Affaire T‑19/21

Amazon.com, Inc. e a.

contro

Commissione europea

Ordinanza del Tribunale (Prima Sezione) del 14 ottobre 2021

«Ricorso di annullamento – Concorrenza – Abuso di posizione dominante – Vendita online – Decisione di aprire un’indagine – Ambito di applicazione territoriale dell’indagine – Esclusione dell’Italia – Atto non impugnabile – Atto preparatorio – Irricevibilità»

Ricorso di annullamento – Atti impugnabili – Nozione – Atti che producono effetti giuridici vincolanti – Atti preparatori – Decisione della Commissione di avviare un procedimento amministrativo di applicazione delle regole di concorrenza – Esclusione

(Art. 263 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003; regolamento della Commissione n. 773/2004, art. 2, § 1)

(v. punti da 17 a 23)
Ricorso di annullamento – Atti impugnabili – Nozione – Atti che producono effetti giuridici vincolanti – Atti preparatori – Decisione della Commissione di avviare un procedimento amministrativo di applicazione delle regole di concorrenza – Decisione che delimita l’ambito di applicazione territoriale dell’indagine – Decisione che incide esclusivamente sulla situazione procedurale dell’impresa oggetto dell’indagine – Esclusione

(Artt. 102 e 263 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, capitolo III; regolamento della Commissione n. 773/2004, art. 2, § 1)

(v. punti da 24 a 38, 51)
Concorrenza – Ripartizione delle competenze tra la Commissione e le autorità nazionali garanti della concorrenza – Avvio da parte della Commissione di un procedimento per abuso di posizione dominante – Privazione dell’autorità nazionale garante della concorrenza della sua competenza ad applicare le regole di concorrenza dell’Unione – Presupposti – Procedimenti paralleli della Commissione e dell’autorità nazionale relativi alla stessa infrazione – Portata – Diritto dell’impresa interessata a che il suo caso sia trattato integralmente dalla Commissione – Insussistenza

(Art. 102 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, considerando 18 e artt. 11, § 6, 13, § 1, e 16, § 2; comunicazione della Commissione 2004/C 101/03, punti 4 e 31)

(v. punti da 39 a 49)
Concorrenza – Ripartizione delle competenze tra la Commissione e le autorità nazionali garanti della concorrenza – Avvio da parte della Commissione di un procedimento per abuso di posizione dominante – Privazione dell’autorità nazionale garante della concorrenza della sua competenza ad applicare le regole di concorrenza dell’Unione – Presupposti – Procedimenti paralleli della Commissione e dell’autorità nazionale relativi alla stessa infrazione – Valutazione da parte del giudice nazionale

(Art. 102 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 11, § 6)

(v. punto 50)

Sintesi

Con decisione del 10 novembre 2020 (in prosieguo: la «decisione impugnata») ( 1 ), la Commissione europea ha avviato un procedimento d’indagine nei confronti di Amazon.com, Inc., Amazon Services Europe Sàrl, Amazon EU Sàrl e Amazon Europe Core Sàrl (in prosieguo, congiuntamente: «Amazon»), impresa operante su Internet che effettua segnatamente operazioni di vendita al dettaglio online e di fornitura di vari servizi online, al fine di verificare se esse avessero commesso un abuso di posizione dominante ai sensi dell’articolo 102 TFUE.

Secondo la Commissione, alcune pratiche commerciali di Amazon avrebbero potuto favorire artificiosamente le sue proprie offerte di vendita al dettaglio, nonché quelle dei venditori della sua piattaforma di e-commerce che utilizzano i suoi servizi di logistica e di consegna. La Commissione ha ritenuto che le pratiche in questione, se accertate, avrebbero potuto essere contrarie all’articolo 102 TFUE.

Nella decisione impugnata la Commissione ha affermato che la sua indagine avrebbe riguardato tutto lo Spazio economico europeo (SEE), ad eccezione dell’Italia. Nel comunicato stampa che ha accompagnato l’adozione di detta decisione, la Commissione ha menzionato il fatto che l’autorità italiana garante della concorrenza aveva iniziato a indagare su problemi parzialmente simili nell’aprile del 2019, focalizzandosi sul mercato italiano.

Amazon ha proposto un ricorso diretto all’annullamento parziale della decisione impugnata, là dove essa esclude l’Italia dall’ambito di applicazione territoriale dell’indagine.

Nella sua ordinanza il Tribunale accoglie l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione e respinge il ricorso di annullamento in quanto irricevibile. Esso fornisce, inoltre, precisazioni in merito alla ricevibilità dei ricorsi di annullamento avverso decisioni di avvio di un’indagine in materia di concorrenza.

Giudizio del Tribunale

A sostegno della sua eccezione d’irricevibilità, la Commissione ha dedotto tre motivi d’irricevibilità, tra cui quello vertente sull’insussistenza di un atto impugnabile con ricorso di annullamento.

A tal riguardo, il Tribunale ricorda innanzitutto che, sebbene tutti i provvedimenti adottati dalle istituzioni dell’Unione europea, a prescindere dalla loro forma, che siano intesi alla produzione di effetti giuridici vincolanti siano considerati atti impugnabili ai sensi dell’articolo 263 TFUE, tuttavia il ricorso di annullamento è, in linea di principio, esperibile unicamente nei confronti di una misura mediante la quale l’istituzione in questione stabilisce in modo definitivo, al termine di un procedimento amministrativo, la propria posizione. Di conseguenza, non possono essere definiti impugnabili, in particolare, gli atti intermedi, destinati a preparare la decisione finale.

Il Tribunale rileva, inoltre, che gli effetti giuridici degli atti adottati dalle istituzioni devono essere valutati alla luce della sostanza dell’atto in questione e in funzione di criteri obiettivi, quali il contenuto degli atti stessi, tenendo conto, eventualmente, del contesto in cui questi ultimi sono stati adottati, nonché dei poteri dell’istituzione emanante.

Il Tribunale conclude, quindi, che gli effetti e la natura giuridica della decisione impugnata vanno valutati alla luce della funzione di quest’ultima nell’ambito del procedimento di applicazione delle regole di concorrenza, previsto dal regolamento n. 1/2003 ( 2 ).

Orbene, tale procedimento relativo all’applicazione delle regole di concorrenza è stato concepito in modo da permettere alle imprese interessate di far conoscere il loro punto di vista e di informare la Commissione nel miglior modo possibile prima che essa adotti una decisione che possa incidere sui loro interessi. Esso è dunque inteso a porre in essere, a favore di queste, garanzie procedurali, nonché a sancire il loro diritto di essere ascoltate dalla Commissione. Ne consegue che un atto in forza del quale la Commissione avvia un procedimento di applicazione dell’articolo 102 TFUE produce, in linea di principio, soltanto gli effetti propri degli atti di procedura e non incide, salvo che dal punto di vista procedurale, sulla situazione giuridica delle imprese oggetto di indagine.

Ciò premesso, dato che Amazon ha contestato solo la parte della decisione impugnata in cui la Commissione ha escluso l’Italia dall’ambito geografico della sua indagine, e non invece la decisione impugnata in quanto tale, il Tribunale verifica, poi, se anche tale parte della decisione si limiti a produrre gli effetti propri degli atti di procedura.

A tal riguardo, il Tribunale osserva, in primo luogo, che la Commissione, quando ha delimitato i mercati geografici che sarebbero stati oggetto della sua indagine, si era limitata a fornire un’indicazione che deve obbligatoriamente essere contenuta nella decisione di avvio di un procedimento di applicazione dell’articolo 102 TFUE.

Il Tribunale verifica, in secondo luogo, se la decisione impugnata, pur costituendo una fase di un procedimento amministrativo, possa produrre effetti che vanno al di là dell’ambito procedurale e modificano i diritti e gli obblighi di Amazon sul piano sostanziale oppure arrecano pregiudizio ai suoi diritti procedurali.

In tale contesto, il Tribunale rileva che la delimitazione contestata ha lo scopo di preparare la decisione finale e potrebbe evolvere nel corso dell’indagine condotta dalla Commissione. L’esclusione dell’Italia dall’ambito dell’indagine è, inoltre, una conseguenza puramente procedurale derivante dall’avvio dell’indagine medesima, che non può trasformare la decisione impugnata in un atto che incide sulla posizione giuridica di Amazon.

Inoltre, una decisione di avvio del procedimento di applicazione dell’articolo 102 TFUE non produce l’effetto di privare i destinatari di quest’ultima dei loro diritti procedurali. Al contrario, essa offre loro la possibilità di far conoscere il proprio punto di vista e mira, quindi, a porre in essere garanzie procedurali a loro favore e a sancire il loro diritto di essere ascoltati dalla Commissione.

La circostanza che Amazon debba, se del caso, difendersi dinanzi a due autorità diverse, vale a dire l’autorità italiana garante della concorrenza e la Commissione, non la priverebbe della protezione contro i procedimenti paralleli prevista dall’articolo 11, paragrafo 6, del regolamento n. 1/2003. Infatti, tale tutela riguarda l’ipotesi di due procedimenti paralleli, per il caso in cui la Commissione decida di avviare un procedimento di indagine nei confronti di un’impresa che sia già oggetto di un procedimento condotto da un’autorità nazionale e relativo alle stesse presunte condotte anticoncorrenziali, e non quella della domanda di avvio di un procedimento su un mercato specifico, al fine di beneficiare di tale tutela. In ogni caso, se è vero che l’obiettivo perseguito dal sistema di tutela previsto dal citato articolo 11, paragrafo 6, è quello di mettere le imprese al riparo da eventuali azioni parallele da parte di diverse autorità, tuttavia tale messa al riparo non implica alcun diritto per l’impresa a che il caso sia integralmente trattato dalla Commissione.

Alla luce di tali considerazioni, il Tribunale afferma che la parte in questione della decisione impugnata, nella misura in cui esclude l’Italia dall’ambito territoriale di indagine, costituisce un atto preparatorio che non produce effetti giuridici nei confronti di Amazon ai sensi dell’articolo 263 TFUE. Esso accoglie, quindi, l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione.

( 1 ) Decisione C(2020) 7692 final della Commissione, del 10 novembre 2020, relativa all’avvio del procedimento nel caso AT.40703 Amazon – Buy Box.

( 2 ) Regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [101 e 102 TFUE] (GU 2003, L 1, pag. 1), come modificato dal regolamento (CE) n. 487/2009 del Consiglio, del 25 maggio 2009, relativo all’applicazione dell’articolo 81, paragrafo 3, del trattato a talune categorie di accordi e pratiche concordate nel settore dei trasporti aerei (GU 2009, L 148, pag. 1).