1.

Tarp nemedikamentinių intervencinių priemonių ( 2 ), kurias viso pasaulio valdžios institucijos taikė siekdamos kontroliuoti COVID‑19 pandemijos plitimą, svarbią vietą užėmė žmonių judumo apribojimai. Nors drastiškiausias iš tų priemonių buvo izoliavimas, tarptautinio judėjimo apribojimai taip pat buvo viena iš svarbiausių priemonių. Skirtingais pandemijos laikotarpiais valstybės draudė atvykti į savo šalies teritoriją ir (arba) iš jos išvykti ir siekdamos įgyvendinti tokį draudimą sugriežtino sienų kontrolę.

2.

Ši tendencija buvo būdinga ir Europos Sąjungos valstybėms narėms. Per pirmąją pandemijos bangą nuo 2020 m. kovo mėn. ( 3 ) valstybės narės ne tik bendrai uždraudė atvykti į Europos Sąjungą, iš dalies izoliuodamos „Europos tvirtovę“ nuo likusio pasaulio ( 4 ), bet ir įvairūs viena kitos atžvilgiu įvesti tarpvalstybinio judumo apribojimai lėmė precedento neturintį sienų uždarymą Sąjungos viduje ( 5 ).

3.

Nors dauguma šių priemonių buvo panaikintos 2020 m. birželio mėn. pabaigoje, kelios valstybės narės, baimindamosi (tuo metu) galimos COVID‑19 antrosios bangos, atsargumo tikslais toliau taikė tarptautinio judėjimo apribojimus. Šis Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Briuselio pirmosios instancijos teismas, bylas nagrinėjantis nyderlandų kalba, Belgija) prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl kai kurių 2020 m. liepos mėn. pradžioje Belgijos vyriausybės įgyvendintų priemonių, kuriomis buvo uždraustos „nebūtinos“ kelionės, be kita ko, į tam tikras šalis, kuriose, kaip buvo manoma, kyla didelis infekcijos pavojus keliautojams, ir iš jų, nustatyti karantino ir testavimo reikalavimai iš tų šalių grįžtantiems Belgijos gyventojams ir įvesti patikrinimai, atliekami prie Belgijos sienų arba netoli jų, siekiant užtikrinti šių kelionių apribojimų įgyvendinimą, suderinamumo su Sąjungos teise.

4.

Ši byla nėra pirmoji Teisingumo Teismo nagrinėjama su COVID‑19 susijusi byla. Tai taip pat nėra pirmas kartas, kai Teisingumo Teismui tenka nagrinėti priemonių, kurių buvo imtasi epideminės ligos plitimui kontroliuoti, teisėtumą ( 6 ). Vis dėlto iki šiol Teisingumo Teismui dar niekada neteko spręsti dėl atsargumo priemonių, kurios dėl paties savo pobūdžio ir griežtumo pažeidė vieną iš svarbiausių Sąjungos pagrindų ir, beje, pasiekimų, t. y. „vidaus sienų neturinčios erdvės, kurioje <…> užtikrinamas laisvas <…> asmenų <…> judėjimas“, sukūrimą, suderinamumo su Sąjungos teise ( 7 ). Šioje byloje taip pat išryškėja amžinas klausimas dėl pusiausvyros, kurią demokratinėje visuomenėje valdžios institucijos turėtų užtikrinti tarp, pirma, teisėto tikslo veiksmingai kovoti su visuomenei kylančiomis grėsmėmis ir, antra, asmenų, kuriems taikomos šiuo tikslu priimtos priemonės, pagrindinių teisių. Nors Teisingumo Teismui yra tekę spręsti šį klausimą, visų pirma kiek tai susiję su kova su nusikalstamumu ir terorizmu ( 8 ), jis pirmą kartą turės jį spręsti pandemijos keliamos grėsmės kontekste.

5.

Direktyvos 2004/38/EB dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje ( 9 ) (toliau – Pilietybės direktyva) 4 straipsnio („Išvažiavimo teisė“) 1 dalyje nustatyta, kad „[n]epažeidžiant nuostatų dėl kelionės dokumentų, taikomų nacionaliniam pasienio patikrinimui, visi Sąjungos piliečiai, turintys galiojančią tapatybės kortelę ar pasą, ir jų šeimos nariai, kurie nėra valstybės narės piliečiai ir turi galiojantį pasą, turi teisę išvažiuoti iš valstybės narės teritorijos į kitą valstybę narę“.

6.

Šios direktyvos 5 straipsnio „Įvažiavimo teisė“ 1 dalyje nustatyta, kad „[n]epažeidžiant nuostatų dėl kelionės dokumentų, taikomų nacionaliniam pasienio patikrinimui, valstybės narės suteikia tapatybės kortelę ar pasą turintiems Sąjungos piliečiams ir pasą turintiems šeimos nariams teisę įvažiuoti į jų teritoriją“.

7.

Pilietybės direktyvos VI skyrius pavadintas „Teisės įvažiuoti į šalį ir teisės gyventi šalyje apribojimai dėl valstybinės politikos, visuomenės saugumo ir sveikatos apsaugos priežasčių“. To skyriaus 27 straipsnio „Bendrieji principai“ 1 dalyje įtvirtinta, kad „[l]aikydamosi šio skyriaus nuostatų valstybės narės gali apriboti Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių, neatsižvelgiant į pilietybę, judėjimo <…> šalyje laisvę dėl valstybinės politikos, visuomenės saugumo ar sveikatos apsaugos priežasčių. Šiomis priežastimis nesinaudojama ekonominėms reikmėms patenkinti.“

8.

To paties šios direktyvos skyriaus 29 straipsnio „Visuomenės sveikata“ 1 dalyje nustatyta, kad „[p]ateisinti judėjimo laisvės apribojimo priemones gali tik epideminį potencialą turinčios ligos, apibrėžtos atitinkamuose Pasaulio sveikatos organizacijos [PSO] dokumentuose <…>“.

9.

Reglamento (ES) 2016/399 dėl taisyklių, reglamentuojančių asmenų judėjimą per sienas, Sąjungos kodekso (Šengeno sienų kodeksas) ( 10 ) (toliau – Šengeno sienų kodeksas) 22 straipsnyje „Vidaus sienų kirtimas“ nustatyta, kad „[v]idaus sienas galima kirsti bet kurioje vietoje, ir jas kertantys asmenys, nepaisant jų pilietybės, kertant sieną netikrinami“.

10.

Šio kodekso 25 straipsnio „Laikino vidaus sienų kontrolės atnaujinimo bendroji sistema“ 1 ir 2 dalyse įtvirtinta:

„1.   Erdvėje be vidaus sienų kontrolės iškilus rimtai grėsmei viešajai tvarkai arba vidaus saugumui valstybėje narėje, ta valstybė narė išimties tvarka gali atnaujinti sienų kontrolę prie visų savo vidaus sienų arba konkrečiuose jų ruožuose ribotam, ne ilgesniam nei 30 dienų, laikotarpiui arba numatomam rimtos grėsmės trukmės laikotarpiui, jei jis viršija 30 dienų. Laikino vidaus sienų kontrolės atnaujinimo mastas ir trukmė neviršija to, kas tikrai būtina siekiant reaguoti į rimtą grėsmę.

2.   Vidaus sienų kontrolė atnaujinama tik kaip kraštutinė priemonė ir laikantis 27, 28 ir 29 straipsnių. Kiekvienu atveju svarstant galimybę pagal atitinkamai 27, 28 arba 29 straipsnius priimti sprendimą atnaujinti vidaus sienų kontrolę, atsižvelgiama į 26 ir 30 straipsniuose nurodytus kriterijus.“

11.

Viena iš „skubių priemonių“, kurių Belgijos vyriausybė ėmėsi, siekdama apriboti COVID‑19 plitimą Belgijos teritorijoje, buvo kelionių apribojimai. Vis dėlto laikui bėgant su tuo susijusios taisyklės pasikeitė. Šiuos pokyčius, atsižvelgiant į tai, kas svarbu šiai bylai, galima apibendrinti taip.

12.

Iš pradžių, 2020 m. kovo 23 d.–birželio 15 d., iš esmės buvo uždraustos visos „nebūtinos“ kelionės iš Belgijos ir į ją ( 11 ). Paskui, 2020 m. birželio 15 d.–liepos 12 d., buvo taikoma šio draudimo išimtis „ES+ šalims“ ( 12 ). Keliauti į vieną iš šių šalių ir iš jos buvo leidžiama, jei ta šalis tai leido ( 13 ). Galiausiai Belgijos vyriausybė nusprendė, kad „nebūtinos“ kelionės tarp Belgijos ir minėtų šalių bus reguliuojamos atsižvelgiant į epidemiologinę situaciją kiekvienoje valstybėje.

13.

Šiuo tikslu buvo įgyvendintas 2020 m. birželio 30 d. Ministro dekreto, kuriuo nustatomos neatidėliotinos priemonės koronaviruso COVID‑19 plitimui sustabdyti, iš dalies pakeisto Ministerieel besluit van 10 juli 2020 (2020 m. liepos 10 d. ministro dekretas) (Moniteur Belge, 2020 m. liepos 10 d., p. 51609) (toliau kartu – ginčijamas dekretas), 18 straipsnis. Šioje nuostatoje buvo įtvirtinta:

„1. Nebūtinos kelionės į Belgiją ir iš jos draudžiamos.

2. Nukrypstant nuo 1 dalies <…> leidžiama:

<…>“

14.

Taigi nuo 2020 m. liepos 12 d. iki nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nenurodytos datos Belgijos valdžios institucijos naudojo spalvinį žymėjimą, pagal kurį ES+ šalys skirstomos į „raudonąsias“, „oranžines“ ir „žaliąsias“, remiantis jose susiklosčiusia epidemiologine situacija. Pagal šį žymėjimą:

15.

Atliekant pirma minėtą spalvinį žymėjimą, epidemiologinė situacija kiekvienoje šalyje arba regione buvo vertinama pagal metodiką, išdėstytą Belgijos vyriausybės patariamosios institucijos ( 15 ) raštu pateiktoje nuomonėje. Pagrindiniai kriterijai, kuriais ji buvo grindžiama, buvo šie: pirma, bendras naujų infekcijų skaičius (sergamumas) per pastarąsias 14 dienų, tenkantis 100000 gyventojų nacionaliniu arba regioniniu lygmeniu (jeigu yra subnacionalinių duomenų), antra, užsikrėtimo lygio tendencija ir, trečia, galimos nacionaliniu arba regioniniu lygmeniu nustatytos plitimo valdymo priemonės. Atitinkamai šalys buvo suskirstytos į:

16.

Duomenis apie užkrėtimus kiekvienoje šalyje arba regione (jeigu tokių buvo) pateikė ECDC, kuris pats juos gavo iš atitinkamų šalių. Informaciją apie galimas konkrečioje šalyje arba regione taikomas plitimo valdymo priemones gavo ir pateikė Belgijos užsienio reikalų ministerija. Celeval turėjo perduoti informaciją, susijusią su šalių spalviniu žymėjimu, ne rečiau kaip kartą per savaitę.

17.

Ginčijamo dekreto 22 straipsnyje taip pat buvo numatyta, kad už šio dekreto nuostatų, visų pirma jo 18 straipsnio, pažeidimus taikomos 2007 m. gegužės 15 d. Civilinės saugos įstatymo ( 16 ) 187 straipsnyje numatytos nuobaudos. Toje nuostatoje iš esmės numatyta, kad už atsisakymą laikytis tokių priemonių arba jų nesilaikymą dėl aplaidumo taikos metu baudžiama laisvės atėmimu nuo aštuonių dienų iki trijų mėnesių ir bauda nuo 26 iki 500 eurų arba taikoma tik viena iš šių nuobaudų. Be to, joje taip pat nustatyta, kad vidaus reikalų ministras arba atitinkamais atvejais meras ar atitinkamos vietovės policijos vadas „gali papildomai ex officio nurodyti vykdyti šias priemones“ pažeidėjų sąskaita.

18.

Įmonė NORDIC INFO BV (toliau – Nordic Info) yra Belgijoje įsteigta kelionių organizatorė, organizuojanti ir parduodanti keliones į Šiaurės šalis, visų pirma Švediją.

19.

2020 m. liepos 12 d. Belgijos užsienio reikalų ministerijos interneto svetainėje buvo pirmą kartą paskelbtas ginčijamo dekreto 18 straipsnio 2 dalies 1 punkte pateiktas ES+ šalių spalvinis žymėjimas. Joje, atsižvelgiant į Švedijoje susiklosčiusią epidemiologinę situaciją, ši šalis buvo pažymėta raudonai. Nors Belgija nuo 2020 m. birželio 15 d. netaikė jokių kelionių į šią šalį ir iš jos apribojimų ( 17 ), pagal šią nuostatą „nebūtinos“ kelionės į Švediją ir iš jos dėl šio žymėjimo tapo draudžiamos. Be to, Belgijos gyventojams, grįžusiems iš tos šalies, tapo privaloma laikytis karantino reikalavimų ir atlikti testus pagal taikytinas regionines taisykles.

20.

Tada Nordic Info atšaukė visas 2020 m. vasaros sezonui suplanuotas keliones į Švediją, informavo tuo metu toje šalyje buvusius keliautojus apie susiklosčiusią situaciją ir suteikė jiems pagalbą grįžti į Belgiją.

21.

2020 m. liepos 15 d. Belgijos užsienio reikalų ministerijos interneto svetainėje buvo atnaujintas ES+ šalių spalvinis žymėjimas. Švedijos spalvinis kodas buvo pakeistas iš raudono į oranžinį. Taigi, „nebūtinos“ kelionės į šią šalį nebebuvo draudžiamos, tačiau nebuvo rekomenduojamos, o grįžtantiems gyventojams nebebuvo privaloma laikytis karantino ir atlikti testų.

22.

Vėliau Nordic Info pareiškė Belgische Staat (Belgijos valstybė) civilinį ieškinį Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Briuselio pirmosios instancijos teismas, bylas nagrinėjantis nyderlandų kalba), reikalaudama atlyginti preliminarius 481431,00 EUR dydžio nuostolius su palūkanomis, taip pat pareikalavo skirti ekspertizę galutiniams nuostoliams, kuriuos patyrė atšaukus planuotas keliones į Švediją, įvertinti ( 18 ).

23.

Nordic Info iš esmės tvirtina, kad priimdama sprendimą dėl aptariamų kelionių apribojimų Belgijos vyriausybė padarė teisės klaidą. Pažymėtina, kad ieškovė pagrindinėje byloje teigia, kad, pirma, šios priemonės prieštaravo Pilietybės direktyvai, nes jomis buvo apribota joje garantuojama teisė laisvai judėti, o tokia nukrypti leidžianti nuostata nepateisinama remiantis jokiu teisiniu pagrindu. Antra, šios priemonės praktiškai reiškė, kad prie Belgijos ir kitų valstybių narių bendrų sienų buvo atnaujinta sienų kontrolė, pažeidžiant Šengeno sienų kodekse nustatytas tokio atnaujinimo sąlygas.

24.

Būtent šiomis aplinkybėmis Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Briuselio pirmosios instancijos teismas, bylas nagrinėjantis nyderlandų kalba) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:

25.

Šis 2022 m. vasario 7 d. prašymas priimti prejudicinį sprendimą buvo gautas 2022 m. vasario 23 d. Rašytines pastabas pateikė Nordic Info, Belgijos, Rumunijos, Norvegijos ir Šveicarijos vyriausybės bei Europos Komisija. 2023 m. sausio 10 d. įvykusiame teismo posėdyje dalyvavo Belgijos, Rumunijos ir Norvegijos vyriausybių, taip pat Komisijos atstovai.

26.

Šioje byloje sprendžiamas klausimas dėl dviejų susijusių, tačiau skirtingų priemonių, kurias 2020 m. liepos mėn. ( 19 ) įgyvendino Belgijos vyriausybė, siekdama kontroliuoti COVID‑19 plitimą, suderinamumo su Sąjungos teise. Pirmiausia ši byla susijusi su tam tikrais kelionių apribojimais, t. y. pirma, su „nebūtinų“ kelionių draudimu (pagal jį keliautojams draudžiama išvykti iš Belgijos teritorijos į šalis, kuriose, kaip manoma, kyla „didelė rizika“ užsikrėsti, taip pat – išskyrus Belgijos piliečius ir gyventojus – įvažiuoti į šią teritoriją iš šių šalių) ir, antra, su karantino ir testavimo reikalavimais, nustatytais šiems piliečiams ir gyventojams ( 20 ) grįžus iš minėtų šalių. Be to, ši byla susijusi su Belgijos sienas kirtusių ar bandžiusių kirsti asmenų patikrinimais, siekiant užtikrinti šių kelionių apribojimų įgyvendinimą.

27.

Tokios priemonės Sąjungos teisėje reglamentuojamos skirtingomis taisyklėmis. Pirma, kelionių apribojimai tiek, kiek jie taikomi valstybių narių piliečiams ( 21 ), norintiems keliauti Sąjungoje, patenka į įvairių Sąjungos pirminės ir antrinės teisės nuostatų, kuriomis šiems piliečiams užtikrinama teisė laisvai judėti, taikymo sritį. Tai yra pirmojo prejudicinio klausimo esmė. Antra, minėtos nuostatos netaikomos patikrinimams kertant sieną ( 22 ). Kiek tai susiję su valstybėmis narėmis, kurioms taikoma Šengeno acquis, pavyzdžiui, Belgija ( 23 ), šių patikrinimų teisėtumas veikiau turėtų būti vertinamas remiantis Šengeno sienų kodekso nuostatomis. Tai – pagrindinis nacionalinio teismo antrojo klausimo aspektas.

28.

Abu klausimus paeiliui išnagrinėsiu tolesniuose skirsniuose.

29.

Norint atlikti ginčijamų kelionių apribojimų teisinį vertinimą, atsižvelgiant į Teisingumo Teisme vykusią diskusiją, manau, kad reikia išnagrinėti kelis klausimus, t. y. dėl atitinkamų laisvo judėjimo taisyklių (1 dalis), jų teritorinės taikymo srities (2 dalis), dėl to, kiek šie apribojimai trukdė naudotis jose garantuojamomis teisėmis (3 dalis), dėl to, ar susiklosčius nagrinėjamoms aplinkybėms valstybės narės galėjo „išimtinai“ nukrypti nuo Sąjungos teisės (4 dalis), ir, galiausiai, dėl šių apribojimų teisėtumo atsižvelgiant į šias taisykles (5 dalis).

30.

Tokie kelionių apribojimai, kokius patvirtino Belgija, yra visuotinai taikomos priemonės, turinčios poveikį daugeliui žmonių. Atitinkamų asmenų teisinis statusas galėjo būti skirtingas, pavyzdžiui – jie galėjo būti valstybių narių piliečiai, trečiųjų šalių piliečiai, turintys teisę gyventi Belgijoje. Šie asmenys galėjo norėti keliauti į skirtingas vietas – kitas Sąjungos valstybes nares arba trečiąsias šalis – arba iš jų atvykti ir tai galėjo daryti skirtingais tikslais – darbo, šeimos, laisvalaikio ir pan. Nelygu šie kintamieji, tie patys kelionių apribojimai gali būti vertinami atsižvelgiant į skirtingas nacionalinės teisės, Sąjungos teisės ir tarptautinės teisės nuostatas, reglamentuojančias tarpvalstybinį asmenų judėjimą.

31.

Vis dėlto nagrinėdamas šį prašymą priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismas neturi vykdyti visapusės tokių priemonių teisėtumo kontrolės. Jo užduotis veikiau yra pateikti Sąjungos teisės aiškinimą, kuris būtų naudingas prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui sprendžiant ginčą pagrindinėje byloje, atsižvelgiant į jo nagrinėjamą faktinę situaciją.

32.

Šiuo požiūriu ši byla yra kiek neįprasta. Atitinkamų kelionių apribojimų teisėtumą ginčija ne konkretus asmuo, kuriam neleidžiama keliauti į tam tikrą paskirties vietą arba iš jos. Veikiau tai – ieškinys dėl civilinės atsakomybės, pareikštas bendrovės, kuriai, kaip Belgijos kelionių organizatorei, organizuojančiai keliones, be kita ko, į Švediją, šie apribojimai turėjo netiesioginės įtakos. Vis dėlto nacionaliniame teisme Nordic Info nesiremia savo laisve teikti tarpvalstybinio turizmo paslaugas, saugoma pagal įvairias Sąjungos teisės nuostatas ( 24 ). Ji veikiau remiasi judėjimo laisve, kuria pagal Sąjungos teisę naudojasi jos faktiniai ir potencialūs klientai – daroma prielaida, kad jie yra valstybių narių piliečiai. Taigi šioje byloje Teisingumo Teismas turėtų apsiriboti iš esmės tik su šia teise susijusių taisyklių nagrinėjimu.

33.

Pažymiu, kad pagal SESV 20 straipsnio 1 dalį valstybių narių piliečiai turi Sąjungos piliečių statusą. Dėl šio statuso jie pagal tos sutarties 20 straipsnio 2 dalies a punktą ir 21 straipsnio 1 dalį bei pagal Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 45 straipsnio 1 dalį ( 25 ) įgyja teisę inter alia laisvai judėti valstybių narių teritorijoje, nepaisydami tikslo, taigi šis tikslas gali būti ir turizmas. Šia teise turi būti naudojamasi laikantis jai įgyvendinti priimtuose antrinės teisės aktuose ( 26 ), visų pirma Pilietybės direktyvoje ( 27 ), nustatytų sąlygų.

34.

Sąjungos piliečiams garantuojama teisė laisvai judėti susideda iš dviejų dalių. Pirmiausia ji reiškia teisę išvykti, įtvirtintą Pilietybės direktyvos 4 straipsnyje. Tai – visų Sąjungos piliečių teisė išvykti iš bet kurios valstybės narės teritorijos, įskaitant savo valstybę narę ( 28 ), į kitą valstybę narę ( 29 ) su vienintele sąlyga, kad jie turi galiojančią asmens tapatybės kortelę arba pasą, ir, kaip jau minėta, nepaisant išvykimo tikslo ( 30 ). Taigi ši teisė apima Belgijos piliečių ir kitų Sąjungos piliečių, kurie siekė išvykti iš Belgijos teritorijos į Švediją atostogauti, situaciją ( 31 ).

35.

Ši teisė laisvai judėti reiškia, antra, teisę atvykti, nors šiuo atžvilgiu teisinis reglamentavimas yra kiek sudėtingesnis. Iš esmės, viena vertus, Pilietybės direktyvos 5 straipsnio 1 dalyje valstybės narės piliečiams suteikiama teisė atvykti į kitos valstybės narės teritoriją su vienintele sąlyga, kad jie turi turėti galiojančią tapatybės kortelę arba pasą, taip pat nepaisant atvykimo tikslo. Kita vertus, ši nuostata nereglamentuoja Sąjungos piliečių atvykimo į savo valstybę narę ( 32 ). Vis dėlto, pirma, asmens teisė atvykti į valstybės, kurios pilietis jis yra, teritoriją kyla iš įtvirtinto tarptautinės teisės principo, kuris visų pirma patvirtintas inter alia EŽTK protokolo Nr. 4 3 straipsnio 2 dalyje ( 33 ). Antra, pagal suformuotą Teisingumo Teismo jurisprudenciją SESV 21 straipsnio 1 dalis taikoma konkrečiai situacijai, kai Sąjungos pilietis, pasinaudojęs teise laisvai judėti ir išvykęs į užsienį, grįžta į savo valstybę narę ( 34 ). Taigi šiuo atveju Belgijos piliečiai ir kiti Sąjungos piliečiai pasinaudojo teise atvykti į Belgijos teritoriją, pavyzdžiui, po turistinės kelionės į Švediją, nors ir remdamiesi skirtingais teisiniais pagrindais.

36.

Čia šioje išvadoje norėčiau aptarti klausimą, kuris, nors ir šalutinis, vis dėlto sudarė svarbią Teisingumo Teisme vykusios diskusijos dalį. Konkrečiai kalbant, iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad Nordic Info nuolat organizuoja keliones ne tik į Švediją, bet ir į Islandiją bei Norvegiją. Nors šios šalys nepriklauso Europos Sąjungai, jos yra Šengeno erdvės dalis ( 35 ). Taigi ginčijami kelionių apribojimai joms buvo taikomi taip pat, kaip ir valstybėms narėms ( 36 ). Esant šioms aplinkybėms prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad nors Nordic Info pareikštame ieškinyje dėl atsakomybės daugiausia dėmesio skiriama nuostoliams, kuriuos ji patyrė atšaukus keliones į Švediją, ši bendrovė „neatmeta jokių nuostolių atlyginimo pagrindų“. Taigi atrodo, kad šis teismas teigia, jog vėlesniame pagrindinės bylos nagrinėjimo etape ieškovė gali patikslinti arba bent jau sukonkretinti savo reikalavimą, įtraukdama galimą kelionių į Islandiją ir (arba) Norvegiją atšaukimą. Atitinkamai savo pirmajame klausime prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodė Sąjungos piliečius, norinčius iš Belgijos keliauti į tam tikras „Europos Sąjungos ir Šengeno erdvės šalis“ (ir atvirkščiai).

37.

Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, Teisingumo Teismas per posėdį paklausė įstojusių į bylą šalių, ar Pilietybės direktyvoje nustatytos laisvo asmenų judėjimo taisyklės taikomos Islandijai ir Norvegijai ir, jeigu taip, kokia to taikymo apimtis.

38.

Kartu su Belgijos ir Rumunijos vyriausybėmis nesu įsitikinęs, kad Teisingumo Teismas turėtų nagrinėti šį klausimą sprendime, kurį vėliau priims šioje byloje. Be to, kad nacionalinis teismas neprašo išaiškinti šio klausimo, nes, atrodo, yra įsitikinęs tuo, kaip į jį reikia atsakyti ( 37 ), neaišku, ar tokio išaiškinimo pateikimas ex officio būtų naudingas šiam teismui sprendžiant jo nagrinėjamą bylą. Teisingumo Teismas iš esmės pateiktų patariamąją nuomonę dėl klausimo, kuris šiame pagrindinės bylos nagrinėjimo etape yra labai hipotetinis ( 38 ), atsižvelgdamas į galimybę, jog vėliau jis taps aktualus, jeigu Nordic Info pakeis arba patikslins savo ieškinį. Teisingumo Teismas paprastai (ir pagrįstai) atsisako laikytis tokio spekuliatyvaus požiūrio per prejudicinio sprendimo priėmimo procedūrą ( 39 ).

39.

Jeigu Teisingumo Teismas vis dėlto nuspręstų priimti sprendimą šiuo klausimu, papildomai pateiksiu toliau nurodytas pastabas.

40.

Apskritai laisvo asmenų judėjimo taisyklės, nustatytos SESV ir joms įgyvendinti priimtuose antrinės teisės aktuose, reglamentuoja, kaip jau minėjau, Sąjungos piliečių, keliaujančių tarp valstybių narių, padėtį, o ne asmenų judėjimą tarp valstybės narės, pavyzdžiui, Belgijos, ir trečiosios šalies, pavyzdžiui, Islandijos arba Norvegijos. Tai, kad šios konkrečios šalys yra Šengeno erdvės dalis, šiuo požiūriu nėra svarbu, nes šios taisyklės nėra Šengeno acquis dalis.

41.

Vis dėlto Islandija ir Norvegija taip pat yra Europos ekonominės erdvės susitarimo ( 40 ) (toliau – EEE susitarimas) šalys kartu su visomis Europos Sąjungos valstybėmis narėmis ir pačia Sąjunga. Šio susitarimo prieduose ( 41 ) nuo tada, kai įsigaliojo 2007 m. gruodžio 7 d. EEE jungtinio komiteto sprendimas Nr. 158/2007 ( 42 ) (toliau – Jungtinio komiteto sprendimas), daromos dvi aiškios nuorodos į Pilietybės direktyvą. Dėl šių nuorodų ta direktyva su nedideliais pakeitimais ( 43 ) buvo įtraukta į EEE teisę, taigi ji yra privaloma šio susitarimo susitariančiosioms šalims ( 44 ).

42.

Taigi, atsižvelgiant į tai, kad minėti priedai skirti atitinkamai laisvam darbuotojų judėjimui ir įsisteigimo teisei ir kad kiekviename iš jų nurodyta, jog Pilietybės direktyva „prireikus taikoma į [atitinkamą priedą] įtrauktoms sritims“, dar reikia išsiaiškinti, ar ši direktyva į EEE susitarimą įtraukta tik iš dalies, tik dėl Europos Sąjungos valstybių narių ir ELPA valstybių piliečių judėjimo Europos ekonominėje erdvėje (toliau – EEE) atitinkamai darbo pagal darbo sutartį ir savarankiško darbo tikslais, o gal visa, taigi ji reglamentuoja šį judėjimą bet kokiu tikslu, kaip tai daroma Europos Sąjungoje ( 45 ). Šiomis aplinkybėmis Teisingumo Teisme kilo ypač daug diskusijų dėl klausimo, ar „ekonomiškai neaktyvūs“ asmenys, t. y. tokie asmenys kaip studentai, pensininkai ir t. t., kurie nedirba nei pagal darbo sutartį, nei savarankiškai, EEE teritorijoje naudojasi šioje direktyvoje garantuojama teise laisvai judėti.

43.

Nors EEE susitarime, kaip ir SESV, yra nuostatų, kuriomis užtikrinamas laisvas asmenų judėjimas ekonominiais tikslais ( 46 ), jame nėra jokių nuostatų, panašių į SESV 20 ir 21 straipsnius, reglamentuojančių „ekonomiškai neaktyvių“ Sąjungos piliečių judėjimą Europos Sąjungoje. Tiesą sakant, tame susitarime nėra sąvokos, atitinkančios visą sąvoką „Sąjungos pilietybė“ ( 47 ).

44.

Nors Teisingumo Teismas dar nėra priėmęs sprendimo dėl šio klausimo ( 48 ), ELPA teismas tai jau padarė. Sprendime Gunnarsson ( 49 ) tas teismas nusprendė, kad Pilietybės direktyva taikoma „ekonomiškai neaktyvių“ asmenų judėjimui EEE, nepaisant to, kad EEE susitarime nėra nuostatos, atitinkančios SESV 20 ir 21 straipsnius. Iš esmės ELPA teismas priminė, kad ekonomiškai neaktyvių asmenų teisė laisvai judėti jau buvo užtikrinta Sąjungos ir EEE teisėje prieš įvedant sąvoką „Sąjungos pilietybė“ ir parengiant šias nuostatas, nuo pat pradžių įtrauktas į šį susitarimą, įvairiose direktyvose ( 50 ). Pagal Pilietybės direktyvą šios direktyvos buvo panaikintos ir pakeistos, o Jungtinio komiteto sprendimu šis pakeitimas buvo perkeltas į EEE teisę. Nors „ekonomiškai neaktyvių“ asmenų judėjimas dabar Sąjungos teisėje siejamas su sąvoka „Sąjungos pilietybė“ ir nors ši sąvoka neturi atitikmens EEE teisėje, ELPA teismas nurodo, kad tai nereiškia, jog iš asmenų turėtų būti „atimtos teisės, kurias jie jau yra įgiję“ pagal šį susitarimą iki šios sąvokos įvedimo ir kurios „išliko“ toje direktyvoje ( 51 ).

45.

Akivaizdu, kad Teisingumo Teismas nėra saistomas ELPA teismo sprendimų. Vis dėlto bendrasis tarptautinės teisės principas, pagal kurį reikalaujama vykdyti sutartinius įsipareigojimus (pacta sunt servanda) ( 52 ), „Sąjungą, jos valstybes nares ir ELPA valstybes sieja[ntys] ypatingi santykiai“ ( 53 ) ir būtinybė kiek įmanoma užtikrinti vienodą EEE susitarimo taikymą visose susitariančiosiose šalyse reiškia, kad Teisingumo Teismas turi atsižvelgti į šiuos sprendimus aiškindamas šį susitarimą ( 54 ). Manyčiau, kad jis turėtų jais vadovautis, nebent yra įtikinamų priežasčių to nedaryti.

46.

Mano nuomone, šiuo atveju ši išlyga netaikoma. ELPA teismo sprendime Gunnarsson pateikti argumentai yra įtikinami. Tai, kad EEE teisėje nėra „EEE pilietybės“, nesuteikia pagrindo susiaurinti direktyvos, kuri iš esmės buvo įtraukta į EEE susitarimą, materialinės taikymo srities. Juk tam tikros Pilietybės direktyvos nuostatos skirtos būtent ekonomiškai neaktyviems asmenims ( 55 ). Jeigu Jungtinis komitetas būtų ketinęs „išbraukti“ šiuos asmenis iš šios direktyvos taikymo srities EEE teisėje, jis būtų galėjęs lengvai įtvirtinti aiškią šių nuostatų išlygą. Vis dėlto tokios išlygos Jungtinio komiteto sprendime nėra. Taigi EEE netaikomos tik tos teisės, kurios neturi teisinio pagrindo pačioje direktyvoje ir kurios kyla tik iš SESV 20 ir 21 straipsnių, nes EEE susitarime nėra atitinkamos nuostatos ( 56 ).

47.

Apibendrindamas manau, kad Pilietybės direktyvos taisyklės taip pat reglamentuoja Europos Sąjungos valstybių narių ir ELPA valstybių piliečių judėjimą EEE kad ir kokia būtų to judėjimo priežastis. Taigi šie asmenys šioje direktyvoje nustatytomis sąlygomis turi teisę laisvai judėti tarp, be kita ko, Belgijos ir Islandijos arba Norvegijos ( 57 ).

48.

Neginčijama, kad tokie kelionių apribojimai, kokie nagrinėjami pagrindinėje byloje, trukdė Sąjungos piliečiams naudotis judėjimo laisve.

49.

Pirma, „nebūtinų“ kelionių draudimas, kiek jis buvo taikomas Sąjungos piliečiams, siekiantiems išvykti iš Belgijos teritorijos į valstybes nares, kurios pagal aptariamą spalvinį žymėjimą buvo priskirtos prie „raudonųjų“, smarkiai apribojo teisę išvykti, garantuojamą, be kita ko, Pilietybės direktyvos 4 straipsnio 1 dalyje. Taip išties buvo, nepaisant to, kad kelionės į kitas valstybes nares (būtent į tas, kurios buvo priskirtos prie „žaliųjų“ arba „geltonųjų“), priešingai, nebuvo ribojamos. Mano nuomone, pakanka to, kad šie asmenys negalėjo laisvai keliauti į pasirinktą valstybę ( 58 ). Kalbant apie „raudonąsias“ valstybes nares, Sąjungos piliečių galimybė pasinaudoti šia teise buvo labai apribota. Ši teisė buvo atimta, kiek tai susiję su daugeliu kelionių tikslų, įskaitant turizmą. Be to, ginčijamas kelionių draudimas, kiek jis buvo taikomas Sąjungos piliečiams – išskyrus Belgijos piliečius ( 59 ) ir Belgijoje gyvenančius kitų valstybių narių piliečius ( 60 ), – siekiantiems atvykti į Belgijos teritoriją iš „raudonosios“ valstybės narės, dėl panašių priežasčių lygiai taip pat griežtai apribojo teisę atvykti, garantuojamą, be kita ko, šios direktyvos 5 straipsnio 1 dalyje.

50.

Antra, karantino ir testų reikalavimai, kiek jie buvo taikomi Belgijoje gyvenantiems Sąjungos piliečiams (išskyrus Belgijos piliečius), grįžtantiems iš „nebūtinos“ kelionės į „raudonąją“ valstybę narę, taip pat apribojo Pilietybės direktyvos 5 straipsnio 1 dalyje numatytą teisę atvykti. Visų pirma įpareigojimas laikytis karantino drastiškai apribojo galimybę judėti Belgijos teritorijoje, o tai, mano nuomone, turėjo atvykimo į ją atidėjimui lygiavertį poveikį. Šie reikalavimai, kiek jie buvo taikomi Belgijos piliečiams susiklosčius toms pačioms aplinkybėms, nors jie ir nepatenka į EŽTK protokolo Nr. 4 3 straipsnio 2 dalyje patvirtinto principo taikymo sritį ( 61 ), mano nuomone, dėl panašių priežasčių ribojo teisę laisvai judėti, garantuojamą SESV 21 straipsnyje.

51.

Atsižvelgdamas į kai kuriuos Teisingumo Teisme įstojusių į bylą šalių pateiktus argumentus, dabar šioje išvadoje norėčiau aptarti svarbią aplinkybę, susijusią su galimybe valstybėms narėms nukrypti nuo Sąjungos teisės per COVID‑19 pandemiją.

52.

Šios įstojusios į bylą šalys teigė, kad ši pandemija, bent jau pirmaisiais mėnesiais, prilygo „krizei“, dėl kurios reikėjo skubaus valdžios institucijų įsikišimo. Šiuo klausimu pažymiu, kad kelios valstybės narės per pandemiją vienu ar kitu metu paskelbė „nepaprastąją padėtį“, dėl kurios jų teritorijoje buvo laikinai sustabdytas įprastų teisės aktų galiojimas arba nukrypta nuo jų, siekiant įgyvendinti skubias priemones, kurios, kaip manoma, buvo būtinos reaguojant į tą „krizę“. Daugelis šių priemonių, ypač visuotinis izoliavimas, priminė karo metu taikomas priemones.

53.

Taigi kyla klausimas, ar ginčijamoms priemonėms vertinti turėtų būti taikoma „išimtinė“ teisės sistema, o ne „įprastos“ Sąjungos taisyklės ir jų „įprastos“ išimtys. Šiuo klausimu primenu, kad SESV 347 straipsnyje numatyta „apsaugos sąlyga“; pagal ją valstybėms narėms iš esmės pripažįstama galimybė imtis priemonių, kurių, jų manymu, reikia imtis, be kita ko, įvykus „rimtiems viešąją tvarką trikdantiems vidaus neramumams“ ( 62 ). Pagal šią nuostatą, kurios Teisingumo Teismas niekada nėra aiškinęs, teoriškai galėtų būti leidžiama esant tokioms aplinkybėms bendrai nukrypti nuo visų Sutarties ir jos pagrindu priimtų normų, įskaitant įvairias nuostatas dėl laisvo asmenų judėjimo ( 63 ). Nereikia nė sakyti, kad klausimai, ar gali būti laikoma, kad COVID‑19 pandemija lėmė tokius „rimtus <…> vidaus neramumus“ valstybėse narėse, o jei taip, kiek ji juos lėmė ( 64 ), taip pat klausimai dėl galimų kitų su šia „apsaugos sąlyga“ susijusių sąlygų ir apribojimų yra labai jautrūs.

54.

Taigi, be to, kad Belgijos vyriausybė nei Teisingumo Teisme, nei kitur nesirėmė SESV 347 straipsniu ( 65 ), bet kuriuo atveju dėl šios nuostatos reikėtų spręsti tik tuo atveju, jeigu tokios nacionalinės priemonės, kokios nagrinėjamos pagrindinėje byloje, negalėtų būti pateisintos pagal „įprastas“ Sąjungos taisykles ir jų „įprastas“ išimtis ( 66 ). Vis dėlto, kaip paaiškinsiu toliau šioje išvadoje, šios taisyklės yra pakankamai lanksčios, kad būtų galima atsižvelgti į nagrinėjamos situacijos ypatumus.

55.

Net pagal „įprastą“ Sąjungos teisę Sąjungos piliečių judėjimo laisvė nėra absoliuti. Apribojimai leidžiami ( 67 ). Vis dėlto tam, kad bet koks apribojimas būtų suderinamas su Sąjungos teise, visų pirma turi būti laikomasi joje nustatytų sąlygų. Kadangi ginčijami kelionių apribojimai patenka į Pilietybės direktyvos taikymo sritį, jie turi būti vertinami pagal šio teisės akto VI skyriuje nustatytas sąlygas. Be to, kiek šie apribojimai buvo taikomi Belgijos piliečiams, grįžtantiems į Belgiją po to, kai jie pasinaudojo teise laisvai judėti, primenu, kad nors tokiai situacijai taikoma ne Pilietybės direktyva, o SESV 21 straipsnis, šioje direktyvoje numatytos nukrypti leidžiančios nuostatos sąlygos taikomos pagal analogiją ( 68 ).

56.

Pilietybės direktyvos 27 straipsnio 1 dalyje, kaip įvade į jos VI skyrių, nustatyta bendroji taisyklė; pagal ją valstybės narės gali apriboti Sąjungos piliečių „judėjimo <…> laisvę“ dėl „valstybinės politikos [viešosios tvarkos]“, „visuomenės saugumo“ arba „sveikatos apsaugos [visuomenės sveikatos]“ priežasčių. Ši bendroji taisyklė patikslinta toliau tame skyriuje. Pažymėtina, kad šios direktyvos 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta galimybė valstybėms narėms apriboti šią „laisvę“ dėl „visuomenės sveikatos“. Taigi, kiek tai susiję su remiantis tokiu pagrindu priimtų nacionalinių priemonių teisėtumu, šios dvi nuostatos turi būti siejamos tarpusavyje. Jose abiejose nustatytos tam tikros sąlygos, kurios bus išsamiai aptartos toliau ir kurių turi būti laikomasi visais atvejais ( 69 ).

57.

Nors ir prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme, ir Teisingumo Teisme Belgijos vyriausybė rėmėsi Pilietybės direktyvos 27 straipsnio 1 dalimi ir 29 straipsnio 1 dalimi, Nordic Info tvirtina, kad, nepaisant to, ar tenkinamos jose įtvirtintos išsamios sąlygos, šios nuostatos netaikomos tokiems kelionių apribojimams, kokie nagrinėjami pagrindinėje byloje. Dėl to reikia abstrakčiai aptarti šių nuostatų taikymo sritį (a punktas), prieš pradedant konkrečiai vertinti šias priemones atsižvelgiant į narinėjamas sąlygas (b punktas).

58.

Nordic Info nuomone, Pilietybės direktyvos 27 straipsnio 1 dalis ir 29 straipsnio 1 dalis apskritai nėra tokios plačios, kad visiškai ar bent iš dalies apimtų tokius kelionių apribojimus, kokie aptariami šioje byloje, nes pagal šias nuostatas leidžiama riboti tik teisę atvykti, bet ne teisę išvykti (1 papunktis) ir bet kuriuo atveju leidžiama taikyti tik „individualius“, o ne „bendrus“ laisvo judėjimo apribojimus (2 papunktis). Šiuos prieštaravimus paeiliui aptarsiu toliau nurodytuose punktuose.

59.

Primenu, kad Pilietybės direktyvos 27 straipsnio 1 dalyje, siejamoje su 29 straipsnio 1 dalimi, valstybėms narėms leidžiama apriboti „judėjimo laisvę“ dėl visuomenės sveikatos priežasčių, išsamiau nenurodant, kokių priemonių gali imtis nacionalinės valdžios institucijos.

60.

Pirma, šios sąlygos apima galimus Pilietybės direktyvos 5 straipsnio 1 dalyje numatytos teisės atvykti apribojimus. Tarp jų yra, viena vertus, galimas draudimas atvykti į valstybės narės teritoriją. Vis dėlto taikomos išlygos. Šia nuostata valstybė narė niekada negali pasinaudoti tam, kad uždraustų atvykti į savo teritoriją savo piliečiams – dėl paprastos priežasties, nes i) ši direktyva tokiu atveju netaikoma, o ii) pagal EŽTK protokolo Nr. 4 3 straipsnio 2 dalyje patvirtintą principą tai draudžiama ( 70 ). Be to, iš Pilietybės direktyvos 29 straipsnio 2 dalies išplaukia, kad valstybė narė negali uždrausti dėl „visuomenės sveikatos“ priežasčių atvykti, pavyzdžiui, po kelionės į Švediją, jos teritorijoje gyvenantiems kitų valstybių narių piliečiams ( 71 ). Kita vertus, valstybė narė iš esmės gali taikyti atvykstantiems Sąjungos piliečiams, kuriems negalima uždrausti atvykti į šalies teritoriją, kitokio pobūdžio apribojimus, kurie nėra lygiaverčiai neįsileidimui. Karantino ir testavimo reikalavimai, taikomi Belgijos gyventojams, grįžtantiems iš „didelės rizikos“ šalių, patektų į šią kategoriją ( 72 ).

61.

Antra, manau, kad, priešingai, nei teigia Nordic Info, Pilietybės direktyvos 27 straipsnio 1 dalis ir 29 straipsnio 1 dalis taip pat gali apimti galimus šios direktyvos 4 straipsnio 1 dalyje nustatytus teisės išvykti apribojimus, pavyzdžiui, draudimą išvykti ( 73 ). Nors VI skyriaus pavadinimas šiuo atžvilgiu gali klaidinti ( 74 ), visų pirma, jame vartojama sąvoka „judėjimo laisvė“ yra aiškiai pakankamai plati, kad apimtų šią teisę. Antra, tai, kad 29 straipsnio 2 dalyje iš esmės kalbama apie konkrečią priemonę, t. y. atsisakymą leisti atvykti, nelemia to, kad teisės atvykti apribojimai galimi tik dėl „visuomenės sveikatos“ priežasčių – šios nuostatos esmė yra ne išvardyti visus leistinus judėjimo laisvės apribojimus pagal 27 straipsnio 1 dalį ir 29 straipsnio 1 dalį, o tik apibrėžti šios konkrečios priemonės taikymą. Be to, toks aiškinimas atitinka tikslą, kurio siekiama šiose nuostatose numatyta „visuomenės sveikata“ grindžiama nukrypti leidžiančia nuostata, t. y. kaip matyti iš tos antrosios nuostatos formuluotės, leisti valstybei narei apsaugoti savo teritoriją ir gyventojus nuo tam tikrų infekcinių arba užkrečiamųjų ligų plitimo. Be abejo, 29 straipsnio 1 dalies rengėjai (tikriausiai) turėjo omenyje pavyzdį, kai valstybė narė neleidžia keliautojams, nešiojantiems tokias ligas, atvykti į jos teritoriją ir „įsivežti“ ligą. Vis dėlto valstybės teritorijos apsauga tam tikrais atvejais taip pat gali pateisinti jos gyventojų išvykimo apribojimą tam, kad jie grįžę „neįsivežtų“ tokių ligų ( 75 ). Galiausiai tokį aiškinimą patvirtina Pilietybės direktyvos parengiamieji darbai ( 76 ), ( 77 ).

62.

Pagrindinėje byloje nagrinėjamos nacionalinės priemonės buvo bendro pobūdžio. Kelionių draudimas ir karantino bei testavimo reikalavimai buvo sistemingai taikomi abstrakčioms ir plačioms asmenų kategorijoms objektyviai nustatytose situacijose – asmenims, keliaujantiems į „didelės rizikos“ Europos Sąjungos valstybę narę arba iš jos „nebūtinu“ tikslu, asmenims, keliaujantiems į trečiąją šalį, kuri nėra Šengeno erdvėje, ar iš jos ir pan.

63.

Vis dėlto Nordic Info teigia, kad, remiantis Pilietybės direktyvos 27 straipsnio 1 dalimi, siejama su 29 straipsnio 1 dalimi, galima pateisinti tik atskiras priemones, kuriomis ribojama teisė laisvai judėti. Tokios priemonės galėtų būti patvirtintos tik kiekvienu konkrečiu atveju, kai individualiai įvertinus konkretaus asmens padėtį paaiškėja, kad jis kelia grėsmę visuomenės sveikatai, nes turi vienos iš šioje nuostatoje nurodytų ligų simptomų arba turėjo sąlytį su šia liga, taigi iš tikrųjų kyla grėsmė, kad jis yra užsikrėtęs ir gali platinti šią ligą.

64.

Kaip Belgijos, Rumunijos ir Norvegijos vyriausybės bei Komisija, manau, kad pagal Pilietybės direktyvos 27 straipsnio 1 dalį ir 29 straipsnio 1 dalį bendrieji judėjimo laisvės apribojimai gali būti nustatyti dėl „visuomenės sveikatos“ priežasčių, neatliekant tokio individualaus vertinimo ( 78 ).

65.

Pirma, šiose nuostatose atitinkamai kalbama apie „apribojimus“, kuriuos valstybės narės gali įgyvendinti, ir apie „judėjimo laisvės apribojimo priemones“, kurias jos gali priimti dėl „visuomenės sveikatos“ priežasčių. Šios plačios sąvokos gali apimti tiek individualias, tiek bendras priemones.

66.

Antra, tokį aiškinimą patvirtina Pilietybės direktyvos VI skyriaus bendra struktūra. Nors 27 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad priemonės, kurių imtasi dėl „valstybinės politikos [viešosios tvarkos]“ arba „visuomenės saugumo“ priežasčių, „turi būti grindžiamos vien tik atitinkamo asmens elgesiu“ ir kad „pateisinimai, kurie yra nesusiję su atvejo aplinkybėmis arba grindžiami bendrosios prevencijos sumetimais, nėra priimami“, 29 straipsnyje tokio reikalavimo dėl priemonių, kurių imamasi dėl „visuomenės sveikatos“ priežasčių, neminima ( 79 ).

67.

Žinoma, šis formuluočių skirtumas pats savaime negali būti lemiamas. Pilietybės direktyvos tekste pasitaiko nenuoseklumų ( 80 ). Praeityje Teisingumo Teismas pagrįstai išplėtė reikalavimą atlikti individualų vertinimą taip, kad jis būtų taikomas ir kitoms Pilietybės direktyvos nuostatoms, kuriose jis nėra aiškiai paminėtas. Jis tai padarė, be kita ko, Sprendime McCarthy ir kt. ( 81 ) dėl priemonių, kurių buvo imtasi dėl piktnaudžiavimo teise pagal šios direktyvos 35 straipsnį.

68.

Vis dėlto Teisingumo Teismas turėtų elgtis atsargiai, kiek tai susiję su priemonėmis, kurių imtasi dėl „visuomenės sveikatos“ priežasčių pagal šios direktyvos 27 straipsnio 1 dalį ir 29 straipsnio 1 dalį. Kaip Belgijos, Rumunijos ir Norvegijos vyriausybės ir Komisija, norėčiau pažymėti, kad, trečia, logiška suteikti valstybėms narėms didesnę diskreciją, kiek tai susiję su grėsmėmis „visuomenės sveikatai“, palyginti su grėsmėmis „viešajai tvarkai“ arba „visuomenės saugumui“ ir piktnaudžiavimu, nes tai tiesiog yra skirtingi dalykai.

69.

Viena vertus, grėsmė „viešajai tvarkai“ arba „visuomenės saugumui“ paprastai kyla dėl tam tikrų konkrečių asmenų, pavyzdžiui, teroristų arba pavojingų nusikaltėlių, elgesio. Taigi valdžios institucijos iš esmės neturėtų turėti galimybės, ypač atsižvelgiant į Sąjungos piliečių turimos teisės laisvai judėti svarbą, imtis bendrųjų priemonių dėl atsargumo, pavyzdžiui, uždrausti atvykti visiems asmenims, keliaujantiems iš tam tikrų šalių, dėl to, kad kai kurie iš jų gali būti pavojingi. Tai ne tik viršytų tai, kas šiuo klausimu būtina; manau, demokratinėje visuomenėje, išskyrus labai išskirtines aplinkybes, valdžios institucijoms neturėtų būti leidžiama manyti, kad asmenys yra pavojingi vien todėl, kad priklauso tokiai didelei ir abstrakčiai asmenų kategorijai ( 82 ). Šiuo atveju svarbūs asmens orumo aspektai. Daugeliu atvejų toks požiūris būtų grindžiamas išankstiniu nusistatymu ( 83 ). Ta pati logika galioja ir siekiant užkirsti kelią piktnaudžiavimui teise laisvai judėti. Net jei pasitaiko daug atvejų, kai trečiųjų šalių piliečiai, apsimetę Sąjungos piliečių šeimos nariais, piktnaudžiauja teise atvykti į šalį, valstybės narės dėl atsargumo negali patvirtinti bendrųjų priemonių, kuriomis iš visų šių šeimos narių būtų atimta teisė, kurią jie turi, be kita ko, pagal Pilietybės direktyvą ( 84 ).

70.

Kita vertus, grėsmė „visuomenės sveikatai“, kuri yra svarbi pagal Pilietybės direktyvos 29 straipsnio 1 dalį, t. y. tam tikrų „epideminį potencialą turinčių ligų“ arba „kitų infekcinių ligų ar užkrečiamųjų parazitinių ligų“ išplitimo valstybės narės teritorijoje rizika, paprastai nėra susijusi su tam tikrų konkrečių asmenų elgesiu. Šiuo klausimu gali būti svarbi epidemiologinė situacija konkrečioje šalyje ( 85 ). Esant tam tikroms aplinkybėms, nelygu užkrečiamumas, gali užsikrėsti didelė gyventojų dalis, o gal net visi. Susiklosčius tokioms aplinkybėms individualios priemonės, kurių imamasi keliautojų atvykimo į valstybės narės teritoriją arba išvykimo iš jos vietoje, remiantis akivaizdžiais atitinkamos ligos simptomais arba patvirtintu sąlyčiu su šia liga, ne visada būtų pakankamai efektyvios, kad užkirstų kelią jos plitimui arba jį apribotų ( 86 ). Taigi, tuo tikslu gali prireikti bendrų laisvo judėjimo apribojimų, priimtų dėl prevencijos, kurie būtų taikomi, pavyzdžiui, visiems asmenims, keliaujantiems iš tam tikrų „didelės rizikos“ šalių arba regionų. Pilietybės direktyvos 27 straipsnio 1 dalis ir 29 straipsnio 1 dalis turėtų būti aiškinamos atitinkamai. Nors šios nuostatos, kaip nukrypti leidžiančios nuostatos, turi būti aiškinamos siaurai ( 87 ), toks aiškinimas turi užtikrinti, kad jos atitiktų tikslą ( 88 ). Be to, pagal SESV 168 straipsnio 1 dalį „žmonių sveikatos aukšto lygio apsauga užtikrinama nustatant ir įgyvendinant visas Sąjungos politikos ir veiklos kryptis“ – šis reikalavimas yra toks svarbus, kad pakartotas Chartijos 35 straipsnio antrame sakinyje. Epidemijų kontrolė yra neatsiejama šio tikslo dalis ( 89 ).

71.

Prieš užbaigiant šią išvados dalį reikia aptarti vieną paskutinį kontrargumentą. Pilietybės direktyvos 30 ir 31 straipsniuose numatytos apsaugos priemonės Sąjungos piliečiams, kuriems taikomos priemonės, ribojančios jų teises, kylančias iš šios direktyvos. Pagal 30 straipsnio 1 ir 2 dalis nacionalinės valdžios institucijos turi atitinkamai informuoti „atitinkamus asmenis“ apie „pagal 27 straipsnio 1 dalį priimtus sprendimus“ ir informuoti juos apie „valstybinės politikos, visuomenės saugumo ar sveikatos apsaugos priežastis, kuriomis buvo grindžiamas sprendimas jų atžvilgiu“. Be to, pagal tos direktyvos 31 straipsnio 1 dalį šios institucijos turi užtikrinti, kad „atitinkami asmenys“ galėtų pasinaudoti teisminėmis atsiteisimo [teisių gynimo] procedūromis, „apeliuoti arba siekti peržiūrėti bet kokį prieš juos dėl valstybinės politikos, visuomenės saugumo ar sveikatos apsaugos priežasčių priimtą sprendimą“.

72.

Šiomis aplinkybėmis Nordic Info tvirtina, kad tai, jog šiose nuostatose nuolat kalbama apie „sprendimus“, skirtus tam tikriems „atitinkamiems asmenims“, neišvengiamai reiškia, kad pagal Pilietybės direktyvos 27 straipsnio 1 dalį galima imtis tik individualių priemonių, net ir dėl „visuomenės sveikatos“ priežasčių. Be to, galima atkreipti dėmesį į tai: kadangi aptariamos apsaugos priemonės, kaip teigia Teisingumo Teismas, buvo skirtos tam, kad „būtų sudarytos sąlygos atitinkamam asmeniui nurodyti su savo individualia padėtimi susijusias aplinkybes ir argumentus“ ( 90 ), leidus valstybėms narėms remiantis šia nuostata patvirtinti bendro pobūdžio priemones, šios priemonės galėtų prarasti esmę.

73.

Nemanau, kad taip yra. Pirma, kaip nurodo Komisija, Pilietybės direktyvos 30 ir 31 straipsnių tikslas yra ne apriboti priemonių, kurios gali būti patvirtintos pagal jos 27 straipsnio 1 dalį, rūšį, o tik numatyti tam tikras apsaugos priemones, kai tokių priemonių imamasi. Tai, kad 30 ir 31 straipsniuose vartojama sąvoka „sprendimas“, o ne platesnės sąvokos „apribojimai“ arba „priemonės“, tik atspindi faktą, kad, kaip galima daryti išvadą iš to, kas jau išdėstyta, pagal šią direktyvą dažnai reikalaujama imtis individualių priemonių, ir akivaizdu, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas, rengdamas šias nuostatas, turėjo omenyje šias priemones. Apskritai Pilietybės direktyvoje sąvokos „priemonės“ ir „sprendimai“ vartojamos tarsi pakaitomis ir ne visada nuosekliai ( 91 ), o tai reiškia, kad dėl vienos arba kitos sąvokos vartojimo tam tikroje nuostatoje negalima daryti jokių išvadų. Antra, nors šios nuostatos buvo parengtos neturint omenyje bendrų priemonių, tai nereiškia, kad dėl galimybės patvirtinti tokias priemones dėl „visuomenės sveikatos“ priežasčių jos prarastų bet kokį veiksmingumą. Sąjungos piliečiai vis tiek turėtų turėti galimybę tam tikru mastu „nurodyti su savo individualia padėtimi susijusias aplinkybes ir argumentus“. Prie šio aspekto dar grįšiu šios išvados 115–119 punktuose.

74.

Ankstesnėse dalyse paaiškinau, kodėl tokios nacionalinės priemonės, kokios ginčijamos pagrindinėje byloje, iš esmės gali būti pateisinamos pagal Pilietybės direktyvos 27 straipsnio 1 dalį, siejamą su 29 straipsnio 1 dalimi.

75.

Vis dėlto tam, kad tokios priemonės būtų visiškai suderinamos su šiomis nuostatomis, jos turi atitikti visas iš jų kylančias sąlygas. Konkrečiai kalbant, jos turi būti įgyvendintos reaguojant į rimtą, realią ir reikšmingą grėsmę „visuomenės sveikatai“ (1 punktas) ir turi atitikti teisinio tikrumo (2 punktas), vienodo požiūrio (3 punktas) bei proporcingumo principus (4 punktas). Tai turi įrodyti atitinkama valstybė narė. Be to, galiausiai prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, kuris vienintelis turi jurisdikciją vertinti faktines aplinkybes, turės nustatyti, ar šios sąlygos tenkinamos pagrindinėje byloje aptariamu atveju. Vis dėlto Teisingumo Teismas, remdamasis jam pateikta informacija, gali pateikti tam tikrų paaiškinimų šiuo klausimu. Šiuo tikslu toliau paeiliui išnagrinėsiu tas sąlygas.

76.

Kaip jau nurodyta šioje išvadoje, Pilietybės direktyvos 29 straipsnyje yra nustatytos tam tikros rėmimosi tos direktyvos 27 straipsnio 1 dalyje numatytu „visuomenės sveikata“ grindžiamu pateisinimu ribos. 29 straipsnyje tiksliai apibrėžtos aplinkybės, kurioms esant galima pagrįstai remtis tokiais pagrindais ( 92 ). Pagal jo 1 dalį tik tam tikros ligos gali būti pagrindas, kuriuo remiantis galima pateisinti judėjimo laisvę ribojančių priemonių įgyvendinimą. Tai – „epideminį potencialą turinčios ligos, apibrėžtos atitinkamuose [PSO] dokumentuose“, t. y. Tarptautinėse sveikatos priežiūros taisyklėse (2005 m.) (toliau – TSPT). ( 93 )

77.

Akivaizdu, kad COVID‑19 patenka į šią kategoriją. Pažymiu, kad 2020 m. sausio 30 d. ( 94 ) PSO generalinis direktorius nustatė, kad aptariamos ligos protrūkis buvo „tarptautinio masto ekstremali visuomenės sveikatai situacija“, kaip ši sąvoka apibrėžta šiame dokumente ( 95 ). Be to, 2020 m. kovo 11 d. ta pati institucija, atsižvelgdama į eksponentiškai didėjantį užregistruotų atvejų ir paveiktų šalių skaičių, COVID‑19 apibūdino kaip pandemiją ( 96 ).

78.

Vis dėlto vien to, kad tam tikros priemonės buvo priimtos atsižvelgiant į tokią ligą, nepakanka, kad jos būtų vertinamos kaip pateisinamos pagal Pilietybės direktyvos 27 straipsnio 1 dalį ir 29 straipsnio 1 dalį. Pagal Teisingumo Teismo suformuotą jurisprudenciją, kai valdžios institucijos remiasi „visuomenės sveikatos“ pagrindais, siekdamos pateisinti Sąjungos piliečių turimos teisės laisvai judėti apribojimą, jos turi pakankamai įrodyti, kad aptariamos priemonės yra būtinos siekiant veiksmingai apsaugoti šiose nuostatose nurodytus interesus ( 97 ). Nors iš pačios 29 straipsnio 1 dalies logikos matyti, kad apskritai joje minimos ligos laikomos keliančiomis rimtą grėsmę „visuomenės sveikatai“, dėl tokių ligų Sąjungos piliečiams negali būti nuolat taikomos prevencinės priemonės ( 98 ): atsižvelgiant į susiklosčiusias aplinkybes, ši grėsmė turi būti reali, o ne tik hipotetinė. Taigi valdžios institucijos, atlikdamos rizikos vertinimą, remdamosi patikimiausiais tuo metu turimais moksliniais duomenimis ir naujausiais tarptautinių mokslinių tyrimų rezultatais, turi įrodyti, kokia yra tikimybė, kad atitinkama grėsmė pasireikš, ir, jeigu ji pasireikš, koks bus jos poveikis „visuomenės sveikatai“ ( 99 ).

79.

Vis dėlto, kaip tvirtino įstojusios į bylą vyriausybės ir Komisija, iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos taip pat matyti, kad jei atlikus tokį rizikos vertinimą lieka neaiškumų dėl tariamo pavojaus „visuomenės sveikatai“ buvimo arba masto, tačiau realaus pavojaus šiam interesui tikimybė išlieka tuo atveju, jeigu pavojus pasitvirtintų, valstybė narė, vadovaudamasi atsargumo principu, gali imtis priemonių nelaukdama, kol visiškai paaiškės šio pavojaus realumas ir rimtumas ( 100 ). Nors vis tiek turi būti tam tikrų įrodymų, kad reikia imtis atsargumo priemonių, esant tokioms aplinkybėms įrodinėjimo pareiga nėra didelė, taigi nacionalinės valdžios institucijos gali veikti tiek skubiai, kiek to reikia. Todėl, mano nuomone, teismas, turintis įvertinti tokias priemones, turėtų apsiriboti patikrinimu, ar valdžios institucijų vertinimas, kad egzistuoja reali ir rimta grėsmė „visuomenės sveikatai“, yra pagrįstas.

80.

Šioje byloje nekyla ginčo dėl to, kad taip iš tiesų buvo COVID‑19 atveju per patį pandemijos pirmosios bangos įkarštį Europos Sąjungoje. Tuo metu eksponentiškai didėjant susirgimų skaičiui šios ligos protrūkis virto „sanitarine krize“. Nepaisydamos mokslinių žinių trūkumo dėl (tuo metu) naujo koronaviruso šaltinio, plitumo, infekcijos dinamikos ir poveikio, valdžios institucijos turėjo daugiau nei pakankamai pagrįstų priežasčių manyti, kad pandemija kelia realią ir rimtą grėsmę sveikatos priežiūros paslaugų teikimo saugumui (nes nacionalinės sveikatos priežiūros sistemos sunkiai dorojosi su ligoninėse hospitalizuojamų žmonių skaičiumi), taip pat pačiai gyventojų gyvybei ir fizinei neliečiamybei. Be to, sunku paneigti teiginį, kad tuo metu pandemija „galėjo turėti labai rimtų pasekmių ne tik sveikatai, bet ir visuomenei, ekonomikai, valstybės funkcionavimui ir gyvenimui apskritai“ ( 101 ).

81.

Taigi valdžios institucijos galėjo mažų mažiausiai pagrįstai manyti, kad kontroliuoti COVID‑19 plitimą tapo būtina siekiant apsaugoti jų sveikatos priežiūros sistemas ir sušvelninti viruso pasekmes visai visuomenei ir kad šiuo tikslu joms, be kita ko, reikia įgyvendinti „nemedikamentines intervencines priemones“, įskaitant kelionių apribojimus, siekiant sulėtinti ligos plitimą bendruomenėje ( 102 ), ( 103 ).

82.

Vis dėlto nagrinėjant pagrindinę bylą esminis klausimas yra tai, ar Belgijoje tokia situacija tebevyravo ir tuo metu, kai buvo patvirtintos ir įgyvendintos Nordic Info nepalankios ginčijamos priemonės, t. y. maždaug 2020 m. liepos mėn. pradžioje. Šių priemonių teisėtumas turi būti vertinamas atsižvelgiant į tuo metu susiklosčiusias aplinkybes ( 104 ).

83.

Tuo metu pirmoji banga jau buvo nuslūgusi. Jau nuo gegužės mėn. buvo stebimas bendros epidemiologinės situacijos Europos Sąjungoje gerėjimas, o tai suteikė „atsargaus optimizmo“ ( 105 ), todėl Komisija paragino valstybes nares apsvarstyti galimybę palaipsniui sušvelninti ir galiausiai panaikinti kelionių apribojimus, kuriuos jos vienos kitoms įvedė kovo mėn. pradžioje ( 106 ). Šis pagerėjimas buvo patvirtintas birželio mėn. Dėl to kelios valstybės narės nuo birželio 15 d. panaikino šiuos apribojimus, o Komisija ragino likusias valstybes nares pasielgti taip pat. Birželio 30 d. taip pat buvo sušvelnintas laikinas nebūtinų kelionių Europos Sąjungoje apribojimas ( 107 ).

84.

Vis dėlto Belgijos vyriausybė tvirtino, kad nors liepos pradžioje epidemiologinė situacija Europos Sąjungoje apskritai pagerėjo, pandemija nebuvo nei pasibaigusi, nei visiškai kontroliuojama. Situacija įvairiose šalyse labai skyrėsi. Nors Belgijoje ji stabilizavosi, objektyvūs duomenys ( 108 ) rodė, kad kitose valstybėse narėse, įskaitant Švediją, užsikrėtimų skaičius smarkiai išaugo. Atsižvelgdamos į didelį viruso užkrečiamumą ( 109 ) Belgijos valdžios institucijos laikėsi nuomonės, kad visiško pandemijos atsinaujinimo šalies teritorijoje rizika – (tuo metu) galima antroji banga – yra reali, ypač jeigu plitimo valdymo priemonės būtų panaikintos per anksti, prasidėjus vasaros atostogoms. Todėl nusprendė išlaikyti kai kurias iš šių priemonių, įskaitant ginčijamus kelionių apribojimus, tačiau pritaikyti jas prie rizikos.

85.

Mano nuomone, Belgijos valdžios institucijų tuo metu, kai klostėsi pagrindinės bylos aplinkybės, atliktas rizikos „visuomenės sveikatai“ vertinimas atrodo pagrįstas, atsižvelgiant į atsargumo principą ( 110 ). Taigi ginčijamos priemonės atrodė pateisinamos pagal Pilietybės direktyvos 27 straipsnio 1 dalį ir 29 straipsnio 1 dalį. Tai, kad tuo metu dar nebuvo jokių registruotų ir (arba) veiksmingų terapinių vaistų arba vakcinos, galinčių sušvelninti viruso poveikį gyventojams, iš esmės patvirtina tokio vertinimo pagrįstumą. Vis dėlto, kaip nurodė Komisija, rizikos mastas taip pat priklausė nuo numatomų, be kita ko, Belgijos sveikatos priežiūros sistemos pajėgumų susidoroti su galimu nauju užkrėtimų protrūkiu šalies teritorijoje – tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas ( 111 ).

86.

O tai, kad kitos valstybės narės maždaug tuo metu panaikino kai kurias arba visas priemones, kurias buvo įvedusios viruso plitimui apriboti, šiuo požiūriu nėra lemiamas veiksnys. Atsižvelgdamas į tai, kad, pirma, žmonių sveikata ir gyvybė yra svarbiausi SESV saugomi interesai ( 112 ), antra, kad kompetencija šioje srityje dažniausiai paliekama valstybėms narėms ( 113 ) ir, trečia, kad imantis bet kokių Sąjungos veiksmų turi būti paisoma valstybių narių „atsakomybės“ šioje srityje ( 114 ), Teisingumo Teismas ne kartą nusprendė, kad būtent valstybės narės turi nuspręsti, be kita ko, „kokio lygio visuomenės sveikatos apsaugą jos ketina suteikti“, ir kad tam joms turi būti suteikta „diskrecija“ šioje srityje ( 115 ). Taigi, nors kai kurios valstybės narės akivaizdžiai manė, kad su COVID‑19 susijusios rizikos lygis yra priimtinas, tai neleidžia abejoti Belgijos valdžios institucijų atlikto atsargumo priemonių būtinybės Belgijoje vertinimo pagrįstumu ( 116 ).

87.

Nors iš pirmo žvilgsnio atrodo, kad tuo metu, kai klostėsi pagrindinės bylos aplinkybės, Belgijos valdžios institucijos turėjo teisėtų priežasčių įgyvendinti atsargumo priemones, tam, kad šios priemonės būtų suderinamos su Pilietybės direktyvos 27 straipsnio 1 dalimi ir 29 straipsnio 1 dalimi, tos priemonės taip pat turėjo būti skaidrios, t. y. atitikti teisinio saugumo principą. Pagal šį principą visų pirma reikalaujama, kad teisės normos būtų aiškios, tikslios ir nuspėjamo poveikio, ypač kai jos, kaip šiuo atveju, turi neigiamų pasekmių asmenims ir įmonėms ( 117 ).

88.

Mano nuomone, ginčijamos priemonės buvo suformuluotos pakankamai aiškiai ir tiksliai, kad suinteresuotieji asmenys galėtų reguliuoti savo elgesį. Pirma, priemonės buvo aiškiai apibrėžtos – kelionių draudimas, karantino ir testavimo reikalavimai. Antra, „didelės rizikos“ („raudonųjų“) šalių, dėl kurių jos buvo taikomos, sąrašas buvo pateiktas specialiame tinklalapyje, taigi su juo buvo paprasta susipažinti. Trečia, tiesa, kad šios priemonės buvo grindžiamos sąvoka „nebūtinos“ kelionės, kurios neapibrėžtumas sukėlė tam tikrų neaiškumų asmenims, norintiems keliauti į Belgiją ir iš jos. Belgijos vyriausybė paaiškino, kad, nors ši sąvoka nebuvo patikslinta taikytinuose teisės aktuose, internete buvo galima rasti pavyzdinį kelionės tikslų, laikomų „būtinais“, sąrašą, kuris atitiko sąrašą, taikytiną dėl laikino nebūtinų kelionių į Europos Sąjungą apribojimo ( 118 ). Tai neabejotinai padėjo žmonėms suprasti, ar jų planuojama kelionė gali būti laikoma „būtina“, ar ne. Vis dėlto, nors pagal šį sąrašą kai kurios kelionės buvo aiškiai uždraustos (pavyzdžiui, turistinės kelionės), kai kurie šio sąrašo punktai, pavyzdžiui, „kelionės dėl svarbių šeiminių priežasčių“, taip pat buvo neapibrėžti. Šiuo požiūriu man atrodo, kad nacionalinės valdžios institucijos, vadovaudamosi teisinio saugumo principu, privalėjo sukurti mechanizmą, pagal kurį visuomenės nariai galėtų iš anksto, pasitelkdami tinkamas priemones, pasiteirauti, ar tam tikra kelionė, pavyzdžiui, susijusi su šeima, laikoma „būtina“, kad išvykdami arba atvykdami išvengtų netikėto atsisakymo leisti tai padaryti. Iš tiesų Belgijos vyriausybė paaiškino, kad internete pateikė su tuo susijusių DUK. Kiekvieną kartą, kai visuomenės nariai dažnai užduodavo tokį klausimą, valdžios institucijos ten pateikdavo atsakymą. Atrodo, kad tai atitinka mano ką tik paaiškintą reikalavimą.

89.

Tam, kad ginčijamos priemonės būtų suderinamos su Pilietybės direktyvos 27 straipsnio 1 dalimi ir 29 straipsnio 1 dalimi, jos taip pat turėjo būti taikomos nediskriminuojant ( 119 ).

90.

Šį aspektą galima trumpai aptarti, nes akivaizdu, kad taip ir buvo. Pirma, draudimas išvykti iš Belgijos teritorijos į „didelės rizikos“ („raudonąsias“) šalis buvo taikomas neatsižvelgiant į keliautojų pilietybę. Antra, kalbant apie draudimą atvykti, ši priemonė iš tiesų nebuvo taikoma Belgijos piliečiams ir kitų valstybių narių piliečiams, gyvenantiems Belgijoje, o kitiems Sąjungos piliečiams ji buvo taikoma. Vis dėlto toks skirtingas vertinimas yra pateisinamas, nes šių kategorijų asmenų padėtis nėra panaši ( 120 ). Trečia, iš Belgijos gyventojų, grįžtančių iš tų pačių šalių, nepaisant jų pilietybės, buvo reikalaujama laikytis karantino ir atlikti testus.

91.

Tam, kad ginčijamos priemonės atitiktų Pilietybės direktyvos 27 straipsnio 1 dalį ir 29 straipsnio 1 dalį, jos taip pat turi atitikti proporcingumo principą ( 121 ). Kaip bus išsamiai paaiškinta toliau, šio reikalavimo vertinimas apima trijų kumuliacinių kriterijų, t. y. ar šios priemonės buvo „tinkamos“ (i papunktis), „būtinos“ (ii papunktis) ir „proporcingos stricto sensu“ (iii papunktis), patikrinimą.

92.

Vis dėlto prieš pradedant nagrinėti kiekvieną kriterijų, reikia šiek tiek paaiškinti, kokios apimties šio principo laikymosi kontrolė turi būti vykdoma šioje byloje. Kaip nurodė Norvegijos vyriausybė, sprendžiant visuomenės sveikatos klausimus šiuo atžvilgiu nereikia peržengti tam tikrų ribų. Teisingumo Teismas yra ne kartą nusprendęs, kad, atsižvelgiant į „diskreciją“, kuria šioje srityje naudojasi valstybės narės, jos turi nuspręsti ne tik kokio lygio visuomenės sveikatos apsaugą jos ketina suteikti savo teritorijoje, bet ir „kaip šį lygį pasiekti“ ( 122 ). Be to, ši diskrecija yra ypač plati tokiomis aplinkybėmis, kokios nagrinėjamos pagrindinėje byloje, kai valdžios institucijos siekia reaguoti į naujo viruso sukeltą pandemiją dar palyginti ankstyvoje ir neaiškioje šio įvykio stadijoje, turėdamos nedaug laiko arba žinių tinkamiausioms priemonėms apsvarstyti. Tokioje situacijoje pagal atsargumo principą reikalaujama, kad valdžios institucijos turėtų didelę veiksmų laisvę ( 123 ).

93.

Norėčiau patikslinti, kad tai nereiškia, jog šios valdžios institucijos turėjo tam tikrą veiksmų laisvę, kiek tai susiję su jų atsaku į COVID‑19 pandemiją, taigi neturėtų būti vykdoma jų veiksmų sprendžiant šį klausimą teisminė kontrolė. Teisminė kontrolė yra dar reikalingesnė, nes dėl situacijos skubumo priemones, skirtas kovoti su šios ligos plitimu, dažnai priimdavo tik vyriausybės, nesilaikydamos įprastos demokratinio sprendimų priėmimo procedūros ir visų pirma be ex ante parlamentinės kontrolės.

94.

Taigi, siekiant suderinti, pirma, šią plačią diskreciją ir, antra, būtiną teisinių reikalavimų laikymąsi, mano nuomone, proporcingumo principo teisminė kontrolė šioje byloje taip pat turėtų būti taikoma tik siekiant patikrinti, ar valdžios institucijos galėjo pagrįstai manyti, kad ginčijamos priemonės yra tinkamos ir būtinos pirma aptartai rizikai „visuomenės sveikatai“ valdyti ir proporcingos stricto sensu ( 124 ).

95.

Taip pat norėčiau iš karto paaiškinti, kad maždaug tuo metu, kai klostėsi pagrindinės bylos aplinkybės, Sąjungos institucijos ( 125 ), įgyvendindamos ribotą Sąjungos kompetenciją visuomenės sveikatos srityje ( 126 ), priėmė keletą komunikatų, rekomendacijų ir gairių, siekdamos skatinti tam tikrą įvairių valstybių narių priimtų reagavimo į pandemiją priemonių derinimą ( 127 ). Nors šios švelniosios teisės priemonės iš esmės nebuvo privalomos valstybėms narėms, šios vis tiek turėjo į jas tinkamai atsižvelgti pagal lojalaus bendradarbiavimo principą. Taigi jose nustatyti rekomenduojami principai ir nuostatos yra svarbūs šios bylos konteksto aspektai.

96.

Pagal Teisingumo Teismo suformuotą jurisprudenciją reikalavimas, kad bet kokia laisvą judėjimą ribojanti priemonė būtų „tinkama“, apima du kumuliacinius kriterijus: nagrinėjama priemonė turi, pirma, padėti įgyvendinti siekiamą tikslą, taip pat, antra, ja „[turi būti] iš tikrųjų norima jį pasiekti ir [ji turi būti] įgyvendinam[a] nuosekliai ir sistemingai“ ( 128 ).

97.

Siekdama įvykdyti pirmąją „tinkamumo“ reikalavimo dalį, Belgijos vyriausybė turėjo įrodyti, kad kelionių apribojimai, kaip antai ginčijami šioje byloje, galėtų padėti išvengti naujo COVID‑19 atvejų protrūkio Belgijos teritorijoje. Tam reikia patvirtinamųjų mokslinių įrodymų. Vis dėlto ir šiuo atveju pagal atsargumo principą įrodinėjimo našta nėra didelė. Nors tuo metu, kai klostėsi pagrindinės bylos aplinkybės, pandemijos keliama grėsmė atrodė reali ir rimta, buvo nemažai neaiškumų dėl galimų sprendimų jai įveikti.

98.

Šiuo klausimu ta vyriausybė teigė, kad nors tuo metu, kai klostėsi pagrindinės bylos aplinkybės, nebuvo įmanoma tiksliai nustatyti, ar šios priemonės turės prevencinį poveikį, remiantis tuo metu turėta moksline informacija, buvo pagrįsta manyti, kad taip galėtų būti. Nacionaliniai medicinos ekspertai ir vyriausybės patarėjai „iš esmės sutarė“, kad tarptautinis asmenų judėjimas labai prisideda prie COVID‑19 plitimo. Taigi šio judėjimo ribojimas atrodė tinkama priemonė pandemijai kontroliuoti.

99.

Sutinku, kad Belgijos valdžios institucijos galėjo pagrįstai manyti, jog kelionių apribojimai gali padėti įgyvendinti siekiamą „visuomenės sveikatos“ tikslą. Vis dėlto šiuo klausimu reikia išsamesnio paaiškinimo, nes tai nėra taip savaime suprantama, kaip tai Teisingumo Teismui nurodė įstojusios į bylą vyriausybės ir Komisija.

100.

Kalbant apie tokių priemonių mokslinį pagrindą, pažymėtina, kad iki COVID‑19 apskritai buvo manoma, jog kelionių apribojimai nėra veiksmingi siekiant sustabdyti epideminių ligų protrūkius ( 129 ). Taigi pirmosiomis pandemijos savaitėmis PSO nerekomendavo taikyti tokių apribojimų Kinijai arba kitoms šalims ( 130 ). Vis dėlto, kaip žinome, dauguma šalių PSO rekomendacijos tuo klausimu nepaisė ( 131 ). Pačios Sąjungos institucijos pritarė valstybių narių įvestiems kelionių Europos Sąjungos viduje apribojimams ir rekomendavo įgyvendinti suderintą laikiną nebūtinų kelionių į Europos Sąjungą apribojimą, manydamos, kad dėl didelio asmenų, keliaujančių iš viruso paveiktų šalių, antplūdžio į jų atvykimo šalis gali būti „įvežta“ nemažai„užsienietiškų“ COVID‑19 atvejų, dėl kurių gali kilti ir iš tiesų kilo vietinių protrūkių ( 132 ). Atsižvelgiant į tai, 2020 m. pavasarį paskelbtuose įvairiuose moksliniuose straipsniuose buvo teigiama, kad šie kelionių apribojimai iš tiesų padeda apriboti arba bent jau atitolinti pirminį ligos pasirodymą ir protrūkį atitinkamose šalyse ( 133 ). Galiausiai pati PSO sušvelnino savo poziciją ir laikėsi požiūrio, kad šios priemonės turėjo tam tikrą įtaką sprendžiant šį klausimą ( 134 ).

101.

Vis dėlto pažymėtina, kad tuo metu, kai klostėsi pagrindinės bylos aplinkybės, COVID‑19 jau buvo įsitvirtinęs Belgijos teritorijoje. Galima pagrįstai abejoti dėl tarptautinio judėjimo ribojimo esmės, nes virusas jau buvo išplitęs tarp vietos gyventojų. Vis dėlto, kaip tvirtina Belgijos vyriausybė, ir nors tuo metu turėti įrodymai šiuo klausimu buvo riboti ir neįtikinami ( 135 ), buvo pagrįsta manyti, kad esant tokioms aplinkybėmis, kai, pirma, epidemiologinė situacija skirtingose valstybėse narėse labai skyrėsi – kai kuriose šalyse viruso plitimo lygis buvo aukštas, o Belgijos teritorijoje padėtis buvo palyginti saugi ( 136 ) – ir, antra, artėjant vasarai buvo tikimasi, kad dėl su turizmu susijusių priežasčių į Belgiją atvyks arba grįš daug keliautojų iš tų šalių, kuriose sergamumas didesnis, prasminga išlaikyti tam tikrus kelionių tarp Belgijos ir tų šalių apribojimus. Taip, nors ribotai, tačiau juntamai ( 137 ), galėtų būti užkirstas kelias įvežti didelį COVID‑19 atvejų skaičių į Belgijos teritoriją. Išties, taip būtų galima neleisti įvežti „užsienietiškų“ COVID‑19 atvejų ir išvengti to, kad būtų pažeista trapi vietinė pusiausvyra. Pati PSO numatė galimybę įgyvendinti arba išlaikyti tokius apribojimus kaip vieną iš tinkamų priemonių, siekiant apriboti ligos plitimą bendruomenėje susiklosčius tokioms aplinkybėms ( 138 ).

102.

Akivaizdu, kad tinkamai įrodžius, jog tarptautinio asmenų judėjimo apribojimas gali padėti apriboti COVID‑19 plitimą, vargu ar galima abejoti tuo, kad, kaip įstojusi į bylą vyriausybė nurodė Teisingumo Teisme, ginčijamas „nebūtinų“ kelionių draudimas buvo tinkamas siekiant apriboti tokį judėjimą tarp Belgijos ir aptariamų „didelės rizikos“ šalių. Draudimas atvykti užkirto kelią grėsmei, kad keliautojai iš šių teritorijų „įsiveš“ ligos atvejus. Draudimas išvykti į tas šalis užkirto kelią Belgijos gyventojams keliauti į šias šalis ir grįžtant atgal sukelti tuos pačius padarinius. Be to, kaip teigia Belgijos vyriausybė, Belgijos gyventojams nustatyti karantino ir testų reikalavimai leido valdžios institucijoms atidžiai sekti jų sveikatos būklę, o tai galėjo padėti aptikti ir izoliuoti tuos įvežtinius atvejus, dėl kurių baimintasi, ir taip sumažinti ligos perdavimo vietos gyventojams riziką ( 139 ).

103.

Atsakymas į klausimą, ar ginčijamais kelionių apribojimais buvo „iš tikrųjų <…> siekiama“ numatyto „visuomenės sveikatos“ tikslo, priklauso nuo to, ar šios priemonės buvo platesnės strategijos apriboti COVID‑19 plitimą dalis ( 140 ). Atrodo, kad taip ir buvo. Belgijos vyriausybė nurodė, kad tuo metu, kai klostėsi pagrindinės bylos aplinkybės, buvo taikomos kitos „nemedikamentinės intervencinės priemonės“, skirtos užkirsti kelią plitimui bendruomenėje, pavyzdžiui, higienos priemonės, testavimas, izoliavimas ir kontaktų atsekamumas. Be to, jeigu valstybė narė apribojo keliones iš kitų valstybių narių ir į jas, kaip tai tuo metu darė Belgija, dėl palyginti prastesnės epidemiologinės situacijos jose, siekdama nuoseklumo, mano nuomone, ji turėjo nustatyti panašius judėjimo į vietoves, esančias šalies teritorijoje, kuriose situacija buvo tokia pat prasta epidemiologinė situacija, ir judėjimo iš šių vietovių apribojimus ( 141 ). Iš bylos medžiagos neaišku, ar tuo metu Belgijoje buvo susiklosčiusi tokia situacija. Tai turėtų patikrinti prašymą priimti prejudicinį spendimą pateikęs teismas.

104.

Kalbant apie tai, ar ginčijamos priemonės buvo įgyvendinamos nuosekliai ir sistemingai, primenu, kad jų taikymas priklausė nuo epidemiologinės situacijos atitinkamose šalyse, o tai aiškiai atitinka siekiamą visuomenės sveikatos tikslą. Be to, visos šalys, kuriose epidemiologinė situacija buvo panaši, šiuo požiūriu buvo vertinamos vienodai. Dar daugiau, tos situacijos vertinimas kiekvienoje šalyje buvo atliekamas remiantis pakankamai patikimais ir naujausiais ECDC pateiktais duomenimis ( 142 ) – šis veiksnys neabejotinai prisidėjo prie visos sistemos nuoseklumo.

105.

Tai, kad ginčijami apribojimai nebuvo taikomi kelionėms „būtinais“ tikslais, mano nuomone, nekelia abejonių dėl jų nuoseklumo. „Būtinais“ pripažintų kelionių tikslų buvo nedaug. Taigi šios išimties taikymo sritis nebuvo tokia, kad trukdytų siekti numatyto visuomenės sveikatos tikslo ( 143 ). Atsižvelgiant į šį tikslą, ši išimtis buvo būtina. Kai kurių „būtinų“ kelionių, ypač „svarbiausių“ darbuotojų, pavyzdžiui, sveikatos priežiūros specialistų, judėjimo, apribojimas būtų pakenkęs kovai su COVID‑19. Galiausiai, kaip išsamiai paaiškinsiu vėliau, ši išimtis buvo reikalavimas užtikrinti griežtą šių priemonių proporcingumą ( 144 ). Be to, primenu, kad nagrinėjamos priemonės buvo nukreiptos į galimą keliautojų srautą turizmo tikslais, kuriam ši išimtis nebuvo aktuali.

106.

Reikalavimas, kad bet kokia laisvą judėjimą ribojanti priemonė būtų „būtina“, taip pat apima dvi sąlygas. Reikia nustatyti, pirma, ar egzistuoja alternatyvios priemonės, kurios būtų tokios pat veiksmingos, kaip ir pasirinkta priemonė, siekiant užsibrėžto tikslo, tačiau mažiau ribojančios ( 145 ), ir, antra, ar ši priemonė yra „tikrai būtina“, t. y. neviršija to, kas būtina šiam tikslui pasiekti ( 146 ).

107.

Pirmiausia norėčiau priminti, kad kiekviena valstybė narė turi nuspręsti, kokio lygio visuomenės sveikatos apsaugą ji ketina užtikrinti savo teritorijoje ir kaip ši apsauga turi būti užtikrinta, su sąlyga, kad būtų laikomasi Sąjungos teisės reikalavimų. Taigi tai, kad kitos valstybės narės gali būti nustačiusios ne tokias griežtas priemones, nėra lemiama aplinkybė ( 147 ). Akivaizdu, kad kuo aukštesnio lygio visuomenės sveikatos apsaugos siekiama, tuo griežtesnių priemonių reikia jam pasiekti. Šiuo atveju aišku, kad Belgija siekė aukšto lygio apsaugos.

108.

Pereidamas prie klausimo, ar yra ginčijamų kelionių apribojimų alternatyvų, kurios būtų tokios pat veiksmingos saugant visuomenės sveikatą ir kartu mažiau ribotų judėjimo laisvę, noriu pažymėti, kad nacionalinėms valdžios institucijoms nustatyta įrodinėjimo našta šiuo požiūriu nėra tokia didelė, kad jos privalėtų įrodyti, jog jokios kitos galimos priemonės negalėtų būti tokia tinkama alternatyva ( 148 ). Taigi šiuo atveju nereikia nagrinėti kiekvienos galimos priemonės. Pakanka apžvelgti akivaizdžiausias alternatyvas, kurios buvo aptartos Teisingumo Teisme.

109.

Pirma, žinoma, individualaus atsisakymo leisti atvykti arba karantino priemonių taikymas tik tam tikriems keliautojams, pavyzdžiui, turintiems ligos simptomų, būtų ne toks ribojantis. Tačiau tai nebūtų taip veiksminga siekiant sumažinti COVID‑19 atvejų „įvežimo“ riziką iki Belgijos valdžios institucijų siekiamo lygio. Net darant prielaidą, kad buvo įmanoma tikrinti visus keliautojus pagal simptomus jų atvykimo į Belgijos teritoriją vietoje, buvo pagrįsta manyti, kad toks tikrinimas leistų nustatyti tik kai kuriuos ligos nešiotojus ir kad dalis jų, t. y. besimptomiai ir simptomų dar nejaučiantys asmenys, liko neišaiškinti per patikrą ( 149 ). Panašių trūkumų būtų turėjęs ir bendras keliautojų tikrinimas atliekant greituosius testus ( 150 ).

110.

Antra, tiesiog įvesti karantino reikalavimus visiems keliautojams, atvykstantiems arba grįžtantiems iš „didelės rizikos“ šalių, taip pat nebuvo taip veiksminga siekiant Belgijos vyriausybės siekiamo apsaugos lygio, kaip uždrausti keliauti į tas šalis ir iš jų, o karantino reikalavimus taikyti tik gyventojams. Akivaizdu, kad tam tikros trukmės karantino taikymas keliautojams iš dalies tikrai padeda sumažinti pirma aptartą riziką ( 151 ). Teoriškai taip užtikrinama, kad visi, įskaitant besimptomius viruso nešiotojus ir tuos, kuriems yra prasidėjęs inkubacinis periodas, bet kurie dar nejaučia simptomų, būtų izoliuoti nuo likusių vietos gyventojų, taigi neatsirastų užsikrėtimo grandinių. Vis dėlto, kaip teigia Belgijos ir Norvegijos vyriausybės, kelionių draudimas užkerta kelią „užsienietiškų“ COVID‑19 atvejų įvežimo į šalies teritoriją rizikai, o karantinas, atvirkščiai, yra tik taisomoji priemonė, taikoma tada, kai tokie atvejai jau yra įvežti, ir, nelygu jo sąlygos, yra tik iš dalies veiksmingas mažinant tolesnio perdavimo vietos gyventojams riziką. Įpareigojimas, kad žmonės laikytųsi karantino namuose, kaip, atrodo, buvo šiuo atveju, turi tokių trūkumų. Be to, kad žmonės gali nevisiškai laikytis įpareigojimo izoliuotis, jie dažnai gyvena kartu su šeimos nariais, kurie gali patys užsikrėsti ir platinti ligą ( 152 ).

111.

Dėl to, ar ginčijami kelionių apribojimai neviršijo to, kas būtina „visuomenės sveikatos“ tikslui pasiekti, primenu, kad šios priemonės buvo taikomos tik toms šalims, kuriose, kaip buvo manoma, keliautojams kilo palyginti didelė rizika užsikrėsti. Be to, atrodo – nors tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, – kad kiekvieną kartą, kai tik duomenys apie užsikrėtimo lygį konkrečios šalies viduje regioniniu lygmeniu tapdavo prieinami, apribojimai buvo taikomi tikslingiau, tik kelionėms tarp Belgijos ir probleminių regionų ( 153 ).

112.

Tiesa, galbūt buvo galima pasiūlyti labiau pritaikytas priemones, kurios būtų leidusios taikyti netgi dar tikslesnį metodą. Epidemiologinės situacijos konkrečioje šalyje vertinimas galėjo būti patikslintas. Atsižvelgus į, pavyzdžiui, tyrimų atlikimo dažnumą, gyventojų struktūrą ir pan., būtų buvę galima atlikti tikslesnį vertinimą ( 154 ). Vis dėlto akivaizdu, kad dėl to atlikti šį vertinimą būtų tapę sudėtingiau, o laikas buvo labai svarbus. Kaip nurodo Belgijos ir Norvegijos vyriausybės, pagal Sąjungos teisę nacionalinės valdžios institucijos gali priimti taisykles, kurias lengva taikyti ir vykdyti, net jei jos ir nepadeda rasti tobulo sprendimo kiekvienoje situacijoje ( 155 ).

113.

Be to, norėčiau priminti, kad, siekiant įvykdyti šiame papunktyje nagrinėjamą reikalavimą, kartu su priemonėmis, kuriomis ribojama teisė laisvai judėti, taip pat turi būti taikomos tam tikros garantijos, galinčios užtikrinti, kad teisių suvaržymas faktiškai neviršytų to, kas griežtai būtina ( 156 ).

114.

Šiuo atveju pirmoji apsaugos priemonė (garantija) nuo tokio nereikalingo suvaržymo, mano nuomone, yra periodinis ginčijamų kelionių apribojimų vertinimas ( 157 ). Kaip pabrėžia įstojusios į bylą vyriausybės ir Komisija, epidemiologinė situacija kiekvienoje šalyje arba regione buvo periodiškai tikrinama, siekiant garantuoti, kad šie apribojimai tam tikroje teritorijoje būtų taikomi tol, kol ta situacija kelia problemų. Duomenys apie nacionalinį arba regioninį užsikrėtimo lygį, atrodo, buvo atnaujinami kas savaitę ( 158 ), kad valdžios institucijos galėtų dinamiškai pritaikyti šalių spalvinį žymėjimą ( 159 ). Kalbant apie bendrą šių priemonių poreikį, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turėtų patikrinti, ar atitinkamuose teisės aktuose buvo numatyta laikinojo galiojimo sąlyga (pagal ją tų priemonių galiojimas baigiasi tam tikrą dieną) arba bent jau tai, ar Belgijos valdžios institucijos stebėjo grėsmės, kuria grindžiamos šios priemonės, raidą.

115.

Antra, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat turėtų patikrinti, ar buvo taikomos Pilietybės direktyvos 30 ir 31 straipsniuose nustatytos procedūrinės garantijos. Nors, kaip nurodžiau šios išvados 73 punkte, rengiant šias nuostatas nebuvo atsižvelgta į tokias bendras priemones, kokios nagrinėjamos šioje byloje, šios garantijos vis tiek buvo taikomos. Jomis iš tiesų buvo siekiama „užtikrint[i] aukštą Sąjungos piliečių <…> teisių apsaugos lyg[į]“ jų judėjimo laisvės apribojimų atveju ir „laik[ytis] principo, kad bet kokie veiksmai, kurių imasi institucijos, būtų tinkamai pagrįsti“ ( 160 ). Be to, aptariamos garantijos yra Chartijos 47 straipsnyje garantuojamo veiksmingos teisinės gynybos principo konkreti išraiška – tai dar viena priežastis, dėl kurios jų taikymo sritis turėtų būti plati. Vis dėlto sutinku su Belgijos vyriausybe ir Komisija, kad šiuo atveju reikia tam tikro pritaikymo.

116.

Viena vertus, kalbant apie pareigas „informuoti raštu“„atitinkamą asmenį“ apie „sprendimą“ apriboti laisvą judėjimą ir suteikti šiam asmeniui informaciją apie šio „sprendimo“ priėmimo pagrindą, nustatytas atitinkamai Pilietybės direktyvos 30 straipsnio 1 ir 2 dalyse, akivaizdu, kad apie ginčijamus kelionių apribojimus negalėjo būti taip pranešta ir ši informacija negalėjo būti individualiai pateikta visiems asmenims, kuriems apribojimai buvo taikomi. Vis dėlto šių garantijų teikiama apsauga turėjo būti tinkamai užtikrinta. Tai, kad, kaip per posėdį tvirtino Belgijos vyriausybė, informacija apie šių apribojimų priėmimą ir „visuomenės sveikatos“ pagrindus, kuriais jie buvo grindžiami, buvo dažnai skleidžiama plačiajai visuomenei per įvairias plačiajai auditorijai skirtas žiniasklaidos priemones, mano nuomone, atitinka šį reikalavimą ( 161 ).

117.

Kita vertus, kalbant apie Pilietybės direktyvos 31 straipsnio 1 dalyje nustatytą pareigą suteikti Sąjungos piliečiams galimybę pasinaudoti teisminėmis teisių gynimo procedūromis, kad jie galėtų apskųsti arba prašyti peržiūrėti bet kokį „sprendimą“, kuriuo ribojama jų judėjimo laisvė, mano nuomone, tai nereiškia, kad Sąjungos piliečiai turėjo turėti teisę tiesiogiai ginčyti tokias bendro pobūdžio priemones, kokios nagrinėjamos šiuo atveju, jeigu tokios galimybės nebuvo numatyta pagal nacionalinę teisę. Mano nuomone, ši nuostata turi būti aiškinama atsižvelgiant į Chartijos 47 straipsnį ir iš jo kylantį esminį reikalavimą ( 162 ). Primenu, kad pagal jame garantuojamą veiksmingos teisminės gynybos principą savaime nereikalaujama atskiros ieškinių rūšies, kad būtų galima užginčyti nacionalinės teisės nuostatų atitiktį Sąjungos teisės nuostatoms, jeigu yra viena ar kelios teisinės priemonės, leidžiančios netiesiogiai užtikrinti pagarbą asmens teisėms, kylančioms iš Sąjungos teisės ( 163 ).

118.

Belgijos teismai galėjo keliais būdais užtikrinti teisminę Sąjungos piliečių teisių, kylančių iš Pilietybės direktyvos, apsaugą per pandemiją. Pirma, bet kokie veiksmai, pavyzdžiui, policijos institucijų, kuriais, remiantis ginčijamais kelionių apribojimais, atsisakoma įleisti tam tikrą asmenį į lėktuvą arba skiriama nuobauda už bandymą tai padaryti, savaime būtų laikomi „sprendimu“, kaip tai suprantama pagal šios direktyvos 31 straipsnio 1 dalį ( 164 ), ir atitinkamai turėtų būti vykdoma jų teisminė kontrolė. Šiomis aplinkybėmis suinteresuotasis asmuo turėjo turėti galimybę pirmiausia iškelti klausimą dėl bendrų priemonių, kuriomis remiantis reikėjo priimti šį „sprendimą“, suderinamumo su Sąjungos teise. Antra, akivaizdu, kad tai buvo įmanoma padaryti (nes Nordic Info pareiškė tokį ieškinį) pareiškiant ieškinį valstybei dėl kompensacijos ( 165 ).

119.

Pagal šias žalos atlyginimo procedūras Sąjungos pilietis turėjo turėti galimybę ne tik užginčyti bendrą tų priemonių suderinamumą su Sąjungos teise, bet ir pareikšti, kad jos neturėjo būti taikomos jam. Šis asmuo turėjo turėti galimybę, pavyzdžiui, tvirtinti, kad jam nepagrįstai buvo atsisakyta suteikti teisę įlipti į lėktuvą, kai jis keliavo „būtinu“ tikslu. Teismai turėjo turėti galimybę patikrinti, pavyzdžiui, ar valdžios institucijos turėjo teisę manyti, kad nors atitinkama kelionė ir susijusi su šeima, ji nepatenka į „būtinų šeiminių priežasčių“ kategoriją ( 166 ), arba ar jo labai konkrečios individualios aplinkybės, nepatenkančios į tas bendrąsias kelionių, kurios laikomos „būtinomis“, kategorijas, turėjo pateisinti išimtinę nukrypti nuo kelionių draudimo leidžiančią nuostatą ( 167 ).

120.

Proporcingumas stricto sensu reiškia, kad reikia įvertinti konkrečios priemonės sukeltus nepatogumus ir tai, ar jie yra proporcingi siekiamiems tikslams ( 168 ). Įstojusios į bylą vyriausybės ir Komisija savo pastabose šio reikalavimo iš esmės nepaisė. Vis dėlto joms galima atleisti už šį nepaisymą, nes „tradicinėje“ Teisingumo Teismo jurisprudencijoje laisvo judėjimo srityje šio proporcingumo kriterijaus vertinimo etapo apskritai nėra ( 169 ). Bet jis gana nuosekliai nurodytas šio teismo sprendimuose, susijusiuose su nacionalinių priemonių, ribojančių Chartijos garantuojamų pagrindinių teisių įgyvendinimą pagal Chartijos 52 straipsnio 1 dalį, teisėtumu ( 170 ). Šiomis aplinkybėmis Teisingumo Teismas per posėdį paklausė Belgijos vyriausybės ir Komisijos, ar prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš tiesų taip pat turėtų patikrinti ginčijamų kelionių apribojimų griežtą proporcingumą. Šios įstojusios į bylą šalys manė, kad minėtas teismas turėtų tai padaryti. Aš taip pat esu įsitikinęs, kad tai yra teisingas požiūris dėl toliau nurodytų priežasčių.

121.

Laisvą asmenų judėjimą ribojančios priemonės apskritai kelia problemų dėl pagrindinių teisių. Be to, kad teisė laisvai judėti, kuria naudojasi Sąjungos piliečiai, pati savaime yra saugoma pagal Chartiją ( 171 ), nacionalinėmis priemonėmis, kuriomis ši teisė ribojama, paprastai kartu ribojamos ir kitos Chartijoje garantuojamos teisės ir laisvės. Šiuo atveju taip tikrai yra. Taikant ginčijamus kelionių apribojimus, trukdančius judėti tarp valstybių narių, nelygu aplinkybės, galėjo būti varžoma: i) 7 straipsnyje saugoma teisė į privatų ir šeimos gyvenimą (nes dėl draudimų, be kita ko, galėjo būti išskirtos šeimos) ( 172 ); ii) 14 straipsnyje saugoma teisė į mokslą (nes dėl jų galėjo būti užkirstas kelias, pavyzdžiui, studentams lankyti paskaitas užsienio universitete); iii) 15 straipsnyje garantuojama teisė dirbti (nes galėjo būti užkirstas kelias žmonėms išvykti ieškoti darbo į užsienį) ir iv) 16 straipsnyje saugoma laisvė užsiimti verslu (visų pirma dėl to, kad dėl jų tapo praktiškai neįmanoma teikti turizmo paslaugų, kiek tai susiję su atitinkamomis „didelės rizikos“ šalimis).

122.

Tokiais atvejais Pilietybės direktyvos 27 straipsnio 1 dalyje numatytos nukrypti nuo teisės laisvai judėti leidžiančios nuostatos sąlygos turi būti aiškinamos taip, kad atitiktų iš Chartijos kylančius reikalavimus. Pagal šią nuostatą negalima toleruoti laisvo asmenų judėjimo apribojimų, kurie nebūtų leistini pagal Chartijos 52 straipsnio 1 dalį. Taigi, mano nuomone, proporcingumo kriterijus pagal pirmąją nuostatą turėtų būti taikomas taip pat griežtai kaip ir pagal antrąją.

123.

Kalbant apie pagrindinių teisių apsaugą, tarp skirtingų proporcingumo kriterijaus taikymo etapų yra didelis skirtumas. „Tinkamumo“ ir „būtinumo“ reikalavimai susiję tik su ginčijamų priemonių efektyvumu siekiant numatyto tikslo. Galiausiai tai yra ne daugiau kaip ribota teisminė kontrolė, ar valdžios institucijos pagrįstai teisingai įvertino su tuo susijusią faktinę situaciją. Be to, ši kontrolė labai priklauso nuo abstrakčių aplinkybių, kaip antai aptariamo intereso, kurio siekė valdžios institucijos, „apsaugos lygio“. Kaip jau minėjau pirma, kuo aukštesnis apsaugos lygis, tuo labiau ribojamosios priemonės bus „būtinos“, net ir ypač drastiškos. Vis dėlto tam tikros priemonės, kad ir kokios „būtinos“ jos būtų tam tikriems interesams apsaugoti, tiesiog per daug varžo kitus interesus, kad būtų priimtinos demokratinėje visuomenėje. Būtent tokia yra „proporcingumo stricto sensu“ reikalavimo esmė. Pagal šį reikalavimą ginčijamų priemonių teikiama nauda siekiant numatyto tikslo lyginama su jų daroma žala pagrindinėms teisėms ( 173 ). Kaip generalinis advokatas H. Saugmandsgaard Øe pažymėjo išvadoje byloje Tele2 Sverige ir kt. ( 174 ), atliekant šį palyginimą „pradedamas ginčas dėl vertybių, turinčių vyrauti demokratinėje visuomenėje, ir galiausiai – dėl visuomenės, kurioje norime gyventi, pobūdžio“. Šios diskusijos yra būtinos net ir dėl „visuomenės sveikatos“ priemonių ( 175 ) ir, pridurčiau, ypač dėl priemonių, kurių buvo imtasi per COVID‑19 pandemiją, atsižvelgiant į jų precedento neturintį poveikį visiems valstybių narių gyventojams ( 176 ).

124.

Grįžtant prie griežto ginčijamų kelionių apribojimų proporcingumo, pažymėtina, kad, kaip jau minėta, viena vertus, šiomis priemonėmis, nelygu aplinkybės, buvo apribotos įvairios pagal Chartiją saugomos pagrindinės teisės ir laisvės. Kita vertus, jos atrodė tinkamos ir būtinos siekiant Sąjungos pripažinto bendrojo intereso tikslo, t. y. visuomenės sveikatos apsaugos. Be to, kaip pažymėjo Belgijos ir Norvegijos vyriausybės, tokių priemonių įgyvendinimas buvo būtinas siekiant apsaugoti šalies gyventojų „teisę į sveikatą“, kuri pripažįstama daugelyje tarptautinių dokumentų, kurių šalys yra valstybės narės, ir pagal kurią valstybės narės yra įpareigotos imtis atitinkamų priemonių, visų pirma epideminėms ligoms kontroliuoti ( 177 ). Atsižvelgiant į tai, turėjo būti išlaikyta šių įvairių teisių ir interesų „teisinga pusiausvyra“ ( 178 ).

125.

Akivaizdu, kad išlaikyti tokią jų pusiausvyrą nebuvo lengva. Suvaldyti pandemiją ir kartu apriboti sanitarinių priemonių poveikį piliečių laisvėms neabejotinai buvo sudėtinga užduotis. Valdžios institucijos turėjo priimti daug politinių, ekonominių ir socialinių sprendimų, ir turėjo tai padaryti gana greitai, nes situacija, su kuria jos susidūrė, sparčiai keitėsi. Tiesą sakant, tai tikriausiai buvo vienas didžiausių iššūkių, su kuriuo valdžios institucijoms teko susidurti naujausiųjų laikų istorijoje.

126.

Ypač sunku buvo pasverti tokių kelionių apribojimų, kokie ginčijami šioje byloje, privalumus ir trūkumus. Viena vertus, tokios priemonės galėjo padėti apriboti COVID‑19 plitimą. Kita vertus, jos galėjo sukelti didelių socialinių neramumų ir ekonomikos sutrikimų ( 179 ).

127.

Pirma, kelionių apribojimai turėjo didžiulį poveikį verslui ir su juo susijusiai Chartijos 16 straipsnyje garantuojamai laisvei. Žinoma, pasekmės turizmo sektoriui neturėjo precedento. Dėl šių apribojimų buvo apskritai sustabdyta, be kita ko, kelionių organizatorių, kaip antai Nordic Info, veikla ( 180 ). Vis dėlto, vertindamos konkuruojančias vertybes, valdžios institucijos, mano nuomone, galėjo pagrįstai manyti, kad visuomenės sveikatai turėtų būti teikiama pirmenybė prieš tokius ekonominius aspektus ( 181 ) ir (arba) kad nekontroliuojama pandemija ilgainiui gali turėti dar rimtesnių pasekmių ekonomikai, jeigu laikinai nebūtų imtasi priemonių jos plitimui apriboti. Be to, Sąjungos ir nacionaliniu lygmeniu buvo patvirtinta kitų priemonių, skirtų šių apribojimų poveikiui atitinkamam sektoriui sušvelninti ( 182 ).

128.

Antra, kelionių apribojimai sukėlė didelių nepatogumų asmenims. Šie nepatogumai – nemaloni tema Sąjungos teisininkams, nes šios priemonės labiausiai paveikė Sąjungos teisės „numylėtinį“, t. y. judų Sąjungos pilietį. Šis statusas ir su juo susieta teisė laisvai judėti buvo sumanyti kaip priemonė, suteikianti asmenims galimybę emancipuotis visoje Europos Sąjungoje studijuojant, dirbant, susirandant draugų, užmezgant šeimos ryšius ir pan. Tai – ir gyvenimo būdas: daugeliui tokių piliečių tarptautinės kelionės yra neatsiejama gyvenimo dalis. Staiga judumą, kurį Europos Sąjunga skatino, imta vertinti kaip grėsmę, ir jis buvo atitinkamai apribotas ( 183 ).

129.

Atsižvelgiant į tai, akivaizdu, kad, apskritai kalbant, kelionių apribojimai, nelygu aplinkybės, gali daryti skirtingą poveikį Sąjungos piliečiams. Pavyzdžiui, neleidžiant asmeniui grįžti namo ir (arba) prisijungti prie savo artimųjų kitoje šalyje, labiau pažeidžiama pagrindinė to asmens teisė į privatumą ir šeimos gyvenimą nei neleidžiant jam vykti į turistinę kelionę į Švediją. Štai kodėl paprastai griežtas tokių priemonių proporcingumas turi būti vertinamas in concreto, atsižvelgiant į individualias paveiktų asmenų aplinkybes ( 184 ).

130.

Šios išvados 70 punkte paaiškinau, kad, kiek tai susiję su kelionių apribojimais, patvirtintais reaguojant į epideminės ligos keliamą grėsmę, taip individualiai vertinti dažnai būtų neįmanoma nepakenkiant tokių apribojimų veiksmingumui. Tam gali būti patvirtintos bendros priemonės. Vis dėlto tokiu atveju turi būti atliktas in abstracto proporcingumo vertinimas, išskiriant skirtingas asmenų kategorijas ir aplinkybes, kad būtų atsižvelgta į tai, jog vieni kelionės tikslai turi būti saugomi labiau nei kiti, taip pat laikomasi visuomenės sveikatos reikalavimų ( 185 ).

131.

Per teismo posėdį atsakydama į Teisingumo Teismo pateiktus klausimus Belgijos vyriausybė teigė, kad ginčijami kelionių apribojimai buvo pagrįsti šia logika. Visų pirma būtent siekiant užtikrinti griežtą šių priemonių proporcingumą į jų taikymo sritį nebuvo įtraukti asmenys, keliaujantys „būtinais“ tikslais, ypač dėl „būtinų šeiminių priežasčių“.

132.

Mano nuomone, jeigu bendrosios „būtinų“ kelionių kategorijos buvo suprantamos pakankamai plačiai, kad atitiktų, be kita ko, pagrindinės teisės į privatų ir šeimos gyvenimą reikalavimus, ir jeigu įrodymai, kuriuos reikėjo pateikti norint įrodyti, kad kelionė yra „būtina“, nebuvo tokie, kad praktiškai keliauti būtų tapę pernelyg sunku ( 186 ), tai iš tiesų padėjo užtikrinti griežtą ginčijamų priemonių proporcingumą ( 187 ). Vis dėlto, be šių bendrųjų kategorijų, ginčijamos priemonės, mano nuomone, taip pat turėjo būti taikomos lanksčiai. Išimtinius nukrypimus taikant šias priemones turėjo būti galima pateisinti remiantis kitomis konkrečiomis individualiomis aplinkybėmis. Belgijoje laikinai apsistojusiems asmenims turėjo būti leista grįžti į savo gyvenamosios vietos valstybę narę – nesvarbu, ar tai būtų Švedija ar kita „didelės rizikos“ šalis ( 188 ). Tokį nukrypimą dėl su pagrindinėmis teisėmis susijusių priežasčių galėjo ir turėjo būti galima pateisinti remiantis kai kuriomis kitomis humanitarinėmis aplinkybėmis. Tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.

133.

Ir atvirkščiai – valdžios institucijos galėjo pagrįstai manyti, kad kelionės turizmo tikslais, nors ir labai svarbios, turi būti laikinai atidėtos dėl visuomenės sveikatos reikalavimų. Be to, šiuo klausimu reikia nepamiršti, kad aptariami apribojimai buvo taikomi tik tam tikroms „didelės rizikos“ šalims, o į kitas šalis turistinės kelionės buvo neribojamos. Tai taip pat prisidėjo prie ginčijamų priemonių griežto proporcingumo.

134.

Atsižvelgdamas į išdėstytus argumentus, siūlau Teisingumo Teismui į pirmąjį klausimą atsakyti taip: Pilietybės direktyvos 4 straipsnio 1 dalis ir 5 straipsnio 1 dalis, siejamos su 27 straipsnio 1 dalimi ir 29 straipsnio 1 dalimi, turi būti aiškinamos taip, kad joms iš esmės neprieštarauja nacionalinės priemonės, įgyvendinamos reaguojant į rimtą ir realią pandemijos keliamą grėsmę visuomenės sveikatai, kurias sudaro, pirma, draudimas keliauti į šalis, kuriose epidemiologinė situacija yra palyginti blogesnė nei atitinkamoje valstybėje narėje, ir iš jų ir, antra, karantino ir testavimo reikalavimai gyventojams, grįžtantiems iš šių šalių.

135.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme Nordic Info teigia, kad Belgijos valdžios institucijos, siekdamos užtikrinti kelionių apribojimų, kurie buvo aptarti mano pirmojo klausimo analizėje, vykdymą, aptariamu metu atliko patikrinimus prie Belgijos ir kitų Šengeno valstybių sienų, pažeisdamos Šengeno sienų kodekso taisykles.

136.

Primenu, kad siekiant įgyvendinti Europos Sąjungos tikslą sukurti „vidaus sienų neturinčią erdvę, kurioje <…> užtikrinamas laisvas <…> asmenų <…> judėjimas“ ( 189 ), Šengeno sienų kodekse numatytas principas, pagal kurį asmenys, kertantys „vidaus sienas“ ( 190 ) tarp šalių, kurioms taikoma Šengeno acquis, pavyzdžiui, Belgijos ir Švedijos ( 191 ), nėra tikrinami. Šio kodekso 22 straipsnyje šis principas išreikštas nustatant, kad vidaus sienas galima kirsti bet kurioje vietoje, ir jas kertantys asmenys kirsdami sieną netikrinami. Vis dėlto to paties kodekso 25–35 straipsniuose išimties tvarka tam tikromis sąlygomis leidžiama laikinai atnaujinti tokius patikrinimus.

137.

Šioje byloje Nordic Info teigia, kad ginčijami patikrinimai buvo atliekami pažeidžiant Šengeno sienų kodekso 22 straipsnį. Be to, jos nuomone, nebuvo įvykdytos šio kodekso 25 ir paskesniuose straipsniuose numatytos vidaus sienų kontrolės atnaujinimo išimties tvarka sąlygos.

138.

Nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nacionalinis teismas, atrodo, pirmiausia daro prielaidą, kad Belgijos valdžios institucijų atlikti patikrinimai iš tiesų buvo „patikrinimai kertant sieną“, kaip tai suprantama pagal Šengeno sienų kodekso 22 straipsnį, ir atitinkamai kyla klausimas dėl jų teisėtumo tik pagal šio kodekso 25 ir paskesnius straipsnius. Vis dėlto Belgijos vyriausybė savo pastabose ginčija šią prielaidą. Be to, antrasis klausimas suformuluotas plačiai ir atvirai, galbūt apimant ir šį klausimą. Taigi manau, kad tikslinga pateikti keletą paaiškinimų dėl ginčijamų patikrinimų apibūdinimo (1 dalis), prieš pradedant nagrinėti laikino vidaus sienų kontrolės atnaujinimo sąlygas (2 dalis).

139.

Prašymas priimti prejudicinį sprendimą yra neaiškus, kiek tai susiję su patikrinimais, kuriuos Belgijos valdžios institucijos atliko siekdamos užtikrinti ginčijamų kelionių apribojimų įgyvendinimą tuo metu, kai klostėsi pagrindinės bylos aplinkybės. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas tik paaiškina – ir tai primena formuluodamas antrąjį klausimą – kad ginčijamo dekreto 18 straipsnyje numatytas draudimas keliauti ( 192 ) buvo „kontroliuojamas ir sankcionuojamas“ pažeidimo atveju ir kad kompetentingos valdžios institucijos galėjo jį „ex officio įgyvendinti“. Likusioje dalyje šis teismas pakartoja kai kurių atitinkamų Belgijos teisės nuostatų turinį, nepaaiškindamas, ką jos reiškė praktikoje. Kad ir kaip būtų, iš bylos medžiagos ir visų pirma iš Belgijos vyriausybės pateiktų atsakymų į Teisingumo Teismo jai užduotus klausimus matyti tai kas, nurodyta toliau.

140.

Pirma, neginčijama, kad tuo metu, kai klostėsi pagrindinės bylos aplinkybės, Belgijos valdžios institucijos nebuvo oficialiai atnaujinusios vidaus sienų tarp Belgijos ir kitų Šengeno šalių kontrolės pagal Šengeno sienų kodekso 25 ir paskesnius straipsnius. Antra, tuo metu kai kuriuos patikrinimus atliko policijos pareigūnai, būtent:

141.

Belgijos vyriausybės nuomone, šie patikrinimai nebuvo „patikrinimai kertant sieną“, kaip tai suprantama pagal Šengeno sienų kodekso 22 straipsnį. Jie buvo tik „valstybių narių kompetentingų institucijų naudojim[osi] policijos įgaliojimais pagal nacionalinę teisę <…> pasienio ruožuose“ atvejai, be to, jie nebuvo „lygiaverči[ai] patikrinimams kertant sieną“, kaip tai suprantama pagal šio kodekso 23 straipsnio a punktą. Taigi jiems nebuvo taikomas draudimas vykdyti kontrolę kertant vidaus sienas, kaip aiškiai nurodyta šioje nuostatoje.

142.

Akivaizdu, kad tinkamai apibūdinti aptariamus patikrinimus turi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas. Siekdamas padėti šiam teismui šiuo klausimu vis dėlto pateiksiu keletą pastabų.

143.

Viena vertus, iš pirmo žvilgsnio gali atrodyti, kad ginčijami patikrinimai atitinka Šengeno sienų kodekso 2 straipsnio 11 punkte pateiktą sąvokos „patikrinimai kertant sieną“ apibrėžtį. Pirma, atrodo, kad jie buvo „[atliekami] sienos perėjimo punktuose“ arba netoli šių punktų – bent jau kiek tai susiję su keliais ir oro uostais ( 193 ), nors geležinkelio stočių atvejis labai nuo jų nesiskiria ( 194 ). Antra, ko gero, jie buvo „skirti užtikrinti, kad asmenims <…> būtų leidžiama atvykti į [valstybės narės] teritoriją arba iš jos išvykti“, nes atrodo, kad policijos pareigūnai tikrino, ar keliautojai atitinka bent vieną iš tuo metu nustatytų sąlygų, kad jiems „būtų leidžiama atvykti“ į Belgijos teritoriją arba iš jos „išvykti“, t. y. ar jie keliauja „būtinu tikslu“ arba ar jie neatvyksta iš „didelės rizikos“ šalies arba nebando į ją išvykti.

144.

Kita vertus, tai, kad ginčijami patikrinimai, pasirodo, buvo atliekami ne stacionariuose įrenginiuose, o juos veikiau atliko mobilios policijos pareigūnų grupės, skirtingu metu esančios skirtingose vietose, ir tai, kad tai buvo ne sistemingi ( 195 ), o atsitiktiniai „patikrinimai vietoje“, aiškiai rodo ( 196 ), kad tai buvo, kaip teigia Belgijos vyriausybė, „naudojim[osi] policijos įgaliojimais <…> pasienio ruožuose“, kaip numatyta Šengeno sienų kodekso 23 straipsnio a punkte, atvejai. Jeigu šių patikrinimų intensyvumas ir dažnumas nebuvo „lygiaver[čiai] patikrinimams kertant sieną“ (tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, remdamasis atitinkamomis Belgijos teisės nuostatomis), jiems iš tiesų netaikomas šio kodekso 22 straipsnyje nustatytas draudimas ( 197 ). Tai, kad 23 straipsnio a punkto ii papunktyje numatyti tik patikrinimai, atliekami reaguojant į „grėsm[es] visuomenės saugumui“, o ne į „grėsmes visuomenės sveikatai“, šiuo požiūriu nėra svarbu. Šioje nuostatoje nenurodyta nei naudojimosi „viešaisiais įgaliojimais“ teisinio pagrindo, nei priežasčių (nes šios priežastys apibrėžtos atitinkamoje nacionalinėje teisėje), o su visuomenės saugumu susijusių patikrinimų atvejis nurodytas tik kaip pavyzdys ( 198 ).

145.

Ankstesnėje dalyje paaiškinau, kodėl, mano nuomone, tokie patikrinimai, kokius tuo metu, kai klostėsi pagrindinės bylos aplinkybės, vykdė Belgijos valdžios institucijos, siekdamos užtikrinti ginčijamų kelionių apribojimų vykdymą, nebuvo draudžiami „patikrinimai kertant [vidaus] sieną“, kaip tai suprantama pagal Šengeno sienų kodekso 22 straipsnį, bet tai dar turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas. Taigi klausimas, ar tuo metu Belgijoje buvo įvykdytos šių sienų kontrolės atnaujinimo išimties tvarka sąlygos, nebeatrodo svarbus. Vis dėlto siekdamas išsamumo jį aptarsiu ( 199 ).

146.

Šengeno sienų kodekso 25 straipsnio 1 dalyje nustatyta bendroji sistema, reglamentuojanti laikiną vidaus sienų kontrolės atnaujinimą. Joje, be kita ko, nustatyta, kad ši kontrolė gali būti atnaujinta, „iškilus rimtai grėsmei viešajai tvarkai arba vidaus saugumui valstybėje narėje“. Kaip paaiškinsiu toliau, turi būti įvykdytos kitos procedūrinės ir materialinės sąlygos ( 200 ).

147.

Vis dėlto, nepaisant to, ar šios kitos sąlygos buvo įvykdytos Belgijoje tuo metu, kai klostėsi pagrindinės bylos aplinkybės, Nordic Info teigia, kad atnaujinti sienų kontrolės tokiomis aplinkybėmis, kokios nagrinėjamos pagrindinėje byloje, buvo akivaizdžiai neįmanoma dėl paprastos priežasties – Šengeno sienų kodekso 25 straipsnio 1 dalyje „visuomenės sveikata“ nėra paminėta kaip tokios priemonės pateisinimas. Kaip matyti iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, šis aspektas yra prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo antrojo klausimo esmė. Taigi pirmiausia abstrakčiai aptarsiu šios nuostatos taikymo sritį (a punktas) ir tik po to pateiksiu keletą trumpų pastabų dėl to, ar nagrinėjamu atveju buvo įvykdytos tokios priemonės įgyvendinimo sąlygos (b punktas).

148.

Mano nuomone, Nordic Info argumentas dėl pagrindų, kuriais remiantis galima teisėtai atnaujinti vidaus sienų kontrolę pagal Šengeno sienų kodekso 25 straipsnio 1 dalį, turi tam tikrą reikšmę ( 201 ).

149.

Pilietybės direktyvos 27 straipsnio 1 dalyje kaip leistini laisvo judėjimo apribojimo pagrindai aiškiai įvardyti „valstybin[ė] politik[a], visuomenės saugum[as] ar sveikatos apsaug[a]“ (išskirta mano), o Šengeno sienų kodekso 25 straipsnio 1 dalyje, kiek tai susiję su vidaus sienų kontrole, kalbama tik apie „rimtą grėsmę viešajai tvarkai arba vidaus saugumui“, akivaizdžiai paliekant nuošalyje „visuomenės sveikatą“. Tiesą sakant šiame kodekse paminėta „grėsmės visuomenės sveikatai“ valstybėse narėse prevencija, tačiau tik dėl trečiųjų šalių piliečių, atvykstančių per išorės sienas, atvykimo ( 202 ).

150.

Be to, šio kodekso genezės analizė rodo, kad šis taikomos tvarkos skirtumas atsirado ne Sąjungos teisės aktų leidėjui tiesiog praleidus atitinkamus žodžius, o jam sąmoningai taip pasirinkus. Šiuo klausimu primenu, kad Konvencijoje dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo ( 203 ), pasirašytoje 1990 m. birželio 19 d. Šengene ( 204 ), „visuomenės sveikata“ neminima nei kalbant apie užsieniečių atvykimo sąlygą, nei apie laikiną vidaus sienų kontrolės atnaujinimą ( 205 ). Vis dėlto savo pasiūlyme dėl teisėkūros procedūra priimamo akto, kuris tapo pirmąja Šengeno sienų kodekso redakcija ( 206 ), Komisija pasiūlė, be kita ko, papildyti esamas atvykimo sąlygas nuostata, kad užsieniečiai neturėtų kelti grėsmės visuomenės sveikatai ( 207 ) ir kad sienų kontrolė galėtų būti atnaujinta, jeigu kiltų „rimta grėsmė viešajai tvarkai, [vidaus saugumui] arba visuomenės sveikatai“ ( 208 ). Tačiau per pirmąjį teksto svarstymą Europos Parlamentas iš dalies pakeitė nuostatas dėl vidaus sienų kontrolės – išbraukė bet kokią galimą nuorodą į grėsmę „visuomenės sveikatai“ ( 209 ). Šis pakeitimas išliko ir per likusį teisėkūros procesą.

151.

Atsižvelgiant į tai, kaip teigia Belgijos, Norvegijos ir Šveicarijos vyriausybės bei Komisija, taip ir aš manau, kad nors „grėsmė visuomenės sveikatai“ savaime negali pateisinti vidaus sienų kontrolės atnaujinimo pagal Šengeno sienų kodekso 25 straipsnio 1 dalį, vis dėlto kai kurios su visuomenės sveikata susijusios situacijos yra tokios rimtos, kad jas galima įtraukti į šioje nuostatoje vartojamą sąvoką „rimta grėsmė viešajai tvarkai“ ( 210 ).

152.

Nors sąvoka „rimta grėsmė viešajai tvarkai“ Šengeno sienų kodekse nėra apibrėžta, iš šio kodekso 27 konstatuojamosios dalies matyti, jog Sąjungos teisės aktų leidėjas siekė, kad būtų taikoma Teisingumo Teismo jurisprudencijoje dėl laisvo judėjimo pateikta šios sąvokos apibrėžtis. Pagal atitinkamą jurisprudenciją sąvoka „viešoji tvarka“ reiškia, kad kyla „realus, esamas ir pakankamai rimtas pavojus pagrindiniam visuomenės interesui“ ( 211 ).

153.

Pirma, gyventojų apsauga nuo žalos, visų pirma kontroliuojant epidemines ligas, kartu su sveikatos priežiūros paslaugų teikimu šiems gyventojams tikrai gali būti laikoma vienu iš šių „pagrindinių visuomenės interesų“. Tai gali būti viena iš „esminių valstybinių <…> funkcijų“, kurias Europos Sąjunga privalo „gerbti“ pagal ESS 4 straipsnio 2 dalį. Antra, tokių ligų keliama grėsmė esant tam tikroms aplinkybėms gali būti pakankamai didelė, kad sukeltų „realų, esamą ir pakankamai rimtą pavojų“ šiems „interesams“ ( 212 ).

154.

Tiek, kiek, pavyzdžiui, tam tikra pandemija atitinka pirma minėtą sąvokos „viešoji tvarka“ apibrėžtį, nematau priežasčių, kodėl jai neturėtų būti taikoma Šengeno sienų kodekso 25 straipsnio 1 dalis. Šios nuostatos formuluotėje nėra nustatyta jokių „grėsmės viešajai tvarkai“, kuria remiantis galima pateisinti vidaus sienų kontrolės atnaujinimą, tipų. Jeigu grėsmė yra „rimta“, ji bet kuriuo atveju patenka į šios nuostatos taikymo sritį. Aptarti genezės aspektai, mano nuomone, nepaneigia tokio aiškinimo ( 213 ). Reikėtų patikslinti, kad tai nereiškia, jog „visuomenės sveikata“ ir „viešoji tvarka“ sutampa ir kad remiantis pirmąja visada galima pateisinti tokią priemonę. Taip būtų tik išimtiniais atvejais, kai visuomenės sveikatos būklė yra pakankamai sunki, kad keltų rimtą grėsmę viešajai tvarkai ( 214 ).

155.

Kadangi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš tiesų neklausia, ar susiklosčius aptariamoms aplinkybėms buvo įvykdytos sienų kontrolės atnaujinimo sąlygos, be to, bet kokie paaiškinimai šiuo klausimu gali neturėti reikšmės pagrindinei bylai, apsiribosiu tik keliomis pastabomis dėl šio aspekto.

156.

Pirmiausia, kaip ką tik paaiškinau, pagal Šengeno sienų kodekso 25 straipsnio 1 dalį vidaus sienų kontrolės atnaujinimas yra pateisinamas, kai reaguojama į „rimtą grėsmę viešajai tvarkai ar vidaus saugumui valstybėje narėje“. Dėl to, ar COVID‑19 pandemija iš tikrųjų kėlė tokią „grėsmę“ tuo metu, kai klostėsi pagrindinės bylos aplinkybės, žr. šios išvados 76–86 punktus.

157.

Antra, iš Šengeno sienų kodekso 25 straipsnio 2 dalies ir 26 straipsnio matyti, kad įgyvendinant tokią priemonę turi būti laikomasi proporcingumo principo ( 215 ).

158.

Pirma, dėl to, ar vidaus sienų kontrolės atnaujinimas yra tinkama priemonė siekiant pašalinti „rimtą grėsmę viešajai tvarkai“, kurią COVID‑19 galėjo kelti tuo metu, kai klostėsi pagrindinės bylos aplinkybės, primenu šios išvados 97–102 punktus; juose aptartas (ribotas) tarptautinio asmenų judėjimo apribojimų poveikis epideminės ligos plitimui. Vis dėlto man atrodo, kad tiek, kiek šiuo atveju buvo tinkami tokie kelionių apribojimai, kokie aptariami šioje byloje, tas pats pasakytina ir apie vidaus sienų kontrolės atnaujinimą. Tokia priemonė prisidėjo (arba galėjo prisidėti) prie šių apribojimų įgyvendinimo užtikrinimo, taigi ir prie sistemingo bei nuoseklaus jų taikymo.

159.

Antra, tai, ar buvo būtina atnaujinti vidaus sienų kontrolę, iš esmės priklauso nuo to, ar alternatyvios priemonės būtų buvusios mažiau ribojančios, bet tokios pat veiksmingos siekiant užtikrinti ginčijamų kelionių apribojimų įgyvendinimą. Šiuo klausimu pažymėtina, kad atsitiktinės patikros vietoje, atliekamos teritorijoje, įskaitant pasienio ruožus, kartu su veiksmingomis ir atgrasomomis nuobaudomis už šių priemonių pažeidimą, tikriausiai būtų buvusios mažiau varžančios, bet tokios pat veiksmingos šių priemonių įgyvendinimui užtikrinti – ir iš tiesų atrodo, kad konkrečiai tokį būdą buvo pasirinkusios Belgijos valdžios institucijos tuo metu, kai klostėsi pagrindinės bylos aplinkybės ( 216 ).

160.

Trečia, dėl vidaus sienų kontrolės atnaujinimo griežto proporcingumo primenu savo pastabas, pateiktas šios išvados 120–133 punktuose aptariant, ar demokratinėje visuomenėje yra priimtini tarptautinio asmenų judėjimo apribojimai dėl „visuomenės sveikatos“ priežasčių. Taip pat pridurčiau, kad, be nepatogumų, kurių sukelia esminiai kelionių apribojimai, patikrinimai kertant sieną savaime turi tam tikrų trūkumų ( 217 ). Pandemijos metu valstybių narių vykdyti patikrinimai kertant sieną labai apsunkino asmenų, kurie keliavo „būtinais“ tikslais ir kuriems dėl to nebuvo taikomi apribojimai, o netrukdomai judėti per sienas jiems yra labai svarbu, judėjimą. Šių patikrinimų poveikis pasienio ir sveikatos priežiūros darbuotojams kartais būdavo didelis, ypač tais atvejais, kai susidarydavo ilgos eilės ir jie itin ilgai užtrukdavo. Tą patį galima pasakyti ir apie prekių judėjimą per sienas. Siekiant užtikrinti tam tikrą sienų kontrolės galimų privalumų ir trūkumų „pusiausvyrą“ bent jau turėjo būti įdiegtos priemonės, pavyzdžiui, Komisijos rekomenduota „žaliųjų koridorių“ sistema, kuri būtų palengvinusi „svarbiausių“ asmenų ir prekių judėjimą ( 218 ).

161.

Galiausiai primenu, kad norint atnaujinti vidaus sienų kontrolę reikia laikytis specialios procedūros. Visų pirma, pagal Šengeno sienų kodekso 27 straipsnį nacionalinės valdžios institucijos ne vėliau kaip likus keturioms savaitėms iki planuojamo atnaujinimo turi apie tai pranešti savo kolegoms iš kitų valstybių narių ir Komisijai. Išimties tvarka pagal 28 straipsnį jos gali nedelsdamos atnaujinti sienų kontrolę ir kartu pranešti apie šią priemonę. Bet kuriuo atveju pranešti reikia. Atrodo, kad ne visos valstybės narės, kurios pandemijos metu taikė tokią priemonę, laikėsi šio reikalavimo ( 219 ).

162.

Atsižvelgdamas į išdėstytus argumentus siūlau Teisingumo Teismui į antrąjį klausimą atsakyti taip: pagal Šengeno sienų kodekso 25 straipsnio 1 dalį iš esmės nedraudžiama valstybei narei laikinai atnaujinti vidaus sienų kontrolės reaguojant į pandemiją, jeigu ši yra pakankamai reikšminga, kad ją būtų galima apibūdinti kaip „rimtą grėsmę viešajai tvarkai“, kaip tai suprantama pagal šią nuostatą, ir jeigu tenkinamos visos toje nuostatoje nurodytos sąlygos.

163.

Atsižvelgdamas į visus išdėstytus argumentus siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Briuselio pirmosios instancijos teismas, bylas nagrinėjantis nyderlandų kalba, Belgija) pateiktus prejudicinius klausimus: