I. Įžanga

II. Teisinis pagrindas

A. Europos Sąjungos teisė

1. Buveinių direktyva

2. PAV direktyva

B. Nyderlandų teisė

III. Aplinkybės ir prašymas priimti prejudicinį sprendimą

A. Dėl Nyderlandų priemonių azoto nuosėdoms mažinti

B. Dėl bylos C‑293/17

C. Dėl bylos C‑294/17

D. Procesas Teisingumo Teisme

IV. Teisinis vertinimas

A. Dėl antrojo klausimo byloje C‑294/17 – remiantis PAS išduodami projektų leidimai

1. Individualus vertinimas ar programinis globalus vertinimas?

2. Dėl programiniam globaliam vertinimui keliamų reikalavimų azoto nuosėdoms koordinuoti

a) Dėl reikšmingų vertinimo elementų

b) Dėl bendro leistino azoto nuosėdų kiekio

3. Tarpinė išvada

B. Dėl byloje C‑293/17 pateiktų 5–7a klausimų ir dėl byloje C‑294/17 pateiktų 3–5a klausimų: atsižvelgimas į su projektu nesusijusias priemones

1. Dėl teisinio pagrindo

2. Dėl prašyme priimti prejudicinį sprendimą minimų „šaltinį veikiančių priemonių“

3. Dėl priemonių saugomose teritorijose

4. Dėl būsimų tendencijų

5. Tarpinė išvada

C. Dėl pirmojo klausimo byloje C‑294/17: azoto nuosėdų ribos

D. Dėl 1–4a ir 8 klausimų byloje C‑293/17: pareiga atlikti ganyklų ir tręšimo vertinimą

1. Dėl pripažinimo projektu

a) Dėl projekto sąvokos

b) Dėl tręšimo

c) Dėl ganymo ganyklose

d) Tarpinė išvada

2. Dėl integravimo į bendrą projektą

a) Dėl bendro projekto koncepcijos

b) Dėl tręšimo praktikos pasikeitimų

c) Tarpinė išvada

3. Dėl atleidimo nuo pareigos gauti leidimą

4. Dėl Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2 dalies perkėlimo

E. Baigiamosios pastabos

V. Išvada

1.

Žemės ūkis yra ne tik būtina veikla daugeliui saugomų natūralių buveinių tipų ir rūšių išlikti ( 2 ), bet kartu ir viena svarbiausių priežasčių, kodėl šioms saugomoms vertybėms kyla grėsmė. Šie du prašymai priimti prejudicinį sprendimą suteikia Teisingumo Teismui progą išsakyti nuomonę šiuo klausimu, nagrinėjant azoto nuosėdas Buveinių direktyvos ( 3 ) saugomose teritorijose – Nyderlanduose esančiose vadinamosiose „Natura 2000“ teritorijose. Ši byla, ko gero, bus tokia svarbi kaip ir garsi byla, susijusi su kiaukutinių žvejyba Wadden jūroje ( 4 ), kurią Teisingumo Teismui taip pat pateikė Nyderlandų Raad van State (Valstybės Taryba).

2.

Europos aplinkos agentūros duomenimis, 2010 m. 73 % visų Sąjungos „Natura 2000“ teritorijų buvo per daug azoto nuosėdų ( 5 ). Todėl šios bylos baigtis gali būti reikšminga ir kitoms valstybėms narėms. Be to, kyla klausimas, ar šios bylos rezultatais galima remtis dėl kitų kenksmingų žemės ūkio padarinių, kurių, pavyzdžiui, sukelia pesticidai.

3.

Konkrečiai kalbant, Nyderlanduose kai kurių žemės ūkio valdų vykdomos veiklos sukeliamos azoto nuosėdos tam tikrose saugomose teritorijose tikrinamos ne individualiai, o įtraukiamos į bendrą programos planą, kuriame, įvertinus kiekvieną saugomą teritoriją, nustatomas leistinas azoto nuosėdų kiekis. Reikia išsiaiškinti ne tik tai, ar toks bendras planas yra leistinas, bet ir tai, kiek jis suderinamas su teritorijų apsauga, kurią vykdant siekiama atsižvelgti į priemones azoto nuosėdų kiekiui iš kitų šaltinių sumažinti, į priemones saugomoms teritorijoms stiprinti ir į būsimas tendencijas. Taip pat reikia ištirti, kaip su poveikio aplinkai vertinimo sistema dera žemės ūkio plotų tręšimas ir galvijų ganymas juose.

4.

Iš karto norėčiau pažymėti, kad bendro programos plano metodas yra sveikintinas, tačiau jo praktinis įgyvendinimas dar turėtų būti tobulinamas.

5.

Teritorijų apsauga Buveinių direktyvos 6 straipsnio 1–4 dalyse reglamentuojama taip:

„1.   Specialioms saugomoms teritorijoms valstybės narės nustato būtinas apsaugos priemones, tarp jų, jei reikia, atitinkamus tvarkymo planus, parengtus specialiai šioms teritorijoms ar integruotus į kitus plėtros planus, ir atitinkamas įstatymais nustatytas, administracines arba sutartyje numatytas priemones, kurios atitinka teritorijoje esančių į I priedą įtrauktų natūralių buveinių tipų ir į II priedą įtrauktų rūšių ekologinius reikalavimus.

2.   Valstybės narės imasi reikiamų priemonių, siekdamos specialiose saugomose teritorijose išvengti natūralių buveinių ir rūšių buveinių blogėjimo, o taip pat rūšių, kurių apsaugai buvo įsteigtos specialios saugomos teritorijos, trikdymo, jei toks trikdymas galėtų būti reikšmingas šios direktyvos tikslų atžvilgiu.

3.   Bet kokiems planams ir projektams, tiesiogiai nesusijusiems arba nebūtiniems teritorijos tvarkymui, bet galintiems ją reikšmingai paveikti individualiai arba kartu su kitais planais arba projektais, turi būti atliekamas jų galimo poveikio teritorijai įvertinimas [atsižvelgiant į šios teritorijos apsaugos tikslus]. Atsižvelgiant į poveikio teritorijai įvertinimo išvadas ir remiantis 4 dalies nuostatomis, kompetentingos nacionalinės institucijos pritaria planui ar projektui tik įsitikinusios, kad jis neigiamai nepaveiks nagrinėjamos teritorijos vientisumo ir, jei reikia, išsiaiškinusios plačiosios visuomenės nuomonę.

4.   Jei, nepaisant poveikio teritorijai neigiamo įvertinimo ir nesant kitų alternatyvių sprendimų, šis planas ar projektas vis dėlto privalo būti įgyvendintas dėl įpareigojančių svarbesnio viešojo intereso priežasčių, tarp jų ir socialinio ar ekonominio pobūdžio, valstybė narė imasi visų kompensacinių priemonių, būtinų bendram Natura 2000 vientisumui apsaugoti. Apie patvirtintas kompensacines priemones ji praneša Komisijai.

Kai atitinkamoje teritorijoje yra prioritetinis natūralių buveinių tipas ir (arba) prioritetinė rūšis, vieninteliai argumentai, kuriuos galima pateikti, yra argumentai, susiję su žmonių sveikata ar sauga, su labai svarbiomis aplinkai palankiomis pasekmėmis arba kitomis, Komisijos nuomone, įpareigojančiomis priežastimis neatsižvelgti į visuomenės interesus.“

6.

Be to, reikia atkreipti dėmesį ir į PAV direktyvos ( 6 ) 1 straipsnio 2 dalies a punktą, kuriame projektas apibrėžiamas kaip „statybos darbai bei kitų objektų ar veiklos planų įgyvendinimas“ (pirma įtrauka), taip pat „kitokie įsikišimai į natūralią aplinką ir gamtovaizdį, įskaitant mineralinių išteklių gavybą“ (antra įtrauka).

7.

Iš Nyderlandų teisės nuostatų atkreiptinas dėmesys į Wet natuurbescherming (Gamtos apsaugos įstatymas, toliau – WnB) 2.4 straipsnį:

„1.   Kai tai būtina atsižvelgiant į tikslą išsaugoti „Natura 2000“ teritoriją, gedeputeerde staten (regioninė vyriausybė) asmenims, atitinkamame regione vykdantiems veiklą arba ketinantiems ją vykdyti, gali nustatyti tokius įpareigojimus:

2.   Jei siekiant apsaugoti „Natura 2000“ teritoriją būtina nedelsiant įgyvendinti sprendimą, priimtą pagal 1 dalį, gedeputeerde staten gali apie sprendimą asmeniui, vykdančiam veiklą arba ketinančiam ją vykdyti, pranešti žodžiu. Gedeputeerde staten kuo greičiau išdėsto sprendimą raštu ir išsiunčia arba perduoda jį suinteresuotiesiems asmenims.

3.   <…>.

4.   Draudžiama nesilaikyti šio straipsnio 1 ar 3 dalyse įtvirtintų įpareigojimų.“

8.

118 iš 162 Nyderlandų „Natura 2000“ teritorijų azotui jautriuose buveinių tipuose ir saugomų rūšių buveinėse yra per daug azoto nuosėdų. Pagrindinis šio azoto šaltinis yra žemės ūkis.

9.

Šiuose prašymuose priimti prejudicinį sprendimą keliamos dvejopo pobūdžio problemos, susijusios su Nyderlandų priemonėmis, kuriomis siekiama riboti azoto nuosėdų kiekį tokiose teritorijose. Viena vertus, klausiama, ar turi būti apribotas esamų žemės ūkio valdų vykdomas tręšimas ir galvijų ganymas ( 7 ), antra vertus, ar galima išduoti leidimus naujų valdų veiklai ( 8 ).

10.

Pernelyg didelis neigiamas azoto poveikis pirmiausia kenkia tiems buveinių tipams, kuriuose augantiems augalams azoto reikia nedaug. Todėl šių ekologinių verčių apsauga kelia didelių iššūkių ir kartu yra ekonominės plėtros, dėl kurios atsiranda azoto nuosėdų, kliūtis.

11.

Dėl šios priežasties Nyderlandai azoto kiekiui mažinti pasirinko programinį būdą – „Programma Aanpak Stikstof 2015–2021“ (Azoto kiekio mažinimo programa 2015–2021, toliau – PAS).

12.

PAS siekiama dviejų tikslų: pirma, į PAS įtrauktas „Natura 2000“ teritorijas siekiama išsaugoti ir sanuoti, kad nacionaliniu lygmeniu būtų pasiekta gera apsaugos būklė, antra, siekiama sudaryti sąlygas ekonominei plėtrai, dėl kurios šiose teritorijose atsiranda azoto nuosėdų.

13.

Siekiant nuosekliai mažinti azoto nuosėdų kiekį, PAS yra numatytos papildomos priemonės, veikiančios azoto šaltinius. Bendrai tai yra priemonės, kuriomis siekiama mažinti azoto šaltinių išskiriamų teršalų kiekį. Šių priemonių tikslas yra mažinti galvijų išmetamą teršalų kiekį patalpose, skatinti mažai teršalų išskiriančių trąšų naudojimą, taip pat su šėrimu susijusios ir valdymo priemonės. Šių priemonių poveikio apskaičiavimas parodė, kad išmetamas amoniako kiekis ( 9 ) dėl PAS (palyginti su padėtimi, kuri susiklostytų, jei PAS nebūtų įgyvendinama) iki 2020 m. sumažės maždaug 13,4 kt per metus. Tiesa, atsargumo sumetimais, atliekant skaičiavimus pagal PAS, atsižvelgiama tik į 6,4 kt per metus ( 10 ).

14.

Be šių azoto šaltinius veikiančių priemonių, PAS yra numatytos konkrečiai teritorijai skirtos sanavimo priemonės. Sanavimo priemonių tikslas – sustiprinti azotui jautrias buveines. Tai yra hidrologinės priemonės ir papildomos apželdinimo priemonės, taikomos kartu su įprastu „Natura 2000“ teritorijų administravimu.

15.

Galiausiai PAS yra reglamentuotas leistinų azoto nuosėdų kiekis per šešerių metų laikotarpį. Tai yra vadinamosios nuosėdų kiekio ribos, kurios buvo nustatytos atskirai kiekvienai „Natura 2000“ teritorijai. Į apskaičiuotą azoto nuosėdų sumažėjimą iš dalies atsižvelgiama nustatant nuosėdų kiekio ribas.

16.

PAS taip pat apima ir stebėsenos bei koregavimo sistemą. Stebėsenos tikslas – sudaryti galimybes prognozuoti azoto nuosėdų kiekio tendencijas, išnaudotas ir neišnaudotas nuosėdų kiekio ribas, pažangą įgyvendinant PAS ir azotui jautrių buveinių tolesnę raidą. Remdamosi šiais duomenimis, kompetentingos institucijos gali keisti azoto šaltinius veikiančias ir (arba) sanavimo priemones, imtis papildomų priemonių arba tam tikroje teritorijoje sumažinti leistinas nuosėdų kiekio ribas.

17.

Svarbus PAS tikslas yra supaprastinti leidimų vykdyti azoto nuosėdas sukeliančią veiklą išdavimo procedūrą. Programai įsigaliojus, išduodant leidimus vykdyti azoto nuosėdas sukeliančią veiklą galima remtis PAS ir susijusiais teisės aktais. Jie sudaro azoto nuosėdas sukeliančios veiklos (projektų ir kitų veiksmų) vertinimo pagrindą. Šis vertinimo pagrindas apima tokias nuostatas:

18.

Keturios prašyme priimti prejudicinį sprendimą byloje Coöperatie Mobilisation for the Environment ir Vereniging Leefmilieu (C‑293/17) minimos žemės ūkio valdos turėjo leidimus 1989–2015 metams; šiuose leidimuose nurodytas kiekvienoje galvijų laikymo patalpoje laikomų galvijų skaičius ir rūšis, galvijų laikymo patalpos tipas kartu su išmetamųjų teršalų faktoriumi. Iš išduotų leidimų matyti, kad visų valdų atveju tikrintas buvo tik galvijų, laikomų patalpose, išmetamų teršalų poveikis azotui jautrioms ekologinėms vertėms „Natura 2000“ teritorijose.

19.

Vis dėlto pagal Gelderlando ir Limburgo provincijų taisykles neprivaloma gauti leidimo ganyti ganyklose ir tręšti.

20.

Prašymas priimti prejudicinį sprendimą grindžiamas tuo, kad aplinkosaugos organizacijos prieštarauja šios išimties taikymui. Jos nesėkmingai prašė uždrausti keturioms žemės ūkio valdoms ganyti galvijus ir tręšti žemės ūkio paskirties plotus netoli Gelderlando ir Limburgo provincijose esančių „Natura 2000“ teritorijų. Gelderlando ir Limburgo provincijų administracijos atmetė aplinkosaugos organizacijų prieštaravimus dėl atsisakymo patenkinti jų prašymus. Tuomet organizacijos dėl šių sprendimų pareiškė ieškinį.

21.

Raad van State byloje Coöperatie Mobilisation for the Environment ir Vereniging Leefmilieu (C‑293/17) Teisingumo Teismui pateikia šiuos klausimus:

22.

Byla C‑294/17 susijusi su aplinkos apsaugos asociacijos Stichting Werkgroep Behoud de Peel ieškiniu, pareikštu dėl šešių leidimų įvairioms Šiaurės Brabanto provincijoje esančioms žemės ūkio valdoms, kurių veikla sukelia azoto nuosėdas, be kita ko, „Natura 2000“ teritorijose Groote Peel (NL 3009012) ir Deurnsche Peel & Mariapeel (NL 1000026). Abiejose teritorijose, be kita ko, yra saugomos ir aukštapelkės. Šis natūralių buveinių tipas jautriai reaguoja į azotą.

23.

Leidimai buvo išduoti įsteigti arba plėsti pienininkystės, kiaulininkystės ir paukštininkystės ūkius.

24.

College van gedeputeerde staten van Noord-Brabant šiuos leidimus išdavė remdamasi PAS ir su ja susijusiais teisės aktais. PAS grindžiama Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje numatytu poveikio aplinkai vertinimu, tačiau individualiai leidimai nebuvo tikrinami.

25.

College leido išplėsti esamą ūkį, nes atitinkamo ūkio azoto nuosėdų kiekis, palyginti su anksčiau faktiškai išskiriamu nuosėdų kiekiu, neišaugs. Esamos veiklos sukeliamos nuosėdos, kaip bendrų nuosėdų dalis, buvo pripažintos suderinamos su PAS. Šis leidimas buvo išduotas remiantis poveikio aplinkai vertinimu, atliktu įgyvendinant PAS.

26.

Likusiais atvejais College išdavė leidimus ūkinei veiklai, kuri lemia azoto nuosėdų padidėjimą, palyginti su nuosėdomis, kurios buvo faktiškai sukeltos arba dėl kurių buvo išduoti leidimai prieš patvirtinant PAS. Kelių žemės ūkio valdų vykdoma veikla abiejose saugomose teritorijose sukelia nuosėdas nuo 0,05 iki 1 mol N/ha per metus, tačiau kitų valdų rodikliai šias vertes viršija. Pastarosioms College nustatė leistinas nuosėdų kiekio ribas.

27.

Raad van State byloje Stichting Werkgroep Behoud de Peel (C‑294/17) Teisingumo Teismui pateikia šiuos klausimus:

28.

2017 m. birželio 19 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi bylos C‑293/17 ir C‑294/17 buvo sujungtos, kad būtų bendrai vykdoma rašytinė proceso dalis ir priimtas sprendimas.

29.

Bendras rašytines pastabas kaip bylos C‑293/17 dalyvės pateikė Coöperatie Mobilisation for the Environment ir Vereniging Leefmilieu, taip pat Stichting Werkgroep Behoud de Peel – kaip bylos C‑294/17 dalyvė, Nyderlandų Karalystė, Danijos Karalystė ir Europos Komisija. 2018 m. gegužės 3 d. surengtame posėdyje kaip pagrindinių bylų dalyvės taip pat dalyvavo College van gedeputeerde staten van Limburg, College van gedeputeerde staten van Gelderland ir College van gedeputeerde staten van Noord-Brabant.

30.

Abiejuose prašymuose priimti prejudicinį sprendimą keliami klausimai, susiję su žemės ūkio veiklos sukeliamais azoto teršalais, kurie gali pakenkti „Natura 2000“ teritorijoms. Į juos geriau atsakyti ne ta eilės tvarka, kuri nurodyta prašymuose priimti prejudicinį sprendimą ir išplaukia iš bylų numerių.

31.

Veikiau pirmiausia reikėtų pristatyti „standartinį“ atvejį, t. y. atvejį, kai leidimas suteikiamas žemės ūkio valdai, kurios veiklos saugomose teritorijose sukeliamos azoto nuosėdos netikrinamos individualiai, o įvertinamos remiantis Nyderlandų planine priemone – PAS. Ar toks metodas iš principo suderinamas su Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalimi, yra antrojo klausimo byloje C‑294/17 dalykas (žr. A skirsnį).

32.

Paskui reikia išsiaiškinti, kokiu mastu, įgyvendinant PAS, galima atsižvelgti į tikėtiną išskiriamų azoto teršalų sumažėjimą, į konkrečias priemones kitų šaltinių išskiriamiems azoto teršalams mažinti ir į saugomų teritorijų sanavimo priemones, visų pirma jeigu jų poveikis pasireikš tik ateityje (žr. B skirsnį). Tik tada nagrinėsiu, ar numatytos azoto nuosėdų ribinės vertės yra suderinamos su Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalimi (žr. C skirsnį).

33.

Byloje C‑239/17 užduodami klausimai, susiję su ganyklų įrengimu ir tręšimu, nagrinėjami tolesniame skirsnyje (žr. D skirsnį).

34.

Galiausiai paaiškinsiu, kokiu mastu pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnį yra leidžiamos tokios priemonės, kokios yra PAS (žr. E skirsnį).

35.

Byloje C‑294/17 užduodamu antruoju klausimu Raad van State siekia išsiaiškinti, ar suderinama su Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2 ir 3 dalimis azoto nuosėdas saugomoje teritorijoje sukeliančios priemonės netikrinti konkrečiai dėl to, ar ji suderinama su teritorijos apsaugos tikslais, ir patvirtinti ją remiantis poveikio aplinkai vertinimu, atliktu pagal programą, kurioje nustatyta, kad tam tikras bendras papildomų azoto nuosėdų kiekis teritorijoje yra suderinamas su jos apsaugos tikslais.

36.

Toliau visų pirma paaiškinsiu, kad pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį nebūtinai privaloma planus ir projektus vertinti individualiai, ir išnagrinėsiu reikalavimus, kurie turi būti taikomi programiniam globaliam vertinimui.

37.

Buveinių direktyvos 6 straipsnyje numatyti specialūs reikalavimai ir procedūros, kurių tikslas, kaip matyti iš jos 2 straipsnio 2 dalies, yra palaikyti ar atkurti gerą Europos Sąjungos svarbos natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros rūšių apsaugos būklę ( 12 ).

38.

Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje numatyta procedūra, kuria siekiama atliekant išankstinį vertinimą užtikrinti, kad planui arba projektui, tiesiogiai nesusijusiam su konkrečios teritorijos tvarkymu arba nebūtinam teritorijai tvarkyti, bet galinčiam ją reikšmingai paveikti, būtų pritarta, tik jeigu jis neigiamai nepaveiks tokios teritorijos vientisumo ( 13 ).

39.

Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies pirmame sakinyje nustatyta, kad, atsižvelgiant į teritorijos apsaugos tikslus, turi būti atliekamas tokių planų ir projektų galimo poveikio teritorijai vertinimas, jeigu remiantis objektyviomis aplinkybėmis neatmetama tikimybė, kad jie individualiai arba kartu su kitais planais arba projektais minėtai teritorijai turės didelį poveikį ( 14 ). Atliekant tokio plano ar projekto poveikio atitinkamai teritorijai vertinimą, reikia, atsižvelgiant į geriausias mokslo žinias šioje srityje, nustatyti visus atitinkamo plano ar projekto aspektus, galinčius paveikti šios teritorijos apsaugos tikslus ( 15 ). Vertinant tokį pavojų, būtina atsižvelgti į teritorijos, kuriai planas ar projektas skirtas, požymius ir specifines aplinkos sąlygas ( 16 ).

40.

Tai reiškia, kad Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies pirmame sakinyje orientuojamasi į individualų planų ir projektų vertinimą.

41.

Pagrindinės bylos susijusios su galimu neigiamu azoto nuosėdų poveikiu saugomoms teritorijoms. Laikoma, kad azoto teršalus sukelia daug įvairių šaltinių ( 17 ). Todėl, atliekant Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje numatytą vertinimą, reikia iš principo atsižvelgti į visus skirtingus azoto šaltinius, prisidedančius prie azoto nuosėdų susidarymo tam tikroje saugomoje teritorijoje. Taigi, atliekant vertinimą, turi būti nustatyti visi atitinkamo plano ar projekto aspektai, atskirai arba kartu su kitais planais ar projektais galintys paveikti šios teritorijos apsaugos tikslus ( 18 ).

42.

Be visapusio vertinimo, koks atliekamas pagal PAS, toks kumuliacinio poveikio vertinimas būtų labai netikslus. Visada egzistuotų rizika, kad į tam tikrus šaltinius nebus atsižvelgta arba gauti rezultatai prieštaraus kitų projektų vertinimo rezultatams. Tokia rizika ypač išaugtų lygiagrečiai atliekamų atskirų vertinimų atveju.

43.

Taigi bendras visų azoto nuosėdų vertinimas atitinkamoje saugomoje teritorijoje yra ne tik tinkama, bet ir būtina priemonė tikrinant tam tikrų azoto šaltinių poveikį teritorijos apsaugos tikslų aspektu.

44.

Taigi potencialių azoto nuosėdų poveikio saugomų teritorijų aplinkai vertinimo koordinavimas planiniu instrumentu, nustatant leistiną azoto kiekį atskirose saugomose teritorijose, iš principo yra sveikintinas dalykas.

45.

Tai, kad visapusiškas koordinavimo instrumentas yra geriau nei daugybė izoliuotų pavienių vertinimų, dar nereiškia, kad PAS atitinka visus reikalavimus, keliamus tinkamam poveikio aplinkai vertinimui, numatytam Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje.

46.

Kaip jau minėta, tinkamas plano ar projekto poveikio atitinkamai teritorijai vertinimas, numatytas Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies pirmame sakinyje, reiškia, kad, atsižvelgiant į geriausias mokslo žinias šioje srityje, turi būti nustatyti visi atitinkamo plano ar projekto aspektai, atskirai arba kartu su kitais planais ar projektais galintys paveikti šios teritorijos apsaugos tikslus ( 19 ).

47.

Taigi pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies pirmą sakinį atliekamame vertinime negali būti spragų. Jame turi būti pateikti išsamūs, tikslūs ir galutiniai duomenys ir išvados, galintys išsklaidyti bet kokias pagrįstas mokslo abejones dėl numatytų darbų poveikio atitinkamai saugomai teritorijai ( 20 ).

48.

Tai irgi turi būti taikoma už saugomų teritorijų ribų plėtojamiems projektams, kurie gali jas reikšmingai paveikti ( 21 ).

49.

Šiais kriterijais nustatyti programinio globalaus vertinimo reikalavimai yra labai aukšti, ypač atsižvelgiant į tai, kad turi būti išsklaidytos bet kokios pagrįstos mokslo abejonės.

50.

Visų pirma reikia teisingai nustatyti, kiek azoto išskiria bendrai įvertintini atskiri projektai ir kokia šio jo dalis pasiekia azotui jautrias buveines atitinkamose saugomose teritorijose.

51.

Visų pirma reikia nustatyti, kiek dėl vertinamo atskiro projekto susidarančio azoto maksimaliai nusėda kiekviename saugomų teritorijų plote, kuriame yra saugomos buveinės. Atitinkamos vertinimo schemos tikslumas, t. y. tai, kokios ploto dalys turi būti įvertintos atskirai, priklauso nuo to, kiek skirtinguose plotuose nuosėdų kiekis gali skirtis.

52.

Kartu reikia nustatyti, kaip dėl vykdomos veiklos išsiskiriantys azoto teršalai paveiks visus šiuos plotus bendrai. Tai reiškia, kad nepakanka apsiriboti tik kai kuriais sektoriais, pavyzdžiui, žemės ūkiu. Veikiau reikia atsižvelgti į visus azoto šaltinius, tarp jų ir į, pavyzdžiui, eismą, pramonę ar privačius namų ūkius.

53.

Galiausiai reikia atsižvelgti ir į visus kitus veiksnius, kurie kartu su azoto nuosėdomis gali daryti neigiamą poveikį saugomoms teritorijoms.

54.

Kaip per teismo posėdį tiksliai pažymėjo Danija, tai darant galima remtis apytiksliais rodikliais, nes poveikio aplinkai vertinimas neišvengiamai yra būsimos atitinkamos veiklos poveikio prognozavimas.

55.

Šie apytiksliai rodikliai turi atitikti buveinių ir rūšių jautrumą ir faktinę azoto nuosėdų keliamo neigiamo poveikio riziką. Nepakanka vien pateikti bendrų vidurkių, ignoruojant vietinės reikšmės arba laikinas maksimalias taršos vertes, jei šios maksimalios vertės gali trukdyti siekti teritorijos apsaugos tikslų.

56.

Vis dėlto ypatingą reikšmę globaliam koordinavimo instrumentui turi bendro leistino azoto nuosėdų kiekio atitinkamose saugomose buveinėse nustatymas.

57.

Planai ar projektai gali reikšmingai paveikti teritoriją, jeigu jie pakenkia teritorijos apsaugos tikslams ( 22 ). Tam, kad nebūtų daromas neigiamas poveikis teritorijos, kaip natūralios buveinės, vientisumui, kaip tai suprantama pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies antrą sakinį, turi būti palaikoma gera jos būklė. Tai reiškia atitinkamos teritorijos esminių savybių, susijusių su natūralių buveinių tipais, kurių apsaugos tikslas pateisino jų įtraukimą į Bendrijos svarbos teritorijų sąrašą, kaip tai suprantama pagal šią direktyvą, tvarios raidos palaikymą ( 23 ). Tai taikytina ir saugomoms rūšims.

58.

Taigi, taikant Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2 ir 3 dalis azoto nuosėdoms, negali būti siekiama išlaikyti esamą taršos lygį ar jį sumažinti. Veikiau reikia remtis saugomos teritorijos apsaugos tikslais, t. y. bent jau išsaugoti tokią teritorijoje saugomų buveinių tipų ir rūšių būklę, kokia buvo tuo momentu, kai pradėtos taikyti 6 straipsnio 2 ir 3 dalys.

59.

Jei šios saugomos vertybės nėra geros apsaugos būklės, su apsauga susijusi pareiga reiškia, kad privaloma siekti ateityje bent jau atkurti tokią apsaugos būklę. Juk pagal Buveinių direktyvos 1 straipsnio e ir i punktuose pateiktą geros apsaugos būklės apibrėžtį tik tokia apsaugos būklė gali turėti ilgalaikį poveikį atitinkamų buveinių ir rūšių išlikimui. Jei taršos lygis ilgą laiką trukdo pasiekti gerą apsaugos būklę, atsiranda rizika, kad šios buveinės ar rūšys išnyks. Tai reiškia, kad toks taršos lygis gali neigiamai paveikti teritorijos vientisumą.

60.

Taigi Raad van State minima aplinkybė, kad bendras azoto nuosėdų kiekis mažėja, yra sveikintina tendencija, tačiau jos vienos nepakanka. Veikiau pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2 ir 3 dalis yra reikalaujama taršos lygį sumažinti tiek, kad gera apsaugos būklė išliktų ilgą laiką.

61.

Šiuo tikslu bent jau kiekvienam buveinės tipui ir galbūt tam tikroms buveinėms, kurioms taikomos specialios sąlygos, reikia nustatyti bendras leistinos taršos ribas.

62.

Atsižvelgiant į tai, atrodo sunku, jei ne apskritai neįmanoma, sutikti su rodikliais, kurie yra aukštesni nei vadinamosios kritinės apkrovos (critical loads). Šiuo terminu apibūdinamos gamtos mokslo aprašytos augalijos tipų ar kitų saugomų vertybių apkrovos ribos, kurių laikantis iškritų tarša neturi ilgalaikio kenksmingo poveikio ( 24 ). Mokslininkai nustatė tokias kritines azoto apkrovas pagal Buveinių direktyvą saugomuose buveinių tipuose Nyderlanduose ( 25 ).

63.

Be to, ko gero, reikėtų atsižvelgti į tai, kokiu mastu pavienės saugomos buveinės jau ilgą laiką kenčia nuo per didelio azoto nuosėdų kiekio. Viena vertus, atsižvelgiant į tokias nuosėdas, reikėtų preziumuoti, kad buveinių, visų pirma jose augančių augalų rūšių, būklė yra pablogėjusi. Antra vertus, jos greičiausiai tebėra užterštos azotu anksčiau, ir pirmiausia reikia sumažinti arba pašalinti tų teršalų kiekį, kad vėliau būtų galima vystyti buveines pagal teritorijos apsaugos tikslus. Gali būti, kad tol, kol esami azoto kiekiai nesumažės, leistino išskirti papildomo azoto nuosėdų kiekio ribas reikės sumažinti dar labiau, nei numatytos kritinės apkrovos.

64.

Atsižvelgdamas į šiuos paaiškinimus, kompetentingas nacionalinis teismas turės įvertinti, ar kritinės apkrovos arba kiti rodikliai yra taip pagrįsti moksliškai, kad jų laikantis gali būti išsklaidytos bet kokios pagrįstos mokslo abejonės dėl to, ar nebus pakenkta atitinkamos teritorijos vientisumui.

65.

Kaip matyti iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje C‑294/17, informacija apie pernelyg didelę saugomų teritorijų apkrovą grindžiama kritinių apkrovų viršijimu ( 26 ), t. y. metiniu azoto nuosėdų kiekiu, kuris yra didesnis nei kritinės apkrovos. Tačiau atrodo, kad priimant PAS buvo manoma, jog laikytis kritinių apkrovų yra nerealu ir politiškai neįgyvendinama ( 27 ). Vietoj to nurodomas PAS tikslas yra naudos gamtai ir nepatogumų visuomenei pusiausvyra ( 28 ).

66.

Jei tai tiesa, PAS yra netinkama priemonė projektų leidimams išduoti pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį. Pusiausvyros siekį veikiau reikėtų vertinti pagal 6 straipsnio 4 dalį. Tačiau prašymas priimti prejudicinį sprendimą neleidžia Teisingumo Teismui išsakyti galutinės nuomonės šiuo klausimu.

67.

Taigi į antrąjį klausimą byloje C‑294/17 reikia atsakyti taip: pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2 ir 3 dalis yra leidžiama suteikti (individualų) azoto nuosėdas sukeliančio projekto ar kito veiksmo leidimą remiantis poveikio aplinkai vertinimu pagal programą, pagal kurią buvo įvertintas tam tikras bendras azoto nuosėdų kiekis, jeigu projekto ar kito veiksmo sukeliamas azoto nuosėdų kiekis neviršija pagal programą nustatyto nuosėdų kiekio ribų. Tačiau minėtame vertinime turi būti padarytos išsamios, tikslios ir galutinės išvados, galinčios išsklaidyti bet kokias pagrįstas mokslo abejones dėl nuosėdų poveikio. Tai reiškia, kad dėl kiekvieno projekto ir kiekvieno ploto saugomose teritorijose, kuriose yra saugomos buveinės, yra užtikrinama, kad bendras leistinas azoto nuosėdų kiekis, atsižvelgiant į ilgalaikę perspektyvą, nekelia grėsmės teritorijoje esantiems saugomiems buveinių tipams ir galimybei atkurti gerą apsaugos būklę.

68.

Keliais klausimais abiejose bylose Raad van State siekia išsiaiškinti, ar, atliekant vertinimą pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį, galima atsižvelgti į tam tikras priemones ir tendencijas, kurios nėra tiesiogiai susijusios su vertintinu planu ar projektu. Raad van State pirmiausia klausia, ar galima atsižvelgti į tikėtiną savaiminį išskiriamų azoto teršalų mažėjimą (6 klausimas byloje C‑293/17 ir 4 klausimas byloje C‑294/17). Taip pat klausiama dėl priemonių, mažinančių kitų šaltinių išskiriamų azoto teršalų kiekį, ir dėl saugomų teritorijų jautrių buveinių sanavimo priemonių, leidžiančių padidinti naujų azoto nuosėdų kiekį.

69.

Atskirai Raad van State klausia, ar į šias priemones leidžiama atsižvelgti, jeigu jos patvirtinamos remiantis Buveinių direktyvos 6 straipsnio 1 ir 2 dalimis (5 ir 5a klausimai byloje C‑293/17 ir 3 ir 3a klausimai byloje C‑294/17) arba kaip apsaugos priemonės, kaip jos suprantamos pagal Sprendimo Briels ( 29 ) 28 punktą (7 ir 7a klausimai byloje C‑293/17 ir 5 ir 5a klausimai byloje C‑294/17). Tačiau toks skyrimas man neatrodo tikslingas. Jei projekto leidimas išduodamas remiantis Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalimi, nėra prasmės kartu taikyti 6 straipsnio 2 dalį ( 30 ). 6 straipsnio 1 dalyje numatytos priemonės yra tiesiogiai susijusios su teritorijos tvarkymu arba yra jam būtinos, vadinasi, jos nėra pagal 6 straipsnio 3 dalį atliekamo vertinimo dalykas. Veikiau, nepriklausomai nuo jų teisinio kvalifikavimo, svarbiausia yra tai, ar šios priemonės leidžia konstatuoti, kad papildomos azoto nuosėdos nepaveiks teritorijos vientisumo.

70.

Taigi pirmiausia apžvelgsiu teisinį pagrindą, kuriuo remiantis galima atsižvelgti į su projektu nesusijusias priemones (žr. 1 dalį), paskui atskirai išnagrinėsiu kitų šaltinių išskiriamų azoto teršalų mažėjimą (žr. 2 dalį), saugomų teritorijų sanavimo priemones (žr. 3 dalį) ir galimybę atsižvelgti į būsimas tendencijas, įskaitant tikėtiną išskiriamų azoto teršalų mažėjimą (žr. 4 dalį).

71.

Teisingumo Teismas yra nustatęs, kad kompetentinga nacionalinė institucija, vertindama projekto poveikį atitinkamai teritorijai pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį, privalo atsižvelgti į minėtame projekte numatytas apsaugos priemones, kuriomis siekiama išvengti galimo tiesioginio kenksmingo poveikio šiai teritorijai arba jį sumažinti, tam, kad įsitikintų, kad jis nedaro neigiamo poveikio minėtos teritorijos vientisumui ( 31 ).

72.

Vis dėlto, atliekant projekto poveikio aplinkai vertinimą pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį, negalima atsižvelgti į projekte numatytas apsaugos priemones, kuriomis siekiama kompensuoti minėto projekto neigiamą poveikį „Natura 2000“ teritorijai ( 32 ).

73.

Priemonės, kuriomis nesiekiama nei išvengti projekto didžiulio neigiamo poveikio buveinių tipui, nei jo sumažinti, o tik norima jį vėliau kompensuoti, nėra apsaugos priemonės, garantuojančios, kad projektas nepaveiks minėtos teritorijos vientisumo, kaip jis suprantamas pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį ( 33 ).

74.

Šis priemonių žalai mažinti, kurių galima imtis pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį, ir kompensacinių priemonių, kurioms tai netaikoma, skyrimas atitinka SESV 191 straipsnio 2 dalyje įtvirtintą principą, kad žala aplinkai pirmiausia turėtų būti ištaisyta ten, kur yra jos šaltinis ( 34 ). Šiuo tikslu, panašiai kaip ir atsargumo principu, yra grindžiama Sąjungos aplinkos politika, vadinasi, ir Buveinių direktyva. Jis ypač išryškėja Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje, nes poveikio aplinkai vertinimas atliekamas pirmiausia siekiant identifikuoti ir užkardyti neigiamą poveikį, kurį daro vertinamas planas arba projektas. Tai reiškia, kad projektas vertinamas kaip galimas neigiamo poveikio aplinkai šaltinis.

75.

Vis dėlto Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje nenumatyta, kad plano ar projekto sukeltas neigiamas poveikis saugomai teritorijai gali būti kompensuotas ( 35 ). Tai akivaizdžiai prieštarautų principui, pagal kurį žala aplinkai pirmiausia turėtų būti ištaisyta ten, kur yra jos šaltinis.

76.

Teisingumo Teismas yra visiškai teisus, pabrėždamas, kad sunku patikimai įvertinti ateityje įgyvendintinų kompensacinių priemonių veiksmingumą ( 36 ) ir kad kyla pavojus, jog bus apeita Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalis, kurioje priemonių bendram „Natura 2000“ vientisumui apsaugoti pavidalu yra aiškiai numatytos kompensacinės priemonės, tačiau jos sujungtos su kitais reikalavimais ( 37 ).

77.

Danija teisingai pažymi, kad poveikio aplinkai vertinimas turi būti išsamus. Jau vien dėl to jį atliekant reikia atsižvelgti ir į visus tiesiogiai su projektu nesusijusius veiksnius, kurie gali turėti įtakos projekto poveikiui saugomoje teritorijoje. Ne veltui Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje minimi planai ir projektai, galintys reikšmingai paveikti saugomą teritoriją individualiai arba kartu su kitais planais arba projektais.

78.

Tiesa, taikant Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį, yra esminis skirtumas tarp priemonių, veikiančių vertinamus neigiamo poveikio šaltinius, ir kitų priemonių. Jei dėl sumažėjusios žalos vertinamo projekto daromas neigiamas poveikis išnyksta arba tampa nereikšmingas, kompetentingos institucijos gali išduoti projekto leidimą pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį. Tačiau kitos priemonės, kurios neveikia vertinamo šaltinio, jokios įtakos neigiamam projekto poveikiui neturi. Ypač negalima laikyti, kad teigiamas šių priemonių poveikis neutralizuoja neigiamą vertinamo projekto poveikį.

79.

Išduoti projekto leidimą pagal 6 straipsnio 3 dalį remiantis tokiomis priemonėmis galima tik tada, jeigu jos bendrą saugomos teritorijos apkrovą arba jautrumą neigiamam poveikiui sumažina taip, kad vertinamo projekto daromas neigiamas poveikis nekenkia teritorijos vientisumui. Tačiau jei neigiamas poveikis bendrai sumažėja, bet atitinkamų saugomų teritorijų vientisumas vis tiek yra pažeidžiamas, pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį draudžiama toleruoti papildomą neigiamą poveikį.

80.

Azoto nuosėdos yra puikus pavyzdys: nepakanka sumažinti tam tikro jų kiekio, pavyzdžiui, 1 kg N/ha per metus tam, kad būtų galima išduoti leidimą dėl tokio pat papildomų nuosėdų kiekio, jei saugoma buveinė vis tiek tebėra per daug užteršta azotu. Leisti papildomas nuosėdas galima tik tada, jei bendra apkrova, įskaitant šias nuosėdas, yra tokia nedidelė, kad nedaro neigiamo poveikio teritorijos vientisumui.

81.

Be to, pažymėtina, kad valstybės narės, neatsižvelgiant į naujų projektų leidimų išdavimą, pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2 dalį privalo imtis priemonių saugomoms teritorijoms jau daromam neigiamam poveikiui, pavyzdžiui, pernelyg dideliam azoto nuosėdų kiekiui, pašalinti ( 38 ).

82.

Iš prašymų priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad 5 klausimas byloje C‑293/17 ir 3 klausimas byloje C‑294/17 susiję su šaltinį veikiančiomis priemonėmis, pavyzdžiui, mažinančiomis kitų ūkių galvijų, laikomų patalpose, išmetamą teršalų kiekį. Atitinkamų reikalavimų paprastai privaloma laikytis keičiant arba plečiant žemės ūkio valdas.

83.

Vis dėlto pagrindinėse bylose nagrinėjamo vertinimo pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį dalykas yra ne šie, o kiti šaltiniai. Šių kitų azoto šaltinių išmetamų teršalų kiekio mažinimas nei padeda išvengti azoto nuosėdų, kurias išskiria atitinkamas vertintas ūkis, nei mažina jų kiekį. Todėl, išduodant leidimą žemės ūkio valdai pagal 6 straipsnio 3 dalį, į jį negalima atsižvelgti apskaičiuojant dėl šios valdos veiklos išskiriamą azoto teršalų kiekį – netgi iš dalies.

84.

Tik jei dėl tokių kitus šaltinius veikiančių priemonių azoto nuosėdų kiekis atitinkamoje saugomoje teritorijoje nukris žemiau atitinkamoms buveinėms nustatytų leistinų ribų tiek, kad liks pakankamai neišnaudoto kiekio papildomoms azoto nuosėdoms, t. y. bendra apkrova atitiks pirma minėtus standartus ( 39 ), dėl šių papildomų nuosėdų gali būti išduotas leidimas pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį.

85.

Raad van State 7 klausime byloje C‑293/17 ir 5 klausime byloje C‑294/17 minimos priemonės saugomose teritorijose taip pat negali būti pripažintos integruotomis apsaugos priemonėmis žalai mažinti.

86.

Raad van State praneša, kad pagal nacionalinių teismų jurisprudenciją saugomų teritorijų sanavimo priemonės, kurių imamasi specialiai įgyvendinant planą ar projektą ir papildomai greta jau vykdomo tvarkymo, yra laikytinos priemonėmis žalai sumažinti, jeigu jų tikslas yra išvengti arba sumažinti vietinius padarinius saugomoms buveinėms, kurioms dėl plano ar projekto būtų padarytas neigiamas poveikis, jei priemonės nebūtų imtasi. Šiomis priemonėmis taip pat esą siekiama sušvelninti tiesiogines projekto pasekmes ( 40 ).

87.

Vis dėlto ir saugomose teritorijose taikomos priemonės veikia ne vertinamų azoto nuosėdų šaltinį, o tą vietą, kur jos atsiranda. Be to, jos nepadeda išvengti vertinamo projekto sukeliamų nuosėdų, o geriausiu atveju tik gali vėliau šias nuosėdas pašalinti. Paprastai jos taikomos ne konkrečiai atitinkamo projekto, o įvairių šaltinių sukeliamoms azoto nuosėdoms.

88.

Priešingai, nei mano Raad van State, Sprendimas „Moorburg“ neleidžia daryti kitokios išvados. Toje byloje Teisingumo Teismas nagrinėjo, ar galima atsižvelgti į žuvitakį vertinant, ar dėl elektrinės aušinimo žūvančios žuvys daro neigiamą poveikį teritorijos vientisumui ( 41 ). Ši hipotezė grindžiama prielaida, kad, viena vertus, dėl elektrinės sąlygoto žuvų nuostolio mažiau žuvų pasiekia saugomas teritorijas, kur jos plaukia neršti, bet šį neigiamą poveikį bent jau kompensuoja žuvitakis, nes taikant šią priemonę daugiau žuvų gali pasiekti saugomas teritorijas.

89.

Toje byloje Teisingumo Teismas neišsakė nuomonės, ar ši kompensacija gali būt laikoma priemone žalai mažinti, o tik konstatavo, kad išduodant leidimą elektrinei žuvitakio privalumai dar nebuvo pasireiškę ir negalėjo būti įrodyti. Tuo remdamasis jis priėjo prie išvados, kad išduodant leidimą buvo pažeista Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalis, ir nebeprivalėjo galutinai nustatyti, ar, taikant šią nuostatą, apskritai leidžiama atsižvelgti į tokią priemonę.

90.

Tiesa, Nyderlandai pažymi, kad dėl tokių priemonių saugomose teritorijose gali kauptis daugiau azoto nuosėdų, bet jos nedaro neigiamo poveikio saugomoms buveinėms. Iš tiesų atrodo, kad tokį poveikį turinčių priemonių tikrai yra. Minimi dažnas šienavimas, pašalinant nušienautą žolę, augalų deginimas, pelkių drėgnumo atkūrimas ar azotu smarkiai užteršto dirvožemio pašalinimas ( 42 ). Konkrečiu atveju pasirinktas priemones – įskaitant jų galimus trūkumus ( 43 ) – turės įvertinti nacionaliniai teismai.

91.

Jei paaiškėtų, kad taikant šias priemones į leistino azoto nuosėdų kiekio ribas iš tiesų galima įtraukti papildomus azoto nuosėdų kiekius, juos būtų galima išnaudoti naujiems planams ir projektams.

92.

Visų iki šiol aptartų su projektu nesusijusių priemonių bendras bruožas yra tas, kad jų poveikis kol kas yra neaiškus ir dažnai pasireikš tik ateityje. Todėl 5a ir 7a klausimais byloje C‑293/17 ir 3a bei 5a klausimais byloje C‑294/17 Raad van State siekia išsiaiškinti, kokią reikšmę šis laiko aspektas turi vertinant šias priemones ir ar šių priemonių stebėsena, prireikus jas koreguojant, leidžia atsižvelgti į būsimas tendencijas. 6 klausimu byloje C‑293/17 ir 4 klausimu byloje C‑294/17 keliama ta pati problema, susijusi su atsižvelgimu į tikėtiną bendrą išskiriamų azoto teršalų mažėjimą.

93.

Vadinasi, reikia išsiaiškinti, ar galima išduoti projekto leidimą darant prielaidą, kad šaltinį veikiančios priemonės, kurių pagal PAS imamasi saugomose teritorijose, ir išskiriamų azoto teršalų mažėjimas dėl kitų priežasčių ateityje suteiks galimybę, neviršijant nustatytų ribų, leisti išskirti papildomas azoto nuosėdas, nors ir neaišku, ar tikrai taip ir bus.

94.

Priimant sprendimą, leidžiantį įgyvendinti projektą, neturi būti jokių moksliškai pagrįstų abejonių dėl to, kad šis projektas neturės žalingo poveikio atitinkamos teritorijos vientisumui ( 44 ). Natūralu, kad tai labai sunku garantuoti būsimų priemonių ir tendencijų atveju – ir kad priemonės bus veiksmingos, ir kad jos su tendencijomis apskritai bus tokios, kaip prognozuojama.

95.

Galimybę atsižvelgti į teigiamą naujų buveinių, kurias dar tik planuojama kurti, poveikį atliekant Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje numatytą vertinimą Teisingumo Teismas atmetė ir dėl šios natūralios nežinomybės ( 45 ). Jam taip pat nepasirodė pakankama, jei priemonės bus stebimos ir prireikus koreguojamos ( 46 ).

96.

Tas pats taikytina ir PAS.

97.

Iš pirmo žvilgsnio gali pasirodyti, kad tokia išvada prieštarauja pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį atliekamo poveikio aplinkai vertinimo prognozinei prigimčiai ( 47 ). Tačiau plano ar projekto būsimo poveikio vertinimas ir gali būti tik prognozė. Vis dėlto visiškai nebūtina naudotis prognozių netikrumu imantis su projektu nesusijusių priemonių, siekiant sukurti sąlygas tam, kad neigiamas projekto poveikis nepakenktų saugomų teritorijų vientisumui.

98.

Taigi į 5–7a klausimus byloje C‑293/17 ir į 3–5a klausimus byloje C‑294/17 reikia atsakyti taip:

gali pagrįsti papildomų azoto nuosėdų saugomose teritorijose suderinamumą su Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalimi tik tuomet, jei išduodant leidimą galutinai aišku, kad bendra teritorijos apkrova azoto nuosėdomis neviršys ribos, kurią viršijus būtų pakenkta teritorijos vientisumui. Norint išduoti leidimą dėl papildomų azoto nuosėdų nepakanka, jei nuosėdų kiekis apskritai mažėja, tačiau atitinkamuose plotuose azoto teršalų vis tiek yra per daug. Priimant sprendimą dėl papildomų azoto nuosėdų leidimo išdavimo draudžiama atsižvelgti į minėtų priemonių būsimo poveikio prognozes ir tikėtiną išskiriamų azoto teršalų mažėjimą.

99.

Pirmuoju klausimu byloje C‑294/17 siekiama išsiaiškinti, ar pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2 ir 3 dalis draudžiama įstatyme įtvirtinta teisės norma, kurios tikslas yra atleisti nuo pareigos gauti leidimą dėl projektų ir kitų veiksmų, kurie sukelia ribinių verčių neviršijančias azoto nuosėdas, ir leisti juos įgyvendinti neatliekant individualaus vertinimo tuo atveju, jeigu laikoma, kad bendras visų projektų ir kitų veiksmų, dėl kurių galima pasinaudoti minėta įstatyme įtvirtinta teisės norma, poveikis aplinkai buvo įvertintas prieš priimant šią įstatyme įtvirtintą teisės normą.

100.

Kitaip nei, pavyzdžiui, PAV direktyvos 2 straipsnio 1 dalis, Buveinių direktyvoje nėra nuostatų, kuriose aiškiai būtų nustatyta pareiga gauti tam tikros veiklos leidimą.

101.

Konkrečiai Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2 dalyje nėra reikalaujama, kad būtų nustatyta pareiga gauti tam tikros veiklos leidimą. Pareiga gauti leidimą atrodo tinkama priemonė šios nuostatos tikslams, susijusiems su atitinkamos veiklos poveikiu saugomoms teritorijoms, pasiekti, tačiau valstybių narių diskrecija ( 48 ) leidžia taikyti ir kitus metodus.

102.

Vis dėlto toks leidimas yra Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje numatytos išankstinio vertinimo procedūros sąlyga, nes šio vertinimo tikslas yra išsiaiškinti, ar kompetentinga institucija gali pritarti nagrinėjamam projektui ar planui. Vadinasi, leidimo išdavimo procedūros atsisakymas su 6 straipsnio 3 dalimi yra suderinamas tik tada, jei yra visiškai akivaizdu, kad nagrinėjamos veiklos leidimas nereikalingas.

103.

Kaip jau minėta, poveikio aplinkai vertinimas nebūtinas, jeigu remiantis objektyviomis aplinkybėmis atmetama tikimybė, kad projektas individualiai arba kartu su kitais planais arba projektais minėtai teritorijai turės didelį poveikį ( 49 ). Tačiau nėra leidžiama šio įvertinimo netaikyti tam tikrų kategorijų projektams, remiantis kriterijais, kurie negali užtikrinti, kad tie projektai reikšmingai nepaveiks saugomų teritorijų ( 50 ). Kaip ir pritarimo vertinamiems planams ir projektams atveju, toks sprendimas gali būti priimtas tik nesant pagrįstų mokslo abejonių.

104.

Taigi ribinių verčių nustatymas reglamentuojant būtinybę gauti leidimą, kuris savo ruožtu būtų sąlyga atlikti poveikio aplinkai vertinimą, su Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalimi yra suderinamas tik tada, jei remiantis objektyvia informacija galima atmesti tikimybę, kad šios nustatytų ribų neviršijančios azoto nuosėdos atskirai arba kartu su kitais planais ar projektais reikšmingai paveiks minėtą teritoriją ( 51 ).

105.

PAS numatyta, kad dėl projektų, dėl kurių išskiriamų azoto nuosėdų kiekis saugomose teritorijose neviršija 0,05 mol N/ha per metus arba yra tarp 0,05 ir 1 mol N/ha per metus, pareiga gauti leidimą netaikoma. Ko gero, manytina, kad šie rodikliai yra pagrįsti mokslo tyrimais ir gali išsklaidyti bet kokias pagrįstas mokslo abejones dėl to, kad toks papildomų azoto nuosėdų kiekis reikšmingai nepaveiks saugotų teritorijų vientisumo.

106.

Iš pirmo žvilgsnio tai patvirtina faktas, kad šie rodikliai atitinka mažiausias azotui ypač jautrių buveinių tipų kritinių apkrovų dalis: 0,017 % ir 0,23 % apkrovos ribos, kuri siekia 6 kg N/ha per metus, smėlėtųjų lygumų oligotrofiniams vandens telkiniams su labai mažai mineralinių medžiagų turinčiu vandeniu (Littorelletalia uniflorae) („Natura 2000“ kodas 3110) ir 0,01 % ir 0,2 % apkrovos ribos, kuri siekia 7 kg N/ha per metus, aktyvioms aukštapelkėms („Natura 2000“ kodas 7110). Daugelio kitų buveinių tipų kritinės apkrovos iš dalies yra daug didesnės ( 52 ).

107.

Be to, Nyderlandų Besluit grenswaarden programmatische aanpak (Reglamentas dėl ribinių verčių taikant programinį metodą) 2 straipsnio 3 dalyje netgi numatytas automatinis 0,05‑1 mol N/ha per metus ribos mažinimas iki 0,05 mol N/ha per metus, kai neišnaudoto leistino nuosėdų kiekio azotui jautriuose plotuose lieka tik 5 %. Ši nuostata skirta užkirsti keliui azoto nuosėdų, kurias išskiria daugybė atskirai paėmus nereikšmingų šaltinių, kaupimuisi – reiškiniui, kuris vadinamas „lėtu naikinimu“ (death by a thousand cuts) ( 53 ).

108.

Vokietijos Bundesverwaltungsgericht, nustatydamas azoto nuosėdų de minimis ribą, laikosi ne tokio griežto požiūrio. Jo teigimu, specialistai sutaria, kad tuo atveju, jei atitinkamos buveinės jau yra smarkiai užterštos, papildomi teršalai, neviršijantys 3 % kritinės apkrovos, nesukelia reikšmingų esamos padėties pokyčių ir reikšmingai netrukdo atkurti geros būklės ( 54 ). Nagrinėjamu atveju nereikia atsakyti į klausimą, ar ši Vokietijos teismo išvada tikrai neprieštarauja Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 daliai. Tačiau ji dar kartą patvirtina, kad akivaizdžiai žemesnės Nyderlandų taikomos ribinės vertės gali būti pagrįstos mokslo tyrimais.

109.

Vis dėlto, nepriklausomai nuo šių duomenų, kompetentingas nacionalinis teismas turės patikrinti, ar iš tiesų buvo pateikta pakankamai įrodymų, kad Nyderlanduose taikomos ribinės vertės užkerta kelią reikšmingam neigiamam poveikiui.

110.

Taigi į pirmąjį klausimą byloje C‑294/17 reikia atsakyti taip: pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2 ir 3 dalis nedraudžiama įstatyme įtvirtinta teisės norma, kurios tikslas yra atleisti nuo pareigos gauti leidimą dėl projektų ir kitų veiksmų, kurie sukelia ribinių verčių neviršijančias azoto nuosėdas, ir leisti juos įgyvendinti neatliekant individualaus vertinimo tuo atveju, jeigu, remiantis objektyviomis aplinkybėmis, yra išsklaidytos bet kokios pagrįstos mokslo abejonės dėl to, kad šios azoto nuosėdos neturės reikšmingo žalingo poveikio atitinkamai saugomai teritorijai.

111.

Byla C‑293/17 susijusi su dviem žemės ūkio veiklos rūšimis, kurios sukelia azoto nuosėdas: su galvijų ganymu ganyklose ir pasėlių tręšimu. 1–4a klausimais siekiama išsiaiškinti, ar privaloma atlikti šios veiklos poveikio aplinkai vertinimą, kaip jis suprantamas pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį. Visų pirma Raad van State klausia, ar tai yra projektai, kaip jie suprantami pagal 6 straipsnio 3 dalies pirmą sakinį (apie tai žr. 1 dalį), ir galiausiai, ar tokia veikla kartu su atitinkama žemės ūkio valda gali sudaryti bendrą projektą, kuriam daugeliu atvejų buvo išduotas bendras leidimas dar prieš pradedant taikyti 6 straipsnio 3 dalį (apie tai žr. 2 dalį). Dėl jau taikant 6 straipsnio 3 dalį pradėtos galvijų ganymo ganyklose ir tręšimo veiklos Raad van State klausia, ar galima konkrečiu atveju atleisti nuo pareigos gauti leidimą, jei šis atleidimas remiasi patikrinimu, kuris parodė, kad dėl šių veiklos rūšių vidutinis azoto nuosėdų kiekis nepadidės (žr. 3 dalį). Dėl galimo 6 straipsnio 2 dalies taikymo tręšimui arba ganymui ganyklose Raad van State taip pat klausia, ar ši nuostata yra pakankamai perkelta į nacionalinę Nyderlandų teisę (žr. 4 dalį).

112.

Pirmiausia išnagrinėsiu pirmąjį klausimą byloje C‑293/17, t. y. ar tręšimas ir pieninių galvijų ganymas ganyklose gali būti laikomi projektais.

113.

Pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies pirmą sakinį turi būti atliekamas bet kokių planų ir projektų, galinčių individualiai arba kartu su kitais planais arba projektais labai paveikti saugomą teritoriją, galimo poveikio teritorijai įvertinimas, atsižvelgiant į šios teritorijos apsaugos tikslus.

114.

Tiesa, Buveinių direktyvoje projekto sąvoka nėra apibrėžta. Tačiau Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad PAV direktyvos 1 straipsnio 2 dalies a punkte pateikta projekto sąvoka yra tinkama apibrėžiant plano ar projekto sąvokas Buveinių direktyvoje, kuria, kaip ir PAV direktyva, siekiama, kad veiksmai, galintys sukelti žalą aplinkai, nebūtų patvirtinti be išankstinio jų galimo poveikio įvertinimo ( 55 ).

115.

Šį išaiškinimą aš suprantu taip, kad projektai pagal šią apibrėžtį bet kuriuo atveju apima ir Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies pirmame sakinyje minimus projektus. Tačiau taip pat manau, kad Buveinių direktyvos projekto sąvoka nėra galutinai atskirta ( 56 ).

116.

Pavyzdžiui, Teisingumo Teismas taip pat yra pabrėžęs, kad negalima netaikyti pareigos atlikti vertinimą dėl tam tikrų projektų kategorijų, įgyvendinamų remiantis kriterijais, kurie negali užtikrinti, kad šie projektai reikšmingai nepaveiks saugomų teritorijų ( 57 ). Toliau nagrinėdamas įvairias išimtis jis konkrečiai nevertino, ar ši pareiga taikoma ir projektams, kaip jie suprantami pagal PAV direktyvos 1 straipsnio 2 dalį. Veikiau vien galimybės, kad saugomos teritorijos bus reikšmingai paveiktos, pakako konstatuoti, kad nagrinėjamai veiklai išimtys negali būti taikomos ( 58 ).

117.

Priešingai, nei mano Raad van State, tai nereiškia, kad PAV direktyvos 1 straipsnio 2 dalies a punkte apibrėžta projekto sąvoka galutinai atskiria Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies pirmame sakinyje minimą projekto sąvoką. Veikiau lemiamą reikšmę turi tai, ar atitinkama veikla gali reikšmingai paveikti saugomą teritoriją. Negalima atmesti galimybės, kad tręšimas ir ganymas ganyklose gali tai padaryti, nes susidarančios azoto nuosėdos gali neigiamai paveikti daugelį saugomų buveinių tipų.

118.

Vis dėlto nagrinėjamu atveju nebūtina išeiti už PAV direktyvoje pateiktos projekto apibrėžties ribų. Šios direktyvos 1 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad „projektai“ reiškia „statybos darbus bei kitų objektų ar veiklos planų įgyvendinimą“ (pirma įtrauka) ir „kitokius įsikišimus į natūralią aplinką ir gamtovaizdį, įskaitant mineralinių išteklių gavybą“ (antra įtrauka). Kaip yra konstatavęs Teisingumo Teismas, ši projekto sąvoka apima darbus ar įsikišimą, dėl kurių fiziškai keičiama vietovė ( 59 ). Ir tręšimas, ir ganymas ganyklose šiuos reikalavimus atitinka.

119.

Raad van State laikosi nuomonės, kad tręšimas trąšomis nelaikytinas projektu bent jau tuo atveju, kai jos paskleidžiamos ant dirvos. Tik esą, jei trąšos įkasamos į dirvą, tai yra fizinis įsikišimas, numatytas 1 straipsnio 2 dalies a punkte.

120.

Vis dėlto Komisija, tam prieštaraudama, teisingai pažymi, kad tręšimas, neatsižvelgiant į taikomą metodą, keičia dirvos savybes. Pats tręšimo tikslas yra praturtinti dirvą maisto medžiagomis. Nėra pagrindo vertinti to skirtingai, priklausomai nuo to, ar tai vyksta ūkininkui dirbant dirvą įrenginiais, ar trąšoms (pavyzdžiui, srutoms) įsiskverbiant į dirvą nutekėjimo būdu. Galiausiai tręšimas galėtų būti laikomas kone mineralinių išteklių gavybos priešybe – t. y. dirvos praturtinimu.

121.

Taigi šį dirvos keitimą tręšiant visiškai galima prilyginti kiaukutinių žvejybai, t. y. kai žvejybos įranga velkama viršutiniu jūros dugno sluoksniu; ją Teisingumo Teismas yra pripažinęs projektu, kaip jis suprantamas pagal PAV direktyvos 1 straipsnio 2 dalies a punktą ir Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį ( 60 ).

122.

Vadinasi, tręšimas yra projektas, dėl kurio gali būti reikalingas išankstinis vertinimas, numatytas Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje.

123.

Pritaikyti PAV direktyvos 1 straipsnio 2 dalies a punkto antros įtraukos projekto apibrėžtį galvijų ganymui ganyklose yra sunkiau. Galvijų laikymo tam tikrame plote veiklą laikant kitokiu įsikišimu į natūralią aplinką ir gamtovaizdį ir taip prilyginant ją minėtai mineralinių išteklių gavybai, šias savybes reikėtų priskirti ir derliaus auginimui. Juk ir ganyklų, ir sėjos tikslas yra naudoti dirvoje esančias maisto medžiagas ekonominėje veikloje. Tačiau ir šioje veikloje galima įžvelgti mineralinių išteklių gavybos požymių.

124.

Tiesa, to daryti nereikia, nes ganyklos įrengimas yra „statybos darbai bei kitų objektų ar veiklos planų įgyvendinimas“, numatyti PAV direktyvos 1 straipsnio 2 dalies b punkto pirmoje įtraukoje. Ganykla paprastai aptveriama, kad galvijai iš jos neišeitų. Šis aptvėrimas yra projektas ( 61 ). Jį vertinant, reikia atsižvelgti į aptvėrimo tikslą – galvijų ganymą.

125.

Jei Teisingumo Teismas vis dėlto nei ganymo ganyklose, nei ganyklos įrengimo nepripažintų projektu, kaip jis suprantamas pagal PAV direktyvą, ganymas ganyklose bet kuriuo atveju būtų laikytinas veikla, kuri pagal platesnę Buveinių direktyvos projekto sąvoką gali reikšmingai paveikti saugomą teritoriją. Ji gali ne tik sukelti azoto nuosėdas, bet ir paveikti augaliją. Ar šis poveikis gali smarkiai pakenkti saugomai teritorijai, pavyzdžiui, kai ganyklų pasidaro per daug, priklauso ir nuo ganyklų apimties bei vietos, ir nuo konkrečių teritorijos apsaugos tikslų.

126.

Taigi pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį gali reikėti įvertinti, ar galvijų ganymas ganyklose yra suderinamas su atitinkamų saugomų teritorijų apsaugos tikslais.

127.

Taigi į pirmąjį klausimą byloje C‑293/17 reikia atsakyti taip: tam tikrų plotų tręšimas arba jų naudojimas galvijams ganyti yra laikytinas projektu, kaip jis suprantamas pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį.

128.

Antruoju klausimu byloje C‑293/17 siekiama išsiaiškinti, kaip vertinti reguliariai atliekamą tręšimą, jeigu jis buvo pradėtas teisėtai dar prieš tai, kai Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalis tapo taikytina saugomai teritorijai, ir tebevyksta iki šiol. Raad van State visų pirma klausia, ar tręšimas gali būti vieno didesnio projekto, t. y. žemės ūkio valdos veiklos, dalis, todėl jam gali galioti šiai veiklai išduotas leidimas.

129.

Buveinių direktyvoje nėra apibrėžtos ne tik projekto sąvokos, bet ir to, kokios priemonės gali būti laikomos bendro projekto dalimi. Tačiau Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies taikymo tam tikriems projektams atžvilgiu šis klausimas neturi praktinės reikšmės. Juk neatsižvelgiant į tai, kokios atskiros priemonės yra laikomos vieno projekto dalimi, turi būti įvertintas bendras konkretus šių priemonių visumos poveikis saugomų teritorijų apsaugos tikslams.

130.

Šis klausimas daugiau susijęs su Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies taikymu ratione temporis. Jei projektas buvo patvirtintas dar prieš šiai nuostatai tampant taikytinai, tolesnis jo vykdymas negali būti vertinamas pagal ją – turi būti taikoma 6 straipsnio 2 dalis ( 62 ), pagal kurią įvertinti suderinamumą su saugomų teritorijų apsaugos tikslais reikalaujama tik esant tam tikroms aplinkybėms ( 63 ). Tačiau jei kiekvienas arba tik kas metus atliekamas žemės ūkio plotų tręšimas yra atskiras projektas, iš principo jis privalo būti įvertintas iš naujo.

131.

Sprendime Stadt Papenburg Teisingumo Teismas pripažino bendros operacijos esant panašiai situacijai galimybę. Toje byloje buvo nagrinėjami vandens kelio gilinimai, reguliariai atliekami siekiant išlaikyti tam tikrą laivakelio gylį. Dėl savo pobūdžio arba dėl vykdymo sąlygų ir ypač dėl jų bendro tikslo šie darbai gali būti laikomi sudarančiais vieną operaciją ir vieną ir tą patį projektą ( 64 ). Dar vienas pagrindas laikyti šiuos darbus bendru projektu, kurio Teisingumo Teismas, tiesa, nepabrėžė, yra tai, kad reguliariems darbams, dar prieš įsigaliojant Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 daliai, buvo išduotas vienas leidimas ( 65 ).

132.

Reguliarus žemės ūkio plotų tręšimas irgi vykdomas vienu bendru tikslu – siekiant žemės ūkio valdoje auginti derlių. Be to, laikytina, kad tuo metu, kai atitinkama žemės ūkio valda pradėjo savo veiklą, tręšimą buvo leidžiama vykdyti.

133.

Taigi tokia žemės ūkio valda yra laikytina bendra operacija ir apima ir jai priskirtų plotų tręšimą.

134.

Šią išvadą patvirtina ir tręšimo vertinimas atsižvelgiant į Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies taikymo ratione temporis perspektyvą. Jei reikėtų atlikti kiekvieno atskiro žemės ūkio plotų tręšimo vertinimą, numatytą Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje, arba net vos vieną vertinimą per metus, sąnaudos, ko gero, būtų neproporcingai didelės, palyginti su galima nauda teritorijų apsaugai. Paprastai turėtų pakakti vieną kartą įvertinti panašia forma reguliariai atliekamo tam tikrų plotų tręšimo poveikį atitinkamų teritorijų apsaugos tikslams.

135.

Tiesa, sunkumų gali kilti tręšimui pasikeitus. Todėl Raad van State klausia, ar vis dar laikytina bendra operacija tai, jei ne visada tręšiami tie patys žemės plotai, naudojamas toks pats trąšų kiekis ir ta pati technika. Be to, ji taip pat klausia, ar atsakant į šį klausimą turi reikšmės tai, kad pradėjus taikyti Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį azoto nuosėdų kiekis dėl tręšimo nepadidėjo.

136.

Kadangi kalbama apie projekto, kuriam taikoma Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalis, sąvoką, į šiuos klausimus reikia atsakyti remiantis šios nuostatos tikslu. Ji apima atsargumo principą ir leidžia veiksmingai užkirsti kelią numatomų planų ar projektų neigiamam poveikiui saugomos teritorijos vientisumui ( 66 ). Todėl svarbiausia turi būti tai, ar tręšimo praktikos pasikeitimai sukelia papildomą riziką, kad saugomos teritorijos bus reikšmingai paveiktos.

137.

Jei tręšimo keliama neigiamo poveikio rizika nepadidėja, manytina, kad projektas (žemės ūkio valda) nepasikeitė. Tačiau jei neigiamo poveikio rizika išauga, pavyzdžiui, dėl to, kad dėl intensyvesnio tręšimo, kitų trąšų, tręšimo metodų arba dėl pakeistos tręšimo vietos saugomose buveinėse gali atsirasti papildomų azoto nuosėdų, tręšimas negali būti laikomas pirminio projekto, kuriam buvo išduotas leidimas, dalimi.

138.

Taigi tai, ar azoto nuosėdų kiekis dėl tręšimo nepadidėjo, svarbu tik tuomet, kai yra aišku, kad atitinkamose saugomose buveinėse azoto nuosėdų kiekis neišaugo. Tačiau bendra tendencija, kad tręšimas bendrai nelėmė didesnio azoto nuosėdų kiekio, dar nereiškia, kad tam tikrų saugomų buveinių apkrova nepadidėjo.

139.

Papildomai pažymėtina, kad dėl ganyklų taikytini tie patys samprotavimai kaip ir dėl žemės ūkio plotų tręšimo.

140.

Taigi į antrąjį klausimą byloje C 293/17 reikia atsakyti taip: reguliarus tręšimas, kuris buvo teisėtai vykdomas prieš pradedant taikyti Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį saugomai teritorijai ir šiuo metu vis dar tęsiamas, gali sudaryti bendrą projektą su žemės ūkio valda. Tačiau pasikeitusi tręšimo praktika laikytina nauju projektu, jei sukelia papildomą neigiamo poveikio saugomoms teritorijoms riziką.

141.

3 ir 3a klausimais byloje C‑293/17 siekiama išsiaiškinti, ar pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį leidžiama ganymą ganyklose ir tręšimą pagal įstatymą atleisti nuo būtinybės gauti individualų leidimą. Atleidimas taip pat reiškia, kad nėra individualiai vertinamas šių veiklų poveikis saugomų teritorijų apsaugos tikslams.

142.

Nyderlandai šį atleidimą grindžia abstrakčiu tręšimo ir ganymo ganyklose poveikio aplinkai vertinimu. 4 ir 4a klausimais byloje C‑293/17 Raad van State siekia išsiaiškinti, ar toks vertinimas yra suderinamas su Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalimi. Prašyme priimti prejudicinį sprendimą nurodyta, kad vertinimas buvo atliekamas remiantis šių veiklos rūšių faktine ir tikėtina apimtimi bei faktiniu ir tikėtinu intensyvumu, jis parodė, kad vidutiniškai dėl tokios veiklos nepadidėja azoto nuosėdų kiekis. Be to, esą yra stebimi nuosėdų pokyčiai ir prireikus koreguojamas leistinas nuosėdų kiekis.

143.

Nors iš pirmo žvilgsnio tai panašu į iš principo priimtiną, netgi sveikintiną PAS taikymą kitoms veiklos rūšims ( 67 ), yra ir svarbus skirtumas: vertinant kitas veiklos rūšis, identifikuojamas jų individualus poveikis saugomoms teritorijoms. Tręšimo ir ganymo ganyklose atveju a priori laikoma, kad reikšmingo poveikio jie neturės.

144.

Kadangi ganymas ganyklose ir tręšimas yra laikytini projektais, atleidimas nuo pareigos gauti leidimą, reiškiantis, kad nereikia atlikti individualaus vertinimo, būtų nesuderinamas su Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalimi, jei turėtų būti atliekamas šių veiklos rūšių poveikio aplinkai vertinimas. Neatlikti tokio vertinimo galima tik tuomet, jei remiantis objektyviomis aplinkybėmis atmetama galimybė, kad ganymas ganyklose arba tręšimas individualiai ar kartu su kitais planais arba projektais saugomoms teritorijoms turės didelį poveikį ( 68 ).

145.

Šių veiklos rūšių faktinė ir tikėtina apimtis, taip pat faktinis ir tikėtinas intensyvumas yra objektyvios aplinkybės. Tiesa, kaip nurodo Raad van State, remiantis jomis galima tik konstatuoti, kad nepadidės azoto nuosėdų kiekio vidurkis.

146.

Vis dėlto vidurkis negali užtikrinti, kad tręšimas arba ganymas ganyklose tam tikromis aplinkybėmis, visų pirma kartu su kitais azoto šaltiniais, nė vienai iš saugomų teritorijų nepadarys didelio poveikio. Todėl negalima atleisti tręšimo ir ganymo ganyklose nuo individualaus poveikio vertinimo remiantis vien šiuo globaliu įvertinimu.

147.

Be to, priimant sprendimą, leidžiantį įgyvendinti projektą, turi nebūti jokių moksliškai pagrįstų abejonių dėl žalingo poveikio atitinkamos teritorijos vientisumui nebuvimo ( 69 ). Jų negali nebūti, jei atleidimas nuo pareigos atlikti vertinimą grindžiamas vien tuo, kad nepadidės azoto nuosėdų kiekio vidurkis.

148.

Galiausiai argumentas, kad galimas abejones dėl priemonių nekenksmingumo išsklaido stebėsena, Teisingumo Teismo iki šiol neįtikino ( 70 ).

149.

Žinoma, atsižvelgiant į tai, kad neigiamas tręšimo ir galvijų ganymo ganyklose tam tikruose plotuose poveikis saugomoms teritorijoms yra menkas, galima būtų nevertinti jų taip griežtai. Tačiau būtent šis mažareikšmiškumas suteikia pagrindo abejoti, kad šių veiklos rūšių poveikio stebėsena ir galbūt reikalingos koregavimo priemonės bus atliekamos nuosekliai ir griežtai.

150.

Praktiškai tai reiškia, kad tręšimas ir ganymas naujuose ganyklų plotuose arba šių veiklos rūšių pakeitimai, dėl kurių saugomose buveinėse gali atsirasti papildomų azoto nuosėdų, turi būti įvertinti pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį prieš institucijoms išduodant atitinkamus leidimus. Tiesa, dėl tręšimo ar galvijų ganymo tam tikruose atskiruose žemės ūkio paskirties plotuose azoto nuosėdų kiekis nėra didelis. Tačiau negalima atmesti tikimybės, kad konkrečiais atvejais saugomoms teritorijoms gali būti padarytas didelis poveikis. Pirmiausia tai yra atvejai, kai intensyviai naudojami plotai, esantys prie pat saugomų buveinių, kurios jau ir taip yra užterštos. Kitais atvejais, ko gero, nėra sunku atmesti didelio neigiamo poveikio tikimybės.

151.

Taigi, į 3–4a klausimus byloje C‑293/17 reikia atsakyti taip: pagal įstatymą negalima atleisti nuo pareigos atlikti individualų ganymo ganyklose ir tręšimo poveikio saugomų teritorijų apsaugos tikslams vertinimą, motyvuojant tuo, kad padaryta išvada, jog dėl šios veiklos vidutinis azoto nuosėdų kiekis nepadidės. Individualaus vertinimo atsisakymo negalima grįsti ir azoto nuosėdų stebėsena, ir galimybe imtis kitų priemonių pernelyg dideliam azoto nuosėdų kiekiui neutralizuoti.

152.

Aštuntuoju klausimu byloje C‑293/17 norima sužinoti, ar nustačius, kad galvijams ganyti ganyklose ir tręšti leidimo nereikia, o taikomi tik įgaliojimai nustatyti pareigas, kaip tai suprantama pagal Nyderlandų Wet natuurbescherming 2.4 straipsnį, Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2 dalis buvo pakankamai perkelta į nacionalinę teisę.

153.

Raad van State šiuo atžvilgiu teisingai pažymi, kad pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2 dalį, skirtingai nei pagal 6 straipsnio 3 dalį, nėra reikalaujama sisteminio išankstinio veiklos vertinimo ( 71 ). Todėl pareigos gauti leidimą netaikymas gali pažeisti 6 straipsnio 3 dalį, bet ne 6 straipsnio 2 dalį. Tačiau dėl pareigos gauti ganymo ganyklose ir tręšimo leidimą darytina nuoroda į 3–4a klausimų atsakymą byloje C‑293/17 ( 72 ).

154.

Jei, nepriklausomai nuo galvijų ganymo ganyklose ir tręšimo leidimo klausimo, pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2 dalį būtų reikalingos apsaugos priemonės, reikėtų pažymėti, kad prašyme priimti prejudicinį sprendimą nėra jokių duomenų, kurie liudytų, kad WnB 2.4 straipsnis nėra pakankama priemonė.

155.

Raad van State teigimu, pagal šią nuostatą yra leidžiama nustatyti ūkininkams tam tikras pareigas. Tręšimui ir ganymui ganyklose WnB 2.4 straipsnis taip pat taikomas ( 73 ).

156.

Vienoje iš bylų, susijusių su Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2 dalies perkėlimu į nacionalinę teisę, Teisingumo Teismas yra kritikavęs tai, kad patvirtintos kompetencijos buvo ne prevencinio, o atsakomojo pobūdžio ir smarkiai trukdė imtis skubių priemonių ( 74 ). Tačiau reikia pritarti Raad van State, kad ganymo ganyklose ir tręšimo padarinius paprastai yra lengva prognozuoti ir kad jie pasireiškia jau kurį laiką. Be to, kaip nurodyta prašyme priimti prejudicinį sprendimą, pagal WnB 2.4 straipsnį, skirtingai nei pagal anoje byloje nagrinėtą teisės aktą, yra leidžiama imtis skubių priemonių. Todėl, atsiradus rizikai, kad saugomos teritorijos bus paveiktos, kompetentingos institucijos gali laiku nustatyti papildomas pareigas.

157.

Taigi į aštuntąjį klausimą byloje C‑293/17 reikia atsakyti taip: įgaliojimai nustatyti pareigas, kaip tai suprantama pagal WnB 2.4 straipsnį, kurį kompetentinga institucija turi taikyti, kai tai būtina atsižvelgiant į tikslą išsaugoti „Natura 2000“ teritoriją, kiek tai susiję su galvijų ganymu ganyklose ir tręšimu, yra pakankama prevencinė priemonė siekiant perkelti į nacionalinę teisę Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2 dalį.

158.

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, atrodo, kad Nyderlandų PAS metodiškai yra daug žadanti programa, tačiau kyla didelių abejonių, ar ji atitinka Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2 ir 3 dalis.

159.

Tiesa, tai nereiškia, kad PAS yra visiškai nesuderinama su direktyva. Veikiau Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalis yra instrumentas, šioje situacijoje padedantis pasiekti tinkamų rezultatų. PAS buvo apibūdintas kaip gamtos apsaugos ir visuomenės interesų pusiausvyra ( 75 ) ir Raad van State tai mini, neigdama PAS „ambicingumo“ trūkumą ir tuo tikslu remdamasi direktyvos 2 straipsnio 3 dalimi ( 76 ). Tokia pusiausvyra yra 6 straipsnio 4 dalies, bet ne 6 straipsnio 2 ir 3 dalių paskirtis ( 77 ).

160.

Atsižvelgiant į bendrą visumą, atrodo akivaizdu, kad tokia valstybė narė, kaip Nyderlandai, siekdama sumažinti „Natura 2000“ teritorijų azoto apkrovą, negali būti įpareigota būtinai staiga apriboti didelę savo žemės ūkio dalį ir sutrikdyti kitų sektorių ekonominę plėtrą. Tačiau reikia tinkamai atsižvelgti į privalomuosius viešojo intereso pagrindus.

161.

Tie pagrindai, viena vertus, yra bendras visuomenės suinteresuotumas ekonomine plėtra, kita vertus, teisinės valstybės siekis gerbti suinteresuotųjų įmonių pagrindines teises, visų pirma nestabdant veiklos rūšių, dėl kurių jau yra išduotas leidimas. Nors, ko gero, paprastai yra sunku atskirų žemės ūkio valdų interesus laikyti privalomaisiais viešojo intereso pagrindais, tokia bendra programa, kaip PAS, leidžia integruoti pavienius interesus į viešąjį interesą, susijusį su žemės ūkio plėtra ir teisėtai įgytų teisių gerbimu.

162.

Žvelgiant bendrai, taip pat aišku, kad nėra jokios kitos alternatyvos, tik išduoti tam tikrų papildomų veiklos rūšių leidimus ir leisti tęsti jau pradėtą veiklą. Tačiau toks instrumentas, kaip PAS, puikiai parodo faktines alternatyvas. Viena vertus, ja siekiama skatinti gamybos metodus, dėl kurių išsiskiria mažai azoto nuosėdų, ir nesukeliama neproporcingos kitokios žalos (best practices). Kita vertus, ja siekiama išvengti veiklos rūšių, sukeliančių tokią žalą, kuri yra neproporcinga jų atnešamai naudai.

163.

Iš pirmo žvilgsnio atrodo, kad priemonės, būtinos „Natura 2000“ vientisumui užtikrinti, yra didžiausia kliūtis taikyti Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalį. Jei visapusiškas koordinavimo instrumentas dėl viešojo intereso visoje valstybės teritorijoje leidžia pernelyg didelį azoto nuosėdų kiekį saugomose teritorijose, yra sunku, o gal net neįmanoma, neigiamą poveikį patiriančius buveinių tipus kurti kitose teritorijose, siekiant tai kompensuoti.

164.

Tiesa, visų pirma PAS numatytomis priemonėmis saugomose teritorijose siekiama užtikrinti „Natura 2000“ vientisumą. Jeigu jos veiksmingos, atitinkamų buveinių plėtros sąlygos, nepaisant pernelyg didelio azoto nuosėdų kiekio, pagerėja.

165.

Be to, ilgalaikis PAS tikslas yra sumažinti azoto nuosėdų kiekį iki tinkamo lygio ir sukurti gerą atitinkamų buveinių apsaugos būklę. Žvelgiant iš šios ilgalaikės perspektyvos, PAS taip pat yra priemonė „Natura 2000“ vientisumui užtikrinti.

166.

Galiausiai PAS taip pat yra numatyta nuolatinė stebėsena ir koregavimas, jei paaiškėja, kad numatytų priemonių nepakanka.

167.

Ar PAS apskritai sukuria tinkamą „Natura 2000“ apsaugos ir kitų visuomenės interesų balansą ir kaip teismas galėtų tai įvertinti, yra klausimai, kurie Teisingumo Teismui nebuvo pateikti. Todėl jų neapima šios bylos nagrinėjimas.

168.

Gali kilti bent viena Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalies taikymo kliūtis: jei azoto nuosėdos kaupiasi prioritetiniuose buveinių tipuose, pavyzdžiui, aktyviose aukštapelkėse („Natura 2000“ kodas 7110), Nyderlandai pagal 6 straipsnio 4 dalies antrą pastraipą, ko gero, turėjo pasikonsultuoti su Komisija. Nes negalima pagal PAS išduoti papildomų azoto nuosėdų leidimo remiantis tik žmonių sveikata ir viešuoju saugumu arba su dideliu teigiamu poveikiu aplinkai susijusiais motyvais. Tačiau Komisija atitinkamos nuomonės nėra paskelbusi ( 78 ). Vis dėlto tai nereiškia, kad į Komisiją negalima kreiptis su prašymu tokią nuomonę pareikšti, taip sukuriant PAS stabilesnį pagrindą.

169.

Taigi siūlau Teisingumo Teismui: