1

Con il suo ricorso fondato sull’articolo 270 TFUE, la ricorrente, sig.ra Asma Gharbi, chiede, da un lato, l’annullamento del suo foglio paga del mese di maggio 2024 (in prosieguo: il «foglio paga») nella misura in cui esso rispecchia la decisione della Commissione europea di non versarle l’assistenza sociale prevista per gli agenti con sede di servizio in Lussemburgo la cui retribuzione netta calcolata in conformità allo Statuto dei funzionari dell’Unione europea (in prosieguo: lo «Statuto») o al Regime applicabile agli altri agenti dell’Unione europea (in prosieguo: il «RAA») è inferiore a quanto percepirebbe un impiegato qualificato che beneficia del salario minimo in Lussemburgo e, dall’altro lato, la condanna della Commissione al versamento di un euro simbolico a titolo di risarcimento del danno morale che ella ritiene di aver subito.

2

La ricorrente è entrata in servizio presso l’Ufficio «Infrastrutture e logistica» in Lussemburgo (OIL) il 16 aprile 2024 in qualità di agente contrattuale a tempo parziale (80%) ed è stata inquadrata nel gruppo di funzioni II, grado 5, scatto 1.

3

Sul suo primo foglio paga, comunicato il 5 maggio 2024, la ricorrente ha notato che essa non riceveva l’assistenza sociale mensile prevista dalla decisione C(2015) 4907 final della Commissione, del 22 luglio 2015, relativa al versamento dell’assistenza sociale a taluni agenti della Commissione con sede di servizio in Lussemburgo (in prosieguo: la «decisione del 2015») a vantaggio degli agenti la cui retribuzione netta è inferiore a quella percepita da un impiegato qualificato che beneficia del salario minimo in Lussemburgo (in prosieguo: l’«assistenza sociale»).

4

Come indicato dal considerando 4 della decisione del 2015, la misura prevista da tale decisione è adottata a seguito di un esercizio di comparazione, al quale la Commissione è tenuta, tra la situazione personale di ogni agente con sede di servizio in Lussemburgo e una situazione ipotetica nella quale tale medesimo agente sarebbe impiegato nella vigenza del diritto lussemburghese e percepirebbe il salario sociale minimo previsto per un operaio qualificato. Tale comparazione deve in particolare tenere conto dei diversi prelievi fiscali e indennità previsti nei due casi.

5

Conformemente all’articolo 1 della decisione del 2015, il direttore generale responsabile delle risorse umane ha redatto un elenco esaustivo di elementi da prendere in considerazione per il calcolo della retribuzione netta percepita da ogni agente e del salario sociale minimo corrispondente in Lussemburgo, in un allegato alla decisione del direttore generale delle risorse umane e della sicurezza adottato il 22 febbraio 2017 che precisa gli elementi da prendere in considerazione ai fini del calcolo dell’importo di riferimento per ogni agente e del salario sociale minimo corrispondente in Lussemburgo ai fini della comparazione prevista dalla decisione del 2015 (in prosieguo: la «decisione del 2017»).

6

Al 1o gennaio 2024, il salario sociale minimo lussemburghese percepito da un lavoratore qualificato di età superiore a 18 anni ammontava a EUR 3085,11 lordi al mese per un lavoro a tempo pieno (vale a dire 40 ore a settimana). Quanto al foglio paga di cui trattasi, esso menziona una «retribuzione di riferimento» pari a EUR 2749,58.

7

Considerato che avrebbe dovuto beneficiare dell’assistenza sociale, il 10 luglio 2024 la ricorrente ha presentato un reclamo sulla base dell’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto, ai fini dell’annullamento del foglio paga.

8

Poiché nessuna risposta esplicita è intervenuta nei quattro mesi successivi alla presentazione del reclamo della ricorrente, il 10 novembre 2024 si è formata una decisione implicita di rigetto (in prosieguo: la «decisione implicita di rigetto»).

9

Nonostante numerosi scambi con la Commissione nell’ambito dei quali la ricorrente richiedeva una risposta esplicita da parte di tale istituzione, una decisione esplicita di conferma di rigetto del suo reclamo (in prosieguo: la «decisione esplicita») è stata adottata soltanto il 19 febbraio 2025, ossia alla data in cui è stato proposto il presente ricorso, e le è stata notificata soltanto il giorno seguente.

10

La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:

11

La Commissione conclude che il Tribunale voglia:

12

Sulla prima pagina dell’atto introduttivo del ricorso figura l’indicazione secondo la quale quest’ultimo è proposto «[s]ulla base degli articoli 263, 268 e 340 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea».

13

Nel testo del ricorso, la ricorrente fa espressamente riferimento, più volte, agli articoli 90 e 91 dello Statuto, i quali danno esecuzione all’articolo 270 TFUE (v. sentenza del 10 settembre 2015, Riesame Missir Mamachi di Lusignano/Commissione, C‑417/14 RX-II, EU:C:2015:588, punto 30 e giurisprudenza citata). Ella ha, inoltre, seguito le procedure previste a detti articoli, per quanto riguarda sia la presentazione di un reclamo preventivo sia il rispetto dei diversi termini imposti.

14

Interrogata sul fondamento giuridico del suo ricorso mediante una misura di organizzazione del procedimento del 29 ottobre 2025, la ricorrente conferma che quest’ultimo deve essere considerato come proposto sulla base dell’articolo 270 TFUE. È peraltro sulla base di tale articolo che la Commissione ha trattato il ricorso «in ragione del contenuto sostanziale del ricorso».

15

Di conseguenza, il presente ricorso deve essere considerato come proposto sulla base dell’articolo 270 TFUE.

16

Il ricorso della ricorrente è diretto sia contro il suo foglio paga sia contro la decisione implicita di rigetto.

17

Secondo una giurisprudenza costante, il reclamo amministrativo, quale previsto all’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto, e il suo rigetto, esplicito o implicito, sono parte integrante di una procedura complessa e costituiscono solo una condizione preliminare all’adizione del giudice. Pertanto, un ricorso, anche se formalmente diretto avverso il rigetto del reclamo, comporta che il giudice sia chiamato a conoscere dell’atto lesivo che ne è stato l’oggetto, salvo nel caso in cui il rigetto del reclamo abbia una portata diversa rispetto all’atto contro cui tale reclamo è rivolto (v. sentenza dell’8 luglio 2020, WH/EUIPO, T‑138/19, non pubblicata, EU:T:2020:316, punto 33 e giurisprudenza citata).

18

Nel caso di specie, la decisione implicita di rigetto ha confermato il foglio paga contestato dalla ricorrente. Le conclusioni di annullamento della ricorrente dirette contro la decisione implicita di rigetto sono quindi prive di contenuto autonomo e, perciò, devono essere considerate come formalmente dirette contro il foglio paga.

19

Come indicato al precedente punto 9, la ricorrente ha proposto il presente ricorso contro il foglio paga con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 19 febbraio 2025.

20

È altresì il 19 febbraio 2025 che la Commissione ha adottato la decisione esplicita che indica, per la prima volta, le ragioni per le quali il foglio paga non prevedeva il versamento dell’assistenza sociale. Tale decisione, tuttavia, è stata notificata alla ricorrente soltanto il giorno seguente.

21

Secondo giurisprudenza costante, il difetto o l’insufficienza di motivazione rientra nella violazione delle forme sostanziali e costituisce un motivo di ordine pubblico che deve essere rilevato d’ufficio dal giudice dell’Unione europea (v., in tal senso, sentenza del 13 ottobre 2021, Simpson/Consiglio, T‑646/16 P RENV-RX, non pubblicata, EU:T:2021:692, punto 46 e giurisprudenza citata).

22

L’obbligo di motivazione è un principio fondamentale del diritto dell’Unione, prescritto dall’articolo 296 TFUE e previsto all’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Per quanto riguarda, più in particolare, i funzionari, l’obbligo di motivazione è consacrato all’articolo 25, secondo comma, dello Statuto e, per quanto riguarda le decisioni adottate a seguito di un reclamo, all’articolo 90, paragrafo 2, secondo comma, di detto Statuto.

23

Deve essere ricordato che l’obbligo di motivazione è volto, da un lato, a fornire all’interessato indicazioni sufficienti per valutare la fondatezza della decisione e l’opportunità di agire in sede giurisdizionale per contestarne la legittimità e, dall’altro lato, a consentire al giudice dell’Unione di esercitare il suo controllo (v., in tal senso, sentenza dell’11 luglio 2002, Mavromichalis/Commissione, T‑263/01, EU:T:2002:194, punto 18 e giurisprudenza citata). In tali circostanze, la motivazione di una decisione di un’istituzione, di un organo o di un organismo dell’Unione riveste un’importanza del tutto particolare, dato che essa costituisce uno dei presupposti dell’effettività del controllo giurisdizionale garantito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali (v., in tal senso, sentenza del 16 febbraio 2023, Commissione/Italia e Spagna, C‑635/20 P, EU:C:2023:98, punto 95 e giurisprudenza citata).

24

La motivazione richiesta dall’articolo 296 TFUE dev’essere adeguata alla natura dell’atto in questione ed al contesto in cui questo è stato adottato. Il requisito di motivazione dev’essere valutato in funzione delle circostanze concrete del caso di specie, e segnatamente in funzione del contenuto dell’atto, della natura delle ragioni addotte e dell’interesse che il destinatario può avere a ricevere spiegazioni (v. sentenza del 13 marzo 2025, PKK/Consiglio, C‑72/23 P, EU:C:2025:182, punto 142 e giurisprudenza citata).

25

Sebbene sia vero che l’autorità che ha il potere di nomina non è, in genere, tenuta a rispondere ad un reclamo, ciò non vale qualora la decisione che ne è oggetto non sia motivata. La motivazione deve intervenire al più tardi al momento del rigetto del reclamo (v., in tal senso, sentenza dell’11 luglio 2002, Mavromichalis/Commissione, T‑263/01, EU:T:2002:194, punto 19 e giurisprudenza citata).

26

La totale carenza di motivazione anteriormente alla proposizione di un ricorso non può essere sanata per mezzo di spiegazioni fornite dall’autorità che ha il potere di nomina successivamente alla proposizione del ricorso (v., in tal senso, sentenze del 23 settembre 2004, Hectors/Parlamento, C‑150/03 P, EU:C:2004:555, punto 50 e giurisprudenza citata, e del 28 febbraio 2008, Neirinck/Commissione, C‑17/07 P, EU:C:2008:134, punto 50 e giurisprudenza citata), con il rischio di confondere la ripartizione delle competenze tra l’amministrazione e il giudice dell’Unione, di indebolire il controllo di legittimità e di compromettere l’esercizio del diritto di ricorso (sentenza dell’11 giugno 2020, Commissione/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, punto 58). Infatti, in tale fase, siffatte spiegazioni non svolgerebbero la loro duplice funzione, ricordata al precedente punto 23.

27

Inoltre, la possibilità di sopperire il totale difetto di motivazione dopo la proposizione di un ricorso lederebbe i diritti della difesa, poiché la ricorrente sarebbe privata della possibilità di contestare la motivazione dato che essa verrebbe a conoscenza di quest’ultima soltanto dopo la presentazione del ricorso. Sarebbe perciò violato il principio dell’eguaglianza delle parti dinanzi al giudice dell’Unione (v., in tal senso, sentenza dell’8 ottobre 2008, Barbin/Parlamento, F‑81/07, EU:F:2008:125, punto 28 e giurisprudenza citata, e ordinanza dell’8 marzo 2012, Marcuccio/Commissione, T‑126/11 P, EU:T:2012:115, punto 47 e giurisprudenza citata).

28

Occorre aggiungere che, nel caso di un rigetto implicito, e quindi non motivato, di un reclamo presentato nei confronti di una decisione priva di motivazione, è il comportamento dell’amministrazione che contribuisce in modo determinante all’origine della controversia in quanto l’interessato si vede costretto, in assenza di una reazione al suo reclamo entro i termini previsti all’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto, ad adire il Tribunale al fine di ottenere una motivazione adeguata della decisione adottata nei suoi confronti. Tale circostanza è ancor più deplorevole in quanto il rispetto da parte dell’amministrazione del proprio obbligo di motivazione durante la fase precontenziosa ha lo scopo di consentire all’interessato di comprendere la portata della decisione adottata nei suoi confronti e, se del caso, di convincerlo della fondatezza di quest’ultima, evitando così un contenzioso giurisdizionale (v., in tal senso, sentenze del 15 settembre 2005, Casini/Commissione, T‑132/03, EU:T:2005:324, punto 34, e del 26 ottobre 2017, Paraskevaidis/Cedefop, T‑601/16, EU:T:2017:757, punto 42).

29

Nel caso di specie, il foglio paga è, per sua natura, privo di qualsiasi motivazione. Inoltre, è pacifico che la Commissione ha omesso di notificare la sua risposta al reclamo della ricorrente entro il termine statutario, il che equivale ad una decisione implicita di rigetto.

30

Peraltro, dai documenti del fascicolo sottoposto al Tribunale emerge che, nei numerosi scambi di messaggi elettronici tra la ricorrente e la Commissione, quest’ultima affermava che «[p]er ragioni eccezionali, l’[autorità abilitata a concludere i contratti di assunzione] non [era] stata in grado di rispondere al reclamo», ma che «[p]oiché [esse vi si erano] impegnate, [la ricorrente] avrebbe [ricevuto] una risposta prima del 19 febbraio», vale a dire il penultimo giorno del termine di cui la ricorrente disponeva per proporre ricorso dinanzi al Tribunale. Orbene, è giocoforza constatare che, nonostante tale impegno, la Commissione ha adottato una siffatta decisione soltanto il 19 febbraio 2025 alle 23.10.

31

È evidente che l’adozione della decisione esplicita così tardi, il 19 febbraio 2025, mentre il termine di ricorso scadeva il giorno seguente e la Commissione si era espressamente impegnata a inviare una risposta prima di tale data, ha costretto la ricorrente, in mancanza di spiegazioni da parte dell’amministrazione, a proporre il suo ricorso dinanzi al Tribunale contro il foglio paga e la decisione implicita, i quali erano entrambi privi di qualsiasi motivazione.

32

Del resto, occorre ricordare che, qualora l’autorità abilitata a concludere i contratti di assunzione sia autorizzata ad adottare una decisione motivata in risposta al reclamo nel termine di tre mesi prescritto all’articolo 91, paragrafo 3, dello Statuto, tale possibilità è valida soltanto finché la ricorrente non ha proposto il ricorso (v., in tal senso, ordinanza dell’11 luglio 2002, Mavromichalis/Commissione, T‑263/01, EU:T:2002:194, punto 27, e del 12 febbraio 1992, Volger/Parlamento, T‑52/90, EU:T:1992:12, punto 40).

33

L’attitudine della Commissione è tanto più deplorevole in quanto, nel caso di specie, era sufficiente che essa comunicasse all’interessata una copia di una schermata delle simulazioni svolte mediante strumenti informatici di cui essa disponeva affinché quest’ultima potesse, da un lato, garantire che l’esercizio di comparazione citato al precedente punto 4 era stato correttamente eseguito e, dall’altro lato, conoscere e comprendere gli importi di riferimento considerati per tale esercizio.

34

In tal senso, adempiendo, nell’ambito di una risposta esplicita al reclamo, uno dei suoi obblighi più elementari nei confronti della sua neoassunta agente contrattuale, la Commissione avrebbe altresì avuto l’occasione di verificare, in una fase precontenziosa, la conformità della sua decisione al diritto dell’Unione.

35

Da quanto precede risulta che la Commissione è venuta meno all’obbligo di motivazione che le si imponeva, perciò il foglio paga è automaticamente nullo.

36

Ciò premesso, occorre ricordare che è stato dichiarato che la ricorrente non conservava un interesse all’annullamento della decisione impugnata qualora, a causa della sua competenza vincolata, l’amministrazione fosse stata condotta ad adottare una nuova decisione identica, nel merito, alla decisione impugnata se quest’ultima fosse stata annullata (v., in tal senso, sentenze del 6 luglio 1983, Geist/Commissione, 117/81, EU:C:1983:191, punto 7; del 18 dicembre 1992, Díaz García/Parlamento, T‑43/90, EU:T:1992:120, punto 54, e del 20 settembre 2000, Orthmann/Commissione, T‑261/97, EU:T:2000:212, punto 33).

37

Tuttavia, risulta che i vizi di cui trattasi nei precedenti menzionati al precedente punto 36 non erano tali da avere conseguenze sul ricorso proposto dinanzi al Tribunale, dal momento che essi non privavano la ricorrente della possibilità di comprendere il criterio che essa non aveva soddisfatto e, di conseguenza, la decisione presa nei suoi confronti.

38

Occorre, in tali circostanze, interrogarsi sulla situazione di competenza vincolata della Commissione al fine di adottare la decisione impugnata e le conseguenze da ricavarne sull’esito del presente ricorso.

39

L’assistenza sociale è stata istituita dalla decisione del 2015 e, come rammentato al precedente punto 5, le modalità di calcolo delle retribuzioni da comparare sono state fissate dalla decisione del 2017, che si applica soltanto agli agenti della Commissione.

40

Le decisioni del 2015 e del 2017 prevedono che l’amministrazione debba prendere in considerazione la situazione personale e familiare dell’agente ed elencano, in modo preciso, nell’allegato alla decisione del 2017, ciascuno degli elementi che devono essere presi in conto per il calcolo dell’importo di riferimento per ciascun agente e il salario sociale minimo corrispondente in Lussemburgo.

41

Perciò, tenuto conto della natura esaustiva dell’elenco menzionato al precedente punto 40, occorre considerare che la Commissione non disponeva, nel caso di specie, di un potere discrezionale, bensì si trovava in una situazione di competenza vincolata, poiché essa era tenuta a concedere l’assistenza sociale nel caso in cui la retribuzione netta di un agente a tempo pieno fosse inferiore alla retribuzione di un impiegato qualificato sottoposto al salario sociale minimo in Lussemburgo, e a non concederla in caso contrario.

42

Resta il fatto che la presente causa ha come particolarità la moltitudine di cifre che devono essere talvolta aggiunte, talvolta dedotte dalle retribuzioni da comparare nell’ambito dell’esercizio di comparazione menzionato al precedente punto 4, che non consentiva alla ricorrente di procedere ella stessa, con sufficiente certezza, al calcolo necessario per comprendere e valutare la sua inammissibilità al diritto all’assistenza sociale. Infatti, non possono essere ignorate le difficoltà che un agente, a fortiori qualora egli assuma le sue funzioni come la ricorrente, può riscontrare al ricevimento del suo primo foglio paga nel calcolare con esattezza non soltanto la retribuzione netta a tempo pieno che egli ha il diritto di percepire, ma anche la retribuzione, puramente ipotetica, che egli avrebbe percepito se fosse stato impiegato in vigenza del diritto lussemburghese.

43

Ciò vale tanto più in quanto, per la determinazione delle due retribuzioni che devono essere oggetto dell’esercizio di comparazione menzionato al precedente punto 4, la decisione del 2017 non si limita a considerare le retribuzioni nette, ma prevede anche la presa in conto di diversi prelievi fiscali, contributi previdenziali (malattia, anzianità, dipendenza) e indennità (familiari, speciali supplementari, inizio dell’anno scolastico, ecc.) applicabili sia alla Commissione che in Lussemburgo.

44

Certamente, un funzionario che beneficia, o ritiene dover beneficiare, di un vantaggio sociale è tenuto ad un certo sforzo di riflessione e di controllo nei confronti del versamento di cui beneficia o intende beneficiare (v., in tal senso, sentenza del 24 maggio 2023, AL/Commissione, T‑714/21, non pubblicata, EU:T:2023:282, punto 71 e giurisprudenza citata).

45

Tuttavia, è giocoforza constatare che, nel caso di specie, è precisamente ciò che la ricorrente ha invano compiuto mediante il suo reclamo sulla base dell’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto. La motivazione della risposta a tale reclamo era, in tali circostanze, indispensabile per consentirle di comprendere le ragioni per le quali ella era stata considerata inammissibile all’assistenza sociale.

46

Pertanto, occorre rilevare che, in mancanza totale di motivazione, la ricorrente non è stata posta nella possibilità di sincerarsi, anzitutto del fatto che l’amministrazione avesse effettivamente proceduto all’esercizio di comparazione menzionato al precedente punto 4, in seguito, che i calcoli che quest’ultimo conteneva fossero corretti e, infine, della legittimità delle decisioni del 2015 e del 2017, di cui ella avrebbe potuto eccepire l’illegittimità.

47

A tal riguardo, occorre ricordare, da un lato, che l’agente può soltanto contestare il foglio paga che rispecchia, per la prima volta, la presa di posizione dell’amministrazione relativamente all’indennità controversa, nella misura in cui i conseguenti fogli paga costituiscono atti puramente confermativi di detta presa di posizione e non possono essere oggetto di un ricorso di annullamento (v., in tal senso, sentenza del 7 febbraio 2019, Arango Jaramillo e a./BEI, T‑487/16, non pubblicata, EU:T:2019:66, punti da 38 a 41 e giurisprudenza citata), e, dall’altro lato, che, allo stato attuale della giurisprudenza, non è certo che la ricorrente avrebbe potuto far valere, per la prima volta, nuovi argomenti nella fase della sua replica, il che, in ogni caso, non sarebbe stato conforme ai principi rammentati ai precedenti punti 26 e 28.

48

In tali condizioni, e tenuto conto del fatto che l’esercizio di comparazione era, come rilevato al precedente punto 42, di una complessità tale che non era possibile per la ricorrente comprendere la decisione adottata nei suoi confronti, il vizio riguardante la mancanza totale di motivazione può aver avuto conseguenze, nelle circostanze particolari del presente caso di specie, sull’esercizio del diritto ad un ricorso effettivo.

49

Infatti, se la ricorrente avesse ottenuto in tempo utile una motivazione relativa al mancato versamento dell’assistenza sociale, ella avrebbe potuto non soltanto comprendere la decisione di non versarle l’assistenza sociale, ma anche valutare tanto l’opportunità di proporre un ricorso giurisdizionale – che per di più è nei confronti del suo nuovo datore di lavoro – quanto la pertinenza dei motivi, comprese le eccezioni di illegittimità, che possono essere sollevate a sostegno di quest’ultimo.

50

Da tutto quanto precede risulta che occorre annullare la decisione impugnata, senza che sia necessario esaminare gli altri motivi di ricorso.

51

La ricorrente chiede al Tribunale di condannare la Commissione a versarle la somma di un euro simbolico a titolo del danno morale che ella ritiene di aver subito.

52

A tal riguardo, secondo una giurisprudenza costante, l’annullamento di un atto viziato da illegittimità può costituire di per sé il risarcimento adeguato e, in linea di principio, sufficiente di ogni danno morale che tale atto possa aver causato, a meno che il ricorrente non dimostri di aver subito un danno morale che non possa essere integralmente risarcito attraverso tale annullamento (v., in tal senso, ordinanza del 3 settembre 2019, VF/Consiglio, C‑188/19 P, non pubblicata, EU:C:2019:690, punto 26, e sentenza del 28 aprile 2021, Correia/CESE, T‑843/19, EU:T:2021:221, punto 86).

53

Nel caso di specie, occorre constatare che la ricorrente non dimostra che il presunto danno morale non possa essere integralmente risarcito mediante l’annullamento della decisione impugnata.

54

In tali circostanze, il Tribunale ritiene che l’annullamento della decisione impugnata debba essere ritenuto come se costituisse di per sé un risarcimento adeguato e sufficiente del presunto danno morale.

55

Da tutto quanto precede risulta che la domanda di risarcimento deve essere respinta.

56

Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la ricorrente ne ha fatto domanda, la Commissione, rimasta sostanzialmente soccombente, va condannata alle spese.

Per questi motivi,

IL TRIBUNALE (Terza Sezione, a cinque giudici)

dichiara e statuisce: