30.6.2017   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 209/36

Relator:

Daniel MAREELS

1.1.

O CESE congratula-se vivamente com o pacote de propostas da Comissão e espera que este contribua efetivamente para a conclusão do trabalho desenvolvido após a crise com vista a uma reforma do setor financeiro.

1.2.

O Comité acolhe favoravelmente a visão holística e integrada subjacente, que permite conciliar e unir nestas propostas vários objetivos importantes em domínios diversos sem, no entanto, renunciar aos princípios. Essa abordagem permite realizar progressos em múltiplos domínios relevantes no percurso a seguir rumo a um futuro europeu mais sustentável e comum e à conclusão da UEM.

1.3.

Tal aplica-se, em primeiro lugar, aos objetivos no setor bancário e financeiro . No entender do Comité, as diferentes medidas propostas contribuem incontestavelmente para o reforço do quadro prudencial e de resolução europeu para os bancos. Este aspeto é crucial para a ambicionada minimização do risco no setor financeiro e para a melhoria da capacidade de resistência das instituições financeiras . A estabilidade financeira e um sistema financeiro sólido que contribua para um crescimento económico estável e sustentável revestem-se de primordial importância. Acresce que o sistema bancário paralelo não pode continuar a ser ignorado e isento de regulamentação.

1.4.

Segundo o Comité, o caráter de redução do risco das propostas permite, em especial, avançar não apenas no sentido de um aprofundamento da união bancária , mas também no estabelecimento do seu terceiro pilar, a saber, o Sistema Europeu de Seguro de Depósitos . Tal é tanto mais importante quanto uma união bancária de pleno direito constitui um dos alicerces para a conclusão da UEM, cuja realização importa prosseguir sem demora. Por outro lado, seria útil efetuar determinadas adaptações específicas nas propostas, no intuito de avançar rumo a uma União dos Mercados de Capitais .

1.5.

Para o Comité, trata-se igualmente de garantir que, deste modo, se dá um contributo positivo para consolidar a confiança dos clientes e dos consumidores no setor financeiro. Por este motivo, constata também com satisfação que são envidados esforços tanto para resolver a problemática dos bancos «demasiado grandes para falir», através de normas relativas à capacidade de absorção total das perdas (TLAC), como para tornar mais eficazes e eficientes as regras de recapitalização interna (bail-in). Em todo o caso, continua a ser da maior importância que não haja necessidade de recorrer a fundos dos governos ou dos contribuintes em caso de crise num banco.

1.6.

O Comité congratula-se ainda com a atenção dedicada ao financiamento da economia . No atual clima de incerteza e mudança e numa altura em que o nível do investimento permanece demasiado baixo, não se pode descurar nenhuma possibilidade de criar oportunidades novas e suplementares para uma retoma económica duradoura e sustentável da economia real, acompanhada por crescimento, mais investimento e emprego .

1.7.

Os bancos desempenham um papel importante enquanto intermediários nos mercados de capitais, e não restam dúvidas de que os empréstimos bancários continuarão, no futuro, a ser a principal fonte de financiamento das famílias e das PME. Ainda que as propostas representem um passo em frente no que toca à criação das condições adequadas para que os bancos possam assumir essa função, levanta-se a questão de saber se não teria sido possível ir mais longe no reforço e na intensificação dos esforços a favor das PME, que formam a espinha dorsal da economia europeia. Mais concretamente, o CESE solicita a confirmação e a extensão do fator de apoio às PME (1), que permite aos bancos ter menos capital de reserva para os empréstimos concedidos às PME. O Comité apela, de resto, para uma abordagem equitativa em prol das empresas da economia social.

1.8.

O Comité congratula-se igualmente com o facto de terem sido tidas em conta diversas especificidades da UE , nomeadamente com base nos resultados do convite à apresentação de informações, como é o caso, por exemplo, das alterações aos acordos internacionais, no contexto da reforma global do setor financeiro, que é possível encontrar nestas propostas e que são benéficas para o financiamento da economia.

1.9.

Agora que as atuais propostas constituem uma nova etapa, mas não a última, no contexto da reforma do setor financeiro , decidida ao nível internacional após a crise, o Comité continua a considerar importante que a Europa desempenhe um papel preponderante nos trabalhos atuais e futuros à escala internacional. Há que estipular regras mínimas internacionais e salvaguardar os valores e interesses europeus. Em todo o caso, importa não aceitar quaisquer distorções em detrimento das instituições financeiras europeias.

1.10.

Pelo contrário, no que toca à regulamentação da diversidade necessária no setor financeiro europeu, o Comité é de opinião que ainda não se tomou suficientemente em conta a situação dos bancos pequenos e não complexos. As propostas atuais não têm ainda em devida conta as especificidades e as potencialidades deste tipo de instituição. Tal aplica-se, em especial, ao princípio da proporcionalidade . Em vez da atual abordagem fragmentada e limitada, o Comité entende que importaria apostar numa estratégia mais estruturada e ambiciosa, a favor de mais instituições e em mais domínios. Sobre este tipo de instituição não podem pender obrigações ou encargos excessivamente pesados.

1.11.

É igualmente do interesse de todos os intervenientes e partes interessadas, dos supervisores e reguladores e também das instituições que haja um esforço de clareza e segurança jurídica na elaboração das novas regras, para as quais deverá, aliás, ser previsto um prazo de aplicação adequado. A fim de evitar possíveis efeitos negativos no financiamento da economia, é desejável uma rápida ultimação das medidas legislativas transitórias relativas à nova norma IFRS (2) 9. Além disso, o setor deve fazer face a inúmeros desafios relacionados, designadamente, com a evolução no plano tecnológico e digital, o baixo nível das taxas de juro e uma série de outros desenvolvimentos no rescaldo da crise.

1.12.

Relativamente ao reforço do quadro prudencial, o Comité regozija-se com a maior atenção dada à função dos supervisores e reguladores e com as possibilidades que lhes são consagradas. A regulamentação e a supervisão são interdependentes e devem poder cumprir a função que lhes compete individualmente, de forma a alcançar, entre outros objetivos, uma melhor harmonização das regras e práticas. Importa também que consigam intervir de modo eficiente e eficaz, se tal se revelar necessário.

1.13.

No referente ao quadro de resolução, o Comité considera positiva a integração da norma TLAC nas regras do requisito mínimo de fundos próprios e de passivos elegíveis, bem como a harmonização prevista para a classificação nacional dos instrumentos da dívida subordinada num processo de insolvência. Deste modo, é possível harmonizar a regulamentação e melhorar a aplicabilidade operacional das disposições em matéria de absorção das perdas.

2.1.

Em 23 de novembro de 2016, a Comissão publicou uma série de propostas destinadas a reformar a regulamentação relativa aos bancos. Essas propostas visam a transposição de textos elaborados na sequência dos trabalhos do Comité de Basileia de Supervisão Bancária e do Conselho de Estabilidade Financeira, tendo em conta os resultados do convite à apresentação de informações, organizado pela Comissão com o objetivo de avaliar a eficácia e a eficiência da atual legislação bancária.

2.2.

Estas propostas legislativas (4) têm por objetivo a alteração de legislação bancária já existente, em especial:

2.2.1.

o Regulamento relativo aos requisitos de fundos próprios (RRFP) e a Diretiva relativa aos requisitos de fundos próprios (DRFP) de 2013, que estabelecem requisitos prudenciais aplicáveis a instituições de crédito (bancos) e a empresas de investimento, bem como disposições em matéria de governação e supervisão;

2.2.2.

a Diretiva relativa à recuperação e resolução bancárias e o Regulamento relativo ao Mecanismo Único de Resolução de 2014, que contêm regras para a recuperação e a resolução de instituições em situação de insolvência e criam o Mecanismo Único de Resolução.

2.3.

Com as novas propostas visam-se diversos objetivos, dos quais se distinguem, essencialmente:

2.3.1.

uma maior capacidade de resistência das instituições financeiras da UE e a promoção da estabilidade financeira,

2.3.2.

uma melhoria da capacidade de concessão de crédito dos bancos com vista a apoiar a economia na União Europeia e

2.3.3.

a promoção do papel dos bancos na realização de mercados de capitais mais profundos e mais líquidos na UE, a fim de apoiar a criação de uma União dos Mercados de Capitais.

2.3.4.

Simultaneamente, refira-se, são envidados esforços para uma aplicação mais adequada e ambiciosa do «princípio da proporcionalidade» em prol dos bancos pequenos e/ou não complexos.

2.4.1.

No que se refere aos objetivos enunciados no ponto 2.3.1:

2.4.1.1.

imposição de requisitos de fundos próprios mais sensíveis ao risco, em particular no domínio do risco de mercado, risco de crédito de contraparte e posições em risco sobre as contrapartes centrais;

2.4.1.2.

aplicação de metodologias capazes de ter em conta com maior rigor os riscos a que os bancos estão efetivamente expostos;

2.4.1.3.

introdução de um «rácio de alavancagem» (LR (6)) vinculativo de, no mínimo, 3 % para impedir o endividamento excessivo das instituições;

2.4.1.4.

estabelecimento de um rácio de financiamento estável líquido (NSFR (7)) vinculativo para fazer face a uma dependência excessiva do financiamento por grosso a curto prazo e para reduzir o risco de financiamento a longo prazo;

2.4.1.5.

um requisito para que as instituições de importância sistémica global (8) (G-SII (9)) disponham de um nível mínimo de fundos próprios e de outros instrumentos que suportem as perdas em caso de resolução. Esta obrigação, designada por «capacidade de absorção total de perdas» (TLAC (10)), será integrada no atual sistema de requisitos mínimos de fundos próprios e de passivos elegíveis (MREL (11)), que se aplica a todos os bancos. Deste modo, a UE terá mais capacidade, se for caso disso, para liquidar instituições de importância sistémica global em situação de falência, salvaguardando a estabilidade financeira e minimizado o risco para os contribuintes. Além disso, prevê-se uma harmonização em matéria de hierarquia dos credores, de modo a criar um plano de igualdade de condições no caso de recapitalização interna (bail-in) no processo de resolução de um banco.

2.4.2.

No que se refere aos objetivos enunciados no ponto 2.3.2 (e, em certa medida, também no ponto 2.3.4), trata-se de:

2.4.2.1.

aumentar a capacidade dos bancos de conceder créditos às PME e de financiar projetos de infraestruturas;

2.4.2.2.

reduzir os encargos administrativos para os bancos não complexos e de pequena dimensão, em conjugação com uma série de regras relativas à remuneração, nomeadamente, em matéria de adiamento e de remuneração através de instrumentos, como é o caso dos títulos de capital próprio;

2.4.2.3.

tornar as regras DRFP/RRFP mais equilibradas e menos onerosas para as instituições mais pequenas e menos complexas, visto que algumas das atuais exigências em termos de divulgação, notificação e carteiras de negociação complexas não parecem justificar-se com base em considerações de ordem prudencial.

2.4.3.

No que se refere aos objetivos enunciados no ponto 2.3.3, pretende-se:

2.4.3.1.

evitar a imposição de requisitos de fundos próprios desproporcionalmente elevados sobre posições da carteira de negociação, nomeadamente as relacionadas com atividades de criação de mercado;

2.4.3.2.

reduzir os custos de emissão ou detenção de certos instrumentos (obrigações cobertas, instrumentos de titularização de elevada qualidade, instrumentos de dívida pública, derivados utilizados para fins de cobertura);

2.4.3.3.

não desincentivar as instituições que atuam como intermediários face aos clientes nas transações compensadas por contrapartes centrais.

3.1.1.

Estas propostas devem, indubitavelmente, ser bem acolhidas. Representam um aprofundamento e aperfeiçoamento do valioso trabalho desenvolvido após a crise com vista a reformar o setor financeiro. Têm igualmente em conta o facto de os bancos na Europa continuarem, no futuro, a desempenhar um papel relevante na sociedade e, em especial, no financiamento da economia. Os bancos têm uma importante função a cumprir enquanto intermediários nos mercados de capitais, e os empréstimos bancários continuarão a ser a principal fonte de financiamento na Europa, quer para as famílias quer para as empresas e, sem dúvida, para as PME. Importa não comprometer esta sua posição.

3.1.2.

Em primeiro lugar, o Comité congratula-se com a visão holística e integrada que prevaleceu na preparação destas propostas e que teve em consideração diferentes objetivos sociais importantes e a evolução desejável. Um dos principais méritos prende-se com a formulação de soluções concretas na elaboração das presentes propostas sem renunciar aos princípios. Com efeito, o ideal é não sacrificar um aspeto em prol de outro.

3.1.3.

Num contexto político, social e económico difícil e complexo, e com uma série de desafios importantes pela frente, a conciliação e união de vários objetivos importantes em domínios diversos cria um potencial não negligenciável de progresso em certas áreas, na via para um futuro europeu mais sustentável e comum. Esta abordagem equilibrada contribui igualmente para consolidar a confiança.

3.1.4.

O Comité congratula-se igualmente com o facto de se terem tido em conta os resultados do convite à apresentação de informações (12), que permitiram, por um lado, uma abordagem mais harmonizada e o envolvimento de todas as partes interessadas e, por outro, uma estratégia aperfeiçoada e mais diversificada no âmbito dos objetivos propostos.

3.1.5.

Para o Comité, continua a ser importantíssimo que o sistema bancário tenha capacidade de resistência e capital suficiente enquanto condição e fundamento para preservar a estabilidade financeira.

3.1.6.

Não menos importantes são as medidas de apoio à economia e o seu financiamento eficiente, de modo a dinamizar ao máximo o crescimento económico e a criação de emprego.

3.1.7.

Além disso, graças ao seu caráter de redução do risco, estas propostas podem contribuir para uma concretização da união bancária (13) e, na ótica do Comité, constituir um elemento-chave que deverá igualmente permitir progressos na realização do seu terceiro pilar, a saber, o Sistema Europeu de Seguro de Depósitos. A união bancária constitui, por sua vez, um dos pilares fundamentais da UEM, devendo visar-se a sua rápida concretização. As propostas são benéficas também para a construção da União dos Mercados de Capitais (14), sendo essa mais uma das suas mais-valias.

3.1.8.

Estas propostas representam uma nova etapa, mas não a última, no processo de restabelecimento da confiança no setor financeiro e nos bancos. O Comité espera que este mesmo espírito possa ser evocado em etapas futuras, em especial no que diz respeito às questões que, por exemplo no contexto da finalização do quadro de Basileia III (15), ainda estão a ser debatidas (16) atualmente e para as quais se esperam resultados a curto prazo. Em todo o caso, importa reduzir ainda mais o risco no setor, sem afetar desproporcionalmente o setor bancário europeu.

3.1.9.

Neste sentido, também se afigura importante seguir de perto o panorama internacional, sobretudo tendo em conta que, aparentemente, alguns acordos relativos a uma reforma mundial do setor financeiro têm sido interpretados de forma diferente e/ou menos rigorosa por parceiros não europeus. A agenda de reformas abrangente, acordada a nível do G20 após a crise financeira, não pode ser comprometida ou gerar disparidades excessivas ou fragmentação no plano mundial, a desfavor das instituições estabelecidas na UE.

3.1.10.

É importante que estas propostas proporcionem suficiente clareza e segurança ao setor financeiro e respetivos atores. Um setor devidamente remunerado, diversificado, que opere num espaço único europeu deve ter a possibilidade de fazer face também a outros desafios, como os relacionados com a evolução tecnológica e digital, o baixo nível das taxas de juro e uma série de outros problemas que se verificam no rescaldo da crise, como é o caso dos empréstimos não produtivos (17) em alguns países.

3.1.11.

Por fim, o Comité reitera a sua posição anterior de que as atividades bancárias paralelas não podem continuar a ser ignoradas e isentas de regulamentação. O possível risco que aí se esconde deve igualmente ser sujeito a controlo e supervisão com vista a um reforço da estabilidade financeira. Simultaneamente, há que criar igualdade de condições para e entre todos os que operam no meio financeiro.

3.2.1.

O Comité avalia positivamente a abordagem adotada para o quadro prudencial, bem como o seu complemento e reforço através de diferentes rácios e demais medidas previstas nas propostas em apreço. Trata-se de iniciativas louváveis, sobretudo agora que se caracterizam por uma abordagem matizada e que zelam, nomeadamente, por eliminar obstáculos desnecessários ao financiamento da economia.

3.2.2.

O Comité saúda a maior atenção dada ao papel dos supervisores e reguladores neste contexto e a vontade de lhes consagrar possibilidades mais alargadas e de alcançar uma melhor harmonização das regras e práticas. Tal é essencial não apenas para evitar disparidades excessivas no tratamento dos bancos, mas igualmente na perspetiva de uma aplicação mais ampla do princípio da proporcionalidade.

3.3.1.

Em consonância com os seus pareceres anteriores, o Comité congratula-se com o facto de as novas propostas abordarem a problemática dos bancos «demasiado grandes para falir». A introdução da norma TLAC para as instituições europeias de importância sistémica global no quadro dos requisitos mínimos para fundos próprios e passivos elegíveis, com uma parte aplicável na generalidade (18) e uma parte individualizada (19), viabiliza uma abordagem simultaneamente harmonizada e adaptada à medida das necessidades.

3.3.2.

Não obstante, há que ir mais longe. Tal como indicado na altura (20), a aplicação plena do Acordo de Basileia III, o Conselho de Estabilidade Financeira e uma solução para os bancos «demasiado grandes para falir», devem (continuar a) ocupar uma posição de destaque na agenda para os próximos anos, em conformidade com os acordos internacionais (G-20). O objetivo deve continuar a ser o reforço da estabilidade e da capacidade de resistência do setor financeiro, evitando ao mesmo tempo que, no futuro, se tenha de recorrer a fundos públicos para salvar os bancos. De resto, para facilitar a aplicação do mecanismo de resolução bancária, seria oportuno investigar mais a fundo de que modo é possível reduzir o elevado nível de dívida pública detida pelos bancos (21). Tal seria benéfico também para a plena realização da união bancária (22).

3.3.3.

O Comité também aprecia especialmente a proposta da Comissão de aplicar uma maior harmonização na hierarquia dos credores através da criação de uma nova categoria de ativos, na aplicação do regime de recapitalização interna (bail-in), com o propósito de estabelecer condições de igualdade entre os diferentes Estados-Membros (23).

3.4.1.

Considera-se, evidentemente, muito positivo que as diversas medidas previstas sejam analisadas na perspetiva do seu impacto ao nível do financiamento da economia real e que se tenham realizado os esforços necessários para melhorar a capacidade de concessão de crédito dos bancos.

3.4.2.

O Comité congratula-se, em especial, com a grande atenção dedicada à concessão de crédito às PME, que são e continuarão a ser a espinha dorsal da economia europeia. São elas que proporcionam investimento e emprego.

3.4.3.

Tal aplica-se sobretudo à consolidação e à extensão do «fator de apoio às PME». O Comité insiste na pertinência de examinar cuidadosamente se a aplicação deste fator não poderá ser mais ambiciosa, em benefício do maior número possível de créditos e de PME. Neste sentido, o Comité solicita à Comissão que envide esforços adicionais para reforçar a economia dos Estados-Membros mais enfraquecidos pela crise económica.

3.4.4.

O Comité também é de opinião que se devem envidar esforços paralelos em prol da economia social e dos agentes ativos neste domínio. Em particular, poderia ser criado um «fator de apoio às empresas sociais».

3.5.1.

Embora o aprofundamento da União dos Mercados de Capitais não constitua o principal componente das propostas em apreço, o Comité louva a atenção que consagram a este aspeto.

3.5.2.

Em sintonia com os seus pareceres anteriores (24) relativos a esta temática, o Comité entende que o quadro regulamentar e de supervisão deve proporcionar todas as oportunidades para reforçar os pontos fortes dos mercados de capitais e limitar os seus pontos fracos, como a assunção de riscos excessivos ou desproporcionados. O novo sistema deve ser resistente aos efeitos nocivos de eventuais novas crises, o que implica igualmente uma maior convergência e cooperação no domínio da supervisão microprudencial e macroprudencial, tanto a nível europeu como nacional.

3.6.1.

O Comité pretende, antes de mais, reiterar a importância fundamental da necessidade de existir uma paisagem bancária diversificada (25), não apenas no interesse da estabilidade, mas porque permite igualmente atender da melhor maneira possível às carências e necessidades de todos os interessados, sejam eles depositantes, investidores, consumidores ou empresas.

3.6.2.

É com grande satisfação que o Comité constata que o princípio da proporcionalidade, anteriormente o principal problema dos bancos pequenos e pouco complexos (26), originou uma série de considerações nas propostas atuais.

3.6.3.

O Comité entende, porém, que pouco se teve em conta o estado em que se encontram estes bancos. As propostas atuais não têm em devida consideração a especificidade e as potencialidades deste tipo de instituição.

3.6.4.

Em vez da atual abordagem fragmentada e limitada, o Comité entende que importaria dar primazia a uma estratégia mais estruturada e alargada do princípio da proporcionalidade.

3.6.5.

Especificamente, o princípio da proporcionalidade deveria poder assentar não só na dimensão das instituições em causa, mas também haveria que ter em conta: i) as características específicas dos diversos modelos de negócio; ii) as diferentes formas institucionais que estes bancos assumem; iii) os objetivos específicos visados pelas diversas instituições financeiras que operam no mercado.

3.6.6.

Sobre estas instituições não podem pender obrigações ou encargos excessivamente pesados. Pelo contrário, é necessária maior flexibilidade no que se refere a determinados aspetos específicos, tais como as obrigações de notificação. Cabe ponderar cuidadosamente a possibilidade de disposições adicionais destinadas a reduzir os seus encargos administrativos.

3.6.7.

Além disso, importa tratar todas as instituições deste tipo em pé de igualdade, independentemente da respetiva forma jurídica.

3.6.8.

De modo geral, pode afirmar-se que, à luz dos princípios estabelecidos e tendo os supervisores e reguladores a possibilidade de agir de forma rápida e adequada se necessário, o Comité defende uma maximização do impacto do princípio da proporcionalidade, tanto em termos do número de instituições que dele poderão beneficiar como a nível dos domínios e situações em que é aplicado.

4.1.

Dada a importância de uma aplicação concreta e adequada das medidas propostas, é necessário prever um prazo suficiente para as instituições financeiras aplicarem as novas regras. Tal exige uma elaboração rápida das normas técnicas e de execução, por parte da Autoridade Bancária Europeia, ou a previsão de um prazo de aplicação, que só deverá ter início quando a referida autoridade tiver definido todos os pormenores regulamentares.

4.2.

A fim de evitar e neutralizar o potencial impacto negativo da entrada em vigor da nova norma IFRS 9 (27) no financiamento da economia real, o Comité preconiza uma rápida ultimação das medidas legislativas transitórias previstas para a nova norma internacional de contabilidade.