KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 27.10.2021
COM(2021) 647 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
ze stosowania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/555 z dnia 24 marca 2021 r. w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni
1.Wprowadzenie
W Planie działania UE w sprawie nielegalnego handlu bronią palną na lata 2020–2025 1 przyjętym w lipcu 2020 r. nadano najwyższy priorytet pełnemu wdrożeniu dyrektywy w sprawie broni palnej, co potwierdzono w planie dla UE w dziedzinie zwalczania terroryzmu z grudnia 2020 r. 2
W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono ocenę stosowania dyrektywy Rady 91/477/EWG z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni (zwanej dalej „dyrektywą w sprawie broni palnej”), zgodnie z wymogiem określonym w art. 17 tej dyrektywy po jej ostatniej zmianie w 2017 r. 3 W międzyczasie dyrektywa w sprawie broni palnej wraz z jej późniejszymi zmianami została zastąpiona, uchylona i ujednolicona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/555 z dnia 24 marca 2021 r. 4 W celu zapewnienia jasności numery artykułów, o których mowa w sprawozdaniu, odnoszą się do numerów obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2021/555, o ile nie określono inaczej.
Zgodnie z art. 17 (obecnie art. 24) w sprawozdaniu należy szczególnie zbadać kategorie broni palnej oraz kwestie związane z wdrażaniem systemu europejskiej karty broni palnej, oznakowaniem oraz wpływem nowych technologii, takich jak drukowanie przestrzenne, stosowanie kodu QR i stosowanie identyfikacji radiowej (RFID). Jak zapowiedziano w unijnej strategii zwalczania przestępczości zorganizowanej 2021–2025 5 , w niniejszym sprawozdaniu określono również wstępne sposoby ulepszenia ram prawnych. Przy opracowywaniu niniejszego sprawozdania Komisja opierała się w przede wszystkim na krajowych środkach transpozycji zgłaszanych przez państwa członkowskie oraz na publicznie dostępnych informacjach.
Ponadto w listopadzie 2019 r. Komisja przekazała państwom członkowskim szczegółowy kwestionariusz dotyczący tematów wymienionych w art. 17 (obecnie art. 24) i uzyskała odpowiedzi od 19 państw członkowskich. Komisja przedstawiła podsumowanie tych odpowiedzi podczas posiedzenia komitetu ds. broni palnej w dniu 18 grudnia 2019 r. i na podstawie tych odpowiedzi przeprowadziła wstępne dyskusje w komitecie.
Co więcej, Komisja aktywnie uczestniczyła w realizacji priorytetu dotyczącego broni palnej w ramach europejskiej multidyscyplinarnej platformy przeciwko zagrożeniom przestępstwami 6 (zwanej dalej „platformą ds. broni palnej”) oraz w pracach Grupy Roboczej Europejskich Ekspertów ds. Broni Palnej 7 – działaniach, które pomogły określić obecne i potencjalne zagrożenia związane z bronią palną oraz ich wpływ w działalności przestępczej.
W związku ze znacznymi opóźnieniami w transponowaniu dyrektywy na szczeblu krajowym 8 Komisja nie mogła jednak przeprowadzić pełnej oceny zgodności przepisów i praktyk krajowych.
W lipcu 2020 r. Biuro Narodów Zjednoczonych ds. Narkotyków i Przestępczości opublikowało dokument tematyczny zatytułowany „Illicit Trafficking in Firearms, their Parts, Components and Ammunition to, from and across the European Union” [„Nielegalny obrót bronią palną, jej częściami i komponentami oraz amunicją do Unii, z Unii i wewnątrz Unii Europejskiej”], w którym przedstawiono ważne rozważania i zalecenia polityczne dotyczące obecnych zagrożeń i luk prawnych w zakresie kontroli broni palnej na szczeblu globalnym 9 .
2.Wdrożenie dyrektywy w sprawie broni palnej
Dyrektywa w sprawie broni palnej reguluje nabywanie, posiadanie i wymianę handlową w UE broni palnej do użytku cywilnego (np. broni palnej stosowanej do strzelectwa sportowego i polowań). Określono w niej wspólne normy minimalne, które wszystkie państwa członkowskie muszą transponować do swoich krajowych przepisów dotyczących broni, i ma ona zapewnić zrównoważenie celów rynku wewnętrznego (tj. transgraniczny przepływ broni palnej) i celów polityki bezpieczeństwa (tj. wysoki poziom bezpieczeństwa i ochrony przed przestępstwami i nielegalnym handlem) w UE. Dyrektywa ta stanowi rozwój dorobku Schengen, ponieważ jest częścią wspólnego zestawu przepisów unijnych umożliwiających swobodny przepływ osób.
Dyrektywę zmieniono po wejściu w życie protokołu ONZ przeciwko nielegalnemu wytwarzaniu broni palnej (protokołu o handlu bronią) w 2005 r. 10 , a następnie w 2017 r. w następstwie ataków terrorystycznych z 2015 r.
Wizualne przedstawienie dyrektywy w sprawie broni palnej
2.1.Zadania Komisji
Dyrektywa w sprawie broni palnej zawiera wymóg, aby Komisja przyjęła zarówno akty wykonawcze, jak i delegowane. W związku z tym od wejścia w życie dyrektywy Komisja przyjęła:
1.w dniu 5 marca 2018 r. (zgodnie z art. 15 ust. 2) rozporządzenie wykonawcze (UE) 2018/337 zmieniające rozporządzenie wykonawcze (UE) 2015/2403 ustanawiające wspólne wytyczne dotyczące norm i technik pozbawiania broni cech użytkowych w celu zagwarantowania, że broń palna pozbawiona cech użytkowych trwale nie nadaje się do użytku;
2.w dniu 16 stycznia 2019 r. (zgodnie z art. 4 ust. 3) dyrektywę wykonawczą (UE) 2019/68 ustanawiającą specyfikacje techniczne dotyczące oznakowania broni palnej i jej istotnych komponentów zgodnie z dyrektywą Rady 91/477/EWG w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni (zob. sekcja 5.4.2);
3.w dniu 16 stycznia 2019 r. (zgodnie z art. 14 ust. 3) dyrektywę wykonawczą (UE) 2019/69 ustanawiającą specyfikacje techniczne dotyczące broni alarmowej i sygnałowej zgodnie z dyrektywą Rady 91/477/EWG w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni;
4.w dniu 16 stycznia 2019 r. (zgodnie z art. 18 ust. 4 i art. 21 ust. 5) rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2019/686 ustanawiające, na podstawie dyrektywy Rady 91/477/EWG, szczegółowe zasady systematycznej wymiany drogą elektroniczną informacji dotyczących transferu broni palnej w Unii (zob. sekcja 5.4.1);
5.w dniu 21 maja 2021 r. rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2021/1423 w sprawie odmów wydania pozwolenia na nabycie lub posiadanie broni palnej;
6.dwa projekty pilotażowe w celu wdrożenia współpracy administracyjnej w odniesieniu do dwóch powyższych rozporządzeń delegowanych Komisji (zgodnie z art. 4 rozporządzenia (UE) nr 1024/2012 regulującego system wymiany informacji na rynku wewnętrznym).
2.2.Transpozycja dyrektywy i prawa wtórnego przez państwa członkowskie
Dyrektywę w sprawie broni palnej zmienioną w 2017 r. należało transponować do dnia 14 września 2018 r., z wyjątkiem art. 4 ust. 4 dotyczącego regulacji działalności sprzedawców broni i pośredników w handlu bronią oraz art. 4 ust. 5 dotyczącego utworzenia systemu rejestracji danych, które należało transponować do dnia 14 grudnia 2019 r.
W lipcu 2019 r. Komisja wysłała 20 państwom członkowskim uzasadnioną opinię dotyczącą pierwszego z tych terminów 11 , a następnie w odniesieniu do drugiego z tych terminów w dniu 24 stycznia 2020 r. wysłała 17 państwom członkowskim wezwania do usunięcia uchybienia 12 w związku z niezgłoszeniem przez nie ich krajowych środków transpozycji.
Termin transpozycji dwóch dyrektyw wykonawczych Komisji w sprawie oznakowania broni palnej oraz w sprawie broni alarmowej i sygnałowej wyznaczono na dzień 17 stycznia 2020 r. W dniu 28 maja 2020 r. Komisja wszczęła postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko 19 państwom członkowskim (w sprawie oznakowania broni palnej) 13 oraz przeciwko 17 państwom członkowskim (w sprawie broni alarmowej i sygnałowej) 14 .
Na dzień 15 sierpnia 2021 r. toczyło się 80 postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczących dyrektywy w sprawie broni palnej i prawa wtórnego. Wszystkie te postępowania dotyczyły braku zawiadomienia o krajowych środkach transpozycji. W międzyczasie od szeregu państw członkowskich Komisja otrzymała zgłoszenia dotyczące pełnej transpozycji. W związku z tym oczekuje się zakończenia szeregu postępowań w nadchodzących miesiącach.
Komisja przeprowadziła kontrolę transpozycji i zbadała, czy państwa członkowskie w pełni transponowały prawo Unii do swoich systemów prawnych, z uwzględnieniem państw członkowskich, które zgłosiły krajowe środki transpozycji w terminie. Komisja zbadała także środki, które nie zostały zgłoszone, w celu oceny kompletności transpozycji.
W opisanej poniżej wstępnej ocenie skoncentrowano się na najważniejszych zmianach w dyrektywie wprowadzonych w 2017 r. i w dwóch dyrektywach wykonawczych wprowadzonych w 2019 r.
Art. 1 dyrektywy zawiera 15 definicji, z czego 5 to całkiem nowe definicje, a pozostałe to definicje zaktualizowane. W szczególności zapewniają one stosowanie w sposób spójny w całej UE zakresu przedmiotowego (np. broń alarmowa i sygnałowa, broń salutacyjna i akustyczna) oraz zakresu podmiotowego (np. kolekcjonerzy, muzea, pośrednicy) dyrektywy.
Wszystkie definicje zostały transponowane przez 22 państwa członkowskie (Belgię, Bułgarię, Czechy, Danię, Niemcy, Estonię, Irlandię, Grecję, Hiszpanię, Francję, Chorwację, Włochy, Cypr, Łotwę, Litwę, Węgry, Maltę, Austrię, Polskę, Portugalię, Rumunię i Finlandię), trzy państwa członkowskie transponowały jedynie część definicji (Niderlandy, Słowacja i Szwecja), a dwa państwa członkowskie nie zgłosiły żadnych krajowych środków transpozycji (Luksemburg i Słowenia).
W dyrektywie w sprawie broni palnej wprowadzono nowe przepisy dotyczące działalności sprzedawców i pośredników (art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 4 i 5 oraz art. 13 ust. 2). Wszystkie państwa członkowskie oprócz trzech (Dania, Luksemburg i Słowenia) transponowały wszystkie te przepisy.
Art. 4 ust. 1 i 2 znacząco zmienił przepisy dotyczące oznakowania. Wszystkie państwa członkowskie oprócz dwóch (Luksemburg i Słowenia) transponowały wszystkie te przepisy.
Ponadto 18 państw członkowskich transponowało przepisy dyrektywy wykonawczej (UE) 2019/68 dotyczące oznakowania (Belgia, Czechy, Dania, Niemcy, Estonia, Grecja, Hiszpania, Francja, Chorwacja, Cypr, Łotwa, Litwa, Węgry, Malta, Niderlandy, Austria, Portugalia i Słowacja), a dziewięć państw członkowskich nie zgłosiło żadnych środków lub nie przeprowadziło kompletnej transpozycji (Bułgaria, Irlandia, Włochy, Luksemburg, Polska, Rumunia, Słowenia, Finlandia, Szwecja).
W art. 4 ust. 5 i art. 18 ust. 4 zmienionej w 2017 r. dyrektywy w sprawie broni palnej zapewniono zwiększenie ilości i podniesienie jakości danych przechowywanych w systemach rejestracji danych oraz wymianę informacji z właściwymi organami krajowymi i między nimi. Pełnej transpozycji tych przepisów dokonały 23 państwa członkowskie (Belgia, Bułgaria, Czechy, Niemcy, Estonia, Grecja, Hiszpania, Francja, Chorwacja, Włochy, Cypr, Łotwa, Litwa, Węgry, Malta, Niderlandy, Austria, Polska, Portugalia, Rumunia, Słowacja, Finlandia i Szwecja), a cztery państwa członkowskie nie zgłosiły żadnych środków lub nie przeprowadziły kompletnej transpozycji w odniesieniu do tych przepisów (Dania, Irlandia, Luksemburg i Słowenia).
W art. 9 ust. 1 dyrektywy w sprawie broni palnej określono bardziej rygorystyczne przepisy dotyczące najniebezpieczniejszych rodzajów broni palnej, klasyfikujące je do kategorii A, zgodnie z którymi – z pewnymi ograniczonymi i należycie uzasadnionymi wyjątkami – zabrania się nabywania i posiadania takiej broni palnej oraz wprowadzania jej do obrotu. Wszystkie państwa członkowskie oprócz dwóch (Luksemburg i Słowenia) transponowały przepisy art. 9 ust. 1.
W dyrektywie w sprawie broni palnej zaktualizowano szereg artykułów dotyczących europejskiej karty broni palnej, w tym jej definicję, obowiązek zamieszczenia w europejskiej karcie broni palnej oświadczenia oraz poinformowania pozostałych państw członkowskich w przypadku, gdy broń kategorii B lub C wymaga pozwolenia lub jest niedozwolona. Wszystkie państwa członkowskie oprócz dwóch (Luksemburg i Słowenia) transponowały wszystkie te przepisy.
Dysponując prostymi narzędziami i minimalną wiedzą, niektóre rodzaje broni alarmowej i sygnałowej można również z łatwością przerobić na broń śmiercionośną. Właściwe organy państw członkowskich i Komisja określiły ten sposób działania jako szczególne zagrożenie 15 , co doprowadziło do wprowadzenia w dyrektywie w sprawie broni palnej nowych przepisów (art. 1 ust. 1, art. 14 i załącznik I). Wszystkie państwa członkowskie oprócz czterech (Luksemburg, Słowenia, Słowacja i Szwecja) transponowały wszystkie te przepisy.
Przepisy dyrektywy wykonawczej (UE) 2019/69 ustanawiającej specyfikacje techniczne dotyczące broni alarmowej i sygnałowej transponowało 13 państw członkowskich (Dania, Niemcy, Estonia, Hiszpania, Francja, Cypr, Łotwa, Litwa, Węgry, Austria, Portugalia, Słowacja i Finlandia), a 14 państw członkowskich nie zgłosiło żadnych środków lub nie przeprowadziło kompletnej transpozycji (Belgia, Bułgaria, Czechy, Irlandia, Grecja, Chorwacja, Włochy, Luksemburg, Malta, Niderlandy, Polska, Rumunia, Słowenia i Szwecja).
Broń salutacyjna i akustyczna to pierwotnie śmiercionośna broń palna zmodyfikowana w taki sposób, aby nie było możliwe wystrzelenie z niej pocisku, a jedynie ślepych nabojów. Ponieważ zwykle modyfikuje się jedynie komorę nabojową i lufę, każda osoba dysponująca minimalną wiedzą i powszechnie stosowanymi narzędziami może niezgodnie z prawem przerobić taką broń z powrotem na śmiercionośną broń palną. Zagrożenie to również ograniczono w ramach zmiany dyrektywy w sprawie broni palnej w 2017 r., dzięki utrzymaniu tego rodzaju broni w jej pierwotnej kategorii (art. 1 ust. 1 oraz załącznik I). Wszystkie państwa członkowskie oprócz pięciu (Luksemburg, Niderlandy, Słowenia, Słowacja i Szwecja) transponowały wszystkie te przepisy.
Od 2017 r. w art. 1 ust. 1 oraz w art. 15 dyrektywy w sprawie broni palnej przewidziano nowe przepisy dotyczące broni palnej pozbawionej cech użytkowych, szczególnie nakładające wymóg złożenia oświadczenia w przypadku nabycia lub posiadania takiej broni, a także przepisy szczegółowe dotyczące weryfikacji, oznakowania i transferów takiej broni.
Wszystkie państwa członkowskie oprócz trzech (Luksemburg, Słowenia i Szwecja) transponowały wszystkie te przepisy.
W związku z tym na dzień 15 sierpnia 2021 r. Komisja może stwierdzić, że jedynie 10 państw członkowskich zakończyło transpozycję przepisów poddanych analizie w niniejszym sprawozdaniu, które stanowią najważniejsze zmiany wprowadzone dyrektywą w sprawie broni palnej w 2017 r. i dwiema dyrektywami wykonawczymi, (Niemcy, Estonia, Hiszpania, Francja, Cypr, Łotwa, Litwa, Węgry, Austria i Portugalia), 15 państw członkowskich nie transponowało niektórych przepisów (Belgia, Bułgaria, Czechy, Dania, Irlandia, Grecja, Chorwacja, Włochy, Malta, Niderlandy, Polska, Rumunia, Słowacja, Finlandia i Szwecja), a dwa państwa członkowskie nie zgłosiły żadnych środków (Luksemburg i Słowenia).
Opisana powyżej wstępna ocena pozostaje bez uszczerbku dla stanowiska Komisji w toczących się lub przyszłych postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Nie stanowi ona również opinii w sprawie oceny zgodności transponujących przepisów krajowych, której Komisja jeszcze nie przeprowadziła do końca. Na wstępnym etapie oceny Komisja zidentyfikowała już przypadki nieprawidłowej transpozycji w szeregu państw członkowskich.
W związku z tym Komisja zintensyfikuje swoje działania w zakresie monitorowania wdrażania dyrektywy w państwach członkowskich i w razie potrzeby w pełni wykorzysta uprawnienia powierzone jej na mocy Traktatu.
3.Skoncentrowanie na konkretnych kwestiach
3.1.Kategorie broni
3.1.1.Ogólne kwestie dotyczące kategoryzacji
Analiza transpozycji przepisów, które stanowią najważniejsze zmiany w dyrektywie wprowadzone w 2017 r., wykazuje złożone wyzwania związane z transpozycją niektórych definicji, kategorii broni palnej wymienionych w załączniku I oraz licznych wyjątków określonych w szeregu artykułów dyrektywy w sprawie broni palnej.
W dyrektywie w sprawie broni palnej uzupełniono wykaz rodzajów broni niedozwolonej (kategoria A) o nowe rodzaje broni palnej. Jednocześnie wprowadzono długi wykaz wyjątków od tego zakazu i objęto te rodzaje broni palnej wymogiem uzyskania pozwolenia w wyraźnie określonych okolicznościach.
Ponadto broni alarmowej i sygnałowej nie uznaje się za broń palną, ponieważ uważa się, że takiej broni „nie można przerobić”, natomiast w przypadku broni palnej pozbawionej cech użytkowych w dalszym ciągu wymaga się oświadczenia. Co więcej, broń palna przerobiona na broń salutacyjną i akustyczną w taki sposób, że jest ona trwale niezdatna do wystrzelenia pocisku, jest w dalszym ciągu klasyfikowana do jej pierwotnej kategorii, mimo że może być równie bezpieczna co oryginalna broń alarmowa i sygnałowa.
Wreszcie organy ścigania zaobserwowały wzrost liczby konfiskat broni wykorzystywanej do airsoftu (wystrzeliwującej plastikowe kulki za pomocą sprężonego gazu) przerobionej w taki sposób, aby wystrzeliwała amunicję. Choć taka broń jest regulowana jako broń palna w szeregu państw członkowskich UE, obecnie nie jest ona objęta zakresem dyrektywy.
W związku z tym Komisja oceni wpływ doprecyzowania rozróżnienia między bronią palną niedozwoloną a bronią palną, w przypadku której wymagane jest pozwolenie, aby zapewnić możliwość posiadania broni palnej niedozwolonej jedynie w bardzo wyjątkowych przypadkach. Ewentualna ocena może również zapewnić, aby w przypadku wszystkich rodzajów broni, które są niezdatne do wystrzelenia pocisku (po pozbawieniu ich cech użytkowych albo przez producenta), ale które z wykorzystaniem specjalistycznych narzędzi i wiedzy można przerobić w taki sposób, aby wystrzeliwały pociski, wymagane było co najmniej oświadczenie.
3.1.2.Broń palna o małym kalibrze na naboje Floberta
Naboje Floberta i broń na takie naboje opracowano w XIX wieku do celów strzelania w pomieszczeniach zamkniętych. Taka broń wystrzeliwuje kapiszony zawierające mały pocisk i niewielką ilość prochu. Naboje Floberta charakteryzują się stosunkowo niskim ciśnieniem i małą prędkością wylotową pocisku, a współcześnie broń na takie naboje jest reklamowana jako broń palna służąca do trenowania strzelectwa sportowego.
Niektórzy producenci broni palnej w kilku państwach członkowskich UE 16 zaczęli wytwarzać niektóre modele broni palnej o kalibrze odpowiadającym nabojom Floberta. Jak wynika z informacji i sprawozdań przedstawionych przez krajowe organy ścigania i Europol, zasadniczo istnieją dwa rodzaje broni palnej, z której można strzelać nabojami Floberta. W „wersji klasycznej” zgodnej ze standardami oryginalnych wersji broni palnej na naboje Floberta nie można zmodyfikować mechanizmu wewnętrznego i konstrukcji lufy, tak aby broń wystrzeliwała inne, bardziej śmiercionośne naboje.
W „wersji współczesnej” są to głównie strzelby, karabiny, pistolety maszynowe i krótka broń palna, a ich mechanizm wewnętrzny w dalszym ciągu może wystrzeliwać naboje o kalibrze 9 mm lub mniejszym. W przypadku takiej broni modyfikuje się jedynie lufę, poprzez zainstalowanie w oryginalnej lufie lufy wewnętrznej, zwężonej tak, aby odpowiadała nabojom Floberta o kalibrze 4 lub 6 mm, i przyspawanej do oryginalnej lufy przy wylocie.
Dzięki wykorzystaniu opóźnień w transpozycji lub nieprawidłowej transpozycji dyrektywy w sprawie broni palnej śmiercionośna broń palna sklasyfikowana do kategorii B lub C jest czasem przerabiana na broń na naboje Floberta w państwach członkowskich, w których w przypadku tej broni palnej nadal wymaga się oświadczenia lub nawet spełnienia mniej restrykcyjnych warunków.
W unijnej ocenie zagrożenia poważną i zorganizowaną przestępczością z 2021 r. 17 oraz w szeregu sprawozdań Europolu podkreślono zagrożenie związane z niezgodnym z prawem przerabianiem „wersji współczesnej” broni na naboje Floberta, które doprowadziło do tysięcy przypadków konfiskat w całej Unii Europejskiej.
Na podstawie dyrektywy w sprawie broni palnej taka broń stanowi broń palną, ponieważ kapiszony są rodzajem palnego materiału miotającego. Ani w definicji broni palnej, ani w poszczególnych jej kategoriach nie zawarto odniesienia do rozmiaru kalibru ani do energii wylotowej, które w związku z tym są nieistotne do stwierdzenia, czy broń na naboje Floberta stanowi broń palną, ani do ustalenia, do której kategorii taka broń należy.
Komisja wzywa wszystkie państwa członkowskie do prawidłowego transponowania dyrektywy w sprawie broni palnej w tym zakresie poprzez odpowiednie sklasyfikowanie broni, która może miotać naboje Floberta, jako broni palnej zgodnie z załącznikiem I do dyrektywy w sprawie broni palnej.
3.1.3.Zabytkowa broń palna
Broń palna, która może kwalifikować się jako „broń zabytkowa”, jest czasem wykorzystywana w działalności przestępczej, czego dowodem jest na przykład atak terrorystyczny z 2018 r. w Strasburgu, w którym zginęło dziewięć osób, a 11 zostało rannych. Mimo to w załączniku I część III do dyrektywy w sprawie broni palnej przewidziano, że przedmioty uznawane za „broń zabytkową” są wyłączone z definicji „broni palnej” i w związku z tym nie wchodzą w zakres dyrektywy, jeżeli nie zostały one ujęte w kategoriach określonych w dyrektywie i podlegają przepisom prawa krajowego.
Na posiedzeniu komitetu ds. broni palnej w dniu 18 grudnia 2019 r. większość państw członkowskich wskazała, że opowie się za harmonizacją przepisów dotyczących broni zabytkowej na szczeblu UE. Niektóre z nich zakwestionowały samo znaczenie zwolnienia zabytkowej broni palnej z wymogów dyrektywy w sprawie broni palnej na podstawie jej roku produkcji, a nie jej zdolności do wyrządzenia szkody.
Komisja oceni wpływ objęcia broni zabytkowej zakresem dyrektywy w celu zharmonizowania przepisów we wszystkich państwach członkowskich.
3.2.Nielegalne wytwarzanie – drukowanie przestrzenne i półfabrykaty
Drukowanie przestrzenne, nazywane również obróbką przyrostową, „odnosi się do rozmaitych procesów wykorzystywanych w wytwarzaniu produktów za pomocą składania lub łączenia materiałów warstwa po warstwie” 18 .
Wraz z nadejściem broni palnej wytwarzanej w technologii drukowania przestrzennego i możliwością wykorzystywania takiej broni do celów przestępczych rozgorzała dyskusja na temat prawodawstwa dotyczącego kontroli broni palnej na całym świecie, w tym w Unii Europejskiej.
Europol ostrzegł 19 , że dzięki postępowi technologicznemu w przyszłości drukowanie przestrzenne stanie się powszechnie dostępne oraz że przyniesie możliwości nielegalnego wytwarzania broni palnej i wprowadzania jej do obrotu. W dniu 9 października 2019 r. dwie osoby zostały zastrzelone w miejscowości Halle (Niemcy) przez sprawcę, który użył broni domowej roboty, wytworzonej na podstawie projektu pobranego z internetu, częściowo za pomocą drukarki 3D 20 . Obserwuje się powolny, ale stały wzrost liczby konfiskat tego rodzaju broni palnej, w tym wykrywane są przypadki nielegalnego wytwarzania jej istotnych komponentów 21 .
Zagrożenie związane z nielegalnym wytwarzaniem broni palnej lub jej istotnych komponentów za pomocą drukarek 3D wynika ze stosunkowo przystępnych cen tej technologii i dostępności projektów w internecie, w tym drukowania przestrzennego z metalu, które staje się coraz tańsze 22 , szczególnie dzięki technikom takim jak bezpośrednie spiekanie laserowe metali 23 .
Obecnie największym zagrożeniem jest wytwarzanie tak zwanej hybrydowej broni z wykorzystaniem drukowania przestrzennego, która składa się zarówno z części drukowanych przestrzennie, jak i gotowych i dostępnych komponentów nieuregulowanych globalnie, takich jak stalowe rurki, metalowe pręty i sprężyny 24 .
Drukowanie przestrzenne broni palnej przez podmioty prywatne jest już objęte zakresem istniejących ram prawnych, ponieważ dyrektywa w sprawie broni palnej ma jednakowe zastosowanie do wszystkich rodzajów broni palnej, niezależnie od tego, czy są one wytwarzane w technice drukowania przestrzennego czy nie: broń palna może być wytwarzana jedynie przez licencjonowanych sprzedawców i podlega ograniczeniom takim jak uzyskanie pozwolenia przed nabyciem przez osoby prywatne.
Komisja oceni potrzebę przyjęcia przepisów szczegółowych dotyczących posiadania projektów na potrzeby drukowania przestrzennego i handlu takimi projektami, w tym zakazu posiadania, reklamowania i dystrybuowania przez nieuprawnionych sprzedawców broni cyfrowych projektów i ich wersji papierowych, co do których wykazano, że umożliwiają wytworzenie istotnych komponentów broni palnej.
Ponadto zarówno w ocenie dyrektywy w sprawie broni palnej z 2014 r. 25 , jak i w najnowszych uwagach przekazanych przez państwa członkowskie Europolowi i platformie ds. broni palnej 26 podkreślono przypadki przywozu z niektórych państw niebędących członkami UE półfabrykatów istotnych komponentów broni (zwykle w 80 % wykończone szkielety polimerowe do broni ręcznej lub w 80 % wykończone lufy metalowe do długiej broni palnej). Elementy te nie zostały określone jako istotne komponenty broni palnej i zazwyczaj są wprowadzane na terytorium Unii Europejskiej za pośrednictwem usług kurierskich i przewozowych. Wysyłane są one wraz z instrukcją wyjaśniającą, jak dokończyć ich przekształcenie w powszechne narzędzia.
Komisja i państwa członkowskie omówią problem półfabrykatów broni palnej i istotnych komponentów w kontekście komitetu ds. broni palnej. Komisja oceni także rozwiązania regulacyjne w zakresie przyszłej modernizacji rozporządzenia (UE) nr 258/2012 ustanawiającego zezwolenia na wywóz i środki dotyczące przywozu i tranzytu dla broni palnej, jej części i komponentów oraz amunicji 27 .
3.3.Europejska karta broni palnej
Europejska karta broni palnej wydawana przez państwo członkowskie na wniosek prawnym właścicielom broni palnej umożliwia myśliwym oraz uczestnikom rekonstrukcji historycznych (w przypadku broni palnej kategorii C), a także strzelcom sportowym (w przypadku kategorii A, B lub C) podróżowanie z ich bronią przez co najmniej dwa państwa członkowskie bez konieczności uzyskania uprzedniego pozwolenia. W przypadku gdy państwo członkowskie poinformuje pozostałe państwa członkowskie, że posiadanie niektórych rodzajów broni palnej jest zakazane lub wymaga pozwolenia, w europejskiej karcie broni palnej muszą znaleźć się stosowne oświadczenia.
Podczas oceny dyrektywy w sprawie broni palnej w 2014 r. 28 państwa członkowskie i stowarzyszenia pozytywnie oceniły wdrożenie europejskiej karty broni palnej, uznając, że ogranicza ona obciążenie biurokratyczne i gospodarcze dla użytkowników, szczególnie myśliwych, strzelców sportowych i uczestników rekonstrukcji historycznych.
Po zmianie dyrektywy w 2017 r. podczas konsultacji w ramach komitetu ds. broni palnej i w skargach otrzymanych przez Komisję zainteresowane strony poruszyły szereg kwestii:
·wydaje się, że europejska karta broni palnej nie jest w pełni uznawana we wszystkich państwach członkowskich, co czasem oznacza konieczność uzyskania uprzedniego pozwolenia w celu umożliwienia przepływu broni palnej;
·kontrolowanie przepływu z zastosowaniem karty może być trudniejsze niż w przypadku stałych transferów – istnieje zatem ryzyko nadużyć ze strony osób, które nielegalnie korzystają z europejskiej karty broni palnej, gdy na stałe przenoszą się do innego kraju;
·niezbędna jest harmonizacja wykazu elementów, które muszą być wymienione w europejskiej karcie broni palnej, ze względu na różnice w klasyfikacji broni palnej lub jej komponentów w poszczególnych państwach członkowskich.
Aspekty te często wynikają z braku wymaganych oświadczeń lub niekompletnych oświadczeń w karcie. Większą jasność w tej kwestii pomoże zapewnić zapowiedziane w Planie działania UE w sprawie nielegalnego handlu bronią palną na lata 2020–2025 opracowanie przez Komisję unijnej tabeli odniesienia dotyczącej broni palnej. Należy również ocenić, czy wprowadzenie w pełni cyfrowej europejskiej karty broni palnej umożliwi lepszą wymianę informacji między organami krajowymi.
3.4.Śledzenie broni palnej
3.4.1.Elektroniczna wymiana informacji dotyczących transferu broni palnej
Równolegle z przyjęciem rozporządzenia delegowanego (UE) 2019/686 dotyczącego wymiany informacji dotyczących transferu broni palnej (zob. pkt 3 niniejszego sprawozdania) Komisja przyjęła decyzję wykonawczą (UE) 2019/689 w sprawie projektu pilotażowego wdrażającego za pośrednictwem systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym określone przepisy dotyczące współpracy administracyjnej ustanowione w dyrektywie Rady 91/477/EWG 29 , tworząc tym samym tymczasową podstawę prawną wykorzystania tego systemu.
Komisja zwraca uwagę, że zakres przekazanych jej uprawnień koncentruje się jedynie na wymianie informacji dotyczących pozwoleń na transfer. W związku z tym Komisja nie może wymagać, aby państwa członkowskie miejsca zamieszkania nabywcy załadowywały do systemu pozwolenia na nabycie broni palnej. Nie może też wymagać, aby wszystkie organy wydające pozwolenia na transfer były bezpośrednio połączone z systemem. Obie te kwestie zakłócały skuteczną wymianę informacji.
W związku z powyższym konieczne może być przeprowadzenie oceny wpływu ustanowienia w samej dyrektywie w sprawie broni palnej wyraźnej podstawy prawnej wykorzystywania systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym oraz doprecyzowania obowiązków organów krajowych.
3.4.2.Oznakowanie
Właściwe oznakowanie broni palnej zwiększa możliwość śledzenia takiej broni oraz jej istotnych komponentów. W tym celu w dyrektywie wykonawczej (UE) 2019/68 dotyczącej oznakowania określono minimalną wielkość czcionki, wspólną metodę znakowania materiałów niemetalowych, a także ustanowiono rodzaje alfabetu i systemu numerycznego stosowane do oznakowania.
Przed przyjęciem tej dyrektywy wykonawczej Komisja wskazała, że rok po terminie transpozycji dyrektywy oceniona zostanie kwestia głębokości oznakowania w celu wprowadzenia w dyrektywie wykonawczej – w razie potrzeby – wymogu w tym zakresie.
Państwa członkowskie nie osiągnęły konsensusu co do minimalnej głębokości oznakowania, która wynosi od 0,02 mm do 0,08 mm, a różnice te wynikają głównie z przyczyn handlowych. Ani w dyrektywie w sprawie broni palnej, ani w dyrektywie wykonawczej dotyczącej oznakowania nie przewidziano konkretnej technologii oznakowania. Co za tym idzie, wszystkie technologie zapewniające „czytelne, trwałe i niepowtarzalne” oznakowanie (np. grawerowanie mechaniczne, grawerowanie laserowe czy stemplowanie) mogą być zgodne z dyrektywą.
Wspólne podejście unijne zapewniłoby możliwość odzyskiwania usuniętego oznakowania, a także zapobiegałoby ustanawianiu jakichkolwiek nieuzasadnionych przeszkód technicznych w legalnym handlu bronią palną między państwami członkowskimi. W związku z tym Komisja będzie korzystać ze sprawozdań technicznych krajowych wydziałów balistycznych oraz urzędów testujących i certyfikujących broń palną, a także oceni zalety i wady poszczególnych wariantów. W ramach komitetu ds. broni palnej prowadzone będą dalsze dyskusje w celu oceny wpływu aktualizacji dyrektywy wykonawczej (UE) 2019/68.
3.4.3.Technologie służące usprawnieniu śledzenia i zwiększeniu bezpieczeństwa i ochrony nabywania i posiadania broni
Kody QR (ang. Quick-Response, tj. szybka odpowiedź) to rodzaj dwuwymiarowego kodu kreskowego, który może przechowywać informacje w optycznym oznakowaniu nadającym się do odczytu maszynowego. W porównaniu z jednowymiarowymi kodami kreskowymi kody QR umożliwiają gromadzenie większej liczby danych.
Koszt kodów QR jest stosunkowo niewielki. Obecnie są one stosowane na broni palnej głównie do celów inwentaryzacji, szczególnie w postaci naklejek z kodem QR 30 .
Kody kreskowe DataMatrix, podobnie jak kody QR, składają się z czarnych i białych modułów ułożonych wewnątrz kwadratowego wzoru.
Zapewniają one niepowtarzalny numer seryjny i numer identyfikacyjny producenta. W przypadku zniszczenia kodu wykazano większą możliwość odzyskania danych zapisanych w kodach DataMatrix niż danych zapisanych w kodach QR 31 . Kody DataMatrix uznaje się za najlepszy sposób przechowywania informacji w bardzo małej przestrzeni 32 .
Dotychczas Komisja nie uzyskała informacji na temat tego, które państwa członkowskie stosują kody QR lub kody DataMatrix w celu monitorowania i śledzenia broni palnej.
Przeszkodą w rozpowszechnieniu stosowania kodów QR na rynku broni palnej mogą być obawy związane z bezpieczeństwem, ponieważ takie kody mogą być celem hakerów, którzy za ich pośrednictwem mogą zainfekować czytniki i sieci służące do odczytu danych. Dlatego systemy te nie zawsze cieszą się zaufaniem zarówno ze strony firm, jak i konsumentów.
Ponadto, ponieważ nie można bezpośrednio odczytać kodu QR, a zawartych w nim informacji nie można uzyskać bez czytnika, mogą pojawić się wątpliwości co do wykonalności stosowania tej technologii przez organy ścigania dokonujące konfiskat broni palnej (policję, organy celne, straż graniczną itp.).
Alternatywą w przypadku śledzenia broni palnej lub wzmocnieniem klasycznego oznakowania może być identyfikacja radiowa (RFID). RFID umożliwia dokonanie transferu danych w celu automatycznego zidentyfikowania i śledzenia znaczników przypisanych do obiektu. Technologia ta pozwala ustanowić powiązanie między bronią palną a obiektem, który aktywuje ją, kiedy znajduje się w jej pobliżu.
Niektóre testy wykazały, że wykorzystanie miniaturowych niedrogich znaczników RFID na metalach sprawdza się również w przypadku śledzenia broni palnej 33 . Ponadto technologia RFID stosowana z konkretnym oprogramowaniem umożliwia śledzenie lokalizacji broni palnej, śledzenie danych dotyczących utrzymania broni palnej oraz monitorowanie zmian w przechowywaniu broni palnej 34 .
Pojawiły się zastrzeżenia co do stosowania tej technologii, ponieważ może ona być wykorzystywana do gromadzenia informacji, które są bezpośrednio lub pośrednio powiązane z osobą możliwą do zidentyfikowania lub zidentyfikowaną 35 . Ponadto istnieje ryzyko związane z możliwością zhakowania systemu.
Obecnie technologia ta nie jest uznawana za wystarczająco bezpieczną, aby można ją było stosować na szczeblu unijnym.
Obecnie istnieją inne sposoby zwiększenia możliwości śledzenia broni, jak na przykład stosowanie dyskretnego lub niewidocznego oznakowania specjalnymi tuszami. Wykorzystanie tuszu zabezpieczającego okazało się skuteczne w przypadku śledzenia banknotów 36 , a technologia ta jest stosowana również na towarach metalowych (takich jak dobra szybko zbywalne) 37 i na materiałach niemetalowych przez przedsiębiorstwa farmaceutyczne. 38 Technika ta może być także skuteczna w przypadku metalowych i niemetalowych komponentów broni palnej. Komisja będzie w dalszym ciągu monitorowała rozwój tych technik w ramach komitetu ds. broni palnej.
4.WNIOSKI I PLANY NA PRZYSZŁOŚĆ
Wszystkie zainteresowane strony przyznają, że dyrektywa w sprawie broni palnej miała kluczowe znaczenie w zwalczaniu największych zagrożeń wskazanych w sprawozdaniach państw członkowskich (głównie w ramach platformy ds. broni palnej) 39 , w projekcie analitycznym Europolu dotyczącym broni i materiałów wybuchowych oraz w unijnych ocenach zagrożenia poważną i zorganizowaną przestępczością przedstawionych przez Europol w 2017 i 2021 r., w tym w odniesieniu do stosowania broni palnej samoczynnej, przywracania cech użytkowych broni palnej pozbawionej cech użytkowych, przerabiania broni salutacyjnej i akustycznej oraz broni alarmowej i sygnałowej.
Komisja zwraca uwagę, że w dyrektywie w sprawie broni palnej poprawiono kategorie broni palnej, możliwość jej śledzenia, wymianę informacji i procedury administracyjne. Na tym etapie jedynie 10 państw członkowskich dokonało pełnej transpozycji przepisów poddanych analizie w niniejszym sprawozdaniu, które stanowią najważniejsze zmiany wprowadzone dyrektywą w sprawie broni palnej w 2017 r. i dwiema dyrektywami wykonawczymi. Oprócz zawiadomień o transpozycji Komisja ocenia również zgodność przepisów prawa krajowego z dyrektywą i zidentyfikowała już przypadki nieprawidłowej transpozycji w szeregu państw członkowskich. Oznacza to, że nie można czerpać pełni korzyści wynikających z dyrektywy. Komisja będzie w dalszym ciągu wspierać państwa członkowskie we wdrażaniu dyrektywy w sprawie broni palnej, udzielając odpowiedzi na prośby o wyjaśnienia, a także organizując w ramach komitetu ds. broni palnej warsztaty poświęcone transpozycji, w tym – w razie potrzeby – spotkania techniczne z konkretnymi państwami członkowskimi.
Ponadto Komisja zintensyfikuje swoje działania w zakresie monitorowania wdrażania dyrektywy w państwach członkowskich i w razie potrzeby w pełni wykorzysta uprawnienia powierzone jej na mocy Traktatu. W szczególności poświęci większą uwagę kwestii broni palnej o małym kalibrze na naboje Floberta oraz prawidłowemu stosowaniu i uznawaniu europejskiej karty broni palnej.
Ponadto z przeprowadzonej w niniejszym sprawozdaniu analizy wynika, że możliwe jest poczynienie dalszych postępów w zakresie prawnej kontroli nabywania, posiadania i przepływu broni do użytku cywilnego. Wśród możliwych rozwiązań zapewniających lepszą kontrolę prawną można by wymienić:
·doprecyzowanie rozróżnienia między bronią palną niedozwoloną a bronią palną, w przypadku której wymagane jest pozwolenie;
·zapewnienie, aby w przypadku wszystkich rodzajów broni, które nawet z wykorzystaniem specjalistycznych narzędzi i wiedzy można przerobić w taki sposób, aby wystrzeliwały pociski, wymagane było co najmniej oświadczenie;
·zapewnienie w pełni cyfrowej europejskiej karty broni palnej;
·utrzymanie wszystkich rodzajów broni palnej, które zostały zgodnie z prawem przerobione i zmodyfikowane, w ich pierwotnej kategorii;
·zharmonizowanie przepisów dotyczących zabytkowej broni palnej;
·wprowadzenie zakazu nabywania, reklamowania i posiadania przez nieautoryzowanych sprzedawców broni projektów na potrzeby drukowania przestrzennego broni;
·zapewnienie w dyrektywie w sprawie broni palnej wyraźnej podstawy prawnej wykorzystywania systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym;
·doprecyzowanie obowiązków organów krajowych w zakresie wymiany informacji;
·określenie minimalnej głębokości oznakowania broni palnej i jej istotnych komponentów.
Komisja przeprowadzi zatem ocenę skutków w związku z możliwością zmiany dyrektywy w sprawie broni palnej. Ponadto Komisja nadal będzie bezpośrednio i za pośrednictwem projektów finansowanych ze środków UE monitorować postępy technologiczne i sytuację na rynku w celu poprawy możliwości śledzenia i kontroli inwentaryzacji broni palnej za pomocą różnych technologii stosowanych w odniesieniu do innych sektorów przemysłu.
Te kluczowe działania przyczynią się do realizacji celów dyrektywy w sprawie broni palnej, jakimi są: umożliwienie transgranicznego przepływu broni palnej przy jednoczesnym utrzymaniu wysokiego poziomu bezpieczeństwa i ochrony przed przestępstwami i nielegalnym handlem bronią palną.