COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 30.7.2024
COM(2024) 326 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
sobre a aplicação do Regulamento (UE) n.º 1260/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo às estatísticas demográficas europeias
1.Introdução
O Regulamento (UE) n.º 1260/2013 ( 1 ) («o regulamento») estabelece um quadro normativo comum para o desenvolvimento, produção e divulgação das estatísticas europeias sobre a população e sobre os acontecimentos demográficos.
Os Estados-Membros já tinham apresentado essas estatísticas a título voluntário durante vários anos. No entanto, uma vez que se baseavam em diferentes definições, conceitos e métodos demográficos, as estatísticas daí resultantes apresentavam uma comparabilidade, coerência e atualidade particularmente reduzidas. O quadro comum destinava-se a dar resposta à necessidade de estatísticas demográficas de elevada qualidade a nível nacional e regional, que são fundamentais para uma vasta gama de necessidades institucionais e políticas. Por exemplo, tais estatísticas são necessárias para calcular as projeções demográficas que servem de base às projeções económicas e orçamentais a longo prazo da UE e são utilizadas como denominador de muitos indicadores políticos «per capita».
O presente constitui o segundo relatório exigido nos termos do artigo 11.º do regulamento e abrange o período de 2019-2023 ( 2 ). A sua estrutura é a seguinte:
·A secção 2 apresenta uma panorâmica das estatísticas abrangidas pelo regulamento;
·A secção 3 descreve a forma como os critérios de qualidade estabelecidos para as estatísticas europeias são monitorizados regularmente;
·A secção 4 resume as conclusões recentes da avaliação;
·A secção 5 descreve a iniciativa legislativa em curso para modernizar as estatísticas europeias sobre a população e a habitação, incluindo as estatísticas ao abrigo do regulamento.
2.Estatísticas abrangidas pelo regulamento
Nos termos do regulamento, os Estados-Membros transmitem à Comissão (Eurostat) estatísticas sobre:
·a população habitualmente residente ( 3 ) por idade, sexo e região de residência;
·os nascimentos vivos por sexo, mês de nascimento, ordem de nascimento, idade da mãe, ano de nascimento da mãe, país de nascimento da mãe, país de nacionalidade da mãe e região de residência da mãe;
·os óbitos por idade, sexo, ano de nascimento, região de residência, país de nascimento, país de nacionalidade e mês de ocorrência; e
·o total da população habitualmente residente para votação por maioria qualificada no Conselho.
Com exceção do último ponto, é permitida alguma flexibilidade na aplicação da definição de residência habitual — os Estados-Membros podem fornecer estatísticas baseadas na «residência legal ou registada» sempre que os critérios de residência habitual não possam ser estabelecidos.
Nos termos do artigo 3.º, n.º 4, do regulamento, a Comissão adotou o Regulamento de Execução (UE) n.º 205/2014 ( 4 ). Este estabelece condições uniformes para a desagregação dos dados, os prazos de transmissão e as revisões. Consequentemente, os Estados-Membros transmitem igualmente à Comissão (Eurostat):
·os dados anuais provisórios sobre a população total, o total de nascimentos vivos e o total de óbitos a nível nacional (no prazo de seis meses a contar do fim de cada ano de referência); e
·as estatísticas mensais provisórias sobre o total de nascimentos vivos e o total de óbitos durante pelo menos os primeiros seis meses do ano de referência até 30 de novembro desse ano.
Para além destas estatísticas obrigatórias, os Estados-Membros transmitem atualmente várias estatísticas voluntárias, por exemplo sobre os óbitos por semana de ocorrência; sobre os óbitos por idade, sexo e nível de habilitações; sobre os casamentos e divórcios com várias características. Algumas destas estatísticas voluntárias são necessárias para calcular os indicadores demográficos, por exemplo, a esperança de vida por nível de habilitações.
3.Acompanhamento regular da qualidade estatística
A presente secção descreve o acompanhamento da aplicação do regulamento com base em critérios de qualidade normalizados, em conformidade com o artigo 12.º do Regulamento (CE) n.º 223/2009 relativo às Estatísticas Europeias ( 5 ) e o Código de Conduta das Estatísticas Europeias ( 6 ). Os Estados-Membros têm de assegurar a qualidade das estatísticas e fornecer metadados e relatórios de qualidade à Comissão (Eurostat). O Eurostat analisa estas avaliações da qualidade e publica as estatísticas e os artigos analíticos no seu sítio Web. O Eurostat e os Estados-Membros trabalham em conjunto para dar seguimento às questões pendentes. Os pontos específicos são discutidos nas reuniões anuais do grupo de peritos em estatísticas demográficas, onde se encontram representados todos os institutos nacionais de estatística da UE e da EFTA.
3.1.Pertinência
A Comissão tem dado grande importância à demografia ( 7 ). As estatísticas demográficas são utilizadas na elaboração de relatórios periódicos, propostas políticas, relatórios de execução exigidos ao abrigo da legislação da UE e em análises das políticas. Por exemplo, os relatórios da Comissão sobre a coesão económica, social e territorial ( 8 ) e sobre o impacto das alterações demográficas num ambiente em evolução ( 9 ) utilizam as estatísticas produzidas ao abrigo do regulamento. Em 2021, o Eurostat publicou a publicação interativa «Demografia da Europa», que tem sido atualizada anualmente e que mostra a evolução, a mudança e o envelhecimento da população da UE ( 10 ). Uma das aplicações diretas das estatísticas produzidas ao abrigo do regulamento situa-se no domínio das três‑projeções demográficas anuais do Eurostat ( 11 ). Estas mostram como a dimensão e a estrutura da população podem mudar se determinados pressupostos sobre a fertilidade, a mortalidade e a migração permanecerem válidos. Estas projeções são também utilizadas para o relatório sobre o envelhecimento demográfico ( 12 ), a fim de avaliar o impacto económico e orçamental a longo prazo do envelhecimento da população. Para além destas projeções demográficas a longo prazo, o Eurostat publicou pela primeira vez atualizações a curto prazo das projeções em setembro de 2022, complementando a oferta de dados. Além disso, o total das contagens da população habitualmente residente por Estado-Membro é utilizado como ponderação para a votação por maioria qualificada no Conselho.
De todas as estatísticas divulgadas pelo Eurostat, as relativas à população contam-se entre as mais consultadas. Desde 2015 ( 13 ), a composição populacional ( 14 ) e as variações demográficas ( 15 ) anuais a nível nacional têm estado sistematicamente entre os quadros de estatísticas sociais mais populares e nos cinco quadros mais consultados do Eurostat. Desde meados de 2016, a secção «Demografia, população e equilíbrio» ( 16 ) no sítio Web do Eurostat tem estado sistematicamente entre as cinco principais secções temáticas em termos de visitas dos utilizadores.
3.2.Exatidão
Em comparação com o relatório anterior, de 2018, não foram introduzidas melhorias substanciais em termos de exatidão. O Eurostat está ciente de que continuam a ocorrer os mesmos problemas de subcobertura (ou seja, pessoas que não registam a sua residência) e de sobrecobertura (pessoas que não cancelam o seu registo, uma vez que, frequentemente, não há qualquer obrigação ou incentivo para o fazer) ( 17 ). Além disso, os metadados comunicados pelos Estados-Membros sobre a exatidão da estimativa da população habitualmente residente para efeitos de votação por maioria qualificada continuam a ser insuficientes para uma avaliação pormenorizada.
Neste contexto, o Eurostat continua a promover a utilização de «fluxos-espelho» comunicados por Estados-Membros parceiros, a fim de corrigir os erros de cobertura provocados pela falta de registo e de cancelamento de registos. O intercâmbio de dados agregados de fluxos-espelho é efetuado entre os institutos nacionais de estatística, que consideram este aspeto um complemento útil do seu processo estatístico nacional, que os ajuda a melhorar e avaliar a qualidade dos seus dados.
3.3.Atualidade e pontualidade
O principal prazo para o fornecimento do grosso das estatísticas demográficas à Comissão (Eurostat) é de 12 meses após o final do ano de referência; seis, oito e onze meses após o final do ano de referência devem ser transmitidos três pequenos conjuntos de dados. Desde o início da recolha de dados ao abrigo do regulamento, não se registaram problemas significativos de atrasos na transmissão dos dados pelos Estados-Membros. Por conseguinte, não houve qualquer alteração em relação ao relatório de 2018 ( 18 ).
3.4.Acessibilidade e clareza
Os dados dos Estados-Membros e os dados agregados da UE estão disponíveis gratuitamente no sítio Web do Eurostat ( 19 ). Os utilizadores podem aceder às estatísticas demográficas europeias ( 20 ) no âmbito de «conjuntos de dados selecionados», «conjuntos de dados pormenorizados» e através de artigos regularmente atualizados sobre uma grande variedade de temas relacionados com a população ( 21 ). Ao longo do ano, as divulgações de dados são acompanhadas de notícias e de artigos do Statistics Explained (Estatísticas explicadas) de divulgação alargada com mais informações sobre as estatísticas demográficas, suas tendências e interpretação ( 22 ). No entanto, uma ausência de informações sobre metadados nacionais suficientemente claras e comparáveis, incluindo indicadores quantitativos de qualidade, torna difícil, mesmo para os utilizadores experientes, avaliar e comparar a qualidade dos dados dos Estados-Membros.
3.5.Comparabilidade e coerência
A aplicação flexível e não harmonizada do conceito de residência habitual continua a ser o problema mais grave para a comparabilidade e a coerência. Por exemplo, alguns Estados-Membros não incluem determinados grupos populacionais (por exemplo, requerentes de asilo, migrantes em situação irregular ou nómadas) ou não aplicam o critério dos 12‑meses às populações e aos acontecimentos demográficos, muitas vezes porque as estatísticas são obtidas diretamente dos registos administrativos e dependem, por conseguinte, de critérios administrativos nacionais para registar pessoas e acontecimentos demográficos ( 23 ). Uma avaliação recente identificou este aspeto como uma das principais questões responsáveis pela atual situação (ver secção 4 ), enquanto a iniciativa da Comissão no sentido do redesenvolvimento da base jurídica salientou a necessidade de boas práticas de estimativa para melhorar a comparabilidade das estatísticas demográficas a partir de fontes administrativas (ver secção 5 ).
Para além desta questão fundamental, as estatísticas demográficas são, na sua maioria, comparáveis ao longo do tempo para cada país. Algumas descontinuidades surgem tipicamente quando os Estados-Membros melhoram ou mudam a sua metodologia, incluindo a utilização de uma nova ronda de recenseamentos para avaliar e refundamentar as suas estimativas demográficas, ou ajustar as unidades territoriais utilizadas nas estatísticas. Estas alterações são devidamente indicadas nos quadros constantes da base de dados do Eurostat e documentadas através da metainformação no sítio Web do Eurostat ou em publicações pertinentes, disponíveis para consulta dos utilizadores.
3.6.Controlo do cumprimento
A Comissão (Eurostat) continua a acompanhar os casos esporádicos de incumprimento‑ do regulamento, em que os dados estavam incompletos, eram de baixa qualidade ou não foram entregues nos prazos legais. Acompanha e avalia continuamente estes aspetos da transmissão de dados e contacta os Estados-Membros em causa, a nível técnico e administrativo, para resolver os problemas.
4.Avaliação do atual quadro estatístico
Em 2021, a Comissão realizou uma avaliação exaustiva de todo o quadro normativo em vigor e das consequentes estatísticas europeias sobre a população e a habitação ( 24 ). Esta incluía estatísticas ao abrigo do artigo 3.º do regulamento e todas as estatísticas ao abrigo dos Regulamentos (CE) n.º 862/2007 ( 25 ) e (CE) n.º 763/2008 ( 26 ). O âmbito da avaliação foi muito mais vasto do que o acompanhamento regular descrito na secção 3 , uma vez que os pontos de vista de todos os grupos de partes interessadas pertinentes – incluindo os utilizadores institucionais, políticos e do domínio da investigação – foram recolhidos numa consulta sistemática das partes interessadas ( 27 ). O objetivo era avaliar se os objetivos iniciais do quadro em vigor tinham sido alcançados e identificar lacunas significativas.
A avaliação concluiu que foram introduzidas melhorias globais significativas nas estatísticas da população europeias graças ao quadro atual, em comparação com os problemas e necessidades iniciais enfrentados pela comunidade estatística antes da sua entrada em vigor. Em especial, o atual quadro normativo aumentou significativamente o valor acrescentado da UE, melhorando — para os conjuntos de dados que se tornaram obrigatórios — várias dimensões da qualidade estatística a nível da UE, incluindo a exaustividade, a coerência e a atualidade. Além disso, a atual legislação deu resposta a todas as necessidades pertinentes em matéria de elaboração de políticas e de instituições a nível da UE que eram conhecidas aquando da sua elaboração (2005-2013). Tal melhorou a eficácia, a eficiência e a coerência da produção estatística em comparação com a situação anterior, que se baseava exclusivamente na recolha voluntária de dados. Na consulta das partes interessadas, a maioria dos inquiridos de todos os principais grupos de partes interessadas confirmou estas melhorias e salientou o valor acrescentado do atual quadro normativo a nível da UE. No entanto, a avaliação identificou igualmente quatro lacunas significativas na legislação em vigor.
4.1.1.ª lacuna: Coerência, comparabilidade, exaustividade
Embora o regulamento estabeleça definições comuns para conceitos estatísticos fundamentais, a própria definição de população continua a ser algo flexível. Atualmente, os Estados-Membros aplicam três conceitos diferentes (residência habitual, residência registada, residência legal) autorizados pelo regulamento, utilizando, por vezes, conceitos diferentes para diferentes conjuntos de dados. Esta questão central provocou uma falta de comparabilidade e coerência dos dados dos diferentes Estados-Membros, reduzindo o valor acrescentado da UE dos diferentes acervos de dados. Além disso, as estatísticas que continuam a ser voluntárias são frequentemente incompletas a nível da UE devido à falta de dados de alguns Estados-Membros. Tal reduz significativamente a relação custo-eficácia global, uma vez que a maioria dos Estados-Membros gasta recursos na sua produção, mas não é possível obter uma visão de conjunto completa da UE.
4.2.2.ª lacuna: Atualidade e frequência
O regulamento abrange apenas as estatísticas demográficas anuais, devendo a maioria dos conjuntos de dados ser fornecida 12 meses após o final do período de referência. Embora a atualidade em geral tenha, portanto, melhorado, principalmente porque os atrasos excessivos por muito poucos Estados-Membros foram resolvidos, continua a ser inferior às expectativas dos utilizadores. Os dados fornecidos ao abrigo do regulamento são menos oportunos do que publicações nacionais estatísticas comparáveis e outras transmissões de estatísticas internacionais na maioria dos Estados-Membros. Nos termos do regulamento, os prazos legais e a periodicidade das estatísticas não podem ser melhorados, por exemplo, para abranger as estatísticas populacionais infra-anuais, tais como as recentemente desenvolvidas a título voluntário para a mortalidade.
4.3.3.ª lacuna: Pormenores sobre temas e grupos socialmente relevantes
O regulamento centra-se nas necessidades de dados que correspondem às prioridades políticas no momento em que foi desenvolvido. Ao longo do tempo, as prioridades evoluíram e as estatísticas demográficas disponíveis deixaram de abranger adequadamente as características, temas ou grupos populacionais relevantes para as diferentes políticas ( 28 ). Em especial, as lacunas confirmadas na consulta das partes interessadas dizem respeito às características dos temas e grupos relevantes. Também se verificam lacunas relativamente ao insuficiente detalhe geográfico das estatísticas, nomeadamente as tipologias funcionais e os dados georreferenciados para a integração urbana/rural e a análise transfronteiriça.
4.4.4.ª lacuna: Falta de flexibilidade do quadro normativo
Agravando as deficiências acima referidas, a legislação em vigor carece de flexibilidade para se adaptar a necessidades novas e emergentes em matéria de estatísticas. As novas fontes de dados nos Estados-Membros e a nível da UE (em especial, os dados administrativos, incluindo os sistemas de interoperabilidade e os dados de bases privadas) também oferecem melhorias potenciais em termos de custos e oportunidade dos dados, mas a atual legislação não permite que estes desenvolvimentos sejam contemplados. Por conseguinte, o quadro normativo não foi capaz de se adaptar a quaisquer mudanças politicamente significativas desde a sua adoção, pelo que tem vindo a perder rapidamente a sua relevância.
5.Modernização das estatísticas demográficas europeias no âmbito da reformulação das estatísticas europeias sobre a população
No que diz respeito às lacunas significativas descritas na secção 4 , a avaliação identificou quatro fatores legislativos que também se aplicam ao presente regulamento:
·Só as recolhas obrigatórias de dados com regras definidas comuns podem garantir a exaustividade e a oportunidade das estatísticas a nível da UE. A regulamentação das recolhas voluntárias de dados que já estejam muito completas poderá traduzir-se em ganhos de eficácia e eficiência significativos, atendendo à possibilidade de gerar um valor acrescentado considerável a nível da UE, com custos adicionais limitados.
·As recolhas voluntárias de dados são instrumentos adequados para ensaiar a produção de novos temas ou características e promover uma capacidade acrescida dos sistemas estatísticos nacionais para fornecer esses novos dados. No entanto, tendem a tornar-se ineficientes ao longo do tempo, uma vez que os custos recorrentes de produção acabam por impedir um valor acrescentado a nível da UE em termos de exaustividade dos dados nos vários Estados-Membros.
·As definições jurídicas imprecisas dos temas estatísticos conduzem a uma perda de controlo sobre a harmonização conceptual e, em última análise, sobre a coerência e a comparabilidade, ao longo do tempo. O exemplo da definição da base populacional mostra como uma cláusula supletiva, introduzida inicialmente enquanto exceção e com um âmbito limitado, se transformou numa nova norma de facto ( 29 ).
·Um quadro normativo demasiado rígido torna difícil manter a relevância ao longo do tempo. O quadro normativo em vigor tem vindo a perder a sua relevância com bastante rapidez, já desde o período de implementação, devido à falta de mecanismos de flexibilidade para adaptar as recolhas de dados às necessidades evolutivas ou para tirar partido das oportunidades propiciadas pela disponibilização de novas fontes de dados.
Além disso, a avaliação apontou para redundâncias administrativas em matéria de cumprimento, aplicação e acompanhamento, uma vez que a atual legislação em matéria de estatísticas demográficas está dispersa por três atos jurídicos que não foram desenvolvidos em conjunto. Com base na avaliação e numa avaliação de impacto ( 30 ), a Comissão propôs, por conseguinte, um novo regulamento-quadro relativo às estatísticas europeias sobre a população e a habitação, que aborda os fundamentos legislativos para as lacunas significativas acima referidas, procurando simultaneamente consolidar a base jurídica num único regulamento ( 31 ).
A proposta legislativa contém elementos ambiciosos para reforçar a coerência geral e as ligações entre todas as estatísticas sociais da UE baseadas nas pessoas e nos agregados domésticos, nomeadamente ao abrigo do Regulamento (UE) 2019/1700 ( 32 ). Inclui disposições para apoiar a aplicação de uma definição harmonizada da população baseada em conceitos sólidos de estimação estatística e permite o acesso a fontes de dados disponíveis que melhorem os processos de produção e a qualidade geral das estatísticas sociais. A proposta contém igualmente disposições para garantir uma maior articulação entre as estatísticas demográficas e sobre a migração internacional e as estatísticas sobre os procedimentos administrativos e de natureza judicial relacionados com o asilo e a legislação referente à imigração, nos termos dos artigos 4.º a 7.º do Regulamento (CE) n.º 862/2007. À data do presente relatório, o processo legislativo ordinário relativo à proposta estava em curso( 33 ).
6.Conclusões
Graças à continuação dos esforços conjuntos envidados pelo Sistema Estatístico Europeu ( 34 ), o regulamento é bem aplicado, o que conduz à publicação regular de estatísticas demográficas europeias globais de elevada qualidade, de que as instituições e os decisores políticos da UE necessitam a todos os níveis. A conformidade jurídica e a qualidade estatística são objeto de um acompanhamento regular, em conformidade com o regulamento. Tal como no primeiro relatório de 2018, não existem problemas de conformidade importantes.
No entanto, uma avaliação recente do atual quadro normativo das estatísticas demográficas identificou quatro lacunas significativas na legislação atualmente em vigor e que estão parcialmente relacionadas com o facto de as estatísticas demográficas estarem dispersas por três regulamentos, incluindo este último. Estas lacunas são: i) a falta de harmonização dos conceitos estatísticos, em especial o de definição da população; ii) a atualidade e frequência insuficientes das publicações estatísticas; iii) a falta de pormenor sobre grupos e domínios importantes; e iv) a falta de flexibilidade de adaptação à evolução das necessidades ou a novas fontes de dados. Por conseguinte, a Comissão propôs um novo regulamento-quadro único relativo às estatísticas da população e da habitação na Europa, que consolidaria o quadro normativo e colmataria estas lacunas.
Prosseguem os esforços para fazer avançar o processo legislativo ordinário sobre o novo quadro normativo integrado de estatísticas demográficas europeias, que integraria e alargaria as estatísticas demográficas ao abrigo do regulamento.