15.1.2011   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 12/1

1.

A possibilidade de aplicar sanções pecuniárias a um Estado-Membro que não tenha executado um acórdão que declare um incumprimento foi introduzida pelo Tratado de Maastricht, que para o efeito alterou o artigo 171.o do Tratado CEE, que se tornou o artigo 228.o do Tratado CE, bem como o artigo 143.o do Tratado Euratom (1). Em 13 de Dezembro de 2005, a Comissão adoptou uma comunicação relativa à aplicação do artigo 228.o do Tratado CE (2), que substituiu duas comunicações anteriores de 1996 (3) e 1997 (4).

2.

O Tratado de Lisboa altera o artigo 228.o do Tratado CE, que é actualmente o artigo 260.o do TFUE, a fim de reforçar dois aspectos do dispositivo previsto.

3.

Em primeiro lugar, no que diz respeito ao procedimento previsto no artigo 260.o, n.o 2 (ex-artigo 228.o, n.o 2, do Tratado CE), o Tratado de Lisboa suprime a fase pré-contenciosa do parecer fundamentado. Desde a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, se a Comissão considerar que um Estado-Membro não executou correctamente um acórdão do Tribunal de Justiça, só tem de realizar uma fase de procedimento pré-contencioso, ou seja, o envio de um ofício de notificação para cumprir convidando o Estado-Membro a apresentar as suas observações (5). Seguidamente, se a Comissão não ficar satisfeita com as observações do Estado-Membro ou se este não responder, pode recorrer directamente ao Tribunal de Justiça nos termos do artigo 260.o, n.o 2. Por conseguinte, o procedimento previsto no artigo 260.o, n.o 2, será acelerado na prática, reduzindo assim automaticamente a duração média do procedimento prevista na Comunicação de 2005 para um período de 8 a 18 meses (6). Esta duração indicativa não exclui a possibilidade de circunstâncias específicas poderem justificar, em casos excepcionais, processos mais longos. Em contrapartida, não prejudica a preocupação da Comissão em obter o cumprimento mais rápido possível pelos Estados-Membros.

4.

Quanto ao resto, o dispositivo do artigo 260.o, n.o 2, do TFUE corresponde inteiramente ao do ex-artigo 228.o do Tratado CE. A Comunicação da Comissão de 2005 continua portanto a ser plenamente aplicável aos procedimentos regidos pelo artigo 260.o, n.o 2, já que a supressão do parecer fundamentado não exige qualquer alteração da mesma.

5.

A segunda inovação, mais substancial, do Tratado de Lisboa reside no novo n.o 3 do artigo 260.o do TFUE, que estabelece o seguinte:

6.

Este número cria um instrumento totalmente novo: a Comissão pode propor ao Tribunal de Justiça, a partir do momento em que propõe a acção por incumprimento a título do artigo 258.o (ex-artigo 226.o do Tratado CE), que este imponha o pagamento de uma quantia fixa ou uma sanção pecuniária compulsória no mesmo acórdão que declara verificado o incumprimento por parte de um Estado-Membro da obrigação de comunicar as medidas de transposição de uma directiva adoptada de acordo com o processo legislativo.

7.

O objectivo desta inovação do Tratado consiste em dar um incentivo mais forte aos Estados-Membros para transporem as directivas nos prazos estabelecidos pelo legislador e assegurar deste modo uma eficácia real da legislação da União. Assim, o Tratado de Lisboa tem em conta a importância crucial da transposição atempada das directivas pelos Estados-Membros. Está em causa não só a salvaguarda dos interesses gerais prosseguidos pela legislação da União, que não tolera atrasos, mas também e acima de tudo a protecção dos cidadãos europeus que beneficiam de direitos subjectivos dessa legislação. Em última instância, é a credibilidade do Direito da União no seu conjunto que é posta em causa se os actos legislativos levarem anos a produzir plenamente efeitos jurídicos nos Estados-Membros.

8.

Na presente comunicação, a Comissão explica de que forma tenciona utilizar esta nova disposição introduzida pelo Tratado de Lisboa.

9.

No âmbito do novo artigo 260.o, n.o 3, a Comissão, enquanto guardiã dos Tratados, desempenha um papel decisivo a montante: incumbe-lhe dar início ao procedimento previsto no artigo 258.o, combinando-o com um pedido a título do artigo 260.o, n.o 3, em que propõe a imposição de uma quantia fixa e/ou de uma sanção pecuniária compulsória de um determinado montante. Neste caso, contrariamente ao procedimento previsto no artigo 260.o, n.o 2, a sanção a impor será fixada pelo Tribunal de Justiça no limite do montante indicado pela Comissão.

10.

A aplicação caso a caso dos princípios e critérios gerais indicados a seguir, bem como a evolução da jurisprudência do Tribunal de Justiça a este respeito, permitirão à Comissão desenvolver posteriormente a sua doutrina com base na presente comunicação. Uma vez que a sanção pecuniária deve ser sempre adaptada às circunstâncias de cada caso, a Comissão, no exercício do seu poder discricionário, reserva-se a possibilidade de se afastar destes critérios gerais quando se afigure justificado fazê-lo em casos especiais, fundamentando pormenorizadamente a sua decisão.

11.

O artigo 260.o, n.o 3, representa um instrumento inovador, disponibilizado pelo Tratado com o objectivo de dar uma resposta efectiva ao fenómeno generalizado da transposição tardia das directivas, que continua a ser preocupante. No seu relatório anual sobre a aplicação do Direito da União, a Comissão, com base nas estatísticas à sua disposição, procederá a um exame exaustivo do desempenho dos Estados-Membros relativamente à transposição das directivas nos prazos previstos. Se os resultados não demonstrarem uma melhoria substancial, a Comissão adaptará a sua abordagem e procederá a uma revisão da política estabelecida na presente comunicação.

12.

A Comissão recorda os três princípios gerais que devem pautar a aplicação do artigo 260.o, n.o 3, e que orientam já a do n.o 2 do mesmo artigo.

13.

Em primeiro lugar, para determinar a sanção deve ser tido em conta o objectivo essencial deste instrumento, ou seja, assegurar a transposição em tempo útil do direito da União e prevenir a repetição deste tipo de infracções. A Comissão considera que devem ser tidos em conta três critérios fundamentais:

14.

Em segundo lugar, as sanções propostas pela Comissão ao Tribunal de Justiça devem ser previsíveis para os Estados-Membros e calculadas segundo um método que respeite simultaneamente os princípios da proporcionalidade e da igualdade de tratamento entre os Estados-Membros. É também importante dispor de um método claro e uniforme, uma vez que a Comissão deverá justificar ao Tribunal de Justiça o modo como foi determinado o montante proposto.

15.

Em terceiro lugar, do ponto de vista da eficácia da sanção, é importante fixar quantias adequadas para assegurar o seu carácter dissuasivo. A aplicação de sanções meramente simbólicas retiraria a este instrumento qualquer efeito útil e contrariaria o objectivo de assegurar a transposição das directivas nos prazos previstos.

16.

Em conformidade com o artigo 260.o, n.o 3, a Comissão pode recorrer à nova possibilidade prevista neste artigo «se o considerar adequado». Esta fórmula deve ser entendida como conferindo à Comissão um amplo poder discricionário, análogo ao poder discricionário de que a Comissão dispõe, em conformidade com uma jurisprudência constante, de dar ou não início a um processo de infracção ao abrigo do artigo 258.o

17.

No âmbito do exercício deste poder discricionário, a Comissão considera adequado recorrer ao instrumento previsto no artigo 260.o, n.o 3, por princípio em todos os procedimentos de incumprimento abrangidos por esta disposição, que diz respeito à transposição de directivas adoptadas de acordo com um processo legislativo. Com efeito, a importância de zelar pela transposição pelos Estados-Membros nos prazos previstos aplica-se do mesmo modo a todas as directivas legislativas, sem que a priori seja indicado estabelecer uma distinção entre elas. No entanto, a Comissão não exclui a possibilidade de surgirem casos específicos no âmbito dos quais lhe possa parecer inadequada a aplicação de sanções a título do artigo 260.o, n.o 3.

18.

No que diz respeito à não transposição de directivas não legislativas, não é possível recorrer ao artigo 260.o, n.o 3. Por conseguinte, a Comissão deve continuar a recorrer ao Tribunal de Justiça, em primeiro lugar por força de um procedimento a título do artigo 258.o e, em caso de não execução de um acórdão por incumprimento, introduzindo uma segunda acção junto do Tribunal de Justiça nos termos do artigo 260.o, n.o 2.

19.

Convém assinalar que o incumprimento referido no artigo 260.o, n.o 3, abrange tanto a ausência total de comunicação de medidas de transposição de uma directiva como o caso de comunicação parcial de medidas de transposição. Este último caso pode ocorrer quer quando as medidas de transposição comunicadas não abranjam todo o território do Estado-Membro, quer quando a comunicação apresente lacunas no que diz respeito às medidas de transposição que correspondem a uma parte da directiva. Sempre que o Estado-Membro tiver fornecido todas as explicações necessárias sobre a forma como considera ter transposto a directiva na sua totalidade, a Comissão pode considerar que o Estado-Membro não cumpriu a obrigação de comunicar as medidas de transposição, não sendo, por conseguinte, aplicável o artigo 260.o, n.o 3. Qualquer eventual diferendo sobre o carácter suficiente das medidas de transposição comunicadas sobre as normas jurídicas existentes no ordenamento jurídico nacional será abrangido pelo procedimento normal relativo à transposição correcta da directiva, ao abrigo do artigo 258.o

20.

O artigo 260.o, n.o 3, permite ao Tribunal de Justiça impor, a pedido da Comissão, o pagamento «de uma quantia fixa ou de uma sanção pecuniária compulsória». A Comissão considera que, tendo em conta a sua finalidade, esta fórmula, tal como a fórmula análoga que figura no n.o 2 do mesmo artigo, não exclui a possibilidade de combinar os dois tipos de sanções num mesmo acórdão (7).

21.

Consciente de que esta inovação do Tratado de Lisboa permitirá aplicar sanções por não comunicação numa fase muito mais precoce do que no passado, a Comissão espera que a sanção pecuniária compulsória se revele, em princípio, suficiente para alcançar o objectivo pretendido por esta inovação do Tratado, ou seja, dar um incentivo mais forte aos Estados-Membros para transporem atempadamente as directivas. Todavia, a Comissão proporá também doravante uma quantia fixa nos casos adequados, se as circunstâncias o justificarem. Além disso, em função da prática dos Estados-Membros, a Comissão não hesitará em adaptar a sua abordagem, generalizando o recurso à quantia fixa (ver ponto 11 acima).

22.

Em conformidade com a lógica inerente aos dois tipos de sanções, nos processos pendentes no Tribunal de Justiça em que tenha proposto apenas uma sanção pecuniária compulsória, a Comissão desistirá da acção sempre que o Estado-Membro proceda à comunicação das medidas de transposição necessárias para pôr termo à infracção. Em contrapartida, nos processos pendentes em que também tenha proposto uma quantia fixa, não desistirá da acção apenas por a comunicação exigida ter sido feita (8).

23.

A sanção pecuniária compulsória que a Comissão proporá por força do artigo 260.o, n.o 3, será calculada segundo o método utilizado para a instauração de acções no Tribunal de Justiça nos termos do n.o 2 do mesmo artigo, tal como explicado nos pontos 14 a 18 da Comunicação de 2005.

24.

Assim, o montante da sanção pecuniária compulsória diária é calculado multiplicando a quantia fixa de base uniforme [ponto 15 da Comunicação de 2005 (9)], em primeiro lugar por um coeficiente de gravidade e um coeficiente de duração e, seguidamente, pelo factor «n» fixo por país, que tem em conta a capacidade de pagar do Estado-Membro em causa [ponto 18 da Comunicação de 2005 (10)].

25.

No que diz respeito ao coeficiente de gravidade, este será fixado em conformidade com as regras e critérios previstos nos pontos 16 a 16.6 da Comunicação de 2005. A Comissão continuará a aplicar estas regras e critérios da mesma forma que os aplicou até ao presente nos processos iniciados por força do ex-artigo 228.o do Tratado CE por não comunicação de medidas de transposição de directivas. Em especial, sempre que, em conformidade com o princípio de cooperação leal e com a prática actual, um Estado-Membro assinale que não comunicou parcialmente as medidas, tal pode constituir uma circunstância atenuante que conduza à aplicação de um coeficiente de gravidade mais baixo do que no caso de uma ausência de transposição total.

26.

Por ocasião de uma eventual revisão da sua política (ver ponto 11), a Comissão dedicará especial atenção à questão dos coeficientes de gravidade, tendo em conta a futura evolução da jurisprudência do Tribunal de Justiça.

27.

No que diz respeito à fixação do coeficiente de duração, que será calculado em conformidade com o ponto 17 da Comunicação de 2005, a duração da infracção é calculada a contar do dia seguinte ao termo do prazo de transposição estabelecido na directiva em causa (sob reserva do ponto 31).

28.

Sempre que a Comissão decida propor também uma quantia fixa, o seu montante será calculado segundo o método explicado nos pontos 19 a 24 da Comunicação de 2005, com a única precisão de que convém definir como dies a quo  (11) o dia seguinte ao do termo do prazo de transposição estabelecido na directiva.

29.

Em conformidade com o artigo 260.o, n.o 3, segundo parágrafo, sempre que o Tribunal de Justiça condenar um Estado-Membro ao pagamento de uma sanção, a obrigação de pagamento desta sanção «produz efeitos na data estabelecida pelo Tribunal no seu acórdão». Esta disposição permite ao Tribunal fixar, como data de produção de efeitos, quer o dia em que é proferido o acórdão quer uma data posterior. É de assinalar que o Tribunal de Justiça dispunha já do mesmo poder de decisão ao abrigo do artigo 228.o do Tratado CE, embora não houvesse uma disposição explícita nesse artigo. O Tribunal de Justiça raramente recorreu a este poder para fixar uma data posterior à do seu acórdão (12); em todo o caso, nunca o fez em processos relativos à não comunicação de medidas de transposição de directivas.

30.

A Comissão considera que no âmbito do artigo 260.o, n.o 3, seria adequado fixar normalmente o dia em que o acórdão é proferido como a data em que a obrigação de pagar as sanções impostas produz efeitos. Por conseguinte, a sanção pecuniária compulsória diária deve correr a contar do dia em que o acórdão é proferido.

31.

A Comissão aplicará o novo instrumento previsto no artigo 260.o, n.o 3, e os princípios e critérios para a sua aplicação expostos na presente comunicação aos procedimentos iniciados a título do artigo 258.o após a publicação da presente comunicação, bem como aos procedimentos iniciados antes da sua publicação, com excepção dos processos que já tenham sido submetidos ao Tribunal de Justiça. Nos procedimentos em que já tenha sido emitido um parecer fundamentado, a Comissão emitirá um parecer fundamentado complementar, no qual prevenirá o Estado-Membro em causa de que apresentará um pedido ao abrigo do artigo 260.o, n.o 3, no caso de o processo ser submetido ao Tribunal de Justiça. Aquando da fixação do montante das sanções pecuniárias compulsórias e no que diz respeito à duração da infracção, a Comissão não terá em consideração o período anterior a 1 de Dezembro de 2009, data da entrada em vigor do Tratado de Lisboa.