COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 6.7.2020
COM(2020) 291 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU
sobre a aplicação da Diretiva 2014/50/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014, relativa aos requisitos mínimos para uma maior mobilidade dos trabalhadores entre os Estados-Membros, mediante a melhoria da aquisição e manutenção dos direitos a pensão complementar
1.Introdução
A livre circulação dos trabalhadores é uma liberdade fundamental dos cidadãos da União Europeia e um dos pilares do mercado interno. Este direito está consagrado no artigo 45.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) e foi desenvolvido através do direito derivado, em especial o Regulamento (UE) n.º 492/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de abril de 2011, relativo à livre circulação dos trabalhadores na União. Foi igualmente desenvolvido pela jurisprudência do Tribunal de Justiça Europeu.
Um elemento essencial para facilitar a livre circulação dos trabalhadores é a manutenção dos seus direitos em matéria de segurança social, nomeadamente os relativos às pensões. A proteção social dos trabalhadores em matéria de pensões é assegurada pelos regimes legais de segurança social, bem como por regimes complementares de pensão ligados ao contrato de trabalho. A competência nesta matéria cabe principalmente aos sistemas nacionais de segurança social.
Para proteger os direitos das pessoas que exercem o seu direito à livre circulação, a UE adotou, numa fase muito precoce, com base no artigo 48.º do TFUE, medidas destinadas a proteger os direitos em matéria de segurança social dos trabalhadores que se deslocam no interior da União Europeia e dos membros das suas famílias, os denominados Regulamentos relativos à coordenação dos sistemas de segurança social 1 . No entanto, estes regulamentos dizem respeito, em princípio, apenas aos regimes legais de pensões, não se aplicando aos regimes complementares de pensão 2 . Por conseguinte, era essencial adotar regras específicas relativas aos direitos a pensão complementar.
Como primeiro passo para eliminar os obstáculos à livre circulação relacionados com pensões complementares, não abrangidas pelos regulamentos da UE relativos à coordenação acima referidos, a Diretiva 98/49/CE 3 do Conselho relativa à salvaguarda dos direitos a pensão complementar dos trabalhadores assalariados e independentes que se deslocam no interior da Comunidade estabelece determinados direitos para os beneficiários de regimes complementares de pensão. De acordo com esta diretiva, os direitos a pensão adquiridos de uma pessoa que deixe de pagar contribuições para um regime complementar de pensão por se ter deslocado para outro Estado-Membro devem ser mantidos a um nível comparável ao de uma pessoa que permaneça no mesmo Estado-Membro mas que, do mesmo modo, tenha deixado de pagar contribuições para o regime de pensão. Os beneficiários de um regime complementar de pensão têm direito a receber as suas prestações em qualquer Estado-Membro.
No entanto, o Relatório 4 sobre a aplicação da Diretiva 98/49/CE concluiu que a Diretiva foi apenas a primeira contribuição para a eliminação de obstáculos à livre circulação de trabalhadores no que respeita às pensões complementares, mas que ainda subsistiam obstáculos. Por conseguinte, a Comissão apresentou uma «[p]roposta de diretiva relativa ao aumento da transferibilidade dos direitos à pensão complementar» 5 .
A Diretiva 2014/50/UE relativa aos requisitos mínimos para uma maior mobilidade dos trabalhadores entre os Estados-Membros, mediante a melhoria da aquisição e manutenção dos direitos a pensão complementar (a Diretiva relativa à pensão complementar 6 , a seguir designada por «Diretiva») foi adotada em 16 de abril de 2014 7 . Pode ser considerada um segundo passo para eliminar os obstáculos à livre circulação relacionados com pensões complementares e para facilitar ainda mais a mobilidade dos trabalhadores entre os Estados-Membros.
A Diretiva visa promover a mobilidade dos trabalhadores ao reduzir os obstáculos criados por certas regras relativas aos regimes complementares de pensão ligados a uma relação laboral. As pensões complementares de reforma estão a adquirir uma importância cada vez maior em muitos Estados-Membros como meio para garantir o nível de vida das pessoas na velhice. Por conseguinte, é importante que sejam estabelecidos determinados requisitos mínimos para a aquisição e a manutenção dos direitos de pensão, a fim de reduzir os obstáculos à liberdade de circulação dos trabalhadores entre os Estados-Membros.
Os requisitos da Diretiva dizem respeito, em particular, à(s):
• Condições de aquisição de direitos ao abrigo de regimes complementares de pensão:
A Diretiva estabelece um período máximo de espera, isto é, um período antes de um trabalhador poder tornar-se membro do regime de pensões, e um período máximo de aquisição de direitos, isto é, um período de inscrição ativa num regime de pensão após o qual são adquiridos direitos acumulados a uma pensão complementar, bem como um limite de idade para a aquisição dos direitos.
• Manutenção dos direitos latentes a pensão:
A Diretiva estabelece o direito à manutenção efetiva dos direitos a pensão complementar.
• Normas em matéria de informação:
A Diretiva assegura o direito de obter informações adequadas, especialmente sobre o impacto da mobilidade nos direitos a pensão.
A Diretiva entrou em vigor em 20 de maio de 2014 e os Estados-Membros tinham de a transpor até 21 de maio de 2018. Foi previsto um período de transposição relativamente longo a fim de dar tempo suficiente aos Estados-Membros, que foi considerado necessário devido à complexidade do assunto e à natureza diversa dos regimes complementares de pensão em cada um dos Estados-Membros.
Nos termos do artigo 9.º, n.º 1, da Diretiva, os Estados-Membros tinham de comunicar à Comissão todas as informações disponíveis relativas à aplicação da Diretiva até 21 de maio de 2019.
O artigo 9.º, n.º 2, da Diretiva exige que a Comissão elabore um relatório sobre a aplicação da Diretiva nos Estados-Membros.
O relatório baseia-se essencialmente nas medidas que os Estados-Membros comunicaram à Comissão nos termos do artigo 8.º da Diretiva. As referências à legislação nacional de transposição da Diretiva podem ser consultadas na página Web Eur-Lex 8 . Para este relatório foram utilizadas informações sobre a aplicação da Diretiva, tal como comunicadas pelos Estados-Membros ao abrigo do artigo 9.º da Diretiva. A Comissão utilizou ainda informações recolhidas pela sua rede de peritos jurídicos sobre a livre circulação de trabalhadores e a coordenação da segurança social 9 . A Comissão consultou igualmente os membros do Comité Consultivo para a Livre Circulação dos Trabalhadores 10 , enviando-lhes um questionário pormenorizado 11 («o questionário») e, posteriormente, o projeto de relatório. A Comissão solicitou igualmente esclarecimentos sobre as medidas de transposição aos membros do Comité Técnico para a Livre Circulação dos Trabalhadores 12 .
2.PROCESSO DE TRANSPOSIÇÃO
Em conformidade com o artigo 8.º da Diretiva, os Estados-Membros deviam transpor a diretiva até 21 de maio de 2018.
Para ajudar os Estados-Membros na transposição e aplicação, a Diretiva foi debatida em várias reuniões dos comités acima referidos entre 2016 e 2018.
No entanto, no prazo de transposição, apenas dez Estados-Membros tinham notificado medidas de transposição e declarado uma transposição integral da Diretiva 13 .
Em julho de 2018, a Comissão deu início a processos por infração contra dez Estados-Membros 14 que, à data, ainda não tinham notificado a transposição integral da Diretiva. Em janeiro de 2019, a Comissão deu seguimento a processos por infração contra quatro Estados-Membros 15 . Por último, em setembro de 2019, todos os Estados-Membros tinham notificado a transposição integral. Os processos por infração foram, por conseguinte, encerrados.
A Comissão está atualmente a finalizar a sua análise da conformidade das medidas nacionais para garantir a correta transposição da Diretiva. No âmbito da verificação de conformidade em curso, está em contacto com os Estados-Membros no que diz respeito às questões identificadas no presente relatório.
3.APLICAÇÃO DA DIRETIVA
No que se refere ao método de transposição da Diretiva, nos termos do artigo 8.º, n.º 1, da Diretiva, os Estados-Membros eram livres de transpor diretamente as disposições da Diretiva para as disposições legislativas, regulamentares ou administrativas nacionais ou de assegurar que os parceiros sociais introduziam as disposições necessárias por meio de acordo. Se a transposição fosse feita através de convenções coletivas, o Estado-Membro tinha de assegurar, através de disposições legislativas e administrativas adequadas, que todos os trabalhadores beneficiassem da proteção que lhes é conferida pela Diretiva em toda a sua extensão. A lei de transposição ou o documento de publicação oficial tinha de conter uma referência à Diretiva.
Todos os Estados-Membros transpuseram a Diretiva através de disposições legislativas. Três Estados-Membros 16 consideraram que a sua legislação em vigor já respeitava plenamente as disposições da Diretiva. Nenhum Estado-Membro mencionou a aplicação das disposições da Diretiva através de convenções coletivas.
Na maioria dos Estados-Membros, as medidas nacionais de transposição incluem uma referência à Diretiva. Num Estado-Membro 17 , a referência à Diretiva foi incluída na proposta governamental de legislação. Nos Estados-Membros em que a legislação preexistente foi considerada suficiente para garantir a aplicação integral, não foi feita qualquer referência à Diretiva.
3.1 Prazo de aplicabilidade
No que respeita ao âmbito de aplicação temporal, a Diretiva aplica-se apenas aos períodos de emprego posteriores ao seu prazo de transposição 18 , isto é, 21 de maio de 2018. Assim, os Estados-Membros foram obrigados a assegurar que, mesmo que a transposição no seu país só fosse concluída após 21 de maio de 2018, a legislação teria efeitos retroativos para se aplicar a todos os períodos de emprego posteriores a 21 de maio de 2018.
A maioria dos países cumpriu esta regra. No entanto, alguns países não o fizeram 19 : na Polónia, a lei de transposição entrou em vigor mais tarde (em 7 de junho de 2018), mas sem efeitos retroativos. Na Suécia, embora a regra relativa ao âmbito de aplicação temporal tenha sido, de um modo geral, respeitada, no que respeita ao cálculo dos direitos latentes a pensão de sobrevivência, só são tidos em conta os direitos posteriores a 1 de junho de 2018. Em França, a lei de transposição entrou em vigor em 5 de julho de 2019, mas não produziu quaisquer efeitos retroativos. Aplica-se aos regimes criados após 5 de julho de 2019 a partir de 5 de julho de 2019, enquanto no que se refere ao regime que já existia antes desta data, as disposições de transposição só se aplicam aos direitos correspondentes aos períodos de emprego posteriores a 1 de janeiro de 2020. Na Roménia, a lei de transposição da Diretiva foi adotada em 8 de julho de 2019, sem efeitos retroativos.
3.2 Âmbito de aplicação pessoal
A Diretiva apenas diz respeito aos trabalhadores assalariados e não aos trabalhadores independentes [ver artigo 1.º e artigo 3.º, alínea b)], ao contrário da Diretiva 98/49/CE, que se aplica a ambas as categorias de trabalhadores.
Uma vez que a Diretiva apenas estabelece requisitos mínimos 20 , os Estados-Membros são livres de alargar a proteção proporcionada pela Diretiva aos trabalhadores independentes. Mais de metade dos Estados-Membros 21 decidiram alargar a proteção conferida pela Diretiva aos trabalhadores independentes.
3.3Âmbito de aplicação territorial
O artigo 2.º, n.º 5, da Diretiva esclarece que as suas disposições não se aplicam à aquisição nem à manutenção de direitos a pensão complementar de trabalhadores que circulem no interior de um mesmo Estado-Membro. No entanto, nos termos do considerando 6 da Diretiva, os Estados-Membros podem considerar a possibilidade de usar as suas competências nacionais para tornar extensíveis as regras da Diretiva aos beneficiários do regime que mudem de emprego dentro do mesmo Estado-Membro.
Metade dos Estados-Membros optou por esse alargamento da aplicação das regras da Diretiva também a situações puramente nacionais 22 . A abordagem destes países varia: alguns países especificaram que a legislação aplica-se igualmente a situações puramente nacionais, outros países apenas o fizeram implicitamente, uma vez que a sua legislação nacional não faz distinção entre situações nacionais e transfronteiriças 23 , e outros ainda decidiram aplicar regras semelhantes a situações internas 24 .
3.4Âmbito de aplicação material
O Relatório sobre a Adequação das Pensões 25 da Comissão Europeia e do Comité da Proteção Social distingue os seguintes tipos de regimes complementares de pensão, que podem servir de quadro comum de referência:
Regimes complementares de pensão:
·Os regimes profissionais de pensão são regimes ligados a uma relação laboral ou a uma atividade profissional. Podem ser criados por uma ou várias entidades empregadoras, associações industriais ou parceiros sociais em conjunto.
·Os regimes de pensões individuais baseiam-se num contrato individual de poupança-reforma entre o aforrador e um prestador de serviços financeiros. Por vezes, a entidade empregadora pode pagar contribuições para o regime de pensão individual do seu funcionário.
De acordo com a definição de regime complementar de pensão constante da Diretiva, apenas os regimes profissionais de pensão são abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva.
O artigo 2.º, juntamente com o artigo 3.º, da Diretiva, definem o seu âmbito de aplicação material. O artigo 2.º especifica que a Diretiva se aplica aos regimes complementares de pensão, com exceção dos regimes nela enumerados ou referidos taxativamente 26 .
O artigo 3.º, alínea b), define a noção de regime complementar de pensão. Para efeitos da Diretiva, entende-se por «regime complementar de pensão» «qualquer regime profissional de pensão definido de acordo com o direito e a prática nacionais e associado a uma relação laboral, destinado a conceder uma pensão complementar a trabalhadores assalariados»; O considerando 11 proporciona uma maior clarificação, ao referir que «[a] [...] [D]iretiva deverá aplicar-se a todos os regimes complementares de pensão estabelecidos de acordo com o direito e a prática nacionais e destinados a conceder pensões complementares aos trabalhadores, como os contratos de seguros coletivos, os regimes de repartição acordados por um ou mais ramos ou setores, os regimes de pensões em capitalização ou os compromissos de pensão garantidos por provisões no balanço das empresas ou quaisquer acordos coletivos ou outros acordos comparáveis».
O considerando 14 esclarece ainda que «[a] [...] [D]iretiva deverá aplicar-se apenas aos regimes complementares de pensão cujos direitos sejam adquiridos em virtude de uma relação laboral e estejam associados à condição de se atingir a idade da reforma ou ao cumprimento de outros requisitos previstos no regime ou na legislação nacional». A Diretiva não se aplica a planos de pensões individuais, salvo os estabelecidos no âmbito de uma relação laboral. Assim, os planos de pensões individuais que não estão ligados a uma relação laboral não são abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva.
As pensões legais não estão ligadas a uma relação laboral, pelo que devem ser abrangidas pelo Regulamento (CE) n.º 883/2004; por conseguinte, devem ser excluídas do âmbito de aplicação da Diretiva.
Tendo em conta as medidas nacionais de transposição, pode concluir-se que as medidas de transposição de todos os Estados-Membros abrangem o âmbito de aplicação da Diretiva. A legislação da maioria dos Estados-Membros 27 é aplicável a todos os regimes complementares de pensão (profissionais), tal como definidos no artigo 3.º, que não estejam excluídos por força do disposto no artigo 2.º, n.os 1 e 2. Alguns Estados-Membros não especificaram o âmbito de aplicação na sua legislação. No entanto, é possível concluir, da redação dessa legislação, que as regras relativas ao âmbito de aplicação material da Diretiva foram respeitadas 28 .
3.5 Condições de aquisição de direitos a pensão
O requisito relativo às condições de aquisição dos direitos dos trabalhadores móveis ao abrigo de regimes complementares de pensão é um dos aspetos mais importantes da Diretiva.
O facto de em alguns regimes complementares de pensão os direitos poderem prescrever se a relação laboral de um trabalhador terminasse antes de ele ter completado um período mínimo de adesão ao regime («período de aquisição») ou antes de ter atingido a idade mínima («idade de aquisição») pode impedir os trabalhadores que se deslocam entre os Estados-Membros de adquirirem direitos a pensão adequados. A imposição de um longo período antes de o trabalhador poder tornar-se membro do regime de pensões («período de espera») poderia ter um efeito idêntico. Por conseguinte, os colegisladores da UE decidiram estabelecer determinadas limitações com o objetivo de eliminar estes obstáculos à livre circulação dos trabalhadores.
Nos termos do artigo 4.º, n.º 1, da Diretiva, a combinação do período de espera com o período de aquisição de direitos não pode exceder três anos. Por conseguinte, os direitos a pensão são irrevogavelmente adquiridos o mais tardar após três anos de relação laboral.
Os regimes complementares de pensão não podem fixar uma idade mínima superior a 21 anos para a aquisição de direitos a pensão. Por outro lado, conforme se explica no considerando 17, a Diretiva não estabelece qualquer requisito de idade mínima para adesão a um regime complementar de pensão, uma vez que tal limite de idade não foi identificado como um obstáculo à livre circulação dos trabalhadores.
De acordo com as conclusões, estes novos requisitos mínimos conduziram a alterações dos limites pertinentes estabelecidos a nível nacional, uma vez que, em alguns países, o período de espera e/ou de aquisição de direitos era mais longo e a idade de aquisição era superior à estabelecida pelos novos requisitos da Diretiva.
Apenas um número limitado de Estados-Membros não permitem qualquer período de espera ou de aquisição de direitos, ou mesmo idade de aquisição. Na sequência da adoção da Diretiva, um Estado-Membro (Bélgica) decidiu reforçar ainda mais os direitos dos trabalhadores, ultrapassando os limites estabelecidos pela Diretiva, e aboliu a possibilidade de prever um período de espera e de aquisição de direitos, bem como uma idade de aquisição.
Período de espera
Dezasseis Estados-Membros recorrem ao prazo de três anos estabelecido pela Diretiva (AT, CY, CZ, DK, EE, FR, EL, ES, FI, HU, LU, MT, PL, PT, RO, SE), seis Estados-Membros permitem apenas períodos de espera muito mais curtos: BG (seis meses), IE (um ano), LT (1 ano), SI (um ano), SK (um ano), UK (três meses) e cinco Estados-Membros não permitem qualquer período de espera (HR, BE, DE, IT, NL). Um Estado-Membro (AT) prevê um período de espera de quatro anos para uma categoria específica de trabalhadores (trabalhadores temporários). Outro Estado-Membro (LV) não prevê qualquer regra relativa ao período de espera e, com base na legislação comunicada pelas autoridades letãs, não se pode concluir que tal período não seja permitido. De facto, decorre da legislação que o período de espera pode ser definido por cada plano de pensão, podendo assim ir além do prazo de três anos. Estas últimas disposições da Áustria e da Letónia não parecem estar em conformidade com a disposição da Diretiva.
Período de aquisição de direitos
Dezasseis Estados-Membros recorrem ao prazo de três anos estabelecido pela Diretiva (AT, CY, CZ, DE, DK, EL 29 , ES, FI, FR, HU, IT, LU, MT, PT, RO, SE), três Estados-Membros permitem um período de aquisição de direitos mais curto: IE (dois anos), LT (dois anos), UK (dois anos) e oito Estados-Membros não permitem qualquer período de aquisição de direitos (HR, BE, BG, EE, NL, PL, SI, SK). Mais uma vez, um Estado-Membro (LV) não prevê qualquer regra relativa ao período de aquisição de direitos. Uma vez que não é possível concluir que tal período não seja permitido, a legislação pode não estar em conformidade com as disposições da Diretiva.
Na Alemanha, os períodos de aquisição de direitos já foram reduzidos de dez para cinco anos em 2001, tendo a idade de aquisição de 30 anos já sido reduzida. Graças à transposição da Diretiva para o direito nacional desde o início de 2018, os trabalhadores apenas têm de estar ao serviço de uma entidade empregadora durante três anos e atingir a idade de 21 anos para poderem manter os seus direitos a pensão profissionais. Trata-se de uma evolução positiva no que diz respeito aos direitos dos trabalhadores de adquirirem as suas pensões complementares.
Combinação dos períodos de espera e de aquisição de direitos
Com exceção de dois Estados-Membros 30 , todos os Estados-Membros respeitam o limite de três anos aplicável à combinação dos períodos de espera e de aquisição de direitos. Os Estados-Membros que permitem tanto o período de espera como o período de aquisição de direitos que, se aplicados em conjunto, poderiam exceder o limite máximo de três anos, estabelecem expressamente na respetiva legislação o limite máximo de três anos aplicável quando estes dois períodos são combinados (por exemplo, CY, CZ, DK, EL, ES, FI, FR, HU, LU, MT, PT, SE, SI, RO).
Para outros Estados-Membros, o respeito desta regra pode ser concluído indiretamente, uma vez que uma das condições é permitida e a outra não, não podendo a soma deste dois períodos três anos (por exemplo, BG, EE, IE, LT, SK, UK).
Idade de aquisição
Um grande grupo de Estados-Membros (16) permite aos prestadores de regimes complementares de pensão estabelecer uma idade de aquisição: 21 anos (CY, CZ, DE, DK, EE, EL, ES, FI, FR, LT, LU, MT NL, PT, RO e SE). Um Estado-Membro (BG) permite uma idade de aquisição muito mais baixa, 16 anos. Vários países (9) não permitem uma idade mínima para a aquisição de direitos a pensão (IE, IT, PL, SI, SK, UK, HR, HU e BE). Dois outros não possuem nenhuma disposição sobre a idade de aquisição na sua legislação (AT, LV), o que levanta questões sobre se ainda é permitido estabelecer uma idade de aquisição e, em caso afirmativo, que idade será essa.
Em conclusão, pode afirmar-se que uma grande maioria dos Estados-Membros transpôs corretamente os requisitos mínimos para a aquisição de direitos a pensão complementar estabelecidos pela Diretiva.
Parece que, num Estado-Membro (LV), as medidas nacionais de transposição não preveem explicitamente períodos máximos de espera e de aquisição de direitos, nem qualquer regra relativa à idade de aquisição, o que implica que estes possam ser definidos por cada plano de pensão ou contrato de trabalho. Tal poderia significar que, na realidade, os prestadores de regimes complementares de pensão poderiam estabelecer condições que não estão em conformidade com a Diretiva. Outro Estado-Membro (AT) parece permitir um período de espera de quatro anos para uma categoria específica de trabalhadores.
Direito ao reembolso das contribuições
A fim de proteger os direitos financeiros de um trabalhador cessante se este ainda não tiver adquirido direitos a pensão de acordo com o período de aquisição de direitos estabelecido, o artigo 4.º, n.º 1, alínea c), da Diretiva prevê o direito ao reembolso das contribuições pagas pelo trabalhador cessante ou pagas em seu nome. Assim, as próprias contribuições dos funcionários, bem como as contribuições pagas em seu nome pela entidade empregadora, nunca poderão perder-se caso os trabalhadores cessantes deixem um regime de pensão antes dos seus direitos serem adquiridos.
A maioria dos Estados-Membros transpôs corretamente a regra relativa ao reembolso. Alguns Estados-Membros não consideraram necessária a transposição desta regra para as respetivas legislações nacionais, uma vez que, devido à inexistência de um período de aquisição de direitos, as contribuições dos trabalhadores cessantes são imediatamente adquiridas. No entanto, um Estado-Membro não transpôs a regra relativa ao reembolso, apesar de as contribuições não serem imediatamente adquiridas (LV).
No que respeita à possibilidade prevista no artigo 4.º, n.º 2, de autorizar os parceiros sociais a estabelecer regras mais favoráveis em matéria de períodos de espera ou de aquisição de direitos ou de idade de aquisição do que as previstas no artigo 4.º mediante uma convenção coletiva, metade dos Estados-Membros admitiu-a 31 .
3.6 Manutenção dos direitos latentes a pensão
A manutenção dos direitos latentes a pensão ao abrigo da diretiva em causa é diferente da manutenção dos direitos prevista no artigo 4.º da Diretiva 98/49/CE. Por um lado, a Diretiva 98/49/CE estabelece o princípio de que os beneficiários cessantes de um regime que se deslocam para outro Estado-Membro devem ser tratados em pé de igualdade com os beneficiários cessantes do regime que permanecem no mesmo Estado-Membro. A Diretiva 2014/50/UE, por outro lado, estabelece o direito dos trabalhadores cessantes de um regime que se desloquem para outro Estado-Membro de manterem os seus direitos latentes adquiridos em condições de igualdade com os membros ativos do regime.
O princípio básico é o de que os trabalhadores cessantes, que abandonam um regime no contexto da liberdade de circulação dos trabalhadores, não devem ser penalizados e, no que se refere aos seus direitos adquiridos, devem ser tratados da mesma forma justa que os membros ativos de um regime. Os trabalhadores cessantes têm o direito de manter os seus direitos latentes a pensão no regime de pensão da anterior entidade empregadora. A manutenção pode variar em função da natureza do regime de pensão – por exemplo, por indexação ou através de rendimentos de capitais. Algumas regras são mais adequadas para regimes de prestações definidas, enquanto outras são mais adequadas para regimes de contribuições definidas 32 . Além disso, a Diretiva prevê que o valor inicial desses direitos deve ser calculado no momento em que se extinguiu a relação laboral atual do trabalhador cessante.
Todos os Estados-Membros seguiram a regra geral de manutenção dos direitos latentes a pensão, uma vez que todos eles dispõem de medidas que asseguram que os direitos adquiridos a pensão do trabalhador cessante possam ser mantidos no regime complementar de pensão em que foram adquiridos.
No que respeita ao tratamento equitativo dos direitos latentes a pensão dos trabalhadores cessantes ou dos seus sobreviventes, todos os países dispõem de regras relativas ao seu tratamento em consonância com o valor dos direitos a pensão dos membros ativos do regime ou por outros meios equitativos, em conformidade com o artigo 5.º, n.º 2, da Diretiva.
Possibilidade de permitir o pagamento dos direitos adquiridos sob a forma de um montante de capital
Para reduzir os custos de gestão dos direitos latentes a pensão de reduzido valor, o artigo 5.º, n.º 3, prevê a possibilidade de os Estados-Membros permitirem que os regimes complementares de pensão, em lugar de conservarem os direitos adquiridos de um trabalhador cessante, procedam ao pagamento de um capital equivalente ao valor dos direitos adquiridos a pensão desse trabalhador cessante. No entanto, tal só é possível com o consentimento esclarecido do trabalhador e apenas desde que o valor desses direitos não exceda um limiar estabelecido pelo Estado-Membro.
A maioria dos Estados-Membros não recorreu a esta possibilidade. Os limites máximos nacionais nos Estados-Membros
33
que recorreram à possibilidade de aplicar esta exceção às regras de manutenção variam significativamente entre cerca de 2 000 EUR na Grécia e 12 600 EUR na Áustria
34
.
3.7 Requisitos de informação
O artigo 6.º estabelece a obrigação de os Estados-Membros assegurarem que os membros ativos de um regime e os beneficiários diferidos que exerceram ou pretendam exercer o seu direito à livre circulação, bem como os beneficiários sobrevivos, recebam, mediante pedido, informações adequadas sobre os respetivos direitos a pensão complementar. Algumas destas obrigações em matéria de informações já foram estabelecidas no artigo 7.º da Diretiva 98/49/CE. O artigo 6.º, n.º 5, da Diretiva refere-se a requisitos de informação adicionais nos termos da Diretiva 2003/41/CE, que foi revogada pela Diretiva (UE) 2016/2341 35 reformulada. Assim, esta referência deve ser entendida como uma referência aos requisitos de informação estabelecidos na Diretiva (UE) 2016/2341.
A Diretiva prevê diferentes normas mínimas em matéria de informação para membros ativos de um regime e para beneficiários diferidos. Os membros ativos de um regime têm o direito de ser informados sobre eventuais consequências da cessação da relação laboral para os seus direitos a pensão complementar 36 . Os beneficiários diferidos e os beneficiários sobrevivos, no caso de prestações de sobrevivência, têm o direito de ser informados sobre o valor ou uma avaliação do valor dos seus direitos latentes a pensão e as condições que regem o tratamento destes direitos.
Estas informações têm de ser prestadas mediante solicitação, de forma clara, por escrito, e num prazo razoável. Os Estados-Membros podem autorizar os regimes de pensão a prestar estas informações não mais de uma vez por ano.
Nos termos da Diretiva, as informações solicitadas devem ser prestadas «num prazo razoável». Embora muitos Estados-Membros não tenham estipulado um prazo para a prestação de informações, outros Estados-Membros optaram por um período específico, nomeadamente de sete dias (BG), dez dias (ES), 15 dias (SI), um mês (UK), dois meses (IE) e 60 dias (PT). Outros Estados-Membros baseiam-se em conceitos jurídicos como o de «prazo razoável» (BE, CY, DE, DK, EE, EL, FI, SE) ou na obrigação de prestar informações «sem demora injustificada» (CZ), «em tempo útil» (NL) ou «imediatamente» (PL).
Muitos Estados-Membros recorreram à possibilidade de limitar a prestação de informações a pedido de uma pessoa a «uma vez por ano» 37 , mas um número significativo de outros Estados-Membros não o fez 38 .
Em muitos Estados-Membros, é possível proceder à prestação de informações por meios eletrónicos 39 . Em alguns Estados-Membros o mesmo não é exigido nem proibido 40 , enquanto outros Estados-Membros não preveem tal possibilidade 41 .
Na Bélgica, existe uma base de dados governamental denominada «My Pension, My supplementary Pension» [A minha pensão, a minha pensão complementar]. Assim, todas as instituições de pensões, tanto seguradoras como fundos de pensão, têm de comunicar anualmente a esta base de dados todos os direitos a pensão acumulados por pessoa inscrita. Por conseguinte, todos os cidadãos podem encontrar todas as informações sobre os direitos a pensão acumulados na Bélgica. A Bélgica, juntamente com parceiros de outros países da UE, participa num projeto-piloto para a criação de um serviço europeu de rastreio de pensões que permitirá aos membros acompanhar os seus direitos a pensão acumulados em diferentes Estados-Membros e regimes de pensão ao longo da sua carreira.
Para além dos requisitos de informação a prestar nos termos da Diretiva, a partir de janeiro de 2019 devem ser prestadas mais informações nos termos da Diretiva (UE) 2016/2341 relativa às atividades e à supervisão das instituições de realização de planos de pensões profissionais 42 . Em consequência, para os regimes complementares de pensão que são prestados por instituições de realização de planos de pensões profissionais e, assim, abrangidos pela Diretiva (UE) 2016/2341, os requisitos de informação dos Estados-Membros vão agora além dos requisitos de informação previstos na Diretiva 2014/50/UE. Por exemplo, nos termos da Diretiva (UE) 2016/2341, mesmo antes de celebrar um contrato com um participante, o prestador de regimes complementares de pensão é atualmente obrigado a prestar ao potencial participante (participante potencial) todas as informações pertinentes.
Consequentemente, as informações sobre direitos a pensão complementar a prestar aos membros ativos, aos beneficiários diferidos e também aos participantes potenciais são, de um modo geral, abrangentes.
3.8Transferência de direitos a pensão
A Diretiva não prevê a transferência de direitos adquiridos a pensão. A fim de incentivar a mobilidade dos trabalhadores entre Estados-Membros, o considerando 24 incentiva, no entanto, os Estados-Membros a melhorar a transferibilidade de direitos adquiridos a pensão, sobretudo quando forem criados novos regimes complementares de pensão. Mais de metade dos Estados-Membros tomaram medidas sobre a transferibilidade de direitos ou valores adquiridos a pensão 43 . Alguns destes Estados-Membros estabeleceram determinadas condições e limitações à transferibilidade, que podem criar sérios obstáculos ao exercício de transferências transfronteiriças na prática 44 .
Na Áustria, a transferência de direitos adquiridos a pensão é possível e a legislação austríaca prevê várias opções. Se o funcionário for transferido permanentemente para trabalhar no estrangeiro, pode transferir o montante adquirido para uma instituição de pensões estrangeira.
Na Grécia, as pessoas que mudam de atividade profissional podem transferir os seus direitos adquiridos para outro fundo de seguro profissional (que exerça a sua atividade na Grécia ou noutro Estado-Membro) ou optar por manter os seus direitos adquiridos a pensão no fundo de origem e receber a prestação de pensão de cada fundo no momento da sua reforma. Tais transferências ocorrem na prática.
No entanto, existem igualmente outros Estados-Membros que não preveem tal possibilidade 45 .
Um Estado-Membro (LU) indicou que os diferentes regimes fiscais inibem, frequentemente, os trabalhadores de realizar uma transferência transfronteiriça, uma vez que são suscetíveis de ser tributados em ambos os Estados-Membros. Outro Estado-Membro (SK) indicou que, na ausência de regras mínimas para a transferibilidade, é muito difícil, na prática, transferir direitos latentes a pensão e que são necessários novos debates sobre possíveis regras mínimas para a transferibilidade de direitos a pensão. Pelo contrário, um parceiro social (representante das entidades empregadoras) de um Estado-Membro (DE) manifestou a sua satisfação pelo facto de não existirem regras comuns em matéria de transferibilidade a nível da UE, por recear que a tarefa seja muito complexa.
4.Aplicação da Diretiva
No que respeita à aplicação prática da Diretiva, é importante notar que o papel e a importância dos regimes complementares de pensão variam significativamente entre os Estados-Membros.
O Relatório sobre a Adequação das Pensões 46 da Comissão Europeia e do Comité da Proteção Social analisa o papel e a importância dos regimes complementares de pensão (profissionais) nos regimes nacionais de pensões dos Estados-Membros.
Tal como se recorda no considerando 9 da Diretiva, os Estados-Membros têm o direito de organizar os seus próprios regimes de pensão e continuam a ser plenamente responsáveis pela organização desses regimes. Aquando da transposição da Diretiva, os Estados-Membros não eram obrigados a introduzir legislação que previsse a criação de regimes complementares de pensão. Existe uma grande diversidade de regimes nacionais de pensões.
Enquanto, em alguns Estados-Membros, os regimes profissionais complementares de pensão desempenham um papel proeminente no regime nacional de pensões (por exemplo, nos seguintes países: NL, DK, UK, IE, SE) e estes são menos proeminentes, mas ainda importantes, noutros Estados-Membros (DE, FR BE), em cerca de metade dos Estados-Membros os regimes complementares de pensão não se tornaram uma componente significativa do regime nacional de pensões e tendem a ter um papel bastante marginal.
As conclusões a seguir apresentadas sobre a aplicação prática inicial da Diretiva baseiam-se nas informações sobre a aplicação da Diretiva comunicadas pelos Estados-Membros, nos termos do artigo 9.º, n.º 1, bem como nas respostas ao questionário da Comissão sobre a aplicação da Diretiva pelos Estados-Membros e parceiros sociais. A Comissão recebeu reações de 23 Estados-Membros 47 e oito parceiros sociais 48 .
Tanto quanto as informações recolhidas sugerem, não foram identificados quaisquer litígios perante quaisquer tribunais nacionais relativamente às disposições nacionais de transposição da Diretiva em nenhum Estado-Membro.
Em alguns Estados-Membros, os prestadores de regimes complementares de pensão tiveram de alterar as suas regras a fim de cumprir a legislação nacional de aplicação da Diretiva. É o caso, por exemplo, dos regimes complementares de pensão na Bélgica, na Alemanha, no Luxemburgo, na Itália e na Bulgária. Noutros países onde as disposições relativas aos períodos de espera e de aquisição de direitos, bem como à idade de aquisição, já estavam em conformidade com a Diretiva antes da sua adoção, não foi observado qualquer impacto particular nos regimes complementares de pensão.
Nos termos do artigo 4.º, n.º2, da Diretiva, os Estados-Membros tiveram a possibilidade de autorizar os parceiros sociais a estabelecer disposições diferentes, mais favoráveis do que as previstas no artigo 4.º, relativas ao período de aquisição de direitos ou de espera ou à idade de aquisição. Metade dos Estados-Membros não permite que as convenções coletivas estabeleçam disposições diferentes das estabelecidas na sua legislação nacional. Nos Estados-Membros em que esta possibilidade é permitida nos termos do direito nacional 49 , nenhum Estado-Membro prestou informações sobre tais convenções coletivas que estabelecessem, efetivamente, regras diferentes e mais favoráveis. Na prática, as convenções coletivas, quando existem, reproduzem as disposições do direito nacional. Um parceiro social (da DE) indicou ter conhecimento de uma convenção coletiva na indústria da construção civil que proporciona uma proteção aos trabalhadores mais favorável do que a estabelecida na Diretiva, uma vez que os direitos a pensão complementar são adquiridos imediatamente e não é exigida nenhuma idade de aquisição.
Segundo as respostas ao questionário, em alguns países 50 , a Diretiva teve um impacto positivo na aquisição e manutenção dos direitos a pensão complementar dos trabalhadores que deixam o seu país para se mudarem para outro Estado-Membro. Foi o caso, nomeadamente, dos Estados-Membros em que tiveram de ser aplicadas novas regras mais rigorosas para dar cumprimento às disposições da Diretiva.
No que diz respeito ao impacto dos novos requisitos de informação estabelecidos pela Diretiva, o impacto desta última, em combinação com os requisitos da Diretiva (UE) 2016/2341, foi significativo. Os Estados-Membros estabeleceram regras pormenorizadas, em consonância com as disposições da Diretiva, relativas aos requisitos de informação sobre os direitos a pensão complementar das pessoas. Neste momento, é bastante difícil avaliar em que medida a aplicação das disposições da Diretiva contribuiu para sensibilizar os trabalhadores da UE para a manutenção dos seus direitos a pensão complementar no caso da mobilidade intra-UE. No entanto, a maioria das partes interessadas considera que os trabalhadores da UE estão agora mais conscientes dos seus direitos.
Quase todas as partes interessadas indicaram não ter identificado quaisquer dificuldades específicas enfrentadas pelos trabalhadores móveis da UE ao exercerem os seus direitos decorrentes da Diretiva.
Um Estado-Membro (HR) apontou possíveis dificuldades futuras relativamente à aplicação da Diretiva. Algumas empresas de pensões neste país observaram que poderia ser necessário esclarecer os factos relacionados com a cessação da relação laboral em termos de documentação da cessação em causa (para comprovar a deslocalização).
Os parceiros sociais de outro Estado-Membro (Bélgica), tanto os sindicatos como os representantes das entidades empregadoras, indicaram poder esperar dificuldades no que diz respeito a um aumento considerável dos encargos administrativos. No entanto, tal parece estar ligado às novas regras estabelecidas no seu país, que são mais rigorosas do que as previstas na Diretiva. Estas regras abolem completamente a possibilidade de estabelecer períodos de espera e de aquisição de direitos, assim como uma idade de aquisição. Simultaneamente, não permitem que os regimes de pensão paguem aos beneficiários latentes os seus direitos latentes a pensão de reduzido valor sob a forma de um montante de capital, pelo que estes direitos devem ser mantidos no regime até a pessoa se reformar. Os representantes de entidades empregadoras de um Estado-Membro (AT) indicaram que, na prática, é difícil obter o consentimento do beneficiário diferido para pagar os seus direitos latentes de reduzido valor sob a forma de um montante de capital, simplesmente pela falta de interesse manifestada nesta matéria.
No que respeita à avaliação global do impacto das disposições da Diretiva, em alguns países observou-se um certo impacto positivo devido às alterações obrigatórias da legislação nacional, enquanto noutros países não se registou qualquer influência prática significativa. Tal pode dever-se ao facto de as normas relativas à aquisição e manutenção dos direitos a pensão complementar, bem como os requisitos de informação nestes países, já estarem em conformidade, em termos de substância, com a Diretiva antes da sua adoção. Além disso, em determinados países, a cobertura dos regimes profissionais complementares de pensão é muito baixa ou inexistente 51 . Um número significativo de partes interessadas sugeriu ser demasiado cedo para avaliar o impacto devido ao tempo muito curto de aplicação e à indisponibilidade de dados pertinentes.
Além disso, as conclusões relativas à aplicação da Diretiva devem ser interpretadas com cautela, uma vez que alguns países só recentemente procederam à sua transposição. Por exemplo, em dois países 52 onde os regimes complementares de pensão desempenham um papel importante no seu regime nacional de pensões, a transposição integral só teve lugar no verão de 2019.
5.CONCLUSÕES
De um modo geral, a transposição da Diretiva pelos Estados-Membros pode ser considerada satisfatória.
No que respeita ao âmbito de aplicação da Diretiva, um número significativo de Estados-Membros alargou a proteção para além do âmbito de aplicação da Diretiva e proporciona proteção não só aos trabalhadores assalariados mas também aos trabalhadores independentes. Um grande número de Estados-Membros abrange igualmente situações puramente internas de circulação de trabalhadores. Aproximadamente metade dos Estados-Membros estabeleceram regras para a transferibilidade dos direitos adquiridos a pensão, e alguns Estados-Membros preveem igualmente obrigações em matéria de informações alargadas que vão além dos requisitos da Diretiva.
No que respeita à transposição de disposições específicas da Diretiva, a análise das medidas de transposição dos Estados-Membros revelou apenas um número limitado de questões em matéria de transposição que afetam alguns Estados-Membros. É o caso, nomeadamente, dos requisitos mínimos para a aquisição de direitos a pensão complementar estabelecidos pela Diretiva, isto é, a transposição das regras relativas aos períodos de espera e de aquisição de direitos, bem como à idade de aquisição.
A análise das respostas dos Estados-Membros e das partes interessadas ao questionário sobre a transposição e aplicação da Diretiva revela que foi necessário introduzir algumas alterações importantes nas regras anteriormente existentes em alguns Estados-Membros. Noutros Estados-Membros, os direitos estabelecidos pela Diretiva já estavam suficientemente garantidos antes da transposição da Diretiva.
Da análise efetuada conclui-se que a Diretiva não foi utilizada pelos Estados-Membros para reduzir as normas relativas à aquisição e manutenção dos direitos a pensão complementar ou para reduzir os requisitos de informação.
As respostas ao questionário indicam que a Diretiva teve um impacto positivo global para todas as partes interessadas. Esta conclusão tem em conta que, aquando da adoção da Diretiva, ainda existiam trabalhadores nos Estados-Membros cujos direitos a pensão complementar poderiam prescrever se a relação laboral de um trabalhador terminasse antes de ele ter completado um período mínimo de adesão ao regime (período de aquisição de direitos) ou antes de ter atingido a idade mínima (idade de aquisição). No entanto, o impacto das regras da Diretiva em cada Estado-Membro varia muito, uma vez que havia igualmente alguns Estados-Membros em que a legislação já estava em conformidade com as disposições da Diretiva, pelo que o impacto não foi significativo.
No que diz respeito ao requisito de informação estabelecido pela Diretiva, o impacto desta última, em combinação com os requisitos da Diretiva (UE) 2016/2341 relativa às atividades e à supervisão das instituições de realização de planos de pensões profissionais, foi significativo. Neste momento, é difícil avaliar o nível de sensibilização dos trabalhadores da UE para os seus direitos a pensão complementar.
No entanto, é evidente que os requisitos mínimos estabelecidos na Diretiva, como os relativos à aquisição e manutenção dos direitos a pensão complementar, bem como requisitos de informação mais pormenorizados, proporcionaram maior segurança jurídica e contribuíram para uma maior sensibilização dos trabalhadores para os seus direitos a pensão complementar ao (ponderarem) deslocar-se para o estrangeiro. Consequentemente, devem contribuir para facilitar a livre circulação dos trabalhadores no interior da UE.
No que respeita à aplicação da Diretiva, a análise revela que as disposições de transposição da Diretiva em cada um dos Estados-Membros estão operacionais e que, até à data, não se registaram quaisquer litígios judiciais relativamente às regras estabelecidas pela Diretiva. Na maioria dos países não foram identificadas dificuldades específicas no que diz respeito à aplicação das disposições da Diretiva, tendo sido comunicado apenas um número muito limitado de questões em relação a cada Estado-Membro.
No entanto, deve salientar-se que, dada a transposição tardia da Diretiva em muitos países e o período relativamente curto da sua aplicação na prática, não é possível, nesta fase, tirar conclusões sólidas quanto ao seu impacto.
A Comissão continuará a acompanhar a aplicação da Diretiva e a trabalhar com os Estados-Membros para assegurar que a Diretiva seja corretamente transposta e aplicada em todos eles.
Na sequência da adoção da Diretiva, foram empreendidas outras iniciativas políticas a nível da UE com vista a reforçar a contribuição dos regimes complementares de pensão para rendimentos de velhice adequados nos Estados-Membros. Em especial, a Comissão criou o Grupo de Alto Nível sobre Pensões em 2018 53 , para a aconselhar sobre como melhorar a realização, a segurança através de regras prudenciais, o equilíbrio intergeracional, a adequação e a sustentabilidade das pensões complementares (profissionais e pessoais) na perspetiva das dificuldades que a União e os Estados-Membros enfrentam para conjugar os rendimentos de velhice e a evolução do mercado de pensões da União. Em dezembro de 2019, o grupo adotou o seu relatório final, incluindo recomendações políticas dirigidas à UE, aos Estados-Membros e aos prestadores de pensões. A Comissão irá estudar cuidadosamente o relatório para assegurar um acompanhamento adequado das políticas e promover e divulgar o relatório junto dos Estados-Membros e das partes interessadas.
Foram enviadas cartas de notificação para cumprir aos seguintes Estados-Membros: CZ, CY, EL, ES, FR, IE, LUX, NL, AT e RO.
Tal aplica-se aos seguintes Estados-Membros: EE, HR e SI.