COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 11.6.2025
COM(2025) 319 final
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES
Ponto da situação da aplicação do Pacto em matéria de Migração e Asilo
{SWD(2025) 162 final}
1.INTRODUÇÃO
A adoção, em junho de 2024, do Pacto em matéria de Migração e Asilo («Pacto») constituiu um marco importante no desenvolvimento do Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA). O Pacto reforma e desenvolve as regras em vigor, com base numa abordagem global que reforça e integra as políticas da UE em matéria de migração, asilo, gestão das fronteiras e integração ( 1 ). O Pacto cria um quadro jurídico que concilia responsabilidade e solidariedade entre os Estados-Membros, no âmbito de uma abordagem global que permita gerir a migração de forma eficaz e equitativa. Os atos legislativos do Pacto entraram em vigor em 11 de junho de 2024 e serão aplicáveis a partir de meados de 2026.
A aplicação do Pacto é um processo complexo que envolve múltiplos intervenientes. Estão em curso trabalhos para traduzir o vasto e complexo conjunto de atos legislativos em realidade operacional. Preparar os sistemas nacionais e da UE até junho de 2026 é um esforço conjunto que exige que os Estados-Membros, a Comissão e as agências da UE trabalhem em estreita colaboração.
Em junho de 2024, a Comissão adotou o Plano de Execução Comum do Pacto em matéria de Migração e Asilo ( 2 ), que define as principais tarefas e marcos para este período de transição. Desde então, a Comissão tem orientado a aplicação do Pacto a nível da UE e tem apoiado continuamente os Estados-Membros nos seus esforços nacionais, juntamente com as agências da UE. A Comissão está a disponibilizar 3 mil milhões de EUR de financiamento adicional para apoiar os esforços envidados pelos Estados-Membros para aplicar o Pacto e para acolher pessoas deslocadas da Ucrânia. A Comissão está atualmente a trabalhar com os Estados-Membros para finalizar os procedimentos necessários até ao final do ano para financiar os objetivos definidos nos seus planos de execução nacionais.
A meio do período de transição, registaram-se progressos consideráveis tanto a nível nacional como da UE. No entanto, é necessário envidar esforços suplementares para assegurar a aplicação plena e atempada das novas regras. Alguns destes desafios estão relacionados com as deficiências atualmente verificadas. Outros desafios estão relacionados com a preparação do terreno para a aplicação das novas regras introduzidas pelo Pacto, nomeadamente a operacionalização do Eurodac atualizado, a implementação da triagem e o procedimento na fronteira obrigatório, bem como as novas salvaguardas em matéria de direitos fundamentais. Os desafios remanescentes terão de ser resolvidos a tempo de permitir a plena aplicação do Pacto.
A Comissão insta os Estados-Membros a prosseguirem e intensificarem os seus esforços, sempre que necessário, para garantir o êxito da aplicação do Pacto. Embora estejam a ser realizados progressos a nível técnico, o empenho político sustentado e a apropriação a nível nacional continuam a ser essenciais para enfrentar eficazmente os desafios identificados. É necessário avançar tanto quanto possível na aplicação do Pacto antes do início do ciclo anual de solidariedade. Em especial, é fundamental que não se verifiquem deficiências graves na aplicação das regras em vigor, uma vez que tal pode ter impacto na avaliação global da pressão e no acesso à reserva de solidariedade. A Comissão, em conjunto com as agências da UE, continuará a trabalhar com os Estados-Membros e a apoiá-los, nomeadamente através de financiamento, com uma forte ênfase na adoção de medidas destinadas a superar os desafios identificados.
Para se adaptar e responder à natureza dinâmica da migração, o Pacto deve igualmente ser complementado por esforços adicionais em domínios que não são abrangidos pelo novo quadro legislativo. O reforço da cooperação mundial em matéria de migração é particularmente importante para uma aplicação bem sucedida e sustentável do Pacto. A UE investiu em parcerias abrangentes com países terceiros, que contribuíram para diminuir as chegadas irregulares à UE. Com base nos dados da Frontex, em 2024 o número de chegadas irregulares registadas nas fronteiras externas da UE foi de 240 000, o que representa uma diminuição de 37 % em relação a 2023 ( 3 ). A União deve continuar a desenvolver e a alargar essas parcerias com países terceiros de uma forma mutuamente benéfica para reduzir as chegadas irregulares, intensificar a Aliança Mundial contra o Tráfico de Migrantes, reforçar a cooperação em matéria de regresso e readmissão, promover a mobilidade de talentos através de parcerias para atração de talentos e proporcionar proteção aos refugiados deslocados em países terceiros, nomeadamente através da reinstalação e da admissão por motivos humanitários. A abordagem da Equipa Europa ( 4 ) revelou-se um método bem sucedido nas negociações com países terceiros pertinentes para estabelecer novas parcerias ou recalibrar as parcerias existentes.
Com a presente comunicação, a Comissão informa o Parlamento Europeu e o Conselho sobre a aplicação do Pacto, em conformidade com o disposto no artigo 84.º do Regulamento Gestão do Asilo e da Migração ( 5 ). Com base nas principais ações do Plano de Execução Comum de junho de 2024 e na perspetiva do lançamento, em outubro de 2025, do primeiro ciclo anual de solidariedade, a presente comunicação faz o ponto da situação dos progressos realizados a nível nacional e da UE na aplicação do Pacto e apresenta uma panorâmica do estado de execução em relação a cada um dos dez elementos constitutivos. Como próxima etapa, o Relatório Anual sobre a Migração e o Asilo de outubro de 2025 incluirá um ponto da situação atualizado da aplicação do Pacto. Até ao final do presente ano, Comissão apresentará então uma Estratégia Europeia de Gestão do Asilo e da Migração a longo prazo, a fim de apoiar uma abordagem integrada e coordenada da aplicação do Pacto, tanto a nível da UE como a nível nacional.
Figura 1: Calendário do período de transição
2.Concretização a nível da UE
Em consonância com o Plano de Execução Comum, a Comissão e as agências da UE, em coordenação com os Estados-Membros, esforçaram-se por assegurar o cumprimento dos marcos jurídicos e a coordenação contínua do planeamento operacional da execução, a sua atualização, sempre que pertinente, e a sua tradução em práticas operacionais. Paralelamente, a assistência bilateral direta aos Estados-Membros resultou na prestação de um apoio personalizado pela Comissão e pelas agências da UE a todos os Estados-Membros.
A nível da UE, a Comissão continua também a trabalhar no sentido de completar e complementar o quadro legislativo do Pacto. Em março de 2025, a Comissão apresentou uma nova proposta legislativa de regulamento que estabelece um sistema europeu comum de regresso ( 6 ). Sempre que adequado, a Comissão também apresentou antecipadamente e propôs antecipar algumas das novas disposições do Pacto, tendo proposto uma lista da União Europeia de países de origem seguros ( 7 ), bem como uma revisão das regras relativas à aplicação do conceito de «país terceiro seguro» ( 8 ), cumprindo o requisito previsto no Pacto de rever a aplicação do conceito até junho de 2025. Por último, a Comissão propôs antecipar dois elementos fundamentais do Regulamento Procedimento de Asilo, com o objetivo de ajudar os Estados-Membros a tratar mais rápida e eficazmente os pedidos de asilo dos requerentes cujos pedidos sejam provavelmente infundados. Trata-se, nomeadamente, das disposições do Pacto relativas aos requerentes provenientes de países terceiros com baixas taxas de reconhecimento e da possibilidade de designar países de origem seguros e países terceiros seguros, com exceções.
2.1 Direção, orientação e diálogo
As tarefas e os marcos definidos no Plano de Execução Comum para concretização a nível da UE até junho de 2025 foram cumpridos. A Comissão criou uma plataforma de aplicação do Pacto para assegurar a direção, que se reuniu pela primeira vez em janeiro de 2025 para debater o planeamento a nível nacional e a programação estratégica do apoio financeiro específico da UE. O Comité Estratégico da Imigração, Fronteiras e Asilo (CEIFA) também fornece orientações através de debates regulares sobre a aplicação do Pacto.
O intercâmbio com o Parlamento Europeu é recorrente no âmbito do Grupo de Trabalho do Asilo — Aplicação do Pacto/Sistema Europeu Comum de Asilo da Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos.
O trabalho técnico prossegue a bom ritmo, com o apoio dos comités de contacto e das reuniões dos grupos de peritos, a fim de assegurar uma interpretação e clarificação comuns das disposições jurídicas. Tal conduziu à preparação atempada dos atos de execução necessários ( 9 ) e à partilha de boas práticas em todas as componentes do Pacto. As redes de agências também ajudaram a identificar desafios e soluções operacionais comuns, nomeadamente através da elaboração de modelos e documentos de orientação. A fim de evitar duplicações, promover a simplificação e assegurar sinergias, a Comissão organizou igualmente várias sessões conjuntas de comités e grupos de peritos, abrangendo diferentes elementos do Pacto, em paralelo com as reuniões da rede de agências.
O apoio bilateral direto da Comissão aos Estados-Membros continua a ser um ponto fulcral do trabalho comum em todos os elementos do Plano de Execução Comum. Esta abordagem proporciona um apoio adequado à sua finalidade, adaptado às circunstâncias nacionais e às diferentes disposições institucionais de cada Estado-Membro. A Comissão criou equipas específicas por país e ligações a nível de altos funcionários para interagir com cada Estado-Membro.
As equipas por país dos serviços da Comissão colaboraram bilateralmente com as autoridades dos Estados-Membros e forneceram uma análise subjacente dos sistemas dos Estados-Membros e dos desafios conexos, que foi integrada nos planos de execução nacionais. Os trabalhos centram-se agora na execução e operacionalização dos planos de execução nacionais. Os Estados-Membros estão a trabalhar com o apoio da Comissão para assegurar a afetação de financiamento suficiente ao abrigo dos fundos da UE e dos orçamentos nacionais aos objetivos de cada plano.
Além disso, através de um convite específico em 2024, nove Estados-Membros beneficiaram do apoio prestado através do instrumento de assistência técnica (IAT) para a elaboração dos seus planos de execução nacionais (9). Atualmente, a Comissão apoia dez Estados-Membros através do IAT na aplicação do Pacto. Além disso, os Estados-Membros beneficiam da aprendizagem entre pares e do intercâmbio de boas práticas criados no contexto do IAT. Para promover uma abordagem multilateral, a Comissão organizou reuniões de informação e consulta específicas com as partes interessadas, como os parceiros sociais e económicos, as organizações internacionais e da sociedade civil, em especial as organizações lideradas por migrantes 10 .
2.2 O trabalho das agências da UE
O trabalho das agências da UE para aplicar o Pacto, nomeadamente a Agência da União Europeia para o Asilo (AUEA), a Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex) e a eu-LISA, está a avançar.
A AUEA tem vindo a facilitar a transição dos Estados-Membros para o novo quadro jurídico decorrente do Pacto e apoiou a Comissão na elaboração do Plano de Execução Comum. No âmbito das suas redes de peritos nacionais, a AUEA atualizou os seus produtos e orientações e desenvolveu novos produtos e orientações sempre que exigido pelo Pacto ou quando necessário. Atualmente, a AUEA está a atualizar os módulos de formação do currículo europeu em matéria de asilo e a rever os indicadores e as normas operacionais pertinentes (para informações mais pormenorizadas, consultar a secção 3 de cada elemento constitutivo).
Além disso, em 2025, realizar-se-ão dois exercícios-piloto de controlo (na Estónia e nos Países Baixos), a fim de preparar a plena implantação do programa plurianual de controlo da AUEA a partir de 2026. No âmbito do programa, todos os Estados-Membros serão monitorizados em termos da sua aplicação técnica e operacional do Pacto num ciclo de cinco anos. Os resultados do controlo ajudarão igualmente a Comissão a avaliar se os sistemas nacionais de asilo e acolhimento estão bem preparados.
A Frontex continua a prestar apoio em todos os domínios abrangidos pelo seu mandato, fornecendo orientações e instrumentos práticos, bem como apoio operacional a pedido, em especial no que diz respeito ao planeamento e à implementação de novos processos nas fronteiras. Os vários elementos relacionados com a aplicação do Pacto são debatidos nos grupos de trabalho e redes da Frontex, bem como em reuniões ad hoc específicas com os Estados-Membros. Além disso, a Frontex presta apoio aos Estados-Membros em todas as fases do processo de regresso, em estreita cooperação com o coordenador da UE responsável pelos regressos. A Frontex coopera igualmente com os Estados-Membros no desenvolvimento de avaliações de risco e desempenha um papel no controlo da qualidade das fronteiras. A avaliação anual da vulnerabilidade da Frontex, que avalia a capacidade e a disponibilidade de cada Estado-Membro da UE e dos países associados a Schengen para responder aos desafios nas suas fronteiras externas, facilitará a transição para o novo quadro jurídico.
A eu-LISA desempenha um papel crucial na aplicação do Pacto, em especial para reforçar a gestão eficaz das fronteiras externas da União, o estabelecimento de regras uniformes que garantam o controlo e o registo adequado dos migrantes irregulares e dos requerentes de asilo que entram na UE. O bom funcionamento das novas regras do Pacto depende da disponibilidade e do funcionamento efetivos do novo Eurodac até 12 de junho de 2026. A eu-LISA apoia continuamente os Estados-Membros nesta tarefa exigente (para informações mais pormenorizadas, consultar a secção 3.1).
A fim de assegurar sinergias entre o trabalho da Comissão e das agências da UE, a primeira deve desenvolver as orientações jurídicas horizontais, enquanto as segundas devem centrar-se principalmente no desenvolvimento de apoio e orientações operacionais específicos. A Comissão e as agências continuarão a trabalhar em conjunto para alcançar um elevado nível de eficiência e reduzir os encargos que recaem sobre os Estados-Membros, em consonância com o objetivo geral de simplificação da Comissão.
2.3 Apoio financeiro
A UE disponibiliza um montante adicional de 3 mil milhões de EUR aos Estados-Membros para apoiar a aplicação do Pacto e o acolhimento de pessoas deslocadas da Ucrânia. Este montante representa um novo aumento de mil milhões de EUR em comparação com os montantes anunciados no Plano de Execução Comum. Além disso, os Estados-Membros elegíveis podem também utilizar os mais de 1,6 mil milhões de EUR disponíveis no âmbito da revisão intercalar dos Fundos para os Assuntos Internos 11 .
Os Estados-Membros devem utilizar estes fundos adicionais de forma estratégica para fazer avançar, tanto quanto possível, os seus esforços de aplicação, dando simultaneamente prioridade à resposta aos desafios mais importantes identificados no seu plano de execução nacional e em diálogo com a Comissão. A Comissão apoiou os Estados-Membros na identificação das suas prioridades e a programação deste financiamento adicional deverá corresponder aos planos de execução nacionais dos Estados-Membros. Embora os montantes adicionais sejam significativos, a dimensão das reformas do Pacto exigirá que os Estados-Membros identifiquem outras fontes de financiamento pertinentes a nível nacional e da UE (por exemplo, a política de coesão) para satisfazer todas as suas necessidades. É fundamental assegurar que as alterações necessárias dos programas dos Estados-Membros sejam concluídas, o mais tardar, até ao final do ano e que os procedimentos de adjudicação de contratos públicos sejam lançados e concluídos atempadamente. A maioria dos Estados-Membros está no bom caminho para alcançar este objetivo, sendo necessário envidar esforços suplementares em alguns Estados-Membros ( 12 ), e está a identificar outras fontes de financiamento pertinentes a nível nacional, bem como outros fundos a nível da UE, como os abrangidos pela política de coesão, procurando simultaneamente mais sinergias e complementaridades.
3.Planos de execução nacionais e operacionalização dos elementos constitutivos
3.1 Panorâmica dos planos de execução nacionais e coordenação
O Plano de Execução Comum estabeleceu o objetivo comum de dispor de sistemas bem preparados até ao final do período de transição. A fim de assegurar que os sistemas estão bem preparados, os Estados-Membros têm de aplicar as novas regras do Pacto e dar resposta aos desafios existentes em relação às suas legislações, práticas e capacidade operacional nacionais.
Todos os Estados-Membros foram obrigados a elaborar planos de execução nacionais com ações e prazos claros, nomeadamente em matéria de adjudicação de contratos, formação e necessidades de recrutamento. Até à data, 26 Estados-Membros têm colaborado regularmente com a Comissão na aplicação do Pacto e 25 Estados-Membros apresentaram os seus planos de execução nacionais ( 13 ). Os quatro países associados a Schengen apresentaram igualmente os seus planos de execução nacionais, que abrangem elementos do Pacto em que participam.
Todos os planos de execução nacionais baseiam-se no modelo fornecido pela Comissão, refletindo assim a estrutura dos elementos constitutivos do Plano de Execução Comum. Cerca de um terço dos planos foram igualmente divulgados como documentos públicos ( 14 ).
A Comissão apoiou os Estados-Membros na avaliação dos seus atuais sistemas para ajudar a estabelecer bases de referência para o planeamento e apresentou algumas recomendações, que se refletem na grande maioria dos planos de execução nacionais. Em termos gerais, o nível de pormenor dos planos de execução nacionais varia entre os Estados-Membros e, no âmbito do plano de execução nacional de um determinado Estado-Membro, por domínio de intervenção ou elemento constitutivo. Consoante o caso, tal pode refletir o facto de as avaliações e análises ainda estarem em curso no momento da apresentação ou de ser necessário menos trabalho em alguns domínios ou elementos constitutivos. A maioria dos Estados-Membros ainda tem de definir metas e marcos concretos para acompanhar e monitorizar a aplicação, o que é útil para detetar e corrigir atrasos críticos.
A aplicação do Pacto é um processo dinâmico, e não pontual. Desde a apresentação inicial dos planos de execução nacionais, alguns Estados-Membros atualizaram e analisaram elementos dos seus planos de execução nacionais ( 15 ), refletindo o trabalho considerável que está em curso. Os elementos legislativos são abordados em todos os planos de execução nacionais, embora com diferentes graus de pormenor. Os trabalhos sobre as alterações legislativas necessárias já foram iniciados em todos os Estados-Membros. Pelo menos três Estados-Membros já concluíram a elaboração da legislação nacional pertinente e estão a preparar a sua adoção ( 16 ). Muitos outros Estados-Membros esperam concluir o processo ainda este ano. No entanto, é necessário acelerar este processo noutros Estados-Membros.
Os Estados-Membros criaram mecanismos de planeamento e de coordenação para alcançar resultados a nível operacional e devem agora utilizá-los para aplicar eficazmente o Pacto. A elaboração dos planos de execução nacionais ajudou a identificar problemas de coordenação nacional. Embora muitos Estados-Membros estejam a reforçar a elaboração de políticas integradas através de acordos interministeriais, outros necessitam de uma maior coordenação entre domínios de intervenção e níveis de governo. Apesar de os ministérios da migração ou do interior assumirem a liderança, é essencial a participação de outros ministérios, do sistema judiciário e das autoridades locais. A Comissão saúda e continua a apelar a uma boa coordenação com todas as partes interessadas e à participação dos órgãos de poder local e regional, bem como da sociedade civil, a fim de alcançar um elevado nível de eficiência na aplicação do Pacto. Para o efeito, com base no sistema racionalizado instituído pelo Pacto (por exemplo, procedimentos de transferência, ligações mais estreitas entre asilo e regresso, melhor utilização das bases de dados), a Comissão continuará a explorar formas de racionalizar ainda mais o trabalho conexo e reduzir os encargos administrativos globais, em consonância com os objetivos da Comissão em matéria de simplificação. A futura Estratégia Europeia de Gestão do Asilo e da Migração a longo prazo constituirá uma oportunidade para continuar a abordar a questão da elaboração de políticas integradas e racionalizadas.
A Comissão mantém um diálogo estreito com todos os Estados-Membros e apoia-os nos aspetos operacionais e de planeamento. A Comissão está também em estreito contacto com os Estados-Membros que não apresentaram um plano de execução nacional e insta todos os Estados-Membros a concluírem este processo o mais rapidamente possível.
3.2 Elemento constitutivo 1 — Eurodac
O rápido desenvolvimento e a entrada em funcionamento do sistema Eurodac reformado constituem condições prévias essenciais para a correta aplicação de todos os elementos do Pacto. A reforma do Eurodac é uma responsabilidade partilhada entre a Comissão, a eu-LISA e os Estados-Membros, tendo sido realizados progressos significativos até à data. A elaboração dos instrumentos não legislativos necessários para a sua aplicação está no bom caminho, tal como o desenvolvimento do novo Eurodac pela eu-LISA, com base, em parte, nas componentes do quadro de interoperabilidade que o Eurodac utilizará.
Tendo em conta o difícil calendário para a aplicação do Eurodac, a Comissão, a eu-LISA e os Estados-Membros identificaram um conjunto de medidas para atenuar os atrasos. Estas medidas foram postas em prática principalmente pela eu-LISA para apoiar os Estados-Membros. Uma dessas medidas é o facto de as funcionalidades Eurodac deverem ser concretizadas em duas fases (junho e dezembro de 2026), dando prioridade às funcionalidades identificadas como críticas para junho de 2026. Outra medida é o facto de a eu-LISA ter desenvolvido uma solução centralizada, uma interface de utilizador Web. A solução centralizada deve ser utilizada pelos Estados-Membros que, por várias razões, como a falta de recursos, não estão preparados para alcançar a plena integração sistema a sistema até junho de 2026.
Além disso, a eu-LISA optou por adotar uma abordagem flexível para a aplicação do sistema Eurodac, permitindo à Agência partilhar os vários documentos técnicos necessários por fases. Deste modo, a documentação fundamental poderia ser partilhada numa fase precoce com os Estados-Membros, facilitando a recolha e a utilização dos conhecimentos especializados partilhados existentes em todos os Estados-Membros. Assim, o primeiro documento de controlo das interfaces (DCI) foi entregue em outubro de 2024, seguido da entrega integral do DCI em dezembro de 2024, tal como exigido pelo regulamento. A mesma abordagem flexível foi também adotada para os testes. Os testes de conectividade de base voluntários entre os Estados-Membros e a eu-LISA já foram iniciados, tendo sido concluídos com êxito por vários Estados-Membros.
A nível nacional, ao criar o seu sistema, os Estados-Membros podem optar entre utilizar a solução centralizada disponibilizada pela eu-LISA ou criar um sistema nacional que integre plenamente o Eurodac, ou uma combinação de ambos (ou seja, em primeiro lugar, a solução centralizada e, em seguida, uma integração sistema a sistema). Graças à abordagem flexível acima referida adotada pela eu-LISA, os Estados-Membros puderam iniciar o desenvolvimento do sistema a nível nacional numa fase relativamente precoce. As reuniões regulares organizadas pela eu-LISA (Fórum de Gestão de Projetos, Grupo Consultivo) permitem aos Estados-Membros fazer periodicamente o ponto da situação da aplicação a nível nacional e assinalar quaisquer desafios que possam ter repercussões em todo o projeto a nível da UE. Até à data, estes intercâmbios indicaram que, apesar dos progressos satisfatórios, alguns Estados-Membros enfrentam desafios. Entre estes incluem-se a determinação da autoridade nacional responsável pela aplicação do sistema ou da autoridade responsável pelo acolhimento do ponto de acesso nacional, dificuldades nos procedimentos de adjudicação de contratos, escassez de recursos (humanos ou financeiros) ou pedidos contínuos de documentação técnica ( 17 ).
Por seu lado, a Comissão participa em todas as reuniões organizadas pela eu-LISA, nas quais os Estados-Membros fazem o ponto da situação da aplicação e os mais recentes desenvolvimentos e potenciais desafios são acompanhados e debatidos. Em março de 2025, a Comissão enviou uma carta a todos os Estados-Membros, sublinhando os progressos alcançados até então e reiterando a importância da aplicação atempada do Eurodac, tanto a nível central como a nível dos Estados-Membros. A Comissão organizou igualmente reuniões bilaterais com os Estados-Membros que enfrentam desafios específicos. Está em curso a preparação dos atos necessários ao funcionamento do sistema (sobre o conteúdo das estatísticas intersistemas e sobre a interoperabilidade).
Principais desafios e próximas etapas
A eu-LISA deve continuar a trabalhar em estreita colaboração com os Estados-Membros e a Comissão. Atualmente, os elementos fundamentais do DCI devem ser considerados suficientemente estáveis para permitir que os Estados-Membros lancem procedimentos de adjudicação de contratos, sempre que necessário. Nesta fase, não devem ser incluídas quaisquer outras alterações importantes; quaisquer outras alterações do documento devem incluir apenas pequenos ajustamentos decorrentes de DCI relacionados com a interoperabilidade, erros ortográficos ou correções na sequência de testes. No entanto, a estabilização do DCI não impedirá que, ao longo do tempo, sejam introduzidas novas melhorias no sistema. Os Estados-Membros que preferem a plena integração sistema a sistema não devem excluir completamente a possibilidade de recorrer à solução central desenvolvida pela eu-LISA como salvaguarda, caso se registem atrasos no processo de integração.
Nos próximos meses, será importante apresentar relatórios mensais regulares para avaliar o estado geral da aplicação e permitir que a Comissão e a eu-LISA prestem apoio adicional, sempre que necessário. Os Estados-Membros devem utilizar plenamente o Fórum de Gestão de Projetos do Eurodac e notificar proativamente a Comissão caso se deparem com dificuldades consideráveis.
Do ponto de vista prático, é necessário concluir os processos de adjudicação de contratos o mais rapidamente possível, implementar planos de formação e processos de recrutamento e realizar os testes operacionais obrigatórios necessários. É importante respeitar o calendário de aplicação acordado e prestar toda a atenção ao desenvolvimento, aos testes e à prontidão operacional a nível nacional.
3.3 Elemento constitutivo 2 — Um novo sistema de gestão da migração nas fronteiras externas da UE
Estão em curso os preparativos para a aplicação do novo procedimento na fronteira obrigatório. Em agosto de 2024, a Comissão adotou o ato de execução que estabelece a capacidade adequada para cada Estado-Membro e o número máximo de pedidos de proteção internacional para além do qual os Estados-Membros não serão obrigados a aplicar o procedimento de fronteira («limite máximo anual») ( 18 ).
A Comissão está a elaborar um documento de orientação sobre a triagem, a fim de proporcionar um documento vivo que aborde a triagem nas fronteiras externas e no interior do território, incluindo considerações importantes também para os Estados-Membros afetados por movimentos secundários.
Para ajudar a assegurar a coerência das políticas, a triagem foi também incluída nas orientações estratégicas do ciclo estratégico plurianual de políticas para a gestão europeia integrada das fronteiras (GEIF) ( 19 ). A Frontex está no bom caminho para desenvolver, em cooperação com a AUEA e a Comissão, o seu «conjunto de instrumentos para triagem», que inclui instrumentos práticos para a realização dos controlos e verificações relacionados com a triagem. Os testes operacionais destes instrumentos deverão ter início em setembro de 2025.
A Comissão e a AUEA publicaram uma série de instrumentos diretamente pertinentes para a criação do novo procedimento na fronteira obrigatório. Entre estes instrumentos incluem-se modelos hipotéticos de capacidade adequada, incluindo a possibilidade de dispor de «centros polivalentes» que combinem a triagem e os procedimentos na fronteira em matéria de asilo e regresso. Estes modelos incluem requisitos indicativos em matéria de pessoal e de acolhimento para a triagem e os procedimentos na fronteira, a fim de apoiar o planeamento nacional e a definição de metas para a sua concretização. A AUEA publicou um plano para centros polivalentes, que prevê a realização de várias etapas do processo num único local (por exemplo, triagem, registo, procedimentos na fronteira) para ajudar os Estados-Membros na conceção destes centros. A AUEA, em cooperação com a Frontex, publicou igualmente as novas Orientações sobre alternativas à detenção10 que podem ser utilizadas no contexto do procedimento na fronteira. A Comissão está igualmente a elaborar um documento de orientação sobre o procedimento na fronteira em matéria de asilo e regresso.
A nível nacional, alguns Estados-Membros já dispõem das instalações de acolhimento e dos recursos humanos necessários para assegurar a sua capacidade adequada. Outros dispõem de planos concretos sobre a forma de o fazer, nomeadamente através da afetação de fundos para as infraestruturas e o pessoal necessários ( 20 ), bem como de planos para a construção, renovação ou reconversão de centros polivalentes. O exercício de modelização da triagem realizado pela Roménia em 2024 foi útil para testar as operações de triagem e partilhar experiências com outros Estados-Membros.
Principais desafios e próximas etapas
Os Estados-Membros têm até abril de 2026 para notificar os locais designados para o procedimento na fronteira. Até à data, nenhum Estado-Membro o fez. Os Estados-Membros correm o risco de sofrer atrasos no desenvolvimento dos seus recursos e capacidades de triagem e do procedimento na fronteira obrigatório se os locais definitivos não forem designados em breve e se o planeamento financeiro e os processos de adjudicação de contratos conexos não forem iniciados e concluídos ( 21 ). A programação em curso de financiamento adicional da UE pode ajudar os Estados-Membros a cumprir esta importante tarefa. A Comissão estará em contacto com os Estados-Membros para fazer avançar estes aspetos, nomeadamente porque, de momento, não lhe é possível avaliar plenamente os progressos realizados pelos Estados-Membros e os eventuais riscos que possam vir a enfrentar.
A aplicação do procedimento na fronteira obrigatório terá de ser acompanhada de um mecanismo de monitorização independente dos direitos fundamentais (ver secção 3.10) e basear-se numa cooperação eficaz com o sistema judiciário para cumprir os prazos e ter em conta as alterações processuais introduzidas pelo Pacto. Os Estados-Membros identificaram a cooperação com o sistema judiciário como um elemento importante do processo de aplicação. Para o efeito, é necessário ter em conta as necessidades adicionais do sistema judiciário, assegurar a sua independência e cumprir os requisitos estabelecidos pelo direito da UE para os órgãos jurisdicionais.
Os Estados-Membros devem assegurar a participação atempada das várias partes interessadas e a afetação de fundos suficientes para todos os elementos da capacidade adequada. No que diz respeito à introdução gradual da triagem, existem alguns desafios relacionados com a designação de instalações e recursos humanos, materiais e técnicos suficientes para fazer face aos picos de fluxos migratórios, bem como com a criação de mecanismos e instrumentos jurídicos eficazes para evitar a fuga. Devem igualmente ser envidados esforços no sentido de dispor de pessoal qualificado e de profissionais de saúde em número suficiente para efetuar a triagem, bem como da infraestrutura técnica que permita consultar rapidamente as bases de dados nacionais e da UE pertinentes, tanto nas fronteiras designadas como no interior do território.
3.4 Elemento constitutivo 3 — Repensar o acolhimento
Quase todos os Estados-Membros estão a realizar reformas administrativas e organizacionais em resposta às alterações introduzidas pelo Pacto.
Este processo implica alterações dos seus sistemas de gestão de processos e infraestruturas informáticas ( 22 ), recorrendo igualmente ao apoio do IAT, bem como investimentos em infraestruturas, quer em termos de renovação quer de criação de novas estruturas. Quase metade de todos os Estados-Membros preveem a criação de novos centros de acolhimento de diferentes tipos e para diferentes grupos de residentes ( 23 ). Além disso, os Estados-Membros estão a rever os fluxos de trabalho operacionais e a estabelecer novos acordos de cooperação entre agências com prestadores de serviços e parceiros, por exemplo, em matéria de procedimentos de adjudicação de contratos, cuidados de saúde, prestação de assistência a menores não acompanhados ou mercado de trabalho.
Os Estados-Membros estão igualmente a explorar formas de reforçar a autossuficiência e o apoio aos requerentes que renunciam voluntariamente a soluções de alojamento patrocinadas pelo Estado ( 24 ). Alguns Estados-Membros centram-se em medidas de integração precoce, incluindo cursos de línguas, em consonância com os novos requisitos da Diretiva Condições de Acolhimento ( 25 ). Outros Estados-Membros identificaram ações para reforçar o apoio médico e psicossocial ( 26 ).
Além disso, os Estados-Membros estão a transpor para a sua legislação nacional a Diretiva Condições de Acolhimento e os seus novos instrumentos para gerir o acolhimento. Os esforços de transposição dos Estados-Membros são apoiados pela Comissão e pela AUEA no âmbito do grupo de peritos da Comissão sobre a Diretiva Condições de Acolhimento e da Rede de Pontos de Contacto Nacionais da AUEA para o Acolhimento. Além disso, a Comissão elaborou um documento explicativo que foi partilhado com os Estados-Membros em dezembro de 2024 ( 27 ). Paralelamente, os Estados-Membros estão a desenvolver métodos para monitorizar a presença dos requerentes e disponibilizar e aplicar alternativas à detenção ( 28 ).
Principais desafios e próximas etapas
A transposição atempada da Diretiva Condições de Acolhimento continua a exigir atenção em todos os Estados-Membros. Garantir uma capacidade suficiente e condições adequadas é um elemento fundamental para que um Estado-Membro esteja bem preparado.
Subsistem desafios em vários Estados-Membros ( 29 ) relacionados com uma capacidade adequada dos sistemas de acolhimento nacionais. Em alguns casos, esta situação já foi identificada pelos órgãos jurisdicionais competentes. É essencial que os Estados-Membros deem resposta às necessidades reais de acolhimento atuais, tal como exigido pelo atual acervo, e mantenham uma capacidade suficiente nos seus sistemas de acolhimento que garanta um nível de vida adequado, dispondo simultaneamente de planos de contingência bem desenvolvidos e atualizados (para mais informações sobre os planos de contingência, consultar a secção 3.9).
Uma vez que a Diretiva Condições de Acolhimento reformulada harmoniza ainda mais as condições a proporcionar aos requerentes, os Estados-Membros devem abster-se de diminuir ou divergir dessas normas ou de diminuir a capacidade global dos seus sistemas de acolhimento. Além disso, os sistemas dos Estados-Membros devem permitir uma distinção clara entre «níveis de vida adequados» e condições materiais de acolhimento reduzidas em determinados casos ( 30 ) associados a abusos por parte dos requerentes, tal como previsto na Diretiva Condições de Acolhimento. Em caso de redução das condições materiais de acolhimento, os Estados-Membros devem, no mínimo, continuar a satisfazer necessidades básicas, que devem ser definidas nos sistemas nacionais, também em consonância com a jurisprudência do Tribunal de Justiça da UE. Alguns Estados-Membros devem igualmente rever a sua capacidade de detenção e melhorar significativamente as condições gerais dos seus centros de detenção.
Além disso, a convergência no sentido de normas adequadas de acolhimento dos requerentes de proteção internacional é essencial para o bom funcionamento do Pacto, nomeadamente para evitar movimentos secundários, para as transferências ao abrigo das regras de responsabilidade e para determinar que um Estado-Membro está bem preparado.
As lacunas remanescentes relacionadas com a recolha dos dados de acolhimento necessários terão de ser colmatadas rapidamente. Além disso, especialmente no que diz respeito às medidas de integração precoce, os Estados-Membros devem concentrar-se na criação e revisão atempadas de parcerias multilaterais adequadas.
3.5 Elemento constitutivo 4 — Procedimentos de asilo justos, eficientes e convergentes
Os Estados-Membros estão a concentrar-se na revisão da sua legislação nacional para se adaptarem ao novo quadro jurídico. Alguns Estados-Membros enfrentam um atraso significativo nos processos de asilo, devido a problemas estruturais ou à escassez de pessoal e de infraestruturas, o que resulta em longos prazos de tratamento. A maioria dos Estados-Membros em causa tomou medidas para fazer face aos atrasos existentes e reduzir a duração dos procedimentos, bem como para evitar a necessidade de gerir dois sistemas paralelos durante demasiado tempo após junho de 2026 — um regido pelo atual acervo e pela Diretiva Procedimentos de Asilo e outro baseado no Regulamento Procedimentos de Asilo em relação aos pedidos apresentados a partir de 12 de junho de 2026. Vários Estados-Membros adotaram planos para reforçar a sua capacidade, aumentando o número de efetivos permanentes ( 31 ) ou criando equipas específicas para fazer face aos atrasos ( 32 ). Alguns Estados-Membros procuraram obter apoio adicional específico através do IAT ou da AUEA ( 33 ). Os debates realizados no âmbito de comités de peritos servem para clarificar as disposições jurídicas da nova legislação e contribuir para a transição entre os dois sistemas.
A digitalização, em especial a utilização de sistemas integrados de gestão de processos e de notificações automatizadas para a transmissão eficiente e segura de informações, é um elemento importante para os Estados-Membros que estão a rever e a racionalizar os seus fluxos de trabalho e procedimentos operacionais normalizados, especialmente quando estão envolvidas diferentes autoridades. A Bulgária, por exemplo, está a utilizar o apoio do IAT para avançar com a digitalização dos procedimentos de asilo.
Principais desafios e próximas etapas
É necessário resolver os desafios existentes em matéria de acesso ao procedimento de asilo, incluindo os atrasos no registo e nas marcações para a apresentação de pedidos. Ao reforçar as suas capacidades, os Estados-Membros devem assegurar que os recrutamentos necessários sejam efetuados atempadamente e que seja ministrada formação adequada.
No âmbito do seu exercício de programação, os Estados-Membros devem colaborar ativamente com o sistema judiciário para verificar e, se necessário, aumentar a capacidade de tratamento dos recursos. Esta medida é necessária para reduzir o tempo de tratamento dos pedidos de proteção internacional e assegurar a eficiência global do sistema, reduzindo os atrasos existentes e evitando o aparecimento de novos atrasos. À semelhança da situação das autoridades administrativas, é fundamental assegurar, sempre que necessário, uma formação atempada e adequada dos juízes.
Os Estados-Membros devem assegurar que as alegações de repulsão sejam investigadas rapidamente, a fim de garantir o respeito dos direitos fundamentais, incluindo o direito de acesso aos procedimentos de asilo e o princípio da não repulsão. Tal como indicado na Comunicação da Comissão sobre a luta contra as ameaças híbridas resultantes da instrumentalização da migração ( 34 ), quaisquer medidas tomadas para combater a instrumentalização da migração que afeta as fronteiras com a Bielorrússia e a Rússia e restringe os direitos fundamentais (por exemplo, o direito de asilo) têm de ser temporárias, proporcionais e limitadas ao estritamente necessário, e assegurar o respeito da essência desses direitos.
3.6 Elemento constitutivo 5 — Procedimentos de regresso mais eficientes e justos
A Comissão trabalhou em estreita colaboração com os Estados-Membros, no contexto da elaboração dos planos de execução nacionais, a fim de aproximar as autoridades responsáveis pelo asilo e pelo regresso. Até à data, 19 Estados-Membros já emitem decisões de indeferimento de pedidos de asilo e decisões de regresso em simultâneo, o que constituirá um requisito ao abrigo do Pacto, com o objetivo de simplificar e racionalizar ainda mais os processos administrativos. No âmbito da Rede de Alto Nível para os Regressos, foram organizados seminários específicos para partilhar experiências e identificar boas práticas ( 35 ). Foram também organizados seminários semelhantes sobre pedidos de asilo de última hora e sobre formas de acelerar o processo de regresso, melhorando a coordenação e reduzindo o tempo que decorre entre o indeferimento dos pedidos de asilo e os procedimentos de regresso.
Entretanto, vários Estados-Membros estão a atualizar os seus sistemas nacionais para a gestão dos processos de regresso, a fim de permitir um controlo mais eficiente do regresso, estabelecer uma integração automatizada com os sistemas informáticos mais vastos de gestão da migração e assegurar uma utilização mais completa e eficaz do Sistema de Informação de Schengen.
Tal como apresentado no Relatório sobre o Estado de Schengen de 2025 ( 36 ), a avaliação temática de Schengen sobre a eficácia do sistema de regresso, realizada em 2024, salientou tanto a evolução no terreno como os obstáculos internos persistentes que dificultam os regressos. Alguns Estados-Membros estabeleceram ou reforçaram um planeamento integrado para todas as autoridades envolvidas no processo de regresso, permitindo uma coordenação regular e uma afetação de recursos mais eficaz. No entanto, continua a ser necessário melhorar a análise dos riscos e o planeamento prospetivo em matéria de regresso, o que contribuiria para reforçar o grau de preparação e a afetação de recursos, nomeadamente para definir o apoio necessário da Frontex. Dois Estados-Membros ( 37 ) reavaliaram as capacidades de regresso existentes, incluindo a sua capacidade para fazer face ao risco de fuga, e estão a aumentar essas capacidades. Em alguns Estados-Membros ( 38 ), os programas de regresso voluntário foram reforçados, o que pode aumentar significativamente a eficácia global do regresso.
A Frontex apoia ativamente os Estados-Membros nos seus esforços para aplicar as principais novidades do Pacto em matéria de regresso. Tal inclui o trabalho técnico em curso para fazer o levantamento das necessidades dos Estados-Membros, de modo a poder planear o apoio da Agência. O Programa de Reintegração da UE da Frontex está a desempenhar um papel cada vez mais importante na promoção de mais regressos voluntários a partir da UE e está agora a ser ativamente utilizado por quase todos os Estados-Membros.
A proposta de regulamento da Comissão, de 11 de março de 2025, que estabelece um sistema comum de regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular na União constitui um elemento fundamental para complementar as outras propostas do Pacto, com vista a facilitar regressos mais rápidos, mais simples e mais eficazes, no pleno respeito dos direitos fundamentais.
Com base em intercâmbios pertinentes com os Estados-Membros, a Comissão publicou, no final de 2024, um documento de trabalho dos serviços da Comissão que enumera as formas de dar prioridade e simplificar o regresso de nacionais de países terceiros considerados uma ameaça para a segurança pública ( 39 ).
No contexto da avaliação anual da cooperação dos países terceiros em matéria de readmissão nos termos do artigo 25.º-A do Código de Vistos, a Comissão está a prestar especial atenção à pertinência da cooperação em matéria de readmissão dos países terceiros cujos nacionais sejam suscetíveis de ser sujeitos ao procedimento na fronteira.
Principais desafios e próximas etapas
A Comissão considera prioritário avançar nas negociações sobre a proposta de regulamento sobre o regresso acima mencionada e insta o Parlamento Europeu e o Conselho a concluírem as negociações o mais rapidamente possível e, em todo o caso, antes do início da aplicação do Pacto, em junho de 2026.
Os Estados-Membros terão de resolver as ineficiências internas existentes, como a coordenação limitada entre as autoridades e os procedimentos excessivamente complexos, a fim de assegurar a aplicação mais eficaz das novas obrigações decorrentes do Pacto, em especial as relacionadas com o procedimento de regresso na fronteira. A eficácia global do sistema de regresso depende de recursos adequados, de processos sem descontinuidades para um acompanhamento contínuo do regresso de nacionais de países terceiros e do tratamento do regresso como um processo planeado e previsível ( 40 ).
O coordenador da UE responsável pelos regressos continua a apoiar os Estados-Membros na resposta a estes desafios. O coordenador responsável pelos regressos está a elaborar um manual sobre fluxos de trabalho eficientes para orientar os intervenientes no procedimento de regresso na fronteira nos Estados-Membros e continua a incentivar a utilização da indicação para efeitos de regresso no Sistema de Informação de Schengen.
Uma ação específica em matéria de regresso para efeitos de preparação e planeamento de contingência para os regressos, lançada pelo coordenador da UE responsável pelos regressos em março de 2025, visa promover boas práticas já aplicadas por alguns Estados-Membros e ajudar a identificar os elementos fundamentais e partilhados dos planos de contingência para o regresso, a fim de promover uma abordagem comum coerente em toda a UE. A Frontex desempenhará um papel importante na execução desta ação específica em matéria de regresso.
A Frontex partilhará com os Estados-Membros um inquérito exaustivo sobre as necessidades de um eventual apoio da Frontex em matéria de regresso em 2026. A Agência está a dar seguimento à reunião introdutória realizada em novembro de 2024 com reuniões bilaterais específicas com todos os Estados-Membros interessados, a fim de planear e explorar melhor a forma como as necessidades individuais dos Estados-Membros podem ser satisfeitas.
3.7 Elemento constitutivo 6 — Garantir o funcionamento da responsabilidade
O bom funcionamento das regras de Dublim em vigor e das novas regras, tal como previsto no Regulamento Gestão do Asilo e da Migração (RGAM), sobre a partilha equitativa de responsabilidades é de importância fundamental para o funcionamento global do Pacto.
Nos últimos anos, a taxa de transferências ao abrigo do Regulamento de Dublim em toda a União tem sido muito baixa, prejudicando significativamente a eficácia do sistema. O trabalho técnico da Comissão e a nível nacional centra-se em fazer com que as transferências funcionem.
A Comissão está a finalizar o ato de execução que revogará as regras de execução em vigor, tendo em vista a sua adoção em julho de 2025 ( 41 ). Em termos operacionais, tal facilitará a cooperação e o intercâmbio de informações entre os Estados-Membros, tornando assim as transferências mais rápidas e mais fáceis. Além disso, tal incluirá formulários normalizados para os pedidos de tomada a cargo e as notificações de retomada a cargo, para as transferências, bem como para o procedimento de recolocação e o intercâmbio de informações. As novas regras de execução foram elaboradas em estreita cooperação com os Estados-Membros. Uma vez adotadas, a eu-LISA procederá a adaptações técnicas para a introdução destes procedimentos no sistema de cada Estado-Membro.
Durante um diálogo com os Estados-Membros sobre a avaliação das suas necessidades para a aplicação do Pacto, a Comissão prestou especial atenção à necessidade de melhorar o sistema de responsabilidade e o funcionamento das unidades nacionais de Dublim. As recomendações da Comissão aos Estados-Membros centraram-se na necessidade de dispor de um sistema de responsabilidade que funcione corretamente e de assegurar a execução eficaz das transferências entre os Estados-Membros. A maioria dos Estados-Membros estabeleceu planos para aumentar o pessoal, rever os fluxos de trabalho e/ou modernizar as infraestruturas existentes para uma gestão eficaz dos processos.
Em abril de 2025, a AUEA publicou dois modelos de formulários de localização da família para facilitar a determinação da responsabilidade: um para requerentes adultos e outro para menores não acompanhados ( 42 ). Ambos os formulários são acompanhados de um Guia prático sobre a localização da família, tanto nos Estados-Membros da UE e nos países associados a Schengen, como em países terceiros ( 43 ).
Principais desafios e próximas etapas
Todos os Estados-Membros terão de garantir a aplicação das novas regras, nomeadamente no que respeita aos pedidos de tomada a cargo, às notificações de retomada a cargo e às transferências. Um aumento do número global de transferências executadas contribuirá para o funcionamento eficaz do sistema, reduzindo os incentivos à circulação não autorizada e assegurando a manutenção do equilíbrio entre responsabilidade e solidariedade do Pacto. Uma vez que existem condições para a realização de transferências destinadas e provenientes de todos os Estados-Membros da UE, e tendo em conta as regras aplicáveis, as transferências devem ser efetuadas para todos os Estados-Membros desde já. Tal é essencial para a transição eficaz para as novas regras em matéria de responsabilidade e para o bom funcionamento do ciclo anual de solidariedade.
Além disso, a aplicação das novas regras de responsabilidade está estreitamente associada à aplicação efetiva do novo Regulamento Eurodac. Para além da preparação técnica, os Estados-Membros devem assegurar que as suas autoridades nacionais tenham acesso a todas as informações pertinentes para a determinação do Estado-Membro responsável e possam aceder ao sistema para atualizar os dados com informações pertinentes, como a indicação do Estado-Membro responsável, em conformidade com o RGAM e com o Regulamento Eurodac.
Uma vez adotadas as novas regras de execução, a eu-LISA tomará medidas técnicas destinadas a facilitar e acelerar a comunicação entre os Estados-Membros através da DubliNet.
3.8 Elemento constitutivo 7 — Garantir o funcionamento da solidariedade
Prosseguem os trabalhos preparatórios para começar a operacionalizar o ciclo anual de solidariedade em outubro de 2025 e para estabelecer o mecanismo de solidariedade permanente e o Fórum de Nível Técnico da UE para a Solidariedade até junho de 2026. O mecanismo de solidariedade do Pacto permite aos Estados-Membros escolher entre recolocações, contribuições financeiras e apoio em espécie no que diz respeito às suas contribuições.
Até à data, os trabalhos centraram-se em torno do «Pacto» Plataforma de Solidariedade, que reúne os Estados-Membros, a Comissão e a AUEA. Em abril de 2025, realizou-se uma reunião do «Pacto» Plataforma de Solidariedade para debater os principais aspetos da operacionalização do mecanismo de solidariedade e para fazer avançar os preparativos para a criação do Fórum de Nível Técnico da UE para a Solidariedade. A Comissão apresentou aos Estados-Membros um projeto de mandato e de regulamento interno para o Fórum de Nível Técnico da UE para a Solidariedade e anunciou a nomeação do coordenador da UE para a solidariedade ( 44 ). Uma reunião do grupo de peritos da Comissão sobre o RGAM foi consagrada ao debate sobre o mecanismo de solidariedade e as várias modalidades de prestação das diferentes medidas de solidariedade disponíveis ( 45 ). Foi desenvolvido um mecanismo para as contribuições financeiras, a estabelecer no respetivo ato de execução do RGAM.
A aplicação do mecanismo de solidariedade exige um intercâmbio atempado de dados de qualidade por parte dos Estados-Membros. Por conseguinte, a Comissão está a trabalhar em estreita colaboração com as agências e os Estados-Membros da UE no âmbito da rede de preparação para a migração e gestão de crises migratórias (rede Blueprint), a fim de identificar e dar resposta às necessidades e aos desafios da recolha e/ou transmissão de dados para efeitos do ciclo anual de solidariedade. De abril a novembro de 2024, a Comissão realizou um teste para recolher dados e assegurar a consolidação e a partilha de análises para o Relatório Europeu Anual sobre o Asilo e a Migração. Neste contexto, foi concebido um processo eficiente de partilha de informações. A Comissão celebrou igualmente acordos de trabalho pertinentes com a AUEA e a Frontex, estando em preparação um acordo com a Europol. Uma base de dados comum e a partilha de dados são essenciais para o êxito da aplicação do Pacto.
Principais desafios e próximas etapas
Estão em curso os trabalhos preparatórios do primeiro Relatório Anual sobre o Asilo e a Migração. Os Estados-Membros e as agências da UE apresentaram as informações solicitadas à Comissão até 1 de junho. A estreita cooperação com as agências da UE permitiu simplificar e racionalizar significativamente os processos de recolha de dados e informações. A Comissão, o Serviço Europeu para a Ação Externa, os Estados-Membros e as agências da UE trocarão impressões sobre o primeiro projeto de relatório numa reunião específica da rede de preparação para a migração e gestão de crises migratórias (rede Blueprint), a realizar em julho, tendo em vista a sua adoção até 15 de outubro. Continua a ser crucial que os Estados-Membros continuem a comunicar os dados e informações necessários de forma atempada, exata e completa, abrangendo também o regresso e o acolhimento.
A análise contida no relatório anual servirá de base à decisão de execução da Comissão que identifica os Estados-Membros sob pressão migratória, em risco de pressão migratória ou que enfrentam uma situação migratória significativa. Essa análise servirá igualmente para preparar a proposta da Comissão relativa a um ato de execução do Conselho que cria a reserva anual de solidariedade necessária para fazer face à situação migratória. Ambas as propostas deverão ser apresentadas, o mais tardar, até 15 de outubro de 2025.
A designação, pela Comissão, dos Estados-Membros sob pressão migratória, em risco de pressão migratória ou que enfrentam uma situação migratória significativa incluirá uma avaliação para determinar o grau de preparação dos sistemas nacionais. Essa avaliação terá um impacto direto na possibilidade de esses Estados-Membros poderem aceder à reserva de solidariedade e/ou solicitar uma dedução total ou parcial do seu compromisso de solidariedade.
A avaliação da Comissão terá igualmente em conta a eventual existência de deficiências sistémicas no que diz respeito à aplicação das regras de responsabilidade (Dublim) nos Estados-Membros que beneficiam de medidas de solidariedade, em especial deficiências que possam ter consequências negativas graves para o funcionamento do sistema de Dublim. Sempre que a Comissão identifique uma situação deste tipo, os Estados-Membros contribuintes não são obrigados a cumprir os seus compromissos de solidariedade nem a aplicar compensações de responsabilidade.
A primeira reunião do Fórum de Nível Técnico da UE para a Solidariedade terá lugar no início de 2026. A conclusão do mandato e do regulamento interno está em curso. A AUEA está a elaborar um guia prático sobre a aplicação do mecanismo de solidariedade em relação às recolocações e às compensações de responsabilidade.
3.9 Elemento constitutivo 8 — Preparação, planeamento de contingência
O planeamento de contingência é uma parte fundamental do Pacto, garantindo que os sistemas de asilo e acolhimento possam continuar a funcionar corretamente e adaptar-se rapidamente a alterações súbitas da situação migratória.
Para apoiar os Estados-Membros durante a elaboração dos seus planos de contingência, tal como exigido pela Diretiva Condições de Acolhimento, a AUEA desenvolveu, em novembro de 2024, o modelo que os Estados-Membros devem utilizar. Publicou igualmente um manual de exemplos e boas práticas e organizou uma série de seminários de formação em linha. Em março de 2025, a Rede Europeia das Migrações (REM) organizou um seminário de reforço de capacidades sobre a modelização de cenários e o planeamento de contingência para os Estados-Membros. De um modo mais geral, a fim de intensificar os intercâmbios técnicos sobre diferentes aspetos do planeamento de contingência em matéria de migração, a Comissão reativou um subgrupo específico sobre o planeamento de contingência no âmbito da rede de preparação para a migração e gestão de crises migratórias (rede Blueprint).
O prazo legal para a apresentação dos planos nacionais de contingência à AUEA terminou em 12 de abril de 2025. Até à data, 22 Estados-Membros adotaram e notificaram os seus planos de contingência ( 46 ).
Principais desafios e próximas etapas
Os Estados-Membros que ainda não o tenham feito devem notificar, com caráter de urgência, os seus planos de contingência à AUEA.
A maioria dos planos notificados à AUEA inclui os elementos essenciais do modelo, embora com diferentes níveis de exaustividade. Os Estados-Membros são convidados a assegurar que sejam delineadas medidas concretas para todos os elementos do modelo (por exemplo, asilo, acolhimento e menores não acompanhados), sustentadas por cenários e indicadores bem definidos, bem como medidas de preparação.
Todos os Estados-Membros devem igualmente manter os planos adequados à sua finalidade, atualizá-los, revê-los e testá-los sempre que possível. É igualmente importante assegurar a coerência com outros planos de contingência pertinentes para a migração (por exemplo, em matéria de fronteiras ou de regresso). Além disso, devem ser tomadas medidas práticas de preparação (por exemplo, logística e preparação de procedimentos de adjudicação de contratos, constituição de reservas, formação ou capacidade de acolhimento de reserva), a fim de assegurar que as capacidades possam ser mobilizadas de forma flexível e eficiente. A Comissão fornecerá informações sobre o nível de preparação na União e nos Estados-Membros no relatório anual de outubro, com base nos contributos das agências da UE, em especial da Frontex e da AUEA. A partir de 2026, os planos de contingência em matéria de acolhimento e asilo serão avaliados no âmbito do programa plurianual de controlo da AUEA.
3.10 Elemento constitutivo 9 — Novas salvaguardas para os requerentes de proteção internacional e as pessoas vulneráveis e reforço da monitorização dos direitos fundamentais
O Pacto estabelece um importante equilíbrio não só entre solidariedade e responsabilidade, mas também entre as obrigações e os direitos das pessoas que procuram proteção na UE. Introduz novos elementos relacionados com a monitorização independente dos direitos fundamentais durante a triagem e os procedimentos de asilo na fronteira, o reforço das garantias processuais e das medidas de proteção, como o aconselhamento jurídico gratuito e a prestação de informações, e inclui disposições claras e reforçadas para as pessoas com vulnerabilidades ou com necessidades de acolhimento especiais, nomeadamente as crianças, incluindo os menores não acompanhados. Embora subsistam algumas lacunas, os planos de execução nacionais dos Estados-Membros refletem, de um modo geral, o equilíbrio global entre direitos e obrigações e incorporam estes novos elementos. É importante que tal continue a acontecer ao longo de todo o processo de aplicação, na legislação e durante a operacionalização e a afetação de recursos.
Para apoiar a aplicação pelos Estados-Membros, foram prestados esclarecimentos e orientações sobre as disposições jurídicas pertinentes nas reuniões do comité de peritos. Em setembro de 2024, a Comissão organizou uma reunião específica com os Estados-Membros centrada especificamente na aplicação das disposições e garantias específicas relativas às crianças, incluindo os menores não acompanhados, em todos os novos instrumentos legislativos.
Tal como exigido pelo Regulamento Triagem ( 47 ), em setembro de 2024 ( 48 ) a Agência dos Direitos Fundamentais da UE emitiu orientações sobre o mecanismo de monitorização independente dos direitos fundamentais para os Estados-Membros. Essas orientações centram-se nos diferentes elementos do mecanismo para ajudar a prevenir violações dos direitos, proteger as vítimas e apoiar as investigações de alegações de irregularidades por parte das autoridades públicas.
A AUEA está a elaborar o material pertinente para a prestação de informações e o guia prático sobre a prestação de informações no âmbito do procedimento de asilo será concluído em 2026. Em relação à vulnerabilidade, a AUEA publicou guias práticos pertinentes sobre a avaliação da saúde mental dos requerentes de proteção internacional, requerentes com diversas orientações sexuais, identidades de género, expressões de género e características sexuais ( 49 ). Ainda este ano, a AUEA deverá publicar uma atualização do Guia prático de 2019 sobre o interesse superior da criança nos procedimentos de asilo, a ferramenta de avaliação do interesse superior e um pacote de informações adaptadas às crianças sobre os procedimentos de asilo e as garantias específicas disponíveis para as crianças. A AUEA está também a trabalhar na revisão de vários módulos de formação relacionados com requerentes vulneráveis, como o módulo sobre crianças no processo de asilo, o módulo sobre vítimas de violência baseada no género e o módulo sobre o acolhimento de pessoas vulneráveis. O trabalho de revisão das Orientações da AUEA sobre a vulnerabilidade no asilo e no acolhimento está em curso e deverá estar concluído antes de meados de 2026. A AUEA publicará e atualizará, ainda este ano, as orientações de 2018 sobre a avaliação da idade.
A maioria dos Estados-Membros prevê a criação do mecanismo de monitorização independente dos direitos fundamentais nos seus planos de execução nacionais e alguns já estão em contacto com organismos nacionais existentes e potenciais prestadores ( 50 ). Do mesmo modo, a maioria dos Estados-Membros já dispõe de aconselhamento jurídico gratuito durante a fase administrativa ou incluiu-o nos seus planos ( 51 ).
Os Estados-Membros estão também a preparar adaptações à avaliação e apoio específico às pessoas com vulnerabilidades ou necessidades processuais especiais. Tal pode incluir a revisão dos manuais de procedimentos operacionais normalizados ou a criação ativa de novas parcerias para tarefas conexas, como está previsto, por exemplo, na Irlanda, bem como o aumento do pessoal. Vários Estados-Membros estão igualmente a prever a criação de mais espaços de acolhimento específicos para as pessoas vulneráveis, incluindo famílias ( 52 ).
Vários Estados-Membros tomaram medidas para se prepararem para a aplicação do novo processo multidisciplinar de avaliação da idade e implementaram as reformas necessárias do seu sistema de disponibilização de tutores ou representantes legais a menores não acompanhados, em conformidade com os novos requisitos. Em alguns Estados-Membros, tal significa rever os procedimentos de designação de representantes de menores não acompanhados, enquanto outros estão agora a desenvolver ou a reforçar procedimentos e orientações para a avaliação do interesse superior da criança e o respetivo acompanhamento.
Principais desafios e próximas etapas
Um desafio geral em relação a este elemento constitutivo prende-se com a necessidade de coordenação com diferentes parceiros e entidades, seja no que respeita à assistência judiciária, à educação, à assistência social ou à saúde, para pôr em prática as disposições operacionais necessárias. Vários Estados-Membros assinalaram igualmente desafios relacionados com as reformas relativas aos menores ( 53 ) e com os requisitos relativos à avaliação da vulnerabilidade e ao apoio subsequente. Outros Estados-Membros continuam a confrontar-se com a falta de locais de acolhimento adequados para pessoas com necessidades especiais, incluindo crianças, e/ou com a falta de locais de acolhimento em geral ( 54 ).
Nos próximos meses, os Estados-Membros devem envidar esforços para assegurar que as entidades nacionais responsáveis pela monitorização dos direitos fundamentais sejam definidas e designadas, que a sua independência seja garantida e que sejam estabelecidos os acordos de cooperação pertinentes ( 55 ). Os Estados-Membros devem igualmente assegurar recursos adequados para o mecanismo de monitorização dos direitos fundamentais e aconselhamento jurídico gratuito, assegurando, através do recrutamento e da formação, a capacidade necessária e a existência de um mecanismo de controlo da qualidade caso esses serviços sejam externalizados. Os Estados-Membros devem também assegurar um número suficiente de representantes com formação adequada para os menores não acompanhados, em conformidade com o Regulamento Procedimento de Asilo. Em muitos casos, tal pode exigir o contacto com outros ministérios e autoridades nacionais competentes. Os Estados-Membros cujos planos ainda têm de ser elaborados ou confirmados devem fazê-lo com urgência, a fim de evitar mais atrasos na operacionalização ( 56 ).
3.11 Elemento constitutivo 10 — Integração e vias legais de proteção
Políticas eficazes de integração e inclusão são importantes para uma boa gestão da política de migração e asilo, contribuindo para garantir a coesão social. Desta forma, os migrantes podem sustentar-se a si próprios e contribuir para a sociedade e a economia, bem como para a competitividade da UE.
Vários Estados-Membros referiram a necessidade de investir mais ou de prosseguir os seus esforços para apoiar a integração dos beneficiários de proteção internacional nos seus planos de execução nacionais. Tal inclui o desenvolvimento de medidas de integração precoce e um processo mais eficiente de reconhecimento das qualificações e de validação de competências. O acesso efetivo à habitação continua a ser um problema de difícil resolução ( 57 ).
A UE apoia os Estados-Membros nos seus esforços de integração através do financiamento, da elaboração de orientações e da promoção de parcerias a vários níveis que envolvam os migrantes, as comunidades de acolhimento, os parceiros sociais e económicos, a sociedade civil e o setor privado ( 58 ).
Em novembro de 2020, a Comissão adotou um Plano de ação sobre a integração e a inclusão para 2021-2027 ( 59 ) como uma das primeiras ações ao apresentar o Pacto. Juntamente com a referida comunicação, a Comissão apresenta um documento de trabalho dos serviços da Comissão que procede à revisão intercalar do plano de ação e identifica as boas práticas, os desafios remanescentes e os domínios em que ainda há muito a fazer. A revisão fornece igualmente informações e instrumentos sobre a integração das pessoas que necessitam de proteção, com vista a ajudar os Estados-Membros na operacionalização e aplicação do Regulamento Condições de Asilo ( 60 ) e da Diretiva Condições de Acolhimento, incluindo medidas para a integração precoce dos requerentes e beneficiários de proteção internacional.
No que diz respeito às vias legais de proteção, os trabalhos sobre a aplicação do Regulamento da União que institui o Regime da União de Reinstalação e de Admissão por Motivos Humanitários ( 61 ) estão a avançar. Em consonância com a natureza voluntária do instrumento, os Estados-Membros avaliaram a sua necessidade de alterar os programas e fluxos de trabalho existentes, a fim de se alinharem com as novidades introduzidas pelo regulamento. A Comissão convocou três reuniões do grupo de peritos em matéria de reinstalação para trocar pontos de vista sobre disposições específicas do regulamento e a sua aplicação. Nas reuniões da Rede de Reinstalação e de Admissão por Motivos Humanitários da AUEA debateu-se igualmente o apoio operacional de que os Estados-Membros podem necessitar para executar os seus programas ao abrigo das novas regras. Para preparar o primeiro Plano da União de Reinstalação e de Admissão por Motivos Humanitários, a Comissão convocou duas reuniões do Comité de Alto Nível de Reinstalação e de Admissão por Motivos Humanitários, em que os participantes trocaram pontos de vista sobre as prioridades.
Principais desafios e próximas etapas
A revisão intercalar do Plano de ação sobre a integração e a inclusão mostra que os resultados da integração dos migrantes melhoraram globalmente desde 2021. Ao mesmo tempo, persistem desafios nos quatro principais domínios de intervenção: educação, emprego, saúde e habitação ( 62 ). Continua a ser necessário manter intervenções orientadas para os beneficiários de proteção internacional, em especial para as mulheres, as crianças e as pessoas com necessidades específicas. A revisão intercalar salienta igualmente a importância de uma abordagem mais integrada e de uma coordenação mais estreita entre os diferentes níveis de governação dos Estados-Membros, nomeadamente no que diz respeito ao planeamento e apoio financeiros. Por último, a revisão intercalar reconhece igualmente os desafios enfrentados pelos Estados-Membros para encontrar o justo equilíbrio entre a integração dos migrantes e o bem-estar das suas próprias populações. No futuro, a Comissão terá em conta os ensinamentos retirados da revisão intercalar do plano de ação.
De um modo mais geral, em mercados imobiliários já sob pressão, a falta de acesso à habitação por parte dos beneficiários tem consequências na capacidade de acolhimento, uma vez que torna mais difícil libertar lugares de acolhimento. Além disso, a simplificação e a redução dos atrasos na concessão de autorizações de residência e de outros documentos necessários aos beneficiários constituem igualmente uma meta para alguns Estados-Membros.
A reinstalação e a admissão por motivos humanitários constituem um contributo importante para uma abordagem sustentável e global da gestão da migração. Na sequência das indicações do Comité de Alto Nível e dos contributos preliminares apresentados pelos Estados-Membros, a Comissão apresentará, até ao outono, a sua proposta de Plano da União de Reinstalação e de Admissão por Motivos Humanitários. O plano da União visa servir de instrumento estratégico para continuar a integrar os esforços da União em matéria de reinstalação e admissão por motivos humanitários no âmbito de parcerias e diálogos abrangentes com os principais países terceiros. Na sequência da proposta da Comissão, o Conselho e os Estados-Membros finalizarão o plano da União e trabalharão no sentido da sua adoção pelo Conselho antes do final de 2025, tendo em vista uma execução atempada em 2026-2027.
4.CONCLUSÃO E PRÓXIMAS ETAPAS
A meio do período de transição, registaram-se progressos consideráveis, tanto a nível da União como a nível nacional. No entanto, é necessário manter um ritmo constante e, em vários casos, acelerado para dar resposta aos desafios que subsistem em todos os elementos constitutivos.
Manter esta dinâmica positiva e continuar a trabalhar em conjunto assegurará um processo racionalizado e coordenado, permitindo simultaneamente um acompanhamento eficaz das interdependências críticas entre as várias vertentes de trabalho. O acompanhamento da aplicação exigirá um intercâmbio contínuo de informações, a promoção da aprendizagem mútua e a partilha de boas práticas. Para facilitar este processo, a Comissão promoverá um intercâmbio de informações mais estruturado e transparente e prestará apoio específico aos Estados-Membros que enfrentam desafios. Paralelamente, será dada atenção à simplificação dos processos e à atenuação dos encargos administrativos, sempre que possível, a fim de assegurar que os esforços se mantenham direcionados, eficientes e orientados para os resultados. A Comissão prosseguirá igualmente a sua colaboração com os Estados-Membros numa base bilateral, a fim de prestar um apoio personalizado à aplicação do Pacto.
O primeiro ciclo anual de solidariedade, que terá início em outubro de 2025, torna ainda mais importante dar resposta aos desafios existentes, a fim de assegurar que não existam lacunas significativas na aplicação das regras em vigor, nomeadamente no sistema de Dublim e no acolhimento, e que sejam realizados progressos contínuos na aplicação do Pacto. Uma boa preparação está subjacente às obrigações decorrentes do Pacto, servindo igualmente de base para se considerar que os Estados-Membros se encontram sob pressão migratória, enfrentam uma situação migratória significativa ou enfrentam uma crise, bem como para terem acesso à reserva de solidariedade.
Um resultado importante será a adoção, até dezembro de 2025, de uma Estratégia Europeia de Gestão do Asilo e da Migração quinquenal. Esta estratégia basear-se-á nas estratégias nacionais que os Estados-Membros devem adotar e transmitir à Comissão até 12 de junho de 2025, abrangendo as dimensões interna e externa da migração numa abordagem global e integrada.
A fim de complementar e apoiar a aplicação sustentável do Pacto, a Comissão prosseguirá o seu trabalho sobre a dimensão externa da política de migração, nomeadamente em matéria de parcerias abrangentes com países terceiros, num espírito de Equipa Europa e seguindo uma abordagem de acompanhamento ao longo de toda a rota. A tónica será colocada, nomeadamente, na diminuição das chegadas irregulares à UE, na luta contra a introdução clandestina de migrantes e no aumento da eficiência dos nossos esforços em matéria de regresso.
O êxito do sistema dependerá do empenho e da disponibilidade de todos os Estados-Membros em todos os elementos constitutivos, uma vez que as ações num determinado domínio podem ter implicações mais vastas para todos. A Comissão e as agências da UE continuarão a apoiar os Estados-Membros nos seus esforços e a contar com o seu empenho construtivo e sustentado. Ao mesmo tempo, recordando que a eficácia de qualquer quadro jurídico depende da sua aplicação, a Comissão acompanhará atentamente os progressos realizados e está disposta a utilizar os procedimentos adequados, em consonância com os Tratados, para assegurar o cumprimento. Tal sublinha a responsabilidade política partilhada por todos no sentido de se empenharem plenamente nos objetivos do Pacto.
Em outubro, a Comissão apresentará ao Parlamento Europeu e ao Conselho o próximo ponto da situação da aplicação do Pacto, no âmbito do Relatório Anual sobre a Migração e o Asilo.
( ) Relatórios da Comissão sobre o Estado de Schengen, 40.º aniversário: https://home-affairs.ec.europa.eu/news/commission-reports-state-schengen-celebrating-40-years-2025-04-23_pt .
( ) Commission Staff Working Document on the return of illegally staying third-country nationals posing a security threat (não traduzido para português), 17.12.2024: https://home-affairs.ec.europa.eu/document/1a5b1f9c-af3b-4dc7-a01f-55d64c43b926_pt .