1.

College van Beroep voor het bedrijfsleven (sąd apelacyjny ds. sporów administracyjnych w sprawach gospodarczych, Niderlandy) skierował do Trybunału wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 70–72 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 ( 2 ).

2.

Wniosek ten został złożony w ramach sporu toczącego się pomiędzy spadkobiercami hodowcy zwierząt a staatssecretaris van Economische Zaken (sekretarzem stanu do spraw gospodarczych, Niderlandy) w przedmiocie obniżki płatności pomocy przyznanej w ramach programu wsparcia bezpośredniego dla rolników, ustanowionego rozporządzeniem (WE) nr 73/2009, z powodu nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności w zakresie dobrostanu zwierząt ( 3 ).

3.

Poprzez swoje pytania prejudycjalne sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy w sytuacji takiej jak ta w postępowaniu głównym, w którym stwierdzono kilka przypadków niezgodności w ramach tego samego obszaru, art. 70–72 rozporządzenia nr 1122/2009 pozwalają połączyć z jednej strony obniżki płatności stosowane w przypadku niezgodności wynikających z zaniedbania, powtarzających się i niepowtarzających się, a z drugiej strony obniżki płatności stosowane w przypadkach umyślnej niezgodności.

4.

W niniejszej opinii wyjaśnię powody, dla których uważam, że kwestia ta zasługuje na odpowiedź twierdzącą i że w takiej sytuacji art. 70–72 rozporządzenia nr 1122/2009 w związku z art. 23 i 24 rozporządzenia nr 73/2009 nie tylko zezwalają na dodanie tych obniżek, ale też wymagają ich dodania.

5.

Artykuł 23, zatytułowany „Zmniejszenia [obniżenie płatności] lub wykluczenia z płatności w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności”, znajdujący się rozdziale 4 tytułu II rozporządzenia nr 73/2009, zatytułowanym „Zintegrowany system administrowania i kontroli”, stanowi w ust. 1:

„W przypadku niezastosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego (zwanego dalej »danym rokiem kalendarzowym«) i gdy dana niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać rolnikowi składającemu wniosek o pomoc w danym roku kalendarzowym, całkowitą kwotę płatności bezpośrednich, które zostały lub mają zostać przyznane temu rolnikowi po zastosowaniu do niego art. 7, 10 i 11, zmniejsza się lub wyklucza zgodnie z zasadami szczegółowymi określonymi w art. 24”.

6.

Artykuł 24, znajdujący się w tym samym rozdziale rozporządzenia nr 73/2009, zatytułowany „Szczegółowe zasady dotyczące obniżenia płatności lub wykluczeń w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności”, stanowi:

„1.   Szczegółowe zasady dotyczące zmniejszeń i wykluczeń, o których mowa w art. 23, ustanawia się zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 141 ust. 2. W tym kontekście uwzględnia się rozmiar, zasięg, trwałość i powtarzalność stwierdzonej niezgodności, jak również kryteria określone w ust. 2, 3 i 4 niniejszego artykułu.

2.   W przypadku zaniedbania [niedbalstwa] wielkość procentowa zmniejszenia nie przekracza 5%, a w przypadku powtarzających się niezgodności [powtarzającego się nieprzestrzegania] – 15%.

[…]

3.   W przypadku umyślnej niezgodności [umyślnego nieprzestrzegania] wielkość procentowa zmniejszenia wynosi co do zasady nie mniej niż 20%, a nawet może prowadzić do całkowitego wykluczenia z jednego lub kilku systemów pomocy i obowiązywać przez jeden rok kalendarzowy lub przez większą ilość lat.

4.   W każdym przypadku całkowita kwota obniżenia i wykluczeń dla jednego roku kalendarzowego nie może być wyższa niż całkowita kwota, o której mowa w art. 23 ust. 1”.

7.

Rozporządzenie nr 73/2009 zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem (UE) nr 1307/2013 ( 4 ) ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2015 r. ( 5 ). Rozporządzenie nr 73/2009 jednakże znajduje zastosowanie ratione temporis do okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym, które odnoszą się do roku 2011 ( 6 ).

8.

Artykuł 70, zatytułowany „Zasady ogólne i definicje”, znajdujący się w rozdziale III tytułu IV części II rozporządzenia nr 1122/2009, zatytułowany „Ustalenia w odniesieniu do wzajemnej zgodności”, stanowi w ust. 6:

„Jeżeli, w przypadku stwierdzenia więcej niż jednej niezgodności [W razie stwierdzenia więcej niż jednego przypadku niezgodności] odnośnie do różnych aktów prawnych lub norm tego samego obszaru wzajemnej zgodności, do celów ustalenia obniżki zgodnie z ust. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1, przypadki takie uznaje się za jedną niezgodność”.

9.

Znajdujący się w tym samym rozdziale rozporządzenia nr 1122/2009 art. 71, zatytułowany „Stosowanie obniżek w przypadku zaniedbania”, stanowi:

„1.   Nie naruszając przepisów [Bez uszczerbku dla] art. 77, w przypadku gdy stwierdzona niezgodność wynika z zaniedbania ze strony rolnika, stosuje się obniżkę. Obniżka ta z zasady stanowi 3% całkowitej kwoty, o której mowa w art. 70 ust. 8.

Na podstawie oceny przedstawionej przez właściwy organ kontroli w części sprawozdania z kontroli zawierającej ocenę, zgodnie z art. 54 ust. 1 lit. c), agencja płatnicza może jednak, podjąć decyzję o obniżeniu tego współczynnika do 1% lub o zwiększeniu go do 5% całkowitej kwoty lub, w przypadkach o których mowa w art. 54 ust. 1 lit. c) akapit drugi, odstąpić od nałożenia jakichkolwiek obniżek.

[…]

5.   Bez uszczerbku dla przypadków celowej [umyślnej] niezgodności zgodnie z art. 72, w przypadku [w razie] stwierdzenia powtarzającej się niezgodności, odsetek ustalony zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu w odniesieniu do powtarzającej się niezgodności zostaje pomnożony razy trzy względem pierwszego przypadku niezgodności. W tym celu, w przypadku gdy ten odsetek został ustalony zgodnie z art. 70 ust. 6, agencja płatnicza określa odsetek, który zostałby zastosowany względem powtarzającej się niezgodności w odniesieniu do przedmiotowego wymogu lub normy.

W przypadku kolejnych powtórzeń, mnożnik trzy jest każdorazowo stosowany wobec wysokości obniżki ustalonej dla wcześniejszych powtarzających się niezgodności. Maksymalna wysokość obniżki nie przekracza jednak 15% całkowitej kwoty, o której mowa w art. 70 ust. 8.

Po osiągnięciu maksymalnej wysokości 15%, agencja płatnicza informuje danego rolnika, że w przypadku stwierdzenia tej samej niezgodności po raz kolejny, uzna się ją za następstwo celowego działania [umyślną niezgodność] w rozumieniu art. 72. W przypadku kolejnego stwierdzenia niezgodności, zastosowany procent obniżki ustala się przez pomnożenie wyniku poprzedniego mnożenia razy trzy, w stosownych przypadkach, przed zastosowaniem limitu 15% ustalonego w ostatnim zdaniu drugiego akapitu.

6.   W przypadku stwierdzenia zarówno powtarzającej się niezgodności oraz innej niezgodności lub innej powtarzającej się niezgodności, sumuje się wynikające z nich procenty obniżek. Bez uszczerbku dla przepisów ust. 5 akapit trzeci, maksymalna obniżka nie przekracza jednak 15% całkowitej kwoty, o której mowa w art. 70 ust. 8”.

10.

Artykuł 72, znajdujący się w tym samym rozdziale rozporządzenia nr 1122/2009, zatytułowany „Stosowanie obniżek i wyłączeń w przypadkach celowej [umyślnej] niezgodności”, stanowi w ust. 1:

„Bez uszczerbku dla art. 77, w przypadku gdy niezgodność jest wynikiem umyślnego działania rolnika, obniżka stosowana do całkowitej kwoty, o której mowa w art. 70 ust. 8, wynosi z zasady 20% tej całkowitej kwoty.

Na podstawie oceny przedstawionej przez właściwy organ kontroli w części sprawozdania z kontroli zawierającej ocenę, zgodnie z art. 54 ust. 1 lit. c), agencja płatnicza może jednak, podjąć decyzję o obniżeniu tego współczynnika do mniej niż 15% lub o zwiększeniu go do 100% całkowitej kwoty”.

11.

Rozporządzenie nr 1122/2009 zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem delegowanym (UE) nr 640/2014 ( 7 ) ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2015 r. ( 8 ). Jednakże to rozporządzenie nr 1122/2009 znajduje zastosowanie ratione temporis do okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym, które odnoszą się do roku 2011 ( 9 ).

12.

W roku 2011 kontrolerzy z Algemene Insperctiedienst (ogólnej służby ds. kontroli, Niderlandy) stwierdzili dziesięciokrotnie, że N.F.M. Nooren (zwany dalej „N. Noorenem”), hodowca bydła mlecznego i była mięsnego, nie przestrzegał szeregu zasad wzajemnej zgodności w zakresie dobrostanu zwierząt ( 10 ). Na podstawie tych ustaleń w stosunku do N. Noorena zostało zastosowane obniżenie całkowitej kwoty płatności bezpośrednich za rok 2011 ( 11 ).

13.

Decyzją z dnia 18 września 2014 r. sekretarz stanu ds. gospodarczych ustalił obniżkę w wysokości 55% ( 12 ). Obniżka ta składa się z jednej strony ze zmniejszenia o 15% z powodu więcej niż jednej niezgodności wynikającej z niedbalstwa, powtarzającej się i niepowtarzającej się, a z drugiej strony ze zmniejszenia o 40% ze względu na szereg przypadków umyślnej niezgodności. Jeśli chodzi o obniżkę w wysokości 40%, sekretarz stanu ds. gospodarczych stwierdziła, że w świetle okoliczności obciążających należy pomnożyć razy dwa obniżkę 20% mającą zwykle zastosowanie w przypadku umyślnej niezgodności ( 13 ).

14.

Spadkobiercy N. Noorena, M.N.J.P.W. Nooren i J.M.D.C. Nooren, wnieśli skargę do College van Beroep voor het bedrijfsleven (sądu apelacyjnego ds. sporów w sprawach gospodarczych), w szczególności na decyzję sekretarza stanu ds. gospodarczych z dnia 18 września 2014 r. ( 14 ).

15.

Na poparcie skargi spadkobiercy N. Noorena podnoszą w szczególności, że na mocy art. 70 ust. 6 rozporządzenia nr 1122/2009 przypadki stwierdzonych niezgodności powinny być uważane za jedną niezgodność. W rzeczywistości miała miejsce jedynie powtarzającą się niezgodność w ramach tego samego obszaru współzależności. Nie może być więc mowy o dodaniu wskaźników procentowych obniżek w ramach art. 71 ust. 6 tego rozporządzenia. Zmniejszenie to zatem nie może przekraczać 15%.

16.

Sąd odsyłający uważa, że sekretarz stanu ds. gospodarczych słusznie ustaliła, po pierwsze, zmniejszenie o 15% w przypadku niezgodności wynikających z niedbalstwa, powtarzających się i niepowtarzających się, oraz po drugie, zmniejszenie o 40% w przypadku umyślnej niezgodności. Sąd ten żywi jednak wątpliwości co do tego, czy na mocy art. 70–72 rozporządzenia nr 1122/2009 przedmiotowe zmniejszenia mogą być dodane w sytuacji takiej jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym.

17.

W tym względzie sąd odsyłający uważa, że wykładnia sugerowana przez sekretarza stanu ds. gospodarczych, zgodnie z którą takie sumowanie jest możliwe, stanowi odstąpienie od ogólnej zasady wyrażonej w art. 70 ust. 6 rozporządzenia nr 1122/2009 (więcej niż jedną niezgodność w odniesieniu do tego samego obszaru współzależności uznaje się za jedną niezgodność do celów ustalenia obniżki) dla szczególnej zasady przewidzianej w art. 71 ust. 6 rozporządzenia nr 1122/2009 (w przypadku powtarzającej się niezgodności oraz innej niezgodności lub innej powtarzającej się niezgodności wartości procentowe obniżki są sumowane). Ponadto zdaniem tego sądu sekretarz stanu do spraw gospodarczych poprzez taką wykładnię wydaje się nie uwzględniać faktu, iż art. 71 ust. 6 rozporządzenia nr 1122/2009 nie ma zastosowania, jeżeli zasada wzajemnej zgodności jako taka nie jest respektowana w sposób umyślny. Zasady obliczania dla przypadków umyślnej niezgodności są uregulowane w art. 72 rozporządzenia nr 1122/2009. Przepis ten jednak nie zawiera zasady w przypadku stwierdzenia zarówno niezgodności wynikających z zaniedbania, jak też umyślnej niezgodności. Wyżej wymienione przepisy nie pozwalają na precyzyjne stwierdzenie, czy przedmiotowe zmniejszenia mogą być sumowane, a jeśli tak, to w jaki sposób, ani czy sekretarz stanu ds. gospodarczych zgodnie z prawem ustaliła zmniejszenie o 55%.

18.

Na tej podstawie College van Beroep voor het Bedrijfsleven (sąd apelacyjny ds. sporów administracyjnych w sprawach gospodarczych) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

19.

Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez rząd niderlandzki i Komisję. Każde z nich było reprezentowane na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r.

20.

Poprzez pytania prejudycjalne pierwsze i drugie, które proponuję rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy w sytuacji takiej jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym, gdy zostaną stwierdzone przypadki nieprzestrzegania przepisów z tego samego obszaru, art. 70–72 rozporządzenia nr 1122/2009 pozwalają zsumować z jednej strony obniżki płatności stosowane w przypadku niezgodności wynikających z zaniedbania, powtarzających się i niepowtarzających się, a z drugiej strony obniżki płatności i wykluczenia mające zastosowanie w przypadku umyślnej niezgodności. W przypadku odpowiedzi przeczącej sąd odsyłający zwraca się w trzecim pytaniu prejudycjalnym o wyjaśnienie kwestii, czy w prawie Unii istnieje inna podstawa prawna, która pozwala na takie sumowanie.

21.

Przed zbadaniem tych pytań uważam za stosowne przedstawienie w skrócie głównych cech systemu obniżenia płatności i wykluczeń w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności, ustanowionej rozporządzeniami nr 73/2009 i nr 1122/2009 (sekcja B).

22.

Następnie przeanalizuję pytania prejudycjalne. W tym zakresie przedstawię powody, dla których uważam, że art. 70–72 rozporządzenia nr 1122/2009 w związku z art. 23 i 24 rozporządzenia nr 73/2009 należy interpretować w ten sposób, że w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym należy zsumować z jednej strony obniżki stosowane w przypadku niezgodności wynikających z niedbalstwa, powtarzających się i niepowtarzających się, a z drugiej strony obniżki i wyłączenia stosowane w przypadku umyślnej niezgodności (sekcja C).

23.

W ramach systemu „zasady wzajemnej zgodności”, która stanowi nieodłączną część wsparcia UE w postaci płatności bezpośrednich, rolnicy, którzy nie spełniają określonych wymogów regulacyjnych (tak zwane „zasady wzajemnej zgodności”), otrzymują zmniejszone płatności bezpośrednie lub podlegają wykluczeniu z płatności ( 15 ). System obniżek płatności i wykluczeń ma na celu zachęcenie rolników do przestrzegania istniejących przepisów prawa Unii w różnych obszarach wzajemnej zgodności w celu włączenia do wspólnej polityki rolnej (WPR), w szczególności norm dotyczących dobrostanu zwierząt ( 16 ).

24.

Artykuł 23 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 przewiduje obniżenie całkowitej kwoty płatności bezpośrednich, które zostały lub mają zostać przyznane rolnikowi, który złożył wniosek o pomoc, w przypadku gdy podstawowe wymogi w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska nie są przestrzegane w jakimkolwiek momencie roku kalendarzowego, w odniesieniu do którego złożono wniosek o pomoc ( 17 ). Obniżki i wyłączenia stosuje się zgodnie z zasadami określonymi w art. 24 tego rozporządzenia i art. 70–72 rozporządzenia nr 1122/2009, które przewidują bardziej szczegółowe zasady dotyczące zmniejszeń i wykluczeń ( 18 ).

25.

Artykuł 24 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 70–72 rozporządzenia nr 1122/2009 przewidują rozróżnienie pomiędzy sankcjami mającymi zastosowanie z jednej strony w przypadku zaniedbania, a z drugiej strony w przypadku umyślnej niezgodności. W istocie na podstawie tych przepisów te dwa rodzaje naruszeń pociągają za sobą odrębne kary ( 19 ).

26.

W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o stosowanie obniżek w przypadku zaniedbania (niepowtarzającego się), art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 przewiduje limit w wysokości 5%. Artykuł 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 uściśla, że procent obniżki płatności mający zastosowanie w przypadku niedbalstwa co do zasady odpowiada 3%, lecz może zostać obniżony do 1% i zwiększony do 5% ( 20 ).

27.

W odniesieniu w szczególności do powtarzających się zaniedbań, art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 ustanawia pułap obniżenia płatności na poziomie 15%. W takich przypadkach art. 71 ust. 5 rozporządzenia nr 1122/2009 przewiduje zasadę obliczania polegającą w istocie na trzykrotnym zwiększeniu odsetka ustalonego uprzednio, zgodnie z art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, w odniesieniu do pierwszego powtórzenia. W przypadku kolejnych powtórzeń wartość procentową obliczoną dla wcześniejszego powtórzenia mnoży się każdorazowo razy trzy do czasu osiągnięcia pułapu 15% ( 21 ).

28.

Co się tyczy w drugiej kolejności sytuacji obniżenia płatności mających zastosowanie w przypadku umyślnej niezgodności, art. 24 ust. 3 rozporządzenia nr 73/2009 przewiduje, że wielkość procentowa zmniejszenia wynosi co do zasady nie mniej niż 20%, a nawet może prowadzić do całkowitego wykluczenia (tj. obniżka płatności o 100%) z jednego lub kilku systemów pomocy i obowiązywać przez jeden rok lub kilka lat kalendarzowych. Artykuł 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 uściśla, że wielkość procentowa obniżki wynosi 15–100%, a co do zasady ustalana jest na poziomie 20% ( 22 ).

29.

Wreszcie, art. 24 ust. 4 rozporządzenia nr 73/2009 przewiduje pułap, zgodnie z którym w każdym przypadku całkowita kwota obniżki i wykluczeń dla jednego roku kalendarzowego nie może być wyższa niż całkowita kwota płatności bezpośrednich, które zostały lub mają zostać przyznane.

30.

Z powyższego wynika, że obniżki i wyłączenia stosowane w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności są regulowane zarówno przez art. 23 i 24 rozporządzenia nr 73/2009, jak i przez art. 70–72 rozporządzenia nr 1122/2009; pierwsze przepisy ustanawiają ogólne zasady i kryteria, a drugie określają bardziej szczegółowe zasady. Na tej podstawie uważam, podobnie jak rząd niderlandzki, że w celu udzielenia odpowiedzi na pytania zadane przez sąd odsyłający należy wziąć pod uwagę nie tylko art. 70–72 rozporządzenia nr 1122/2009, lecz również art. 23 i 24 rozporządzenia nr 73/2009 ( 23 ).

31.

Należy przypomnieć, po pierwsze, że w niniejszym przypadku sąd odsyłający stwierdził, że sekretarz stanu ds. gospodarczych słusznie ustaliła, po pierwsze, zmniejszenie o 15% w przypadku niezgodności wynikających z zaniedbania, powtarzających się i niepowtarzających się, a z drugiej strony zmniejszenie o 40% w przypadku umyślnej niezgodności ( 24 ).

32.

Poprzez pytania prejudycjalne pierwsze i drugie, które proponuję przeanalizować łącznie, sąd odsyłający w istocie dąży do ustalenia, czy rzeczone obniżki w wysokości 15% i 40% mogą zostać dodane, tak aby dany rolnik został objęty w sumie obniżką na poziomie 55%.

33.

Podobnie jak rząd niderlandzki i Komisja, uważam, że na to pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Uważam bowiem, że art. 70–72 rozporządzenia nr 1122/2009 w związku z art. 23 i 24 rozporządzenia nr 73/2009 należy interpretować w ten sposób, że w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, gdy zostaną stwierdzone przypadki nieprzestrzegania przepisów tego samego obszaru, należy zsumować z jednej strony obniżki stosowane w przypadku niezgodności wynikające z zaniedbania, powtarzających się i niepowtarzających się, a z drugiej strony redukcje mające zastosowanie w przypadku umyślnej niezgodności.

34.

W tym względzie opieram się na następujących ustaleniach.

35.

Po pierwsze – jak już wskazano powyżej – art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 przewiduje zmniejszenie całkowitej kwoty płatności bezpośrednich, które zostały lub mają zostać przyznane w wypadku nieprzestrzegania zasad wzajemnej zgodności. W tym względzie art. 24 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 70–72 rozporządzenia nr 1122/2009 ustanawiają rozróżnienie pomiędzy z jednej strony niedbalstwem, a z drugiej strony umyślną niezgodnością, przewidując odmienne sankcje dla tych dwóch rodzajów naruszeń ( 25 ).

36.

Moim zdaniem wynika stąd, że w sytuacji, w której zostały stwierdzone zarówno niezgodność wynikająca z niedbalstwa, jak i umyślna niezgodność, należy określić oddzielnie z jednej strony obniżki stosowane w przypadku niedbalstwa (określone na podstawie art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 i w art. 71 rozporządzenia nr 1122/2009), a z drugiej strony redukcje i wykluczenia stosowane w przypadkach umyślnej niezgodności (określone na podstawie art. 24 ust. 3 rozporządzenia nr 73/2009 i art. 72 rozporządzenia nr 1122/2009). Tylko takie podejście pozwala na przestrzeganie zasad każdego systemu kar, w szczególności w odniesieniu do stawek redukcji i pułapów, które mają zastosowanie do tych dwóch rodzajów naruszeń ( 26 ).

37.

Następnie określone w ten sposób obniżenia płatności i wykluczenia powinny zostać zsumowane do wysokości 100%, jak przewidziano w art. 24 ust. 4 rozporządzenia nr 73/2009. Obowiązek dokonania takiego zsumowania jest moim zdaniem właściwy dla systemu obniżek i wykluczeń ustanowionego przez art. 23 i 24 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 70–72 rozporządzenia nr 1122/2009. Przepisy te zostałyby pozbawione swojej skuteczności, jeżeli zmniejszenia określone dla niezgodność wynikającej z zaniedbania miałyby być w pewnym sensie „wchłonięte” przez zmniejszenia stosowane w przypadku umyślnej niezgodności (lub odwrotnie). Ponadto należy stwierdzić, że w braku takiego sumowania pułap przewidziany w art. 24 ust. 4 rozporządzenia nr 73/2009 byłby pozbawiony jakiegokolwiek znaczenia ( 27 ). Uważam zatem, że odpowiedziałem na postawione przez sąd odsyłający w drugim pytaniu prejudycjalnym pytanie dotyczące podstawy prawnej takiego sumowania ( 28 ).

38.

Po drugie, należy stwierdzić, że żaden z przepisów rozporządzeń nr 73/2009 i nr 1122/2009 nie pozwala na odstąpienie od tej zasady, nawet w sytuacji takiej jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym, gdzie zostały stwierdzone przypadki nieprzestrzegania przepisów z tego samego obszaru, przy czym niektóre z nich wynikają z niedbalstwa, powtarzającego się i niepowtarzającego się, a niektóre z umyślnej niezgodności. W szczególności postanowienia art. 70 ust. 6 i art. 71 ust. 6 rozporządzenia nr 1122/2009, które zostały podniesione przez spadkobierców N. Noorena, nie uzasadniają odstąpienia od zasady sumowania określonych obniżek w przypadku zaniedbania z jednej strony oraz zmniejszeń i wykluczeń określonych dla przypadków umyślnej niezgodności z drugiej strony ( 29 ).

39.

Co się tyczy, po pierwsze, art. 70 ust. 6 rozporządzenia nr 1122/2009, należy stwierdzić, że przepis ten przewiduje, iż jeżeli stwierdzono niezgodności w świetle różnych aktów prawnych lub norm tego samego obszaru niezgodności, dla celów ustalenia obniżki płatności zgodnie z art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 tego rozporządzenia, przypadki takie uznaje się za jedną niezgodność ( 30 ).

40.

Moim zdaniem przepis ten stanowi „łączenie” naruszeń dla celów ustalenia odpowiednich sankcji, z jednej strony, w wypadku niedbalstwa, zgodnie z art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 i z drugiej strony, dla przypadków umyślnej niezgodności, zgodnie z art. 72 ust. 1 tego rozporządzenia. Innymi słowy uważam, że przepis ten zakłada, iż dla celów ustalenia odpowiednich sankcji wszystkie przypadki zaniedbania powinny być traktowane jako jeden przypadek zaniedbania i wszystkie przypadki umyślnej niezgodności powinny być traktowane jako jeden przypadek umyślnej niezgodności ( 31 ).

41.

Natomiast nic w treści art. 70 ust. 6 tego rozporządzenia nie wskazuje moim zdaniem, że należy ustanowić jedną sankcję dla wszystkich stwierdzonych niezgodności, niezależnie od ich charakteru, jak wydają się sugerować spadkobiercy N. Noorena ( 32 ). Wykładnia taka nie jest ponadto zgodna z rozróżnieniem wskazanym w art. 24 rozporządzenia nr 73/2009 oraz w art. 70–72 rozporządzenia nr 1122/2009 między sankcjami mającymi zastosowanie w przypadku niedbalstwa i sankcjami mającymi zastosowanie w przypadku umyślnej niezgodności. Przypominam w tym względzie, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału rozporządzenie wykonawcze musi być w miarę możliwości interpretowane w sposób zgodny z rozporządzeniem podstawowym ( 33 ).

42.

Ponadto należy stwierdzić, że art. 70 ust. 6 rozporządzenia nr 1122/2009 nie ma zastosowania w przypadkach zaniedbań powtarzających się. W istocie brzmienie tego przepisu odnosi się wyłącznie do art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 tego rozporządzenia, które dotyczą, odpowiednio, obniżek płatności stosowanych w przypadkach niedbalstwa niepowtarzających się i obniżek stosowanych w przypadku umyślnej niezgodności. Natomiast wspomniany przepis nie zawiera żadnego odniesienia do art. 71 ust. 5 tego samego rozporządzenia, dotyczącego zaniedbań powtarzających się. Wynika z tego, że w sytuacji takiej jak ta rozpatrywana w postępowaniu przed sądem krajowym art. 70 ust. 6 rozporządzenia nr 1122/2009 nie ma zastosowania w razie powtarzających się przypadków niedbalstwa. Obniżki płatności w odniesieniu do takich przypadków powinny być zatem każdorazowo ustalane w sposób odrębny.

43.

W drugiej kolejności, jeśli chodzi o art. 71 ust. 6 rozporządzenia nr 1122/2009, należy stwierdzić, że jak wynika z jego tytułu, wspomniany art. 71 odnosi się jedynie do przypadku niedbalstwa, a jego ust. 6 dotyczy szczególnej sytuacji, w której powtarzająca się niezgodność została stwierdzona obok innej niezgodności powtarzającej się lub niepowtarzającej się. Z tego wynika, że przepis ten nie stosuje się do przypadków umyślnej niezgodności oraz że w sytuacji takiej jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym przepis ten nie może w związku z tym mieć żadnego wpływu na stosowanie obniżek i wyłączeń w przypadkach stwierdzonej umyślnej niezgodności.

44.

Z powyższych rozważań wynika, że ani art. 70 ust. 6, ani art. 71 ust. 6 rozporządzenia nr 1122/2009, ani łączne zastosowanie tych dwóch przepisów nie może uzasadnić ustalenia jednej kary, nieprzekraczającej 15%, w sytuacji takiej jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym, jak chcieliby spadkobiercy N. Noorena ( 34 ).

45.

Taka wykładnia jest ponadto nielogiczna. Jej konsekwencją jest bowiem to, że obniżka płatności w sytuacji, gdy stwierdzono więcej niż jedną niezgodność wynikającą z niedbalstwa i szereg przypadków umyślnej niezgodności, byłaby mniejsza niż obniżka w jednym przypadku umyślnej niezgodności, która zgodnie z art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 wynosi co do zasady 20%. Co więcej, byłoby to również sprzeczne z celem, do którego dąży system obniżek płatności i wykluczeń ustanowiony przez art. 23 i 24 rozporządzenia nr 73/2009 oraz przez art. 70–72 rozporządzenia nr 1122/2009, które mają skłaniać rolników do przestrzegania istniejącego ustawodawstwa w różnych obszarach wzajemnej zgodności ( 35 ).

46.

W sytuacji takiej jak ta w postępowaniu głównym stosowanie art. 23 i 24 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 70–72 rozporządzenia nr 1122/2009 prowadzi moim zdaniem do następujących obniżek i wyłączeń.

47.

W pierwszej kolejności należy połączyć, zgodnie z art. 70 ust. 6 rozporządzenia nr 1122/2009, z jednej strony wszystkie przypadki niedbalstwa niepowtarzającego się, a z drugiej strony wszystkie przypadki umyślnej niezgodności i oddzielnie dla tych dwóch grup naruszeń ustalić obniżkę płatności lub wykluczenie z płatności zgodnie z art. 71 ust. 1 (w przypadku niedbalstwa niepowtarzającego się) i art. 72 ust. 1 tego rozporządzenia (w przypadku umyślnej niezgodności). W drugiej kolejności należy określić obniżki w przypadkach niedbalstwa powtarzającego się, zgodnie z art. 71 ust. 5 rozporządzenia nr 1122/2009. W trzeciej kolejności, zgodnie z art. 71 ust. 6 tego rozporządzenia, należy zsumować wartości procentowe obniżki ustalone z jednej strony w przypadkach niepowtarzającego się niedbalstwa, a z drugiej strony w przypadkach powtarzającego się niedbalstwa się, aż do osiągnięcia pułapu 15% przewidzianego w tym przepisie. Wreszcie, należy zsumować z jednej strony obniżkę ustaloną w przypadkach powtarzającego się niedbalstwa i niepowtarzającego się, a z drugiej strony obniżkę (lub wykluczenie) określone w przypadku umyślnej niezgodności. Zgodnie z art. 24 ust. 4 rozporządzenia nr 73/2009 całkowita kwota obniżek i wykluczeń w odniesieniu do jednego roku kalendarzowego nie może być wyższa niż 100% łącznej kwoty płatności bezpośrednich, które zostały lub mają zostać przyznane. Do sądu krajowego należy zbadanie, czy w niniejszej sprawie przesłanki te zostały spełnione przy ustalaniu zmniejszenia o 55%.

48.

Zmierzając do podsumowania, uważam za stosowne przedstawić kilka uwag dotyczących zaproponowanej przez Komisję odpowiedzi na pytania prejudycjalne. Komisja proponuje udzielenie łącznej odpowiedzi na te pytania, zgodnie z którą art. 70–72 rozporządzenia nr 1122/2009 nie stoją na przeszkodzie temu, aby właściwe organy krajowe uwzględniały także, w sytuacji kumulacji jednego lub kilku przypadków umyślnej niezgodności w rozumieniu art. 72 ust. 1 tego rozporządzenia, istnienie innych niezgodności wynikających z niedbalstwa, powtarzających się lub niepowtarzających się, i stosowały, w granicach określonych w tym przepisie, tylko jedną ogólną obniżkę, biorąc również pod uwagę dla części ogólnego wskaźnika zmniejszenia istnienie tych innych niezgodności wynikających z zaniedbania.

49.

Innymi słowy, Komisja uważa, iż z uwagi, że art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 przewiduje obniżenie płatności w wysokości do 100% dla przypadków umyślnej niezgodności, właściwe organy krajowe mogą, w sytuacji takiej jak ta w postępowaniu głównym, w którym stwierdzono zarówno niezgodność wynikająca z niedbalstwa, powtarzającą się i niepowtarzającą się, jak i umyślną niezgodność, ustalić ogólną obniżkę na podstawie tego przepisu, który uwzględnia nie tylko przypadki umyślnej niezgodności, ale również przypadki niezgodności wynikającej z niedbalstwa.

50.

Podejście zaproponowane przez Komisję nie przekonuje mnie, a to z następujących względów.

51.

Po pierwsze, takie podejście nie jest moim zdaniem zgodne z brzmieniem art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, zgodnie z którym przepis ten dotyczy wyłącznie przypadków umyślnej niezgodności. Nie odpowiada ono także rozróżnieniu dokonanemu w art. 24 rozporządzenia nr 73/2009 oraz w art. 70–72 rozporządzenia nr 1122/2009 pomiędzy z jednej strony obniżkami stosowanymi w przypadku zaniedbania, a z drugiej strony obniżkami i wyłączeniami stosowanymi w przypadku umyślnej niezgodności ( 36 ).

52.

Po drugie, uważam, że podejście Komisji rodzi problemy dotyczące pewności prawa zainteresowanych, pozostawiając zbyt szeroki zakres uznania organom krajowym w odniesieniu do określenia „ogólna obniżka”, które należy stosować w sytuacji takiej jak ta w sprawie przed sądem krajowym. Jeżeli takie podejście zostałoby przyjęte, zainteresowani w zasadzie nie mogliby przewidzieć sankcji, która miałaby zostać na nich nałożona w takiej sytuacji ( 37 ). W tym względzie należy wziąć pod uwagę fakt, że art. 70–72 rozporządzenia nr 1122/2009 mają na celu określenie szczegółowych zasad dotyczących obniżek i wykluczeń w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności. Tymczasem zaproponowane przez Komisję podejście skutkowałoby tym, że przepisy te byłyby niepotrzebne, w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu przed sądem krajowym, w zakresie, w jakim w rzeczywistości zostałyby „wchłonięte” przez zasadę przewidzianą w art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 ( 38 ).

53.

Podsumowując, proponuję, aby Trybunał stwierdził, że art. 70–72 rozporządzenia nr 1122/2009 w związku z art. 23 i 24 rozporządzenia nr 73/2009 należy interpretować w ten sposób, że w sytuacji takiej jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym, gdy zostaną stwierdzone przypadki nieprzestrzegania przepisów tego samego obszaru, należy zsumować z jednej strony obniżki stosowane w przypadkach niezgodności wynikających z niedbalstwa, powtarzających się i niepowtarzających się, określone na podstawie art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 i art. 71 rozporządzenia nr 1122/2009, a z drugiej strony – zmniejszenia stosowane w przypadkach umyślnej niezgodności, określone zgodnie z art. 24 ust. 3 rozporządzenia nr 73/2009 i art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Zgodnie z art. 24 ust. 4 rozporządzenia nr 73/2009 całkowita kwota obniżek i wykluczeń w odniesieniu do jednego roku kalendarzowego nie może być wyższa niż 100% łącznej kwoty płatności bezpośrednich, które zostały lub mają zostać przyznane.

54.

Mając na względzie taką odpowiedź, nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na trzecie pytanie prejudycjalne.

55.

W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział w następujący sposób na pytania prejudycjalne zadane przez College van Beroep voor het Bedrijfsleven (sąd apelacyjny ds. sporów administracyjnych w sprawach gospodarczych, Niderlandy):

Artykuły 70–72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w tym rozporządzeniu oraz szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia dla sektora wina, w związku z artykułami 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 i (WE) nr 1290/2005 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, należy interpretować w ten sposób, że w sytuacji takiej jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym, gdy zostaną stwierdzone przypadki nieprzestrzegania przepisów z tego samego obszaru, należy zsumować z jednej strony obniżki płatności stosowane w przypadku niezgodności wynikających z niedbalstwa, powtarzających się i niepowtarzających się, a z drugiej strony – obniżki stosowane w przypadku umyślnej niezgodności. Zgodnie z art. 24 ust. 4 rozporządzenia nr 73/2009 całkowita kwota obniżek i wykluczeń w odniesieniu do jednego roku kalendarzowego nie może być wyższa niż 100% łącznej kwoty płatności bezpośrednich, które zostały lub mają zostać przyznane.