COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 15.5.2023

COM(2023) 306 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

sobre um quadro de acompanhamento revisto para a economia circular

{SWD(2023) 306 final}

1.Introdução

Em 1972, o relatório do Clube de Roma intitulado «Os limites do crescimento» alertou para as consequências ambientais e climáticas do modelo de crescimento insustentável então seguido, que assentava no consumo de 28,6 mil milhões de toneladas de materiais por ano a nível mundial. Nos 50 anos que se seguiram à publicação deste relatório, a tendência de aumento contínuo da procura de recursos tornou-se ainda mais preocupante. Desde 1972, a utilização mundial de materiais quase quadruplicou, atingindo 54,9 mil milhões de toneladas por ano em 2000 e ultrapassando os 100 mil milhões de toneladas em 2019. Prevê-se que a utilização de materiais a nível mundial atinja 167 mil milhões de toneladas por ano em 2060 1 .

A capacidade de regeneração natural do planeta não é suficiente para absorver o aumento exponencial da extração de recursos, os quais são rapidamente rejeitados na atmosfera, nas massas de água e no solo 2 . O equilíbrio da natureza enquanto sistema global e interligado tem sido perturbado e está a atingir um ponto de rutura, à medida que os impactos devastadores das alterações climáticas e da perda de biodiversidade se fazem sentir gravemente em todo o mundo.

A extração e a transformação de recursos são responsáveis por metade das emissões de gases com efeito de estufa e por mais de 90 % da perda de biodiversidade e do stress hídrico 3 . A redução das emissões de gases com efeito de estufa e a limitação da utilização de materiais primários são duas faces da mesma moeda. A importante ligação entre a biodiversidade e a economia circular é cada vez mais reconhecida. A menos que transformemos radicalmente a forma como utilizamos materiais para satisfazer as nossas necessidades, promovendo a mudança nos nossos sistemas de produção e consumo, não conseguiremos reduzir substancialmente as emissões nem preservar a natureza para as gerações atuais e futuras.

A maioria dos materiais, juntamente com a energia incorporada e outros recursos utilizados na sua produção, são perdidos no final do seu ciclo económico inicial: a circularidade mundial dos materiais 4 diminuiu de 9,1 % em 2018 para 7,2 % atualmente 5 . Na UE, 8,1 mil milhões de toneladas de materiais são anualmente transformados em energia ou em produtos, mas apenas 0,8 mil milhões de toneladas provêm da reciclagem. Embora a taxa de circularidade da utilização de materiais na UE tenha vindo a aumentar, atingindo 11,7 % em 2021 (mais 3,4 pontos percentuais do que em 2004), existe um potencial significativo de melhoria, nomeadamente através do aumento da utilização de materiais reciclados e da redução da quantidade de materiais utilizados na economia.

A economia da UE depende de matérias-primas provenientes do resto do mundo. Em 2021, a UE importou 1,6 mil milhões de toneladas de materiais provenientes do resto do mundo 6 . Os minérios metálicos e os materiais fósseis representaram 58 % destas importações 7 . Além disso, o aprovisionamento da UE em matérias-primas críticas, que são necessárias para a transição ecológica, está exposto a riscos significativos e é frequentemente associado a impactos ambientais adversos em países terceiros. No âmbito das suas recentes iniciativas sobre matérias-primas críticas, a UE está a intensificar esforços para garantir a sua circularidade em sentido lato 8 e, em especial, reforçar as capacidades, sistemas e tecnologias de reciclagem para produzir materiais secundários na UE 9 .

Ao reduzir a procura de recursos primários e de energia da UE, a transição para uma economia mais circular poderá reforçar a resiliência e reduzir a dependência da União relativamente às importações de energia e de materiais, favorecendo simultaneamente a transição para energias limpas. Este aspeto é ainda mais importante na sequência da crise da COVID-19 e no contexto da guerra brutal de agressão levada a cabo pela Rússia contra a Ucrânia. O contributo da economia circular para a segurança do aprovisionamento é particularmente importante, uma vez que a procura de matérias-primas críticas nos setores das energias renováveis e da eletromobilidade aumentará consideravelmente entre 2030 e 2050 10 .

A transição para uma economia circular é, por conseguinte, uma oportunidade única para tornar a economia da UE mais sustentável, competitiva e resiliente: contribui para a neutralidade climática, preserva a biodiversidade e os ecossistemas, melhora a segurança do aprovisionamento e reduz as dependências estratégicas de matérias-primas, cria empregos locais, dignos e verdes e estimula a inovação. A circularidade é um instrumento fundamental para promover a competitividade e representa uma excelente oportunidade de aumentar a produtividade dos recursos, o emprego e o crescimento, tal como salientado na estratégia «Competitividade da UE a longo prazo: visão além de 2030» 11 . Contribuirá igualmente para a consecução dos objetivos de desenvolvimento sustentável das Nações Unidas 12 . Por conseguinte, é necessário acompanhar as tendências em domínios relacionados com a economia circular, a fim de avaliar a eficácia das políticas e ações e ajudar a identificar lacunas e experiências bem sucedidas em toda a UE.

Em janeiro de 2018, a Comissão Europeia adotou o quadro de acompanhamento da UE para a economia circular 13 , um conjunto de indicadores-chave destinados a acompanhar os progressos realizados na UE e nos Estados-Membros. Outras instituições da UE acolheram favoravelmente o quadro de acompanhamento e, no contexto da revisão deste, salientaram a necessidade de colocar uma maior ênfase no lado da produção, e não nos resíduos, e de utilizar indicadores de pegada.

Em consonância com o compromisso assumido no novo plano de ação para a economia circular para uma Europa mais limpa e competitiva 14 , a presente comunicação apresenta um quadro de acompanhamento revisto que abrange os domínios de incidência da economia circular e as interligações entre a circularidade, a neutralidade climática e a ambição de poluição zero. Este quadro de acompanhamento tem em conta as prioridades da economia circular no contexto do Pacto Ecológico Europeu, o 8.º Programa de Ação em matéria de Ambiente, a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável e os objetivos da UE em matéria de segurança do aprovisionamento e resiliência.

2.Revisão do quadro de acompanhamento da UE para a economia circular

O novo quadro de acompanhamento visa proporcionar uma visão global, medindo os benefícios diretos e indiretos do aumento da circularidade. É composto por 11 indicadores agrupados em 5 dimensões: 1) Produção e consumo; 2) Gestão de resíduos; 3) Matérias-primas secundárias; 4) Competitividade e inovação e 5) Sustentabilidade global e resiliência. Inclui novos indicadores, nomeadamente:

·Pegada material, que mede a utilização global dos materiais e reflete a quantidade de materiais incorporados no consumo global, incluindo mercadorias importadas;

·Produtividade dos recursos, que mede a percentagem do PIB resultante da utilização de materiais e traduz o grau de eficiência da utilização de materiais na produção de bens e serviços;

·Pegada de consumo, que compara o consumo com os limites do planeta em 16 categorias de impacto, com base numa avaliação do ciclo de vida e de acordo com os 5 principais domínios de consumo (alimentação, mobilidade, habitação, bens domésticos e eletrodomésticos);

·Emissões de gases com efeito de estufa provenientes de atividades de produção, que mede as emissões de gases com efeito de estufa provenientes dos setores de produção (excluindo, por conseguinte, as emissões dos agregados familiares) e reflete o contributo da economia circular para a neutralidade climática;

·Dependência material, que mede a percentagem de materiais importados na utilização global de materiais, descreve a medida em que a UE depende das importações de materiais e reflete o contributo da economia circular para a segurança do aprovisionamento de materiais e energia e para a autonomia estratégica aberta da UE 15 . Desde 2018, é utilizado um indicador de autossuficiência das matérias-primas.

São também introduzidas alterações nos subindicadores, a fim de refletir alterações metodológicas em alguns indicadores ou de os alinhar com a evolução das políticas 16 .

A revisão do quadro de acompanhamento teve em conta as respostas à consulta pública sobre o convite à apreciação 17 , bem como debates com representantes dos Estados-Membros e peritos das partes interessadas. Os indicadores também têm em conta as ações nacionais, internacionais 18 e das partes interessadas 19 em matéria de acompanhamento da economia circular e da sustentabilidade 20 .

Os indicadores que compõem o quadro revisto são coerentes com outros instrumentos de acompanhamento da UE, em especial o quadro de acompanhamento do 8.º programa de ação em matéria de ambiente 21 , o quadro de acompanhamento e prospetiva da poluição zero 22 , os indicadores da UE para os objetivos de desenvolvimento sustentável 23 e o quadro de indicadores de resiliência 24 .

A maioria dos indicadores — mas não todos — baseia-se em estatísticas oficiais obtidas pelo Eurostat. Todos os indicadores cumprem os critérios de pertinência, aceitação, credibilidade, facilidade de utilização e robustez 25 , baseando-se, tanto quanto possível, nos dados existentes.

O quadro baseia-se, em grande medida, em estatísticas de elevada qualidade que estão disponíveis relativamente a todos os Estados-Membros da UE, utilizando sobretudo dados do Sistema Estatístico Europeu e da comunidade científica. Sempre que necessário, a Comissão, em cooperação com as partes interessadas pertinentes, ponderará utilizar novas fontes de dados para continuar a melhorar o quadro de acompanhamento.

O Eurostat publicará e manterá o novo quadro de acompanhamento no seu sítio Web, atualizando continuamente os indicadores. Este sítio Web continuará a servir de ponto de acesso a nível da Comissão para todas as informações sobre o quadro, incluindo indicadores, séries cronológicas e ferramentas de visualização 26 .

3.Indicadores do quadro de acompanhamento da economia circular 2023

N.º	Indicador	Relevância	Fonte
Produção e consumo
1a-b	Consumo de materiais 1a Pegada material (toneladas por habitante) 1b Produtividade dos recursos (EUR/kg)	A diminuição do consumo de materiais traduz uma dissociação entre o crescimento económico e a utilização dos recursos.	Eurostat
2	Contratos públicos ecológicos*	Os contratos públicos são responsáveis por um grande volume de consumo e podem impulsionar a economia circular.	Comissão Europeia
3a-f	Geração de resíduos 3a Geração de resíduos por habitante (kg por habitante) 3b Geração total de resíduos (excluindo os principais resíduos minerais) por unidade de PIB (kg/EUR) 3c Geração de resíduos urbanos por habitante 3d Resíduos alimentares (kg por habitante) 3e Geração de resíduos de embalagens por habitante (kg por habitante) 3f Geração de resíduos de embalagens de plástico por habitante (kg por habitante)	Numa economia circular, a geração de resíduos é reduzida.	Eurostat
Gestão de resíduos
4a-b	Taxas globais de reciclagem 4a Taxa de reciclagem de resíduos urbanos (%) 4b Taxa de reciclagem da globalidade dos resíduos, excetuando os principais resíduos minerais (%)	O aumento das taxas de reciclagem faz parte da transição para uma economia circular.	Eurostat
5a-c	Taxas de reciclagem de fluxos de resíduos específicos 5a Taxa de reciclagem da globalidade dos resíduos de embalagens (%) 5b Taxa de reciclagem de resíduos de embalagens de plástico (%) 5c Taxa de reciclagem de resíduos de equipamentos elétricos e eletrónicos recolhidos seletivamente (%)	Os progressos na reciclagem dos principais fluxos de resíduos são essenciais para a sustentabilidade e a resiliência.	Eurostat
Matérias-primas secundárias
6a-b	Contribuição dos materiais reciclados para satisfazer a procura de matérias-primas 6a Taxa de utilização circular de materiais (%) 6b Taxa de utilização de reciclagem em fim de vida (%)	Numa economia circular, as matérias-primas secundárias são frequentemente utilizadas para fazer novos produtos.	Eurostat, outros serviços da Comissão Europeia
7a-c	Comércio de matérias-primas recicláveis 7a Importações de fora da UE (toneladas) 7b Exportações para fora da UE (toneladas) 7c Comércio intra-UE (toneladas)	O comércio de recicláveis reflete a importância do mercado interno e da participação global na economia circular.	Eurostat
Competitividade e inovação
8a-c	Investimentos privados, emprego e valor acrescentado bruto relacionados com os setores da economia circular 8a Investimentos privados (% do PIB) 8b Emprego (% de emprego) 8c Valor acrescentado bruto (% do PIB)	A economia circular pode contribuir para a criação de emprego e o crescimento.	Eurostat
9	Inovação ecológica 9 Patentes relacionadas com a gestão de resíduos e a reciclagem (número e número por milhão de habitantes)	As tecnologias inovadoras relacionadas com a economia circular impulsionam a competitividade global da UE.	Centro Comum de Investigação com base na PATSTAT
Sustentabilidade global e resiliência
10a-b	Sustentabilidade global 10a Pegada de consumo (índice 2010 = 100 e número de vezes em que os limites do planeta são ultrapassados) 10b Emissões de gases com efeito de estufa provenientes de atividades de produção (kg por habitante)	A pegada de consumo indica em que medida os sistemas de produção e consumo respeitam os limites do planeta. A economia circular contribui para a neutralidade climática.	Centro Comum de Investigação e Eurostat
11a-b	Resiliência 11a Dependência de materiais importados (%) 11b Autossuficiência da UE em matérias-primas (%)	A economia circular contribui para a segurança do aprovisionamento de matérias-primas e ajuda a fazer face aos riscos de aprovisionamento, em especial no que se refere às matérias-primas essenciais.	Eurostat, outros serviços da Comissão Europeia

* Indicador em desenvolvimento. Segundo plano de ação para a economia circular, adotado em 2020.

4.Aplicação do quadro de acompanhamento: principais tendências

Os 11 indicadores permitem medir os progressos no sentido da consecução de metas juridicamente vinculativas/indicativas e de objetivos políticos mais vastos no domínio da economia circular. Alguns subindicadores relativos a materiais específicos fornecem informações importantes aos decisores políticos, que lhes permitirão avaliar os progressos nas principais cadeias de abastecimento e materiais.

Produção e consumo

Nos últimos anos, registaram-se progressos díspares na transição para formas mais circulares de produção e consumo. A produção da UE tornou-se mais eficiente na utilização de recursos, mas o consumo de materiais e a produção de resíduos na UE são muito elevados e têm de diminuir no futuro.

A pegada material estimada da UE, também designada como consumo de matérias-primas, situou-se em 13,7 toneladas por habitante em 2020. Os minerais não metálicos representam a maior categoria de materiais, sendo as variações nesta categoria fortemente determinadas pela atividade de construção (e dos setores relacionados com a construção) nos diferentes Estados-Membros.

Desde 2000, a produtividade dos recursos da economia da UE aumentou cerca de 35 %, o que reflete uma dissociação crescente entre o crescimento económico e a utilização de recursos. O aumento deve-se ao recurso a processos que utilizam materiais de forma mais eficiente, mas também à externalização da produção com utilização intensiva de materiais para outras partes do mundo.

A UE gasta cerca de 14 % do PIB (cerca de 2 biliões de EUR por ano) na aquisição de serviços e bens através de contratos públicos. Os contratos públicos ecológicos podem, por conseguinte, ser um instrumento poderoso para impulsionar a economia circular e a inovação ecológica. Os dados do indicador sobre contratos públicos ecológicos estarão disponíveis em 2024, graças a um questionário sobre contratos públicos que será preenchido pelos Estados-Membros.

Em 2020, os resíduos produzidos na UE por todas as atividades económicas e agregados familiares ascenderam a 2,15 mil milhões de toneladas, ou seja, 4,8 toneladas de resíduos por habitante da UE. A geração global de resíduos diminuiu quase 3 % entre 2010 e 2020. Em 2020, os principais resíduos minerais representaram cerca de dois terços (64 %) dos resíduos produzidos na UE. Os principais resíduos minerais estão estreitamente ligados à construção, à demolição e às indústrias extrativas, que são setores importantes em alguns Estados-Membros. Neste período de dez anos, verificou-se uma dissociação limitada entre a quantidade de resíduos produzidos (excluindo os principais resíduos minerais) e o PIB.

A geração de resíduos urbanos por habitante na UE, que representa 10 % de todos os resíduos, aumentou para 530 kg em 2021, contra 503 kg em 2010. A redução dos resíduos alimentares 27 representa uma grande oportunidade de poupar os recursos que utilizamos na produção dos alimentos que consumimos e é um dos fatores da segurança alimentar 28 . A UE gerou 59 milhões de toneladas de resíduos alimentares em 2020, o que equivale a 131 kg por habitante.

A geração de resíduos de embalagens de plástico na UE atingiu os 178 kg por habitante em 2020, o que representa um aumento de 17 % desde 2010. 19 % de todos os resíduos de embalagens da UE são plásticos. Os volumes de resíduos de embalagens de plástico aumentaram 25 % entre 2010 e 2020, o maior aumento de todos os fluxos de resíduos de embalagens. Em média, cada europeu gerou 35 kg de resíduos de embalagens de plástico em 2020. Os valores relativos a 2021 fornecerão informações sobre os efeitos da pandemia de COVID-19 na produção de resíduos de embalagens de plástico.

Gestão de resíduos

Nos últimos anos, registaram-se grandes progressos na sustentabilidade da gestão dos resíduos. No entanto, subsistem grandes disparidades entre os Estados-Membros e ainda existe muita margem para melhorias no que respeita a alguns fluxos de resíduos.

As taxas de reciclagem de resíduos urbanos na UE aumentaram de 38 % para 49 % entre 2010 e 2021. Alguns países cumpriram ou estão perto de cumprir a meta de 60 % de reciclagem estabelecida para 2030 29 e um país já cumpriu a meta de 65 % estabelecida para 2035 30 . As taxas de reciclagem dos resíduos de embalagens mantiveram-se estáveis, correspondendo a 64 % na UE entre 2010 e 2020. A taxa de reciclagem das embalagens de plástico na UE ronda os 38 %, sendo significativamente inferior à taxa de todos os resíduos de embalagens.

A percentagem de resíduos de equipamentos elétricos e eletrónicos recolhidos que são reutilizados ou reciclados aumentou na UE, passando de 81,8 % em 2010 para 83,4 % em 2020.

Matérias-primas secundárias

A contribuição dos materiais reciclados para satisfazer a procura global de materiais é relativamente baixa. O comércio de matérias-primas secundárias está a aumentar, tanto na UE como com países terceiros.

Em 2021, os materiais reciclados satisfizeram apenas cerca de 11,7 % da procura de materiais na UE, ou seja, mais 1,4 pontos percentuais do que em 2011. Para um grande número de materiais, incluindo várias matérias-primas críticas, o contributo dos materiais reciclados para satisfazer a procura de matérias-primas é ainda diminuto ou insignificante. Para muitos metais especiais e elementos de terras raras, a taxa de utilização de reciclagem em fim de vida é de cerca de 1 %, ao passo que as taxas de reciclagem em fim de vida atingem 16 % no caso do níquel e 22 % no caso do cobalto, sendo ambos matérias-primas utilizadas nas baterias 31 .

Em 2021, a UE foi globalmente uma importadora líquida de matérias-primas recicláveis. No entanto, o indicador relativo ao comércio de resíduos recicláveis mostra que a UE é atualmente exportadora líquida de alguns dos principais fluxos de resíduos recicláveis (incluindo «ferro e aço», «cobre, alumínio e níquel» e «papel e cartão») e importadora líquida de resíduos de metais preciosos. No interior da UE, o comércio de resíduos de plástico, papel e cartão, cobre, alumínio, níquel e metais preciosos aumentou consideravelmente entre 2004 e 2021, permitindo aos operadores económicos colher os benefícios do mercado interno de matérias-primas secundárias da UE.

Competitividade e inovação

Nos últimos anos, os setores da economia circular cresceram em termos de investimentos, valor acrescentado e postos de trabalho. Estes setores tornaram-se também mais inovadores.

Estima-se que, em 2021, os investimentos privados em setores económicos específicos relevantes para a economia circular, nomeadamente as atividades de reutilização e reciclagem, tenham rondado os 121,6 mil milhões de EUR na UE (0,8 % do PIB da UE). No mesmo ano, estes setores representaram mais de 4,3 milhões de postos de trabalho, um aumento de 11 % em comparação com 2015. Os setores da economia circular criaram cerca de 299 mil milhões de EUR de valor acrescentado em 2021, o que representa um aumento de 27 % em comparação com 2015.

O número de patentes registadas na UE em matéria de reciclagem e de matérias-primas secundárias aumentou 14 % entre 2000 e 2019.

Sustentabilidade global e resiliência

O consumo da UE produz impactos que estão a ultrapassar determinados limites do planeta, sendo que a economia circular contribui para a neutralidade climática. A UE depende das importações de materiais, em especial no respeitante a algumas matérias-primas essenciais necessárias para a transição ecológica e digital.

A pegada de consumo da UE aumentou 4 % entre 2010 e 2021. A Comissão estima agora que a UE transgrediu claramente os limites do planeta no respeitante a cinco impactos (partículas em suspensão, ecotoxicidade na água doce, alterações climáticas, utilização de recursos fósseis e utilização de recursos minerais e metálicos). O consumo de alimentos (em especial de produtos de origem animal) está a emergir como um dos principais fatores impulsionadores dos impactos gerados pelo cidadão médio da UE 32 .

As emissões de gases com efeito de estufa provenientes das atividades de produção na UE diminuíram cerca de 25 % em 2008-2021.

Em 2021, a dependência da UE em relação às importações de materiais foi de 22,9 %, o que representa um ligeiro aumento em relação a 2000. A economia da UE é quase autossuficiente no aprovisionamento de minerais não metálicos (como os destinados à construção), mas é altamente dependente das importações de minérios metálicos (52 %) e de materiais energéticos fósseis (71 %) provenientes do resto do mundo.

O indicador de autossuficiência no aprovisionamento de matérias-primas mostra que, no caso das matérias-primas críticas, a UE depende em grande medida das importações. Por exemplo, a UE importa da China 100 % dos elementos de terras raras refinados e do magnésio refinado que consome, o que evidencia a necessidade da segurança do acesso e da diversificação do aprovisionamento. Muitos destes materiais são necessários para a consecução do objetivo de transformar a UE numa economia sustentável, hipocarbónica, eficiente na utilização de recursos e competitiva, por exemplo cobalto para baterias utilizadas em veículos elétricos e silício para painéis solares.

5.Conclusões

O «plano de ação para a economia circular – Para uma Europa mais limpa e competitiva» salienta que a UE tem de acelerar a transição para um modelo de crescimento regenerativo, avançar no sentido de manter o seu consumo de recursos dentro dos limites do planeta, procurar reduzir a sua pegada de consumo, duplicar a sua taxa de utilização circular de materiais, reduzir significativamente a produção total de resíduos e reduzir para metade a quantidade de resíduos urbanos residuais (não reciclados) nesta década.

A adoção do quadro de acompanhamento da economia circular da UE revisto é oportuna, uma vez que, no âmbito do Pacto Ecológico Europeu, a Comissão lançou uma série de iniciativas legislativas para acelerar a transição para a economia circular, como os regulamentos sobre baterias 33 , conceção ecológica de produtos sustentáveis 34 , embalagens e resíduos de embalagens 35 , transferências de resíduos 36 e matérias-primas essenciais 37 . Os Estados-Membros estão também a dar execução a alterações recentes do direito da UE, como a revisão das regras da UE em matéria de resíduos, adotada em 2018 38 , e têm vindo a desenvolver muitas abordagens nacionais e regionais para promover a economia circular. Vários programas de financiamento da UE estão preparados para apoiar a transição para uma economia circular, como o NextGenerationEU e as reformas e os investimentos no âmbito do Mecanismo de Recuperação e Resiliência, os Fundos da Política Europeia de Coesão, o Horizonte Europa e o programa LIFE.

O quadro de acompanhamento revisto permite acompanhar os progressos realizados na transição para uma economia circular eficiente na utilização de recursos, com impacto neutro no clima e resiliente, no contexto do desenvolvimento sustentável. Proporcionará um instrumento fundamental para avaliar as políticas adotadas e orientar as ações futuras, nomeadamente no contexto de avaliações específicas, como os relatórios de alerta precoce para identificar os Estados-Membros que se arrisquem a não alcançar as metas da UE em matéria de reciclagem e deposição de resíduos em aterro 39 . Proporciona uma base sólida para o debate nas conferências anuais das partes interessadas sobre a economia circular 40 , bem como para a medição do desempenho nacional, nomeadamente no contexto do reexame da aplicação da política ambiental 41 .