1.

Ook moeders komen in de gevangenis terecht.

2.

Een veroordeelde kan inderdaad soms moeder van kleine kinderen zijn. Voor het eerst doet zich voor dit Hof een situatie voor waarin een Europees aanhoudingsbevel („EAB”) werd uitgevaardigd met het oog op de tenuitvoerlegging van een gevangenisstraf tegen een veroordeelde moeder. Is het belang van het kind relevant voor de tenuitvoerlegging van dit EAB?

3.

De verwijzende rechter, de Corte suprema di cassazione (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Italië), vraagt dus om uitlegging van het EAB-kaderbesluit ( 2 ): is het mogelijk om de tenuitvoerlegging van een EAB te weigeren of uit te stellen als de gezochte persoon een moeder is die samenwoont met haar minderjarige kinderen?

4.

Op 26 juni 2020 heeft een Belgische gerechtelijke autoriteit tegen GN een EAB uitgevaardigd met het oog op de uitvoering van een gevangenisstraf van vijf jaar voor de misdrijven mensenhandel en hulp bij illegale immigratie. GN is bij verstek veroordeeld en is overeenkomstig de Belgische wet naar behoren in kennis gesteld van de procedure.

5.

GN is op 2 september 2021 in Bologna (Italië) aangehouden. Op het moment van de aanhouding werd haar minderjarige zoon, die tot dan toe bij haar was, onder de hoede van de sociale dienst geplaatst. Aangezien GN niet instemde met haar overlevering werd zij in voorlopige hechtenis genomen, wat later werd vervangen door huisarrest, waarna zij met haar zoon is herenigd.

6.

Tijdens de terechtzitting van 17 september 2021 heeft de Corte d’appello di Bologna (rechter in tweede aanleg Bologna, Italië) op grond van artikel 15, lid 2, van het EAB-kaderbesluit een verzoek om informatie ingediend bij de uitvaardigende rechterlijke autoriteit en gevraagd naar de procedures voor de tenuitvoerlegging van een straf in België voor moeders met minderjarige kinderen, de gevangenisbehandeling waaraan GN zou worden onderworpen, de maatregelen die zouden worden genomen met betrekking tot haar zoon en de mogelijkheid van een nieuw proces, aangezien het proces dat had geleid tot de veroordeling van GN bij verstek was gevoerd. Het parket van de procureur des Konings te Antwerpen antwoordde dat de gestelde vragen konden worden beantwoord door de Federale Overheidsdienst Justitie in België. Na dit antwoord is er geen verdere communicatie geweest tussen de twee gerechtelijke autoriteiten.

7.

Bij uitspraak van 15 oktober 2021 heeft de Corte d’appello di Bologna de overlevering van GN aan de uitvaardigende gerechtelijke autoriteit geweigerd, aangezien zij moeder is van een kind dat jonger dan drie jaar oud is en dat op het moment van haar aanhouding alleen met haar samenwoonde, en heeft die rechterlijke instantie haar onmiddellijke invrijheidstelling gelast. Volgens deze rechterlijke instantie bestond er, bij gebreke van een antwoord van de uitvaardigende rechterlijke instantie, geen zekerheid dat het Belgische recht een gezagsregeling kende die vergelijkbaar was met die in Italië, die het recht van de moeder beschermt dat haar de band met haar kinderen niet wordt ontnomen en dat ervoor wordt gezorgd dat de kinderen de nodige bijstand van moeder en gezin krijgen, zoals gewaarborgd door de Italiaanse grondwet, artikel 3 van het Verdrag inzake de rechten van het kind ( 3 ) en artikel 24 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).

8.

Tegen bovengenoemde uitspraak hebben de Procuratore generale presso la Corte di appello di Bologna (procureur-generaal bij de rechter in tweede aanleg Bologna, Italië) en GN afzonderlijk hogere voorzieningen ingesteld. De Corte suprema di cassazione (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Italië), die deze hogere voorzieningen behandelt, heeft het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende prejudiciële vragen:

9.

Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door GN, de Procuratore generale presso la Corte di appello di Bologna, de Hongaarse, de Nederlandse en de Italiaanse regering, alsmede de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie. Ter terechtzitting van 28 maart 2023 hebben GN, de Nederlandse en de Italiaanse regering, de Raad alsmede de Europese Commissie pleidooi gehouden.

10.

Teneinde het Hof een nuttig antwoord te geven, stel ik voor om de door de verwijzende rechter gestelde vragen te herformuleren. Deze rechter wenst in de eerste plaats te vernemen of hij de tenuitvoerlegging van een EAB mag weigeren indien hij door een dergelijke overlevering de grondrechten van de moeder, om wier overlevering wordt verzocht, alsmede de grondrechten van de minderjarige kinderen die bij haar wonen, dreigt te schenden. Subsidiair vraagt de verwijzende rechter of hij die overlevering kan uitstellen. Het gaat hier om het recht op gezinsleven, dat wordt gewaarborgd door artikel 7 van het Handvest, en het belang van het kind, dat wordt gewaarborgd door artikel 24 van het Handvest.

11.

Met de tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of het EAB-kaderbesluit verenigbaar is met de twee betrokken grondrechten, indien het aldus zou worden uitgelegd dat het in de omstandigheden van het hoofdgeding belet dat de tenuitvoerlegging van een EAB wordt geweigerd of uitgesteld. Deze vraag wordt dus alleen relevant indien het Hof ontkent dat de tenuitvoerlegging van het EAB kan worden geweigerd. Gelet op het antwoord op de eerste vraag dat ik het Hof in overweging zal geven, hoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.

12.

Het door de verwijzende rechter opgeworpen probleem is zowel klassiek als nieuw. Het is klassiek omdat het de zoveelste in de rij van prejudiciële verwijzingen is waarin wordt gevraagd of het risico op schending van een grondrecht een reden kan zijn om de tenuitvoerlegging van een EAB te weigeren buiten de uitdrukkelijk genoemde verplichte of facultatieve gronden voor weigering van de tenuitvoerlegging in de artikelen 3, 4 en 4 bis van het EAB-kaderbesluit. ( 4 )

13.

Het is echter ook geheel nieuw, omdat voor het eerst niet-tenuitvoerlegging zou kunnen worden gebaseerd op de mogelijke schending van grondrechten, niet (alleen) van de gezochte persoon, maar (ook) van een derde persoon: het minderjarige kind van de moeder van wie de overlevering wordt gevraagd.

14.

Naar mijn mening moeten deze twee kwesties worden onderscheiden. Daarom zal ik eerst ingaan op de omstandigheden waaronder het recht van de moeder op een gezinsleven, zoals gewaarborgd door artikel 7 van het Handvest, kan rechtvaardigen dat wordt geweigerd om haar over te leveren. Het antwoord op die vraag kan worden gegeven op basis van de reeds goed ontwikkelde rechtspraak waarin artikel 1, lid 3, van het EAB-kaderbesluit is uitgelegd. Vervolgens zal ik de gevolgen analyseren die voor de uitvoerende autoriteit voortvloeien uit de verplichting om te handelen in het belang van het kind, zoals vereist is op grond van artikel 24 van het Handvest. Ik zal betogen dat de rechten van het kind de weigering van overlevering kunnen rechtvaardigen. Ten slotte zal ik afzonderlijk ingaan op de mogelijkheid om de overlevering uit te stellen.

15.

Pas in het arrest Aranyosi en Căldăraru uit 2016 heeft het Hof de mogelijkheid erkend om de tenuitvoerlegging van een EAB te weigeren om een reden die niet uitdrukkelijk is opgenomen in het EAB-kaderbesluit zelf. ( 5 )

16.

In die zaak heeft het Hof geoordeeld dat een ernstig risico op schending van het verbod op onmenselijke en vernederende behandelingen, een absoluut grondrecht dat wordt gewaarborgd door artikel 4 van het Handvest, een reden kan zijn om overlevering te weigeren. Het Hof heeft zich op artikel 1, lid 3, van het EAB-kaderbesluit gebaseerd en geoordeeld dat de weigering afhankelijk is van de voorwaarde dat de uitvoerende autoriteit bevestigt, ten eerste, dat er in de uitvaardigende lidstaat sprake is van structurele of fundamentele gebreken met betrekking tot de eerbiediging van artikel 4 van het Handvest en, ten tweede, dat het recht van de betrokken persoon dreigt te worden geschonden. ( 6 )

17.

Dat is de zogenoemde „tweestappentoets”. ( 7 ) In de verschillende arresten die daarop volgden, waarin het Hof meestal werd gevraagd de reikwijdte van het onderzoek van de uitvoerende rechterlijke autoriteit bij de toepassing van die toets toe te lichten, heeft het Hof zijn in het arrest Aranyosi en Căldăraru ingenomen standpunt bevestigd. ( 8 )

18.

In een andere reeks zaken, die op dezelfde argumentatie berustten als die in het arrest Aranyosi en Căldăraru, heeft het Hof geoordeeld dat de weigering van overlevering onder de voorwaarden van de „tweestappentoets” ook gerechtvaardigd is wanneer het gaat om mogelijke schending van het recht op een eerlijk proces van de gezochte persoon, zoals gewaarborgd door artikel 47 van het Handvest. Dat werd beslist in het arrest LM ( 9 ), en is bevestigd in een aantal latere zaken ( 10 ).

19.

In al die gevallen was het aan de orde zijnde grondrecht steeds het grondrecht van de gezochte persoon. In het onderhavige geval zou een soortgelijke vraag rijzen als in de in de vorige punten genoemde zaken, indien het Hof wordt gevraagd of GN zich op haar recht op gezinsleven, zoals verankerd in artikel 7 van het Handvest, zou kunnen beroepen om zich tegen overlevering te verzetten.

20.

De mogelijkheid om af te wijken van de verplichting om een EAB ten uitvoer te leggen is tot dusver alleen bevestigd met betrekking tot twee grondrechten, namelijk die welke worden gewaarborgd door de artikelen 4 en 47 van het Handvest. ( 11 ) Ik zie echter geen enkele principiële reden waarom hetzelfde niet zou gelden indien het vermoeden zou ontstaan van het bestaan van structurele of fundamentele gebreken in de bescherming van een ander grondrecht ( 12 ), zoals, in het onderhavige geval, het recht op gezinsleven.

21.

Het uitgangspunt voor dit onderzoek is dat het opleggen van een gevangenisstraf, zoals de Commissie tijdens de hoorzitting terecht opmerkte, noodzakelijkerwijs ingrijpt in het recht van GN op een gezinsleven. Die beperking wordt echter in beginsel noodzakelijk geacht voor de bescherming van een ander maatschappelijk belang, namelijk het voorkomen van straffeloosheid van daders van misdrijven. ( 13 ) Niettemin moeten de lidstaten bij het gebruik van hun dwangmiddelen ten aanzien van personen het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen. Daarom zijn zij verplicht om het recht op gezinsleven van moeders in de gevangenis zo min mogelijk te beperken. Zij hebben echter wel beoordelingsvrijheid bij het kiezen van de manier waarop zij dat recht zullen inperken. ( 14 )

22.

Daarom ben ik van mening dat GN haar recht op gezinsleven alleen kan aanvoeren als rechtvaardiging voor de weigering om het EAB ten uitvoer te leggen als de uitvoerende autoriteit redenen heeft om te vermoeden dat de uitvaardigende staat haar recht op gezinsleven niet zal eerbiedigen.

23.

Zoals het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld, berust het EAB-mechanisme op de veronderstelling dat de lidstaten de grondrechten eerbiedigen. ( 15 )

24.

Het uitgangspunt, in overeenstemming met artikel 1, lid 3, van het EAB-kaderbesluit, is dus dat de uitvaardigende lidstaat binnen zijn rechtsstelsel en zijn praktijk maatregelen heeft genomen die het recht van de gedetineerde om zijn familiebanden te onderhouden niet onevenredig beperken. Dit vermoeden kan alleen ter discussie worden gesteld als de uitvoerende autoriteit op de hoogte is ( 16 ) van structurele of fundamentele gebreken bij de waarborging van het recht op gezinsleven van personen die in de uitvaardigende lidstaat gedetineerd zijn.

25.

Cruciaal is dat die conclusie niet kan worden gebaseerd op de wetenschap dat de uitvaardigende lidstaat op het gebied van de bescherming van het gezinsleven van gedetineerden een andere wetgevingskeuze heeft gemaakt dan de uitvoerende lidstaat.

26.

Zonder uitzondering was in alle zaken waarin artikel 1, lid 3, van het EAB-kaderbesluit zodanig werd uitgelegd dat overlevering kon worden geweigerd, de aanleiding voor de „tweestappentoets” de kennis van de uitvoerende autoriteit van mogelijke structurele of fundamentele gebreken in de bescherming van het betrokken grondrecht in de uitvaardigende lidstaat. Alleen in een dergelijk scenario mocht de uitvoerende autoriteit afwijken van het beginsel van wederzijds vertrouwen en de bescherming van de grondrechten in de uitvaardigende lidstaat ter discussie stellen via de toepassing van de „tweestappentoets”.

27.

In casu is er geen enkele reden om de „tweestappentoets” toe te passen. De noodzakelijke aanleiding – het vermoeden dat België stelselmatig het recht op gezinsleven van moeders die een gevangenisstraf uitzitten schendt – is niet aanwezig.

28.

In dergelijke omstandigheden kan de uitvoerende autoriteit de tenuitvoerlegging van het EAB niet weigeren op grond van een mogelijke inbreuk op het recht op gezinsleven van GN.

29.

Men kan zich wel nog steeds terecht afvragen of de rechten van GN uiteindelijk niet te zeer worden ingeperkt (bijvoorbeeld in een hypothetisch scenario waarin de regels van de gevangenis waar zij haar straf uitzit slechts één keer per week familiebezoek toestaan). Het is natuurlijk onmogelijk om een individuele inbreuk in een bepaalde situatie uit te sluiten.

30.

Het systeem van wederzijdse erkenning waarop het EAB en andere soortgelijke instrumenten van het Unierecht ( 17 ) zijn gebaseerd, berust echter niet op de (onwaarschijnlijke) verwachting dat grondrechten nooit worden geschonden. Het is veeleer gebaseerd op de veronderstelling dat een individuele schending van grondrechten zal worden aangepakt. Dat is echter de verantwoordelijkheid van de uitvaardigende lidstaat. ( 18 ) Individuele gevallen van schending van grondrechten moeten worden opgelost door de uitvaardigende lidstaat, en niet door de uitvoerende lidstaat, onder meer door toegang tot de rechter te waarborgen. ( 19 )

31.

Ook al kunnen individuele schendingen niet worden uitgesloten, het zou voor de uitvoerende autoriteit bovendien onmogelijk zijn om dergelijke schendingen te voorspellen, tenzij er een aanwijzing is dat zij systematisch voorkomen in de uitvaardigende lidstaat.

32.

In casu ben ik, bij het ontbreken van aanwijzingen over het bestaan van structurele of fundamentele gebreken in de waarborgen voor het gezinsleven van gedetineerden in België, van mening dat de uitvoerende autoriteit een overlevering niet op deze grond kan weigeren. ( 20 )

33.

Anders zou het beginsel van wederzijds vertrouwen, waarop de wederzijdse erkenning is gebaseerd, inhoudsloos worden.

34.

De andere persoon of personen (aangezien is gemeld dat GN na de uitvaardiging van het EAB is bevallen van een tweede kind) van wie de grondrechten in de onderhavige zaak in het geding zijn, zijn de kinderen van GN.

35.

De kinderen van GN hebben ook recht op een gezinsleven. Bovendien moet het recht van kinderen op een gezinsleven altijd worden geïnterpreteerd in het licht van een andere bepaling van het Handvest, meer bepaald artikel 24 ervan. ( 21 )

36.

Artikel 24 van het Handvest beschermt de rechten van het kind. Lid 2 daarvan is voor deze zaak van bijzonder belang. Het luidt als volgt „Bij alle handelingen in verband met kinderen, ongeacht of deze worden verricht door overheidsinstanties of particuliere instellingen, vormen de belangen van het kind een essentiële overweging”. Bovendien bepaalt lid 3: „Ieder kind heeft het recht, regelmatig persoonlijke betrekkingen en rechtstreekse contacten met zijn beide ouders te onderhouden, tenzij dit tegen zijn belangen indruist.” ( 22 )

37.

De mogelijke schending van de grondrechten van GN’s kinderen houdt slechts indirect verband met het EAB: zij zijn potentiële bijkomende slachtoffers van de tenuitvoerlegging van het EAB op grond waarvan hun moeder zal worden overgeleverd.

38.

Artikel 24 van het Handvest is echter van toepassing op alle activiteiten die voortvloeien uit de toepassing van het Unierecht, zelfs wanneer zij niet rechtstreeks betrekking hebben op het kind, maar aanzienlijke gevolgen voor dat kind hebben. ( 23 )

39.

Daarom kan de beslissing om al dan niet een EAB ten uitvoer te leggen worden beïnvloed door het streven om het belang van het kind te beschermen.

40.

Niettemin, aangezien kinderen slechts indirect betrokken zijn bij de tenuitvoerlegging van het EAB ( 24 ), is de kwestie van de bescherming van hun rechten van een andere orde dan die welke centraal stond in eerdere zaken waarin artikel 1, lid 3, van het EAB-kaderbesluit aan de orde was.

41.

Een mogelijke niet-tenuitvoerlegging van een EAB ter bescherming van het belang van het kind is geen kwestie van wederzijds vertrouwen. Het belang van het kind vereist aandacht, zelfs wanneer de uitvaardigende lidstaat een hoog niveau van bescherming biedt aan kinderen van wie de moeder in de gevangenis zit.

42.

De bescherming van dat belang vereist inherent een andere beoordeling: het uitgangspunt van elke analyse is de concrete situatie van het kind in kwestie, in plaats van de omstandigheden in de uitvaardigende lidstaat. De vraag hoe de uitvaardigende lidstaat gevangenen met kleine kinderen behandelt, speelt een rol in de beslissing van de uitvoerende autoriteit, niet vanwege het wantrouwen ten aanzien van de uitvaardigende lidstaat, maar eerder als een factor bij de beoordeling wat de beste beslissing voor een specifiek kind is.

43.

In dat opzicht is de „tweestappentoets”, als hoeder van het beginsel van wederzijds vertrouwen, irrelevant voor het beantwoorden van de vraag of de tenuitvoerlegging van een EAB kan worden geweigerd om het belang van het kind te beschermen. ( 25 )

44.

Alvorens in te gaan op de vraag of het belang van het kind kan rechtvaardigen dat overlevering wordt geweigerd en welke stappen de uitvoerende en uitvaardigende autoriteiten in dat verband moeten nemen, zal ik eerst kort stilstaan bij de wijze waarop dat grondrecht in de rechtspraak van het Hof is behandeld.

45.

Het belang van het kind is in de literatuur beschreven als „één van de meest amorfe en minst begrepen juridische concepten”. ( 26 ) In dezelfde geest hebben andere rechtsgeleerden getracht uit te zoeken wat de precieze aard is van de verplichtingen op grond van artikel 24 van het Handvest ( 27 ) en de noodzaak benadrukt om nader te specificeren hoe het in het Unierecht moet worden gebruikt. ( 28 ) Wat weten we over het belang van het kind op basis van de rechtspraak van het Hof?

46.

Het arrest van het Hof Piotrowski is de enige zaak die specifiek betrekking had op het EAB-systeem. ( 29 ) Die zaak ging over de mogelijkheid om een EAB ten uitvoer te leggen wanneer de gezochte persoon minderjarig was. Het Hof benadrukte dat richtlijn (EU) 2016/800 ( 30 ) is vastgesteld om de rechten van het kind in dergelijke situaties te beschermen. Die richtlijn bevat minimumvoorschriften die specifiek betrekking hebben op de procedurele rechten van kinderen tegen wie een EAB is uitgevaardigd. ( 31 ) Er is immers geen automatische weigering om een EAB ten uitvoer te leggen wanneer de gezochte persoon een minderjarige is, tenzij die minderjarige jonger is dan de leeftijd waarop hij strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld. ( 32 )

47.

Naar mijn mening is die beslissing echter van weinig nut in situaties als de onderhavige, waarin het kind wiens rechten in het geding zijn, niet zelf de gezochte persoon is.

48.

Niettemin klinkt in dat arrest de nadruk door die het Hof legt op de noodzaak om de situatie van het specifieke kind concreet te beoordelen. Hetzelfde is benadrukt op andere gebieden van het Unierecht. In de context van de terugkeer van een niet-begeleide minderjarige op asielgebied heeft het Hof bijvoorbeeld geoordeeld dat „alleen een algemene en grondige beoordeling van de situatie van de niet-begeleide minderjarige het mogelijk [maakt] te bepalen wat het ‘belang van het kind’ is”. ( 33 )

49.

Verder heeft het Hof in de context van een jegens de vader van een minderjarige dochter vastgesteld terugkeerbesluit zeer specifieke omstandigheden opgesomd waarmee rekening moet worden gehouden bij het nemen van het terugkeerbesluit. Dit zijn onder andere de leeftijd van het kind, de lichamelijke en emotionele ontwikkeling van het kind, de mate van zijn affectieve relatie met zijn beide ouders en het risico dat voor het evenwicht van het kind zou ontstaan indien het van de ouder zou worden gescheiden. ( 34 )

50.

Het Hof heeft ook geoordeeld, in de context van gezinshereniging van derdelanders, dat bij elke beoordeling van een individuele beslissing die gevolgen kan hebben voor een kind, er rekening mee moet worden gehouden dat het kind regelmatig persoonlijke betrekkingen met zijn beide ouders moet kunnen onderhouden. ( 35 ) De autoriteit die een beslissing neemt die gevolgen heeft voor een kind, moet ook rekening houden met de hechtheid van de affectieve band die het kind heeft ontwikkeld met zijn voogden en de mate waarin het kind afhankelijk is van zijn voogden, voor zover zij de ouderlijke verantwoordelijkheid en de juridische en financiële aansprakelijkheid voor het kind in kwestie op zich nemen. ( 36 )

51.

Een andere belangrijke overweging is de vraag of de ouder in staat is om de volledige verantwoordelijkheid voor de zorg voor het kind op zich te nemen ( 37 ) en hoe afhankelijk het kind is van de ouder. ( 38 )

52.

Wat deze uitspraken gemeen hebben is dat, bij de beoordeling van het belang van het kind, het bepalen van zijn situatie altijd de eerste stap is in elke besluitvorming. En dat wat moet worden bepaald, is de concrete situatie van het kind. ( 39 )

53.

Dit zegt iets over het vereiste van artikel 24, lid 2, van het Handvest, volgens hetwelk de belangen van het kind een essentiële overweging vormen: wanneer er kinderen bij betrokken zijn, moet hun belang als eerste worden beoordeeld en altijd met inachtneming van de concrete situatie van het kind. ( 40 )

54.

Pas nadat een dergelijke beoordeling is verricht heeft de bevoegde autoriteit voldoende informatie om de relevante beslissing te nemen – te weten, in het onderhavige geval, of een EAB ten uitvoer moet worden gelegd.

55.

Betekent het belang van het kind als essentiële overweging ook dat elke beslissing van een overheidsinstantie die daarmee in strijd is, zonder meer verboden is? Of is op grond van het belang van het kind vereist dat dit belang wordt afgewogen tegen andere publieke belangen die in een bepaald geval op het spel staan? ( 41 )

56.

Zoals ik in de volgende afdeling zal aantonen, ben ik van mening dat het belang van het kind niet a priori een absolute belemmering is voor de tenuitvoerlegging van een EAB. Toch is het een vrij hoge drempel: zoals ik zal suggereren, is het een te hoge drempel voor de uitvoerende rechterlijke autoriteit die in dit geval over het EAB beslist.

57.

Om te beginnen is artikel 1, lid 3, van het EAB-kaderbesluit niet alleen van toepassing op gezochte personen, maar ook op alle andere personen die mogelijk worden getroffen door een EAB. ( 42 ) Niets wijst erop dat die bepaling alleen gezochte personen beschermt tegen een schending van hun grondrechten. Bovendien, zelfs als artikel 1, lid 3, niet zou bestaan in het EAB-kaderbesluit, zodra het Unierecht van toepassing is, gelden ook de grondrechten zoals verankerd in het Handvest. ( 43 )

58.

Er bestaat dus ongetwijfeld een verplichting voor de uitvoerende rechterlijke autoriteit om een beslissing te nemen die de belangen van GN’s kinderen beschermt.

59.

De eerste stap in elke zaak die betrekking heeft op de rechten van het kind, moet een concrete en gedetailleerde beoordeling zijn van de individuele situatie van het betrokken kind. ( 44 ) De uitvoerende rechterlijke autoriteit moet bij die beoordeling alle relevante informatie in aanmerking nemen.

60.

Voor de werking van het EAB is cruciaal dat het vergaren van die informatie ( 45 ) de communicatie met de uitvaardigende rechterlijke autoriteit als bedoeld in artikel 15, lid 2, van het EAB-kaderbesluit omvat. ( 46 )

61.

In het onderhavige geval heeft de uitvoerende rechterlijke autoriteit inderdaad bij de uitvaardigende rechterlijke autoriteit een verzoek om aanvullende informatie ingediend krachtens artikel 15, lid 2, van het EAB-kaderbesluit. Zij heeft gevraagd naar de gevangenisomstandigheden in België voor moeders met kleine kinderen. De uitvaardigende rechterlijke autoriteit heeft deze vraag niet beantwoord, maar heeft de uitvoerende rechterlijke autoriteit verwezen naar de Belgische Federale Overheidsdienst Justitie, die verantwoordelijk is voor deze aangelegenheden. De uitvoerende rechterlijke autoriteit heeft geen vervolgvragen gesteld.

62.

Is dit een voldoende gebruik van het communicatiemechanisme uit artikel 15, lid 2, van het EAB-kaderbesluit?

63.

Zeker niet.

64.

Het Hof heeft herhaaldelijk gewezen op het belang van het communicatiemechanisme tussen de twee justitiële autoriteiten bij de tenuitvoerlegging van het EAB. Het heeft vastgesteld dat het een uitdrukking is van de plicht tot loyale samenwerking, op grond waarvan „de lidstaten elkaar [respecteren en steunen] bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien” ( 47 ).

65.

Dit heeft het Hof tot de conclusie gebracht dat de twee gerechtelijke autoriteiten ten volle gebruik moeten maken van de instrumenten waarin het EAB-kaderbesluit voorziet ( 48 ), zoals het communicatiemechanisme van artikel 15, lid 2, van het EAB-kaderbesluit.

66.

In casu betekent dit dat de betrokken gerechtelijke autoriteiten gebruik moeten maken van artikel 15, lid 2, van het EAB-kaderbesluit, opdat de uitvoerende rechterlijke autoriteit voldoende wordt ingelicht over de situatie die GN en haar kinderen in België te wachten zou staan.

67.

Tijdens een dergelijk communicatieproces is het denkbaar dat de uitvaardigende rechterlijke autoriteit informatie verstrekt over de omstandigheden in de gevangenis voor moeders met kleine kinderen, of de alternatieven die er zijn. Het is echter ook mogelijk dat zij weigert om GN’s kinderen te ontvangen. Opties zijn eindeloos. Al deze informatie is van belang om te bepalen of de tenuitvoerlegging van een EAB ten aanzien van GN in het belang van haar kinderen is.

68.

De belangrijke vraag vanuit het perspectief van de uitvoerende rechterlijke autoriteit, vooral in een zaak als de onderhavige, is wat het gevolg is als de uitvaardigende rechterlijke autoriteit een verzoek om informatie negeert. Moet dat ertoe leiden dat het EAB automatisch niet ten uitvoer wordt gelegd?

69.

De Commissie heeft tijdens de hoorzitting aangevoerd dat dit inderdaad de consequentie zou moeten zijn als er niet binnen een redelijke termijn wordt gereageerd. ( 49 )

70.

Ik ben het er niet mee eens dat het EAB-kaderbesluit automatisch tot gevolg heeft dat de tenuitvoerlegging wordt geweigerd wanneer de uitvaardigende rechterlijke autoriteit niet reageert.

71.

Toch krijgt het belang van het kind als essentiële overweging hier concreet gestalte. Als de uitvoerende autoriteit niet voldoende informatie ontvangt om er absoluut zeker van te zijn dat de tenuitvoerlegging van het EAB niet in strijd is met het belang van het kind, moet zij de overlevering weigeren.

72.

In een dergelijk scenario zou het belang van het kind inderdaad een te hoge drempel vormen voor de uitvoerende rechterlijke autoriteit.

73.

Een groot deel van de rechtspraak waarin de betekenis en de gevolgen van het belang van het kind zijn verduidelijkt, is ontwikkeld op het gebied van asiel en migratie. Hoewel het nuttig is om de criteria te bepalen die betrekking hebben op het belang van het kind, doet het gevaar van straffeloosheid zich niet voor in dat rechtsgebied.

74.

De onderhavige zaak biedt het Hof dus de gelegenheid om de doelstelling om het belang van het kind te waarborgen, wat een essentiële overweging dient te zijn, en de doelstelling om straffeloosheid te voorkomen, een van de hoofddoelstellingen van het EAB-systeem, op elkaar af te stemmen. ( 50 )

75.

De deelnemers in deze zaak hebben in hun schriftelijke opmerkingen en tijdens de hoorzitting andere mogelijkheden om met het belang van het kind om te gaan besproken. Het doel van deze discussies was om een alternatief te vinden voor de weigering om het EAB ten uitvoer te leggen (en daarmee de straffeloosheid van GN te voorkomen), en tegelijkertijd te waarborgen dat het belang van het kind wordt beschermd.

76.

Hoewel de invoering van een nieuwe oplossing een zaak is voor de Uniewetgever en niet voor het Hof, ben ik van mening dat het EAB-kaderbesluit voorziet in een aantal instrumenten die nuttig zijn voor het omgaan met situaties zoals de onderhavige. Naar mijn mening kunnen zij het gevaar van straffeloosheid bij de bescherming van het belang van het kind verminderen. Tot deze bepalingen behoort met name artikel 23, lid 4, van het EAB-kaderbesluit alsmede artikel 4, punt 6, en artikel 5, punt 3, ervan.

77.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter niet alleen te vernemen of de tenuitvoerlegging van het EAB kan worden geweigerd, maar ook of deze, als alternatief daarvoor, kan worden uitgesteld.

78.

De deelnemers aan de procedure bij het Hof hebben de mogelijkheid besproken om artikel 23, lid 4, van het EAB-kaderbesluit op deze zaak toe te passen. Deze bepaling luidt als volgt: „De overlevering kan bij wijze van uitzondering tijdelijk worden opgeschort om ernstige humanitaire redenen, bijvoorbeeld indien er gegronde redenen bestaan om aan te nemen dat die overlevering het leven of de gezondheid van de gezochte persoon ernstig in gevaar zou brengen. De tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel vindt plaats zodra deze gronden niet langer bestaan. De uitvoerende rechterlijke autoriteit stelt de uitvaardigende rechterlijke autoriteit daarvan onmiddellijk in kennis en in onderlinge overeenstemming wordt een nieuwe datum voor overlevering vastgesteld. In dat geval vindt de overlevering plaats binnen tien dagen te rekenen vanaf de aldus vastgestelde nieuwe datum.”

79.

De Procuratore generale presso la Corte di appello di Bologna is van mening, en dit is ook door de Italiaanse regering tijdens de hoorzitting betoogd, dat de tenuitvoerlegging in ieder geval niet mag worden geweigerd, maar eenvoudigweg moet worden uitgesteld op grond van artikel 23, lid 4, van het EAB-kaderbesluit, totdat het kind een hoger niveau van rijpheid heeft bereikt. De Raad suggereerde dat het ernstige risico voor het kind in sommige gevallen zou kunnen worden uitgelegd als een ernstige humanitaire reden die de toepassing van artikel 23, lid 4, van het EAB-kaderbesluit zou rechtvaardigen.

80.

Tijdens de hoorzitting was de Commissie het hier niet mee eens en voegde eraan toe dat deze bepaling alleen kan worden gebruikt wanneer het besluit over de tenuitvoerlegging daadwerkelijk is genomen.

81.

Afgezien van het feit dat artikel 23, lid 4, van het EAB-kaderbesluit specifiek verwijst naar de gezochte persoon, is het naar mijn mening niet mogelijk om het te gebruiken in een geval als het onderhavige. De tekst zelf noemt ernstige humanitaire redenen en geeft het voorbeeld van een ernstig gevaar voor de gezondheid van de gezochte persoon (niet van een derde).

82.

In het arrest E.D.L. heeft het Hof geoordeeld dat artikel 23, lid 4, van het EAB-kaderbesluit kan worden gebruikt wanneer de uitvoerende rechterlijke autoriteit zwaarwegende en op feiten gebaseerde gronden heeft om aan te nemen dat de „overlevering van de gezochte persoon, die ernstig ziek is, hem zou blootstellen aan een reëel risico van een aanzienlijke vermindering van zijn levensverwachting of een snelle, significante en onomkeerbare verslechtering van zijn gezondheidstoestand”. ( 51 )

83.

Naar mijn mening is deze benadering inderdaad geschikt om te worden toegepast op de gezochte persoon: hoewel er geen reden zou zijn om de tenuitvoerlegging van het EAB te weigeren, is uitstel noodzakelijk vanwege de toestand van de gezochte persoon.

84.

In het scenario van de onderhavige zaak is het belang van het kind een noodzakelijke overweging voor de andere persoon dan de gezochte persoon zelf – dat wil zeggen haar kinderen. Als het gevaar bestaat dat de overbrenging van hun moeder een ernstig gevaar voor de kinderen zou vormen (bijvoorbeeld voor hun gezondheid of emotionele ontwikkeling), had dat naar mijn mening al een belangrijke overweging moeten zijn voordat over de overlevering werd beslist.

85.

Zelfs als er verder wordt gekeken dan de tekst van artikel 23, lid 4, van het EAB-kaderbesluit en wordt aangenomen dat het mogelijk zou kunnen zijn om die bepaling toe te passen op de kinderen van de gezochte persoon, zou het feit dat wordt gewacht tot het kind een rijpere leeftijd heeft bereikt, zoals de Italiaanse regering voorstelde, niet voldoen aan de norm van humanitaire redenen zoals uitgelegd door het Hof in het arrest E.D.L.

86.

Dit zou naar mijn mening indruisen tegen het doel van artikel 23, lid 4, van het EAB-kaderbesluit.

87.

In dit geval biedt het gebruik van artikel 23, lid 4, van het EAB-kaderbesluit dus geen soelaas.

88.

Artikel 4, punt 6, van het EAB-kaderbesluit is een andere mogelijkheid die de uitvoerende rechterlijke autoriteiten kunnen gebruiken wanneer zij vaststellen dat het in het belang van het kind is om zowel de moeder als het kind in de uitvoerende lidstaat te houden.

89.

Het biedt de uitvoerende rechterlijke autoriteit de mogelijkheid om een EAB dat is uitgevaardigd met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of een tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel, niet ten uitvoer te leggen indien de gezochte persoon verblijft in of onderdaan of ingezetene is van de uitvoerende lidstaat, die zich ertoe verbindt de vrijheidsstraf of de tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel ten uitvoer te leggen.

90.

Het belangrijkste doel van deze bepaling is de uitvoerende rechterlijke autoriteit in staat te stellen bijzonder belang te hechten aan de mogelijkheid om de kansen van de gezochte persoon op re-integratie in de samenleving na het verstrijken van de opgelegde straf te vergroten. ( 52 )

91.

Er is echter geen reden waarom deze bepaling niet ook zou kunnen worden gebruikt om het belang van het kind te beschermen en tegelijkertijd straffeloosheid te voorkomen. Het gebruik van artikel 4, punt 6, van het EAB-kaderbesluit kan de beste optie zijn indien het, om welke reden dan ook die verband houdt met het kind in kwestie, in zijn belang zou zijn om de uitvoerende lidstaat niet te verlaten, maar het tegelijkertijd belangrijk zou zijn dat het kind frequent contact en een nauwe band met zijn moeder behoudt (bijvoorbeeld in een situatie waarin de andere ouder of de ruimere familie in de uitvoerende lidstaat woont).

92.

Volgens de verwijzende rechter heeft Italië artikel 4, punt 6, van het EAB-kaderbesluit in zijn recht omgezet door als voorwaarde te stellen dat de gezochte persoon ten minste vijf jaar in Italië heeft verbleven om voor deze bepaling in aanmerking te komen.

93.

Het Hof heeft geoordeeld dat de begrippen „verblijvend in” en „ingezeten” in artikel 4, punt 6, van het EAB-kaderbesluit autonome begrippen van Unierecht zijn die niet door de lidstaten kunnen worden gedefinieerd. ( 53 ) Volgens het Hof zijn deze begrippen „van toepassing op situaties waarin de persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, ofwel zijn werkelijke verblijfplaats in de uitvoerende lidstaat heeft gevestigd, ofwel, op grond van een duurzaam verblijf in deze staat gedurende een bepaalde periode, een band met deze staat heeft opgebouwd die vergelijkbaar is met die van een ingezetene”. ( 54 )

94.

Dit legt de verwijzende rechter de verplichting op om zijn nationale recht uit te leggen in overeenstemming met de autonome uitlegging van deze termen door het Hof, waarin niet wordt vereist dat de betrokkene vijf jaar in de staat heeft verbleven.

95.

Artikel 4, punt 6, van het EAB-kaderbesluit geeft de uitvoerende rechterlijke autoriteit een keuzemogelijkheid en schept geen verplichting om de vrijheidsstraf in de uitvoerende lidstaat ten uitvoer te leggen. Als het gaat om de bescherming van het belang van het kind, kan deze optie echter wel een verplichting worden indien de uitvoerende rechterlijke autoriteit van oordeel is dat het in het belang van het kind is om de uitvoerende lidstaat niet te verlaten. ( 55 )

96.

Daarom biedt deze bepaling naar mijn mening nog een procedureel instrument waarmee de uitvoerende rechterlijke autoriteit het gevaar van straffeloosheid kan beperken alsmede dat gevaar en het belang van het kind op elkaar kan afstemmen.

97.

Artikel 5, punt 3, van het EAB-kaderbesluit bepaalt dat wanneer een EAB wordt uitgevaardigd ter fine van strafvervolging van een persoon die onderdaan of ingezetene ( 56 ) is van de uitvoerende lidstaat, de overlevering afhankelijk kan worden gesteld van de garantie dat de persoon, na te zijn berecht, wordt teruggezonden naar de uitvoerende lidstaat om daar de vrijheidsstraf of de tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel te ondergaan die hem eventueel wordt opgelegd in de uitvaardigende lidstaat.

98.

Deze bepaling is de keerzijde van artikel 4, punt 6, van het EAB-kaderbesluit: of het EAB nu wordt uitgevaardigd ter vervolging (zoals in het geval van artikel 5, punt 3) of ter uitvoering van een straf (artikel 4, punt 6), ingezetenen van de uitvoerende staat kunnen er baat bij hebben een straf uit te zitten in de lidstaat van hun verblijfplaats.

99.

Artikel 5, punt 3, heeft betrekking op situaties waarin een EAB wordt uitgevaardigd met het oog op vervolging, wat hier aantoonbaar niet het geval is. GN werd in België veroordeeld en het EAB werd uitdrukkelijk uitgevaardigd met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf.

100.

Ter zitting hebben GN en de Commissie echter toegelicht dat, omdat GN bij verstek is veroordeeld, de mogelijkheid van een nieuw proces in België bestaat, waardoor dit EAB volgens hen ook een EAB met het oog op vervolging is.

101.

In een dergelijk scenario zou de uitvoerende rechterlijke autoriteit op grond van artikel 5, punt 3, van het EAB-kaderbesluit de overlevering van personen die onderdaan of ingezetene zijn van de uitvoerende lidstaat, afhankelijk kunnen stellen van de voorwaarde dat de betrokkene later wordt teruggezonden om de vrijheidsstraf of het tot vrijheidsbeneming strekkende bevel in die lidstaat te ondergaan.

102.

Ten eerste valt op grond van de feiten van de onderhavige zaak te betwijfelen of GN ingezetene van Italië is. Niettemin staat het aan de verwijzende rechter om dit te beoordelen.

103.

Ten tweede bepaalt de eerste zin van artikel 5 van het EAB-kaderbesluit dat de uitvoerende autoriteit van deze mogelijkheid gebruik kan maken. Artikel 5, punt 3, van het EAB-kaderbesluit is dus een andere mogelijkheid die de uitvoerende rechterlijke autoriteiten kunnen gebruiken om vast te stellen dat het in het belang van het kind is om zowel de moeder als het kind in de uitvoerende lidstaat te houden.

104.

Aangezien het EAB tegen GN uitdrukkelijk is uitgevaardigd met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf, ben ik evenwel van mening dat in de onderhavige zaak geen gebruik kan worden gemaakt van die bepaling.

105.

In het licht van de voorgaande overwegingen geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Corte suprema di cassazione als volgt te beantwoorden: