COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 26.8.2016
COM(2016) 534 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
sobre a aplicação da Diretiva 2011/7/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 2011, que estabelece medidas de luta contra os atrasos de pagamento nas transações comerciais
{SWD(2016) 278 final}
1.Finalidade do relatório
Em conformidade com o artigo 11.º da Diretiva 2011/7/UE que estabelece medidas de luta contra os atrasos de pagamento nas transações comerciais 1 («diretiva»), até 16 de março de 2016, a Comissão deve apresentar um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a aplicação da diretiva, acompanhado das eventuais propostas adequadas. Uma vez que a diretiva relativa aos atrasos de pagamento é uma iniciativa adotada no âmbito do programa da Comissão para a adequação e a eficácia da regulamentação (REFIT) 2 , esta avaliação é igualmente abrangida pelo âmbito do REFIT a fim de acompanhar a evolução da aplicação da diretiva e garantir que esta está no bom caminho para produzir os benefícios esperados.
O presente relatório é apresentado em resposta ao requisito estabelecido na diretiva.
2.Avaliação da eficácia, eficiência, coerência, pertinência e valor acrescentado da UE
A diretiva foi adotada em 16 de fevereiro de 2011, com um prazo de transposição para as legislações nacionais de todos os Estados-Membros fixado em 16 de março de 2013.
Os objetivos específicos da diretiva são:
Proporcionar aos credores pontualidade nos pagamentos e medidas que lhes permitam exercer plena e eficazmente os seus direitos em caso de atrasos de pagamento
Confrontar os devedores com medidas rigorosas que os dissuadam de protelar os pagamentos ou de fixar prazos de pagamento contratuais excessivamente longos
A diretiva também prossegue os seguintes objetivos gerais:
Facilitar o funcionamento do mercado interno, através da racionalização das práticas de pagamento em toda a UE
Criar um enquadramento jurídico e empresarial favorável à pontualidade dos pagamentos nas transações comerciais, a fim de facilitar o acesso das PME ao financiamento
O presente relatório avalia se a diretiva está no bom caminho para alcançar os objetivos que se propõe e inclui recomendações sobre a forma de melhorar a sua aplicação. Há três fatores essenciais que dificultaram a realização de uma avaliação ex post definitiva: a recente entrada em vigor da diretiva; a dificuldade em isolar o papel da diretiva nas mudanças observadas no terreno; a conjuntura externa, como a crise financeira e a situação económica de certos Estados-Membros.
No contexto desta avaliação, a Comissão recorreu a:
(1)Um estudo externo 3 , realizado em 2015, que incluía:
Investigação documental dos atos legislativos nacionais que transpõem a diretiva e das medidas não vinculativas, dados cruzados do países sobre os prazos médios de pagamento recolhidos por organismos privados, e outras informações publicamente disponíveis (por exemplo, literatura académica e fontes nacionais).
Um inquérito em linha representativo e uma consulta pública com um total de 2 950 respostas completas.
135 entrevistas com as partes interessadas das entidades públicas e das empresas de toda a UE e 31 entrevistas de acompanhamento.
(2)Consulta de peritos nacionais e de organizações empresariais a nível da UE, no contexto da reunião de 24 de novembro de 2015 do grupo de peritos sobre os atrasos de pagamento (Late Payment Expert Group) 4 .
(3)Queixas, comentários e pedidos de informação recebidos das partes interessadas.
(4)Informações disponíveis ao público: relatórios, inquéritos, estudos, etc.
A avaliação da diretiva foi efetuada com base em cinco critérios: eficácia, eficiência, coerência, pertinência e valor acrescentado da UE, e revelou que:
(1)A diretiva levou à sensibilização para o problema dos atrasos de pagamento e colocou o tema no topo da agenda política. Devido às suas medidas reforçadas e aos novos requisitos para as autoridades públicas em especial, a aplicação da diretiva suscitou grande interesse a nível dos Estados-Membros. Em resposta, as autoridades governamentais de vários Estados-Membros estão a adotar medidas estruturais e voluntárias para sustentar as disposições da diretiva, a fim de reforçar a transposição da legislação e resolver problemas nacionais específicos neste contexto. Em consequência, as empresas conhecem cada vez melhor as regras relativas aos atrasos de pagamento e os seus direitos.
(2)O prazo médio de pagamento na UE está a diminuir lentamente, tanto no setor público como no privado. Contudo, a avaliação ex post externa revelou que as entidades públicas em mais de metade dos Estados-Membros ainda não respeitam o prazo de 30 dias imposto por lei. Em alguns destes casos, estão a ser envidados esforços suplementares e a tendência global já está a mostrar sinais de melhoria. No setor privado, com exceção de um pequeno número de Estados-Membros que apresentam valores baixos neste domínio, os prazos estabelecidos na diretiva são, em geral, respeitados.
(3)Cerca de metade do total de credores não exerce os seus direitos de reclamação do pagamento de juros de mora, de compensação e de indemnização pelos custos de cobrança da dívida, tal como previsto pela diretiva, por terem receio de prejudicar as suas relações comerciais. A avaliação externa também revelou que, pelo mesmo motivo, muitas PME continuam a aceitar os longos prazos de pagamento impostos pelas empresas de maior dimensão. Trata-se de um elemento inerente à cultura empresarial que decorre da diferença de posição das empresas na cadeia de abastecimento, da sua dimensão e do grau de interdependência, bem como de outros fatores, como as especificidades do setor em questão.
(4)Até agora, existem poucas provas de que a diretiva tenha tido um impacto mensurável na liquidez das empresas e facilitado as operações transfronteiras. Reconhecendo que, até ao momento, a diretiva não teve um impacto importante nos comportamentos em termos de pagamento, é provável que demore mais algum tempo a alcançar estes objetivos gerais. Além disso, devido à natureza multifacetada dos atrasos de pagamento, continuará a ser difícil determinar se as alterações observadas na prática são devidas exclusivamente à diretiva ou também dependem de outros fatores como, por exemplo, uma melhoria geral das condições económicas.
(5)Por um lado, são vários os fatores que contribuíram para uma aplicação eficaz da diretiva: por exemplo, as medidas adotadas a nível nacional (os códigos de pagamento atempado) que apoiaram com êxito os objetivos da diretiva. Os fóruns que permitem o intercâmbio de melhores práticas entre os Estados-Membros sobre a forma de reduzir os atrasos de pagamento, como o grupo de peritos sobre os atrasos de pagamento, também se mostraram vantajosos. Por último, as ações contínuas de sensibilização e partilha de experiências levadas a cabo pela Comissão e pelos peritos nacionais também foram úteis.
(6)Por outro lado, foram identificados certos obstáculos que podem dificultar uma aplicação eficaz da diretiva:
No que diz respeito às autoridades públicas, os Estados-Membros sujeitos a programas de ajustamento, em que o pagamento atempado das faturas em dívida tem de ser equilibrado com o reembolso da dívida acumulada, parecem ter dificuldades em respeitar a diretiva.
Quanto às empresas, uma vez que a diretiva mantém uma certa flexibilidade em relação às transações entre elas, esta flexibilidade está a ser explorada em vários casos por grandes empresas que tiram proveito da sua posição mais forte no mercado, frequentemente ditando cláusulas contratuais abusivas para os pequenos fornecedores. Além disso, conforme já se explicou, em caso de atraso de pagamento, as empresas mais pequenas não exercem os seus direitos, por receio de prejudicar a relação comercial. Este desequilíbrio inerente do mercado não pode ser cabalmente corrigido com ações legislativas. Uma utilização mais sistemática de medidas não vinculativas e de procedimentos extrajudiciais, como a mediação e os mecanismos alternativos de resolução de litígios, poderia ser útil.
A avaliação indicou que as partes interessadas necessitam de clareza sobre a interpretação de vários conceitos essenciais da diretiva, como «manifestamente abusiva», «expressamente» e «objetivamente justificado pela natureza particular ou pelas características do contrato». Também se considerou que o ponto de partida para o cálculo dos prazos de pagamento não era claro.
A falta de um sistema de acompanhamento obrigatório e comum torna muito difícil a determinação dos progressos realizados na sequência da aplicação da diretiva.
(7)A diretiva está a revelar-se um instrumento eficaz, na medida em que os custos regulamentares diretamente resultantes da sua utilização são limitados, tanto para as empresas como para as autoridades públicas. Os custos regulamentares incluem, por exemplo, os encargos administrativos e com a elaboração de relatórios, as medidas de transposição e aplicação e as medidas voluntárias que sustentam a diretiva. No entanto, os custos associados à aplicação da diretiva podem ser mais significativos, em especial para as empresas, se for exigida uma redução dos prazos de pagamento para respeitar os limites impostos pela diretiva. Tal implicaria uma grande transferência financeira inicial, que teria certamente repercussões em matéria de liquidez das empresas. Em geral, no entanto, considera-se que as despesas acabam por ser compensadas pelos benefícios esperados. A avaliação externa estimou que, para cada dia de redução dos atrasos de pagamento, as empresas europeias poupam 158 milhões de EUR em custos de financiamento 5 .
(8)A diretiva é coerente com outras políticas da UE que visam criar condições equitativas e facilitar a competitividade das empresas. A legislação é complementada por uma série de regulamentos da UE relativos à cobrança de dívidas. Iniciativas como o processo para ações de pequeno montante 6 , o procedimento europeu de injunção de pagamento 7 e o título executivo europeu 8 oferecem aos credores procedimentos simplificados de cobrança de dívidas que são totalmente coerentes com as disposições da diretiva.
(9)Os atrasos de pagamento continuam a ser um problema extremamente importante e pertinente para as empresas em toda a UE. A avaliação externa constatou que quatro em cada cinco empresas continuam a deparar-se com atrasos nos pagamentos desde que a diretiva foi transposta pela primeira vez para os sistemas jurídicos dos Estados-Membros. Embora a diretiva tenha o seu lugar no combate aos atrasos de pagamento, também são necessárias soluções mais ligeiras que possam resolver problemas relacionados com a cultura empresarial, como os desequilíbrios do mercado, incluindo os que resultam das diferentes dimensões das empresas.
(10)Existe um consenso geral de que a diretiva gera um significativo valor acrescentado da UE. As práticas de pagamento foram simplificadas em toda a Europa, eliminando incertezas, o que deverá resultar num maior atividade comercial transfronteiras. Esses objetivos não poderiam ser alcançados pelos Estados-Membros atuando de forma diferente.
3.Conclusões/Recomendações
A diretiva encontra-se numa fase inicial do seu ciclo de vida. As melhorias em termos de prazos médios de pagamento continuam, até à data, a ser modestas. Embora as empresas estejam conscientes dos seus direitos decorrentes da diretiva, o exercício desses direitos ainda não está generalizado. Vários fatores parecem impedir a aplicação eficaz da diretiva, como a falta de um sistema de acompanhamento comum, a falta de clareza relativamente a alguns conceitos fundamentais da diretiva e o desequilíbrio do mercado entre grandes e pequenas empresas. No entanto, a diretiva é coerente com outras legislações e políticas da UE, continua a ser pertinente e alcançou valor acrescentado da UE.
Nesta base, é conveniente que a diretiva seja mantida na sua forma atual, sendo necessário mais tempo para que todos os seus efeitos se venham a sentir. Para acelerar o impacto positivo da diretiva daqui em diante, as seguintes ações são propostas aos Estados-Membros e serão adotadas pela Comissão:
Para os Estados-Membros:
Criar um sistema/processo para monitorizar os progressos, apresentar relatórios e publicar informações sobre prazos médios de pagamento, tanto no setor público como no privado. A Comissão dará orientações sobre o estabelecimento de uma metodologia comum para o cálculo dos prazos de pagamento e facilitará o intercâmbio de boas práticas sobre métodos de apresentação de relatórios, no contexto das reuniões semestrais do grupo de peritos.
Manter a questão dos atrasos de pagamento num lugar de destaque na agenda política, continuando a sensibilização para este problema a nível nacional.
Favorecer a elaboração e a execução de iniciativas de apoio, como os códigos de pagamento atempado, a mediação, incentivos ao cumprimento dos prazos de pagamento («estigmatização positiva»), etc.
Para a Comissão:
Realizar estudos específicos nos Estados-Membros, a fim de identificar as melhores práticas que, em diferentes setores, contribuem para uma melhor aplicação da diretiva, fazer o balanço dos resultados e divulgar a informação através de diversos canais.
Continuar a dar orientações às partes interessadas e a proceder ao intercâmbio de boas práticas sob diferentes formas (reuniões do grupo de peritos, notas interpretativas).
Explorar a possibilidade de recolher informações comparáveis sobre o funcionamento dos sistemas judiciais nacionais na aplicação da tramitação acelerada do procedimento de cobrança de dívidas não impugnadas e apresentar os resultados no Painel de Avaliação da Justiça na UE.
Avaliar regularmente o impacto da diretiva e o sucesso na consecução dos seus objetivos, tendo em conta que alguns efeitos podem demorar mais tempo a concretizar-se plenamente.