–

w imieniu rządu francuskiego – A.L. Desjonquères, N. Vincent i A. Ferrand, w charakterze pełnomocników,

–

w imieniu Komisji Europejskiej – B. Mongin i M. Brauhoff, w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 11 ust. 1 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym”).

2

Wniosek ten został przedstawiony w kontekście sporu między DQ a ministre de la Transition écologique et solidaire (ministrem ds. transformacji ekologicznej i solidarnościowej, Francja) i ministre de l’Action et des Comptes publics (ministrem ds. działań i finansów publicznych, Francja) dotyczącego wniosku DQ o przeniesienie ekwiwalentu aktuarialnego uprawnień emerytalnych nabytych w ramach systemu emerytalnego Unii Europejskiej.

3

Rozporządzeniem Rady (WE, Euratom) nr 723/2004 z dnia 22 marca 2004 r. zmieniającym Regulamin pracowniczy urzędników Wspólnot Europejskich i Warunki zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich (Dz.U. 2004, L 124, s. 1) przeprowadzono szeroką reformę tego regulaminu. Jedna z innowacji wprowadzonych przez to rozporządzenie dotyczy zasad przenoszenia uprawnień emerytalnych.

4

Motyw 32 wspomnianego rozporządzenia brzmi:

„Zasady dotyczące odpraw pracowniczych powinny zostać zmienione, tak aby ująć w nich przepisy Wspólnoty w sprawie przenoszenia uprawnień emerytalnych. Powinno się tego dokonać poprzez skorygowanie pewnych niezgodności i wprowadzenie większej elastyczności”.

5

Artykuł 11 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, zatytułowanego „System emerytalno‑rentowy”, stanowi, co następuje:

„1.   Urzędnik, który kończy służbę we Wspólnotach w celu:

uprawniony jest do przekazania ekwiwalentu aktuarialnego swoich praw do emerytury uaktualnionego do rzeczywistej daty przekazania w Unii do funduszu emerytalnego tej administracji lub organizacji albo do funduszu emerytalnego, w ramach którego nabywa uprawnienia emerytalne z tytułu zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek.

2.   W odniesieniu do urzędnika, który podejmuje służbę w Unii po:

lub

[jest on uprawniony] po powołaniu, ale przed nabyciem uprawnień do wypłaty emerytury za wysługę lat w rozumieniu art. 77 regulaminu pracowniczego, do wpłacenia na rzecz Unii wartości kapitałowej uaktualnionej z datą faktycznego przekazania praw nabytych do emerytury za wysługę lat z tytułu takiej służby lub działalności.

[…]

3.   Ustęp 2 stosuje się również wobec urzędnika, który jest przywracany na stanowisko po okresie oddelegowania na podstawie art. 37 akapit pierwszy lit. a) tiret drugie regulaminu pracowniczego, oraz urzędnik[a], który jest przywracany na stanowisko po upływie okresu urlopu z przyczyn osobistych zgodnie z art. 40 regulaminu pracowniczego”.

6

Artykuł 12 tego załącznika ma następujące brzmienie:

„1.   Urzędnik, który kończy służbę przed osiągnięciem wieku emerytalnego z powodów innych niż śmierć lub inwalidztwo oraz który nie jest uprawniony do natychmiastowego lub opóźnionego wypłacenia emerytury, z chwilą odejścia ze służby:

2.   W drodze odstępstwa od ust. 1 lit b) urzędnicy poniżej wieku emerytalnego, którzy od chwili objęcia obowiązków, dla potrzeb ustanowienia lub utrzymania uprawnień do świadczeń emerytalnych, wpłacali składki na krajowy system emerytalny, prywatny system ubezpieczenia lub wybrany fundusz emerytalny spełniające warunki określone w ust. 1 oraz którzy kończą służbę z powodów innych niż śmierć lub inwalidztwo i nie są uprawnieni do natychmiastowego lub opóźnionego wypłacenia emerytury, z chwilą odejścia ze służby są uprawnieni do odprawy równej ekwiwalentowi aktuarialnemu nabytych praw do emerytury w okresie pełnienia służby w instytucjach. W takich przypadkach wpłaty dokonane dla potrzeb ustanowienia lub utrzymania uprawnień do świadczeń emerytalnych na podstawie krajowego systemu emerytalnego w stosowaniu art. 42 lub 112 Warunków zatrudnienia innych pracowników odlicza się od odprawy”.

7

Zgodnie z art. 39 ust. 1 Warunków zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej (zwanych dalej „WZIP”):

„Kończąc służbę, pracownik […] ma prawo do emerytury, przeniesienia ekwiwalentu aktuarialnego lub odprawy zgodnie z rozdziałem 3 tytułu V regulaminu pracowniczego i załącznikiem VIII do regulaminu pracowniczego […]”.

8

Skarżący w postępowaniu głównym jest urzędnikiem pozostającym w służbie cywilnej państwa francuskiego od dnia 1 września 2006 r. i pełni funkcję starszego technika ds. zrównoważonego rozwoju w departamentalnej dyrekcji terytorialnej Dolnego Renu (Francja).

9

W okresie od 1 kwietnia 2011 r. do 31 sierpnia 2013 r. pozostawał on w tymczasowym stanie spoczynku w związku z zatrudnieniem w charakterze członka personelu kontraktowego w Komisji Europejskiej.

10

Po powrocie do organu administracji, w którym był wcześniej zatrudniony, po upływie owego okresu pozostawania w tymczasowym stanie spoczynku złożył on wniosek o przeniesienie do systemu emerytalnego urzędników państwowych aktuarialnego ekwiwalentu swoich uprawnień emerytalnych nabytych w systemie emerytalnym Unii, powołując się na przepisy art. 11 ust. 1 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego.

11

Wniosek ten został oddalony dwiema decyzjami z dnia 10 lipca i 17 września 2014 r.

12

Skarżący w postępowaniu głównym wniósł do tribunal administratif de Strasbourg (sądu administracyjnego w Strasburgu, Francja) skargę o stwierdzenie nieważności tych decyzji, która została oddalona wyrokiem z dnia 19 października 2016 r.

13

Skarżący w postępowaniu głównym wniósł skargę kasacyjną do Conseil d’État (rady stanu, Francja), powołując się na naruszenie zasady równego traktowania w zakresie, w jakim tribunal administratif de Strasbourg (sąd administracyjny w Strasburgu) orzekł, że możliwość przeniesienia ekwiwalentu aktuarialnego uprawnień emerytalnych, o którym mowa, jest zastrzeżona wyłącznie dla pracowników i urzędników Unii, którzy zostają zatrudnieni w administracji państwa członkowskiego po raz pierwszy, z wyłączeniem osób, które powracają do służby po zakończeniu okresu pozostawania w tymczasowym stanie spoczynku z przyczyn osobistych.

14

Uznawszy, że odpowiedź na podniesiony zarzut nie jest oczywista i że wykładnia art. 11 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia zawisłego przed nią sporu, Conseil d’État (rada państwa) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy możliwość powołania się na art. 11 ust. 1 załącznika VIII do [regulaminu pracowniczego] jest zastrzeżona jedynie dla urzędników i członków personelu kontraktowego po raz pierwszy podejmujących służbę w administracji krajowej po okresie zatrudnienia w charakterze urzędnika, członka personelu kontraktowego lub członka personelu tymczasowego instytucji Unii […], czy też z takiej możliwości mogą skorzystać także urzędnicy i członkowie personelu kontraktowego powracający do służby w administracji krajowej po okresie pełnienia funkcji w instytucji Unii […], którzy w tym czasie pozostawali w tymczasowym stanie spoczynku lub na urlopie z przyczyn osobistych?”.

15

Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 11 ust. 1 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego należy interpretować w ten sposób, że przeniesienie ekwiwalentu aktuarialnego uprawnień emerytalnych jest zastrzeżone wyłącznie dla urzędników i członków personelu kontraktowego, którzy po raz pierwszy podejmują służbę w administracji krajowej po tym, jak byli zatrudnieni w instytucji Unii, czy też o to przeniesienie mogą ubiegać się również osoby, które powracają do tej służby po okresie zatrudnienia w takiej instytucji, podczas którego to okresu pozostawali w tymczasowym stanie spoczynku lub na urlopie z przyczyn osobistych.

16

Na wstępie należy przypomnieć, że przepisy art. 11 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego znajdują zastosowanie do członków personelu kontraktowego, takich jak skarżący w postępowaniu głównym, dzięki odesłaniu zawartym w art. 39 ust. 1 Warunków zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej. Przepis ten przewiduje bowiem, że kończąc służbę, pracownik ma prawo do emerytury, przeniesienia ekwiwalentu aktuarialnego lub odprawy, zgodnie z rozdziałem 3 tytułu V regulaminu pracowniczego i załącznikiem VIII do tego regulaminu.

17

Zgodnie z art. 11 ust. 1 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego każdy urzędnik lub pracownik, który kończy służbę w celu podjęcia służby w administracji krajowej albo w organizacji krajowej lub międzynarodowej lub w celu wykonywania działalności zawodowej na podstawie zatrudnienia lub na własny rachunek, jest uprawniony do przekazania ekwiwalentu aktuarialnego swoich uprawnień emerytalnych nabytych w ramach systemu Unii.

18

Co się tyczy brzmienia art. 11 ust. 1 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, należy zauważyć, że określenie „podjęcie”, którego zwyczajowe znaczenie w kontekście pełnienia funkcji wskazuje na początek wykonywania obowiązków lub moment ich objęcia, nie pozwala samo w sobie odpowiedzieć na pytanie, czy chodzi o pierwszorazowe podjęcie służby, czy też termin ten obejmuje również ponowne podjęcie służby.

19

Wykładnia literalna w zestawieniu z brzmieniem art. 11 ust. 3 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, który odnosi się do urzędnika, który jest „przywracany na stanowisko” po upływie okresu oddelegowania przewidzianego w art. 37 akapit pierwszy lit. b) tiret drugie regulaminu pracowniczego lub urlopu z przyczyn osobistych, o którym mowa w art. 40 tego regulaminu, również nie dostarcza wskazówek w tym względzie. Różny sposób sformułowania art. 11 ust. 1 i 3 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego sam w sobie wskazuje na odmienny zakres tych przepisów. I tak art. 11 ust. 3 tego załącznika, dotyczący szczególnego przypadku urzędnika, który skorzystał z oddelegowania lub z urlopu z przyczyn osobistych przewidzianego w regulaminie pracowniczym, wyraźnie odsyła do przesłanek stosowania ust. 2 tego artykułu.

20

Co się tyczy wykładni wyrażenia „podjęcie służby w administracji” zawartego w art. 11 ust. 1 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, należy przypomnieć, że z wymogów dotyczących zarówno jednolitego stosowania prawa Unii, jak i zasady równości wynika, że pojęcia zawarte w przepisie prawa Unii, który nie zawiera żadnego wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich w celu ustalenia jego znaczenia i zakresu, powinny zasadniczo być interpretowane w całej Unii Europejskiej w sposób autonomiczny i jednolity, co powinno nastąpić z uwzględnieniem kontekstu przepisu i celu zamierzonego przez dane uregulowanie (wyrok z dnia 15 października 2015 r., Axa Belgium, C‑494/14, EU:C:2015:692, pkt 21 i przytoczone tam orzecznictwo).

21

Co się tyczy kontekstu, w jaki wpisuje się art. 11 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, należy przypomnieć, że przepisy art. 11 i 12 tego załącznika zostały zmienione w ramach reformy regulaminu pracowniczego wprowadzonej przez rozporządzenie nr 723/2004. Jak wynika bowiem z motywu 32 tego rozporządzenia, prawodawca Unii zamierzał zmienić zasady dotyczące odpraw pracowniczych w celu uwzględnienia uregulowań Unii w dziedzinie przenoszenia uprawnień emerytalnych i w tym celu skorygować pewne niezgodności i wprowadzić większą elastyczność.

22

Zmiana tych przepisów odzwierciedla wolę prawodawcy Unii, aby zmniejszyć liczbę przypadków, w których pracownicy nieuprawnieni do emerytury ze względu na to, że przepracowali w służbie mniej niż dziesięć lat, mogą otrzymać odprawę, i rozszerzyć możliwość przenoszenia uprawnień emerytalnych do innego systemu emerytalnego.

23

Jeśli chodzi o cel reformy regulaminu pracowniczego dokonanej przez rozporządzenie nr 723/2004 przejawiający się w ustanowieniu możliwości przenoszenia uprawnień emerytalnych jako zasady i zachowaniu odprawy jako mechanizmu stanowiącego odstępstwo i wyjątek, do którego mają zastosowanie rygorystyczne warunki, należy wskazać, że prawodawca Unii zamierzał wspierać atrakcyjność służby publicznej Unii. W tym względzie system przenoszenia uprawnień emerytalnych – w postaci, w jakiej został przewidziany w art. 11 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego – pozwalając na koordynację pomiędzy systemami krajowymi a systemem emerytalnym Unii, zmierza do ułatwienia przepływu pracowników krajowych z sektora publicznego i prywatnego do administracji Unii i do zapewnienia w ten sposób Unii możliwie najlepszego wyboru personelu wykwalifikowanego o odpowiednim doświadczeniu zawodowym (zob. podobnie wyrok z dnia 16 grudnia 2004 r., My, C‑293/03, EU:C:2004:821, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).

24

To właśnie w celu zapewnienia większego wyboru spośród pracowników z odpowiednim doświadczeniem zawodowym prawodawca Unii wprowadził większą elastyczność w zakresie przenoszenia uprawnień emerytalnych w obu kierunkach, kładąc w ten sposób kres niepewności, z jaką niektórzy pracownicy musieli się mierzyć w kontekście ewentualnego zakończenia ich stosunku pracy i niemożności uzyskania równoważnych uprawnień emerytalnych.

25

Tym samym, o ile jeszcze przed reformą regulaminu pracowniczego dokonaną rozporządzeniem nr 723/2004 Trybunał uznawał już, że art. 11 ust. 1 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego pozwala, w razie powrotu do systemu krajowego, na przeniesienie ekwiwalentu aktuarialnego uprawnień emerytalnych nabytych w systemie emerytalnym Unii (wyrok z dnia 29 czerwca 1988 r., Gritzmann-Martignoni/Komisja, 124/87, EU:C:1988:345, pkt 17), o tyle jest tak tym bardziej od czasu tej reformy.

26

Tymczasem zawężająca wykładnia przesłanek przenoszenia uprawnień emerytalnych, o którym mowa w art. 11 ust. 1 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, jakiej dokonała administracja francuska, a zgodnie z którą urzędnikowi krajowemu, który przez określony czas był zatrudniony w instytucji Unii, odmawia się możliwości przeniesienia uprawnień emerytalnych nabytych w tym okresie, wyraźnie stoi w sprzeczności z celem tego przepisu, jakim jest zapewnienie wysokiego stopnia elastyczności w zakresie przenoszenia uprawnień emerytalnych i umożliwienie doboru wykwalifikowanego personelu.

27

Wynika z tego, że o przeniesienie ekwiwalentu aktuarialnego uprawnień emerytalnych, o którym mowa w art. 11 ust. 1 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, powinni móc się ubiegać zarówno urzędnicy i członkowie personelu kontraktowego, którzy podejmują służbę w administracji krajowej po raz pierwszy, jak i ci, którzy powracają do tej służby, między innymi po zakończeniu tymczasowego stanu spoczynku lub urlopu z przyczyn osobistych.

28

Jakakolwiek inna wykładnia art. 11 ust. 1 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, która pozbawiałaby osobę taką jak skarżący w postępowaniu głównym jej prawa do przeniesienia ekwiwalentu aktuarialnego uprawnień emerytalnych nabytych w systemie emerytalnym Unii, byłaby niezgodna z postanowieniami traktatu FUE dotyczącymi zasady swobodnego przepływu pracowników.

29

W tym względzie należy przypomnieć, że urzędnik lub pracownik Unii może posiadać status pracownika migrującego w rozumieniu art. 45 TFUE. Z utrwalonego orzecznictwa wynika bowiem, że obywatel Unii pracujący w państwie członkowskim innym niż państwo jego pochodzenia nie traci statusu pracownika w rozumieniu tego artykułu z tego względu, że podjął zatrudnienie w organizacji międzynarodowej (wyroki: z dnia 16 lutego 2006 r., Öberg, C‑185/04, EU:C:2006:107, pkt 12 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 6 października 2016 r., Adrien i in., C‑466/15, EU:C:2016:749, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo).

30

Wynika stąd, że obywatelowi Unii pracującemu dla instytucji lub organu Unii w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie jego pochodzenia, takiemu jak skarżący w postępowaniu głównym, nie można odmówić praw i korzyści socjalnych przyznanych mu przez art. 45 TFUE (wyrok z dnia 6 października 2016 r., Adrien i in., C‑466/15, EU:C:2016:749, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).

31

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 45 TFUE stoi na przeszkodzie jakiemukolwiek przepisowi, który – nawet jeżeli jest stosowany bez dyskryminacji ze względu na przynależność państwową – może zakłócać lub czynić mniej atrakcyjnym korzystanie przez obywateli Unii z podstawowych swobód zagwarantowanych traktatem (wyrok z dnia 6 października 2016 r., Adrien i in., C‑466/15, EU:C:2016:749, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo).

32

I tak, Trybunał orzekł już w przeszłości, że pozbawienie pracownika prawa do zsumowania okresów ukończonych zgodnie z ustawodawstwem więcej niż jednego państwa członkowskiego, bez uwzględnienia okresów ukończonych w ramach organizacji międzynarodowych, stanowiłoby przeszkodę w swobodnym przepływie pracowników w rozumieniu art. 45 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 4 lipca 2013 r., Gardella, C‑233/12, EU:C:2013:449, pkt 45).

33

W niniejszej sprawie wykładnia art. 11 ust. 1 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego dokonana przez administrację francuską może stawiać w mniej korzystnej sytuacji urzędników danego państwa członkowskiego, którzy skorzystali ze swobody przemieszczania się, podejmując zatrudnienie w instytucji Unii, w porównaniu z urzędnikami, którzy pozostali w tym państwie członkowskim, ponieważ ci ostatni korzystają z nieprzerwanego okresu składkowego, podczas gdy ci pierwsi, ze względu na odmowę przeniesienia uprawnień emerytalnych nabytych w systemie emerytalnym Unii, są zmuszeni liczyć się z nastąpieniem przerwy w ich okresach składkowych.

34

Ponadto Trybunał orzekł już w kontekście art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, że odmawiając podjęcia niezbędnych środków w celu przewidzianego w tym przepisie przeniesienia ekwiwalentu aktuarialnego uprawnień emerytalnych lub zryczałtowanej wartości wykupu uprawnień emerytalnych nabytych w ramach krajowego systemu emerytalnego do systemu emerytalnego Unii, dane państwo członkowskie utrudnia rekrutację przez Unię urzędników krajowych o określonym stażu pracy, ponieważ takie przejście z krajowej służby cywilnej do służby publicznej Unii skutkowałoby pozbawieniem ich uprawnień emerytalnych, które przysługiwałyby im, gdyby nie zdecydowali się na zatrudnienie w ramach służb Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 grudnia 2004 r., My, C‑293/03, EU:C:2004:821, pkt 45; z dnia 4 lutego 2015 r., Melchior, C‑647/13, EU:C:2015:54, pkt 26).

35

Tego rodzaju skutki są niedopuszczalne ze względu na ciążący na państwach członkowskich względem Unii obowiązek lojalnej współpracy i lojalnego wsparcia, znajdujący wyraz w sformułowanym w art. 4 ust. 3 TUE obowiązku ułatwiania Unii wypełniania jej zadań (wyrok z dnia 16 grudnia 2004 r., My, C‑293/03, EU:C:2004:821, pkt 48; a także postanowienie z dnia 9 lipca 2010 r., Ricci i Pisaneschi, C‑286/09, niepublikowane, EU:C:2010:420, pkt 33).

36

Ponadto zgodnie z orzecznictwem Trybunału państwa członkowskie mają obowiązek przestrzegania regulaminu pracowniczego, który wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowany (wyroki: z dnia 20 października 1981 r., Komisja/Belgia, 137/80, EU:C:1981:237, pkt 7; z dnia 10 maja 2017 r., de Lobkowicz, C‑690/15, EU:C:2017:355, pkt 42), a obowiązek ten ciąży nie tylko na sądach krajowych, ale również na wszystkich organach danego państwa członkowskiego, w tym na organach administracyjnych (wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., GRDF, C‑236/18, EU:C:2019:1120, pkt 35).

37

Z powyższego wynika, że poza skutkami, jakie regulamin pracowniczy wywiera w porządku wewnętrznym administracji Unii, wiąże on również państwa członkowskie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla jego stosowania (wyroki: z dnia 20 października 1981 r., Komisja/Belgia, 137/80, EU:C:1981:237, pkt 8; z dnia 13 lutego 2019 r., Rohart, C-179/18, EU:C:2019:111, pkt 15 i przytoczone tam orzecznictwo), a administracje krajowe powinny powstrzymać się od wszelkich działań powodujących ograniczenie zakresu stosowania możliwości oferowanych przez regulamin.

38

W świetle powyższych rozważań odpowiedź na zadane pytanie winna brzmieć: art. 11 ust. 1 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego należy interpretować w ten sposób, że o przeniesienie ekwiwalentu aktuarialnego uprawnień emerytalnych mogą występować zarówno urzędnicy i członkowie personelu kontraktowego, którzy po raz pierwszy podejmują służbę w administracji krajowej po tym, jak byli zatrudnieni w instytucji Unii, jak i ci, którzy powracają do tej służby po okresie zatrudnienia w takiej instytucji, podczas którego to okresu pozostawali w tymczasowym stanie spoczynku lub na urlopie z przyczyn osobistych.

39

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (ósma izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 11 ust. 1 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że o przeniesienie ekwiwalentu aktuarialnego uprawnień emerytalnych mogą występować zarówno urzędnicy i członkowie personelu kontraktowego, którzy po raz pierwszy podejmują służbę w administracji krajowej po tym, jak byli zatrudnieni w instytucji Unii, jak i ci, którzy powracają do tej służby po okresie zatrudnienia w takiej instytucji, podczas którego to okresu pozostawali w tymczasowym stanie spoczynku lub na urlopie z przyczyn osobistych.