1.

La presente domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione, da un lato, dell’articolo 4, paragrafo 1, lettere a) e c), e dell’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento n. 1307/2013 ( 2 ), il quale stabilisce le norme relative ai pagamenti diretti agli agricoltori nell’ambito dei regimi di sostegno previsti dalla politica agricola comune (PAC), e, dall’altro, dell’articolo 60 del regolamento n. 1306/2013 ( 3 ), relativo al finanziamento, alla gestione ed al monitoraggio della PAC.

2.

La presente domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la SC Avio Lucos SRL (in prosieguo: la «Avio Lucos») e l’Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură – Centrul județean Dolj (Agenzia per i pagamenti e gli interventi a favore dell’agricoltura – Centro distrettuale di Dolj, Romania; in prosieguo: l’«APIA Dolj») e l’Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central (Agenzia per i pagamenti e gli interventi a favore dell’agricoltura, Romania; in prosieguo: l’«APIA») per una richiesta di annullamento di una decisione dell’APIA Dolj che respinge la domanda di pagamento della Avio Lucos a titolo di regime di pagamento unico per superficie per la campagna dell’anno 2015.

3.

Sebbene la Corte abbia già avuto occasione di interpretare i due regolamenti summenzionati ( 4 ), in particolare nell’ambito di controversie riguardanti l’APIA ( 5 ), la presente causa verte su questioni inedite concernenti l’interpretazione della normativa dell’Unione relativa alle misure di sostegno diretto nell’ambito della PAC. Più precisamente, nella presente causa, che è oggetto di trattazione coordinata con la causa C‑116/20 ( 6 ), la Avio Lucos, invita la Corte, in sostanza, a precisare in che misura il diritto dell’Unione, in particolare il regolamento n. 1307/2013, osti ad una normativa nazionale, adottata nell’ambito del regime di pagamento unico per superficie, la quale prevede, come condizione di ammissibilità al pagamento, che l’attività di pascolo esercitata su determinate superfici agricole debba essere svolta con animali allevati dall’agricoltore stesso, escludendo così dalla concessione un sostegno finanziario una persona (fisica o giuridica) che eserciti una simile attività per intermediazione. In tale contesto, il giudice del rinvio chiede altresì chiarimenti sulla nozione di «agricoltore in attività», contenuta in tale regolamento, nonché sulla clausola di elusione di cui all’articolo 60 del regolamento n. 1306/2013.

4.

L’articolo 60 del regolamento n. 1306/2013, intitolato «Clausola di elusione», così dispone:

«Fatte salve disposizioni specifiche, i benefici previsti dalla legislazione settoriale agricola non sono concessi alle persone fisiche o giuridiche per le quali sia accertato che hanno creato artificialmente le condizioni richieste per l’ottenimento di tali benefici in contrasto con gli obiettivi di detta legislazione».

5.

I considerando 3, 7 e 10 del regolamento n. 1307/2013 così recitano:

(...)

(...)

6.

L’articolo 4 di tale regolamento, intitolato «Definizioni e relative disposizioni», così dispone:

«1.   Ai fini del presente regolamento si intende per:

(...)

2.   Gli Stati membri:

(...)

(...)

3.   Per assicurare la certezza del diritto alla Commissione è conferito il potere di adottare atti delegati conformemente all’articolo 70 che stabiliscano:

(...)

(...)».

7.

L’articolo 9 di detto regolamento, intitolato «Agricoltore in attività», ai paragrafi da 1 a 3 prevede quanto segue:

«1.   Non sono concessi pagamenti diretti a persone fisiche o giuridiche, o ad associazioni di persone fisiche o giuridiche, le cui superfici agricole sono principalmente superfici mantenute naturalmente in uno stato idoneo al pascolo o alla coltivazione e che non svolgono su tali superfici l’attività minima definita dagli Stati membri a norma dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera b).

2.   Non sono concessi pagamenti diretti a persone fisiche o giuridiche, o ad associazioni di persone fisiche o giuridiche, che gestiscono aeroporti, servizi ferroviari, impianti idrici, servizi immobiliari, terreni sportivi e aree ricreative permanenti.

Ove opportuno, gli Stati membri possono, in base a criteri oggettivi e non discriminatori, decidere di aggiungere all’elenco di cui al primo comma altre aziende o attività non agricole analoghe e possono successivamente decidere di ritirare tali aggiunte.

Una persona o un’associazione di persone che rientrano nell’ambito di applicazione del primo o del secondo comma è tuttavia considerata “agricoltore in attività” se fornisce prove verificabili, nella forma richiesta dagli Stati membri, che dimostrino una delle seguenti situazioni:

3.   Oltre ai paragrafi 1 e 2, gli Stati membri possono decidere, in base a criteri oggettivi e non discriminatori, che non saranno concessi pagamenti diretti a persone fisiche o giuridiche, o ad associazioni di persone fisiche o giuridiche:

(...)».

8.

Conformemente al suo articolo 74, il regolamento n. 1307/2013 è divenuto applicabile il 1o gennaio 2015.

9.

I considerando 4, 6, 10 e 16 del regolamento delegato (UE) n. 639/2014 ( 7 ) così recitano:

(...)

(...)

(...)

10.

L’articolo 4 di tale regolamento delegato, intitolato «Quadro dei criteri di mantenimento della superficie agricola in uno stato idoneo al pascolo o alla coltivazione», così dispone:

«1.   Ai fini dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), punto ii), del regolamento [n. 1307/2013], i criteri che gli agricoltori devono soddisfare per rispettare l’obbligo di mantenere la superficie agricola in uno stato idoneo al pascolo o alla coltivazione senza interventi preparatori che vadano oltre il ricorso ai metodi e ai macchinari agricoli ordinari sono stabiliti dagli Stati membri secondo una o entrambe le seguenti modalità:

2.   Nello stabilire i criteri di cui al paragrafo 1 gli Stati membri possono distinguere tra diversi tipi di superfici agricole».

11.

L’articolo 5 di detto regolamento delegato, intitolato «Quadro delle attività minime da svolgere sulle superfici agricole mantenute naturalmente in uno stato idoneo al pascolo o alla coltivazione», prevede quanto segue:

«Ai fini dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), punto iii), del regolamento [n. 1307/2013], l’attività minima definita dagli Stati membri da svolgere sulle superfici agricole mantenute naturalmente in uno stato idoneo al pascolo o alla coltivazione è almeno un’attività annuale svolta dall’agricoltore. Ove giustificato per motivi di tutela ambientale, gli Stati membri possono decidere di riconoscere anche attività svolte solo ogni secondo anno».

12.

L’articolo 10 del medesimo regolamento delegato, contenuto nella sezione 3, intitolata «Agricoltore in attività», di quest’ultimo ed a sua volta intitolato «Casi in cui le superfici agricole sono prevalentemente superfici mantenute naturalmente in uno stato idoneo al pascolo o alla coltivazione», così recita:

«1.   Ai fini dell’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento [n. 1307/2013], si considera che le persone fisiche o giuridiche, o le associazioni di persone fisiche o giuridiche, possiedano superfici agricole che sono principalmente superfici mantenute naturalmente in uno stato idoneo al pascolo o alla coltivazione se tali superfici rappresentano più del 50% dell’intera superficie agricola dichiarata a norma dell’articolo 72, paragrafo 1, lettera a), del regolamento [n. 1306/2013].

2.   L’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento [n. 1307/2013] non si applica alle persone fisiche o giuridiche o alle associazioni di persone fisiche o giuridiche che svolgono sulle superfici mantenute naturalmente in uno stato che le rende idonee al pascolo o alla coltivazione un’attività agricola ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), punto i), del regolamento [n. 1307/2013]».

13.

L’articolo 2.146 del codice civile, adottato con la legea nr. 287 privind Codul civil (legge del 17 luglio 2009, n. 287 ( 8 )), relativo al comodato d’uso, dispone che «[i]l comodato d’uso è il contratto a titolo gratuito con il quale una parte, denominata “comodante”, consegna un bene mobile o immobile all’altra parte, denominata “comodatario”, affinché quest’ultima lo utilizzi, con l’obbligo di restituirlo dopo un certo periodo di tempo».

14.

L’articolo 2 dell’Ordonanța de urgență nr. 34 privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente și pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 (decreto legge n. 34/2013 relativo all’organizzazione, alla gestione e allo sfruttamento dei pascoli permanenti e che modifica e integra la legge sulla proprietà fondiaria n. 18/1991 ( 9 )), del 23 aprile 2013, così dispone:

«Ai sensi del presente decreto legge, si intendono per i termini ed espressioni seguenti:

(...)

(...)».

15.

L’articolo 2 dell’Ordonanța de urgență a Guvernului (OUG) n. 3 pentru aprobarea schemelor de plăți care si aplică în agricultură în perioada 2015-2020 și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme di asociere în agricultură (decreto legge n. 3 per l’approvazione dei regimi di pagamento che si applicano in agricoltura nel periodo 2015-2020 e per la modifica dell’articolo 2 della legge n. 36/1991 relativa alle società agricole e ad altre forme di associazione in ambito agricolo), del 18 marzo 2015, nella sua versione in vigore dal 1o luglio 2015 ( 10 ), dispone:

«(1)   Ai fini del presente decreto legge, i termini indicati sono definiti come segue:

(...)

(...)

(2)   Ai sensi del paragrafo 1, lettera f), l’espressione “attività agricola” significa, a seconda dei casi:

(...)

16.

L’articolo 7 dell’OUG n. 3/2015 così dispone:

«(1)   I beneficiari dei pagamenti sono agricoltori in attività[,] persone fisiche e/o giuridiche, che svolgono un’attività agricola in qualità di utilizzatori di superfici di terreno agricolo e/o detentori legittimi di animali, ai sensi della legislazione vigente. (...)

(...)».

17.

L’articolo 8 dell’OUG n. 3/2015 dispone quanto segue:

«(1)   Per beneficiare dei pagamenti diretti di cui all’articolo 1, paragrafo 2, gli agricoltori devono:

(...)

(...)

(...)

(6)   I documenti che dimostrano l’uso dei terreni agricoli e la detenzione del bestiame sono determinati con decreto del Ministrul agriculturii, pădurilor și Dezvoltării rurale (Ministro dell’Agricoltura e dello Sviluppo rurale, Romania) e sono presentati, a seconda dei casi, da tutti i richiedenti al momento del deposito delle domande uniche di pagamento. Le superfici o il bestiame per i quali tali documenti non sono presentati non sono ammissibili al pagamento».

18.

L’articolo 2 dell’Ordinul ministrului agriculturii și dezvoltării nr. 619 pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condițiilor specifice și a modului de implementare a schemelor de plăți prevăzute la articolul 1 alineatele (2) și (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015-2020 și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură, precum și a condițiilor specifice de implementare pentru măsurile compensatorii de dezvoltare rurală aplicabile pe terenurile agricole, prevăzute în Programul Național de Dezvoltare Rurală 2014-2020 (decreto del Ministro dell’Agricoltura e dello Sviluppo rurale n. 619 recante approvazione dei criteri di ammissibilità, delle condizioni specifiche e delle modalità di attuazione dei regimi di pagamento previsti dall’articolo 1, paragrafi 2 e 3 dell’[OUG n. 3/2015], nonché delle condizioni specifiche di attuazione delle misure compensative di sviluppo rurale applicabili ai terreni agricoli, previste dal Programma nazionale di sviluppo rurale 2014-2020), del 6 aprile 2015, nella sua versione in vigore il 1o luglio 2015 ( 11 ), prevede quanto segue:

«Ai fini del presente decreto, s’intende per:

(...)

(...)».

19.

L’articolo 7, paragrafo 3, di tale decreto così prevede:

«Gli utilizzatori di pascoli permanenti, persone fisiche o giuridiche di diritto privato, diversi da quelli indicati al paragrafo 1 e all’articolo 6, paragrafo 1, che svolgono almeno un’attività agricola minima sui pascoli permanenti che sono a loro disposizione a norma dalla legge vigente, come definita all’articolo 2, paragrafo 2, lettera d), del[l’OUG n. 3/2015], in qualità di agricoltori in attività, presentano, al momento del deposito della domanda unica di pagamento all’APIA, i documenti previsti dall’articolo 5, paragrafo 1, e paragrafo 2, lettera a), lettera b) punto i)[,] lettere c) e d), nonché, se del caso:

(...)».

20.

L’articolo 8, paragrafo 1, di detto decreto così stabilisce:

«I documenti relativi alla detenzione legale degli animali presentati conformemente all’articolo 8, paragrafo 1, lettera n), dell’[OUG n. 3/2015] sono previsti dal decreto dell’Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor (autorità nazionale sanitaria veterinaria e per la sicurezza alimentare) n. 40/2010.

(...)».

21.

La Avio Lucos è una società di diritto rumeno che esercita come attività principale le «attività di supporto alla produzione vegetale».

22.

Il 1o luglio 2015, la Avio Lucos ha presentato all’APIA Dolj una domanda di pagamento a titolo del regime di pagamento unico per superficie per la campagna dell’anno 2015, per una superficie di 170,36 ettari di pascolo, vale a dire pascoli permanenti comunali ad uso individuale.

23.

A tal fine, essa ha depositato una serie di documenti, tra i quali un contratto di concessione, concluso il 28 gennaio 2013 con il consiglio comunale del comune di Podari (Romania), relativo ad un pascolo sito in tale comune ( 12 )(in prosieguo: il «contratto di concessione»), nonché sei contratti di comodato (comodato d’uso) da essa stipulati nell’aprile 2015 con diversi proprietari di animali, in forza dei quali la Avio Lucos ha autorizzato tali proprietari a far pascolare gratuitamente i loro animali sul terreno ricevuto in concessione (in prosieguo: i «contratti di comodato»). Inoltre, nella sua domanda di pagamento unico, la Avio Lucos dichiarava di essere in possesso di animali che contribuivano alla sua attività agricola, vale a dire 24 bovini di età superiore a due anni, un bovino età inferiore a sei mesi, nonché 60 caprini e 20 equini (cavalli) di età superiore a sei mesi.

24.

Con decisione del 20 ottobre 2017, l’APIA Dolj ha respinto questa domanda unica di pagamento per il mancato rispetto delle condizioni di ammissibilità, con la motivazione che la Avio Lucos non avrebbe garantito il carico minimo di 0,3 unità di bestiame adulto per ettaro (in prosieguo: il «carico minimo richiesto») per l’intera superficie di pascolo di 170,36 ettari. Secondo l’APIA Dolj, il pascolo sarebbe stato in realtà realizzato dai proprietari degli animali di cui al paragrafo precedente delle presenti conclusioni e non dalla Avio Lucos, che non aveva abbastanza animali propri per poter rispettare il carico minimo richiesto.

25.

La Avio Lucos ha presentato un previo reclamo avverso tale decisione, che è stato respinto dall’APIA Dolj con decisione del 4 gennaio 2018.

26.

La Avio Lucos ha pertanto presentato un ricorso contro le due suddette decisioni dell’AIPA Dolj dinanzi al Tribunalul Dolj – Secția de contencios administrativ și fiscal (Tribunale superiore di Dolj – sezione del contenzioso amministrativo e tributario, Romania; in prosieguo: il «Tribunale superiore di Dolj»), che lo ha respinto con sentenza del 28 gennaio 2018.

27.

In sostanza, il Tribunale superiore di Dolj ha fondato il rigetto della domanda unica di pagamento della Avio Lucos sul mancato rispetto del carico minimo richiesto per l’intera area di pascolo di 170,36 ettari. Più precisamente, tale Tribunale ha sollevato d’ufficio due eccezioni di inammissibilità fondate, da un lato, sulla nullità del contratto di concessione ( 13 ) e, dall’altro, sulla nullità dei contratti di comodato ( 14 ). In sostanza, detto Tribunale ha ritenuto che il contratto di concessione fosse stato concluso in violazione del diritto nazionale, poiché, tra l’altro, la Avio Lucos non era un allevatore di bestiame al momento della conclusione del contratto in discussione ed il carico minimo richiesto doveva essere soddisfatto in tale momento, non successivamente. Non essendo stato titolare del diritto di prendere in concessione i pascoli del comune di Podari, la sua domanda unica di pagamento non sarebbe ammissibile. La Avio Lucos avrebbe dunque creato condizioni artificiali per poter beneficiare di un pagamento nell’ambito del regime di sostegno finanziario, al fine esclusivo di ottenere un vantaggio contrario a suddetto regime. In conseguenza di ciò, malgrado il rispetto formale dei criteri previsti dalla normativa nazionale, i documenti depositati dalla Avio Lucos a sostegno della domanda di pagamento unico, non avrebbero potuto essere presi in considerazione per suffragare la stessa. Infine, un’interpretazione estensiva della nozione di «allevatore di animali» sarebbe contraria al diritto dell’Unione, dal momento che le autorità nazionali possono basarsi esclusivamente sui dati contenuti in un sistema nazionale di identificazione e di registrazione individuale degli animali per rifiutare il sostegno richiesto, senza procedere ad altre verifiche, conformemente alla sentenza del 21 luglio 2011, Nagy (C‑21/10, EU:C:2011:505).

28.

La Avio Lucos ha proposto ricorso avverso tale sentenza, pendente dinanzi al giudice del rinvio, la Curtea de Apel Alba Iulia (Corte d’appello di Alba Iulia, Romania), nel quale ha sostenuto, in particolare, che il Tribunale superiore di Dolj avrebbe erroneamente concluso per il mancato rispetto della condizione di ammissibilità, vale a dire la qualità di proprietario/allevatore di animali. Infatti, la qualità o l’assenza di qualità di allevatore di animali sarebbe irrilevante e non potrebbe condurre al rigetto della sua domanda unica di pagamento, dato che tale domanda riguardava non già l’allevamento degli animali, bensì il mantenimento dei terreni per il pascolo, mediante animali. L’APIA, da parte sua, ha chiesto il rigetto di suddetta impugnazione.

29.

Il giudice del rinvio sottolinea che, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettere a) e c), del regolamento n. 1307/2013, rientra in particolare nella nozione di «agricoltore» una persona fisica o giuridica che eserciti un’«attività agricola», la quale può consistere, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), punto iii), di tale regolamento, nell’esercizio di un’attività minima, definita dagli Stati membri, sulle superfici agricole mantenute naturalmente in uno stato che le rende idonee al pascolo o alla coltivazione. Nel caso di una tale attività minima, l’articolo 4, paragrafo 2, di detto regolamento lascerebbe agli Stati membri la possibilità di definirla. Orbene, il legislatore rumeno avrebbe previsto, a tal riguardo, che l’attività agricola debba essere esercitata con gli animali allevati dall’agricoltore stesso, escludendo dalla concessione del sostegno finanziario qualsiasi persona fisica o giuridica che eserciti una siffatta attività per intermediazione, il che, secondo l’APIA, sarebbe il caso della Avio Lucos.

30.

Tale giudice desidera sapere se l’articolo 4 del regolamento n. 1307/2013 osti ad una normativa nazionale siffatta che stabilisce che l’attività minima da esercitare sulle superfici agricole consiste nel pascolo degli animali allevati dall’agricoltore. Nell’ipotesi in cui il diritto dell’Unione non osti ad una normativa del genere, detto giudice si chiede se l’articolo 4, paragrafo 1, lettere a) e c), nonché l’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento n. 1307/2013 debbano essere interpretati nel senso che può essere considerato un «agricoltore in attività» una persona giuridica che ha concluso un contratto di concessione, come nel caso di specie, e che detiene animali sulla base di contratti di comodato d’uso conclusi con persone fisiche a titolo gratuito. Inoltre, dal momento che la Avio Lucos soddisfaceva, da un punto di vista formale, i criteri di ammissibilità previsti dal diritto nazionale, lo stesso giudice si chiede se la conclusione di un contratto di concessione e di contratti di comodato come quelli di cui trattasi nel procedimento principale possa rientrare nella nozione di «[condizioni] creat[e] artificialmente», di cui all’articolo 60 del regolamento n. 1306/2013.

31.

In tali circostanze, il giudice del rinvio ha sospeso il procedimento e ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

32.

Hanno presentato osservazioni scritte la Avio Lucos, l’APIA e l’APIA Dolj, i governi ceco e rumeno nonché la Commissione europea.

33.

A norma dell’articolo 76, paragrafo 2, del suo regolamento di procedura, la Corte ha deciso di statuire senza udienza di discussione. Con lettere inviate il 24 febbraio 2021, la Corte ha rivolto una richiesta di chiarimenti al giudice del rinvio, cui quest’ultimo ha risposto, e ha posto quesiti per risposta scritta alle parti nel procedimento principale, al governo rumeno e alla Commissione, ai quali è stato dato riscontro entro il termine impartito.

34.

Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede se il regolamento n. 1307/2013 osti ad una normativa nazionale che stabilisce che l’attività minima da esercitare sulle superfici agricole mantenute abitualmente in uno stato che le rende idonee al pascolo consista nel pascolo di animali allevati dall’agricoltore.

35.

In via preliminare, ritengo utile fornire chiarimenti sulla portata di tale prima questione.

36.

Anzitutto, occorre constatare che, in considerazione della formulazione di detta questione, e nonostante il fatto che il giudice del rinvio si riferisca genericamente al regolamento n. 1307/2013, risulta che la questione stessa verte sull’interpretazione dell’articolo 4 del menzionato regolamento e, in particolare, del paragrafo 1, lettera c), punto iii), e del paragrafo 2, lettera b), del medesimo. Infatti, oltre alla circostanza che il giudice in parola si riferisce specificamente a tali disposizioni nella motivazione della sua domanda di pronuncia pregiudiziale, la normativa nazionale applicabile, secondo la quale il pascolo deve essere esercitato garantendo un carico minimo richiesto con animali allevati dall’agricoltore, è stata adottata, secondo le indicazioni del giudice del rinvio e del governo rumeno, nell’ambito della definizione, da parte della Romania, dell’attività minima da svolgere sulla superficie agricola, conformemente all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento suddetto.

37.

Inoltre, come confermato dal governo rumeno, l’espressione «[le] superfici agricole mantenute abitualmente», che è menzionata nella prima questione e che riprende la formulazione dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera d), dell’OUG n. 3/2015, deve essere intesa come sinonimo dell’espressione «le superfici agricole mantenute naturalmente», di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), punto iii), e paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 1307/2013.

38.

Infine, occorre osservare che l’espressione «animali allevati dall’agricoltore», contenuta nel testo della prima questione e che si riferisce alla nozione di «allevamento» di cui all’articolo 2, paragrafo 2, lettera d), dell’OUG n. 3/2015, non è definita nel diritto nazionale. Secondo le spiegazioni del governo rumeno, la nozione di «animali allevati dall’agricoltore» si sovrappone sia alla nozione di «detenzione» di animali, prevista all’articolo 8, paragrafo 6, dell’OUG n. 3/2015, sia a quella di «detentore di animali», prevista all’articolo 2, lettera m), del decreto n. 619/2015. Pertanto, utilizzando tale espressione, l’accento è posto non già sul processo di uso degli animali, bensì sulla loro «detenzione». Infatti, nel diritto nazionale, un «detentore di animali» è una persona che «possiede animali durevolmente, in qualità di proprietario di animali e/o di proprietario dell’azienda, o possiede temporaneamente animali in qualità di persona alla quale essi sono stati affidati in custodia per l’intero periodo dell’anno di domanda (...)» ( 15 ), il che ha un significato più ampio della nozione di «allevatore di animali».

39.

Ne consegue che, con la sua prima questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), punto iii), e l’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 1307/2013 ostino ad una normativa nazionale secondo la quale l’attività minima di pascolo che deve essere esercitata sulle superfici agricole mantenute naturalmente in uno stato che le rende idonee a tale pascolo debba essere effettuata con animali detenuti dall’agricoltore stesso ( 16 ).

40.

Secondo costante giurisprudenza della Corte, ai fini dell’interpretazione di una norma di diritto dell’Unione si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa in cui essa si inscrive ( 17 ).

41.

In primo luogo, per quanto riguarda il tenore letterale delle disposizioni del regolamento n. 1307/2013 menzionate al paragrafo 39, tali disposizioni non prevedono specificamente che, per rientrare nella nozione di «attività agricola», l’attività così esercitata, nella fattispecie il pascolo, debba avvenire con animali allevati o detenuti dall’agricoltore stesso ( 18 ). E neppure lo vietano espressamente.

42.

Infatti, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), punto iii), del regolamento n. 1307/2013, per «attività agricola» si intende, in particolare, «lo svolgimento di un’attività minima, definita dagli Stati membri, sulle superfici agricole mantenute naturalmente in uno stato idoneo al pascolo o alla coltivazione». Analogamente, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, di detto regolamento, gli Stati membri definiscono, «se applicabile», l’attività minima da esercitare su tali superfici. L’articolo 5 del regolamento delegato n. 639/2014 stabilisce il quadro relativo a siffatte attività minime precisando che «almeno un’attività annuale [deve essere] svolta dall’agricoltore».

43.

Ad eccezione di tale condizione, non è prevista alcuna limitazione per quanto riguarda la portata della nozione di «attività agricola minima» esercitata sulle superfici agricole mantenute naturalmente in uno stato che le rende idonee al pascolo o alla coltivazione, definita dallo Stato membro interessato. Pertanto, sebbene il tenore letterale delle citate disposizioni del regolamento n. 1307/2013 accordi innegabilmente un certo margine di manovra agli Stati membri nel definire l’attività minima da esercitarsi, esso non consente di dare una risposta concludente alla domanda se tale margine si spinga fino a consentire loro di imporre una condizione relativa alla proprietà, alla detenzione o all’allevamento degli animali utilizzati per il pascolo ( 19 ).

44.

In secondo luogo, talune indicazioni possono essere dedotte dal contesto nel quale si inserisce l’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), punto iii), del regolamento n. 1307/2013. Pertanto, rilevo che tale regolamento stabilisce, ai sensi del suo articolo 1, lettera b), punto i), norme specifiche relative al regime di pagamento unico per superficie, mentre il considerando 3 di detto regolamento precisa che «tutti gli elementi essenziali» relativi al pagamento del sostegno dell’Unione agli agricoltori dovrebbero essere inclusi nel medesimo regolamento. Quest’ultimo fissa anche le condizioni di accesso ai pagamenti, che sono indissolubilmente connesse ai suddetti elementi essenziali. Orbene, la condizione secondo cui, per beneficiare di pagamenti unici per superficie, l’attività minima agricola debba essere svolta mediante animali allevati dall’agricoltore stesso, potrebbe essere considerata come un requisito supplementare non previsto dal diritto dell’Unione.

45.

Al riguardo, occorre constatare che l’articolo 4, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1307/2013 prevede che, al fine di garantire la certezza del diritto, alla Commissione è conferito il potere di adottare atti delegati conformemente all’articolo 70 di tale regolamento al fine di stabilire il quadro nel quale gli Stati membri definiscono una siffatta attività minima, come ricordato anche dal considerando 7 di detto regolamento. È, segnatamente, su tale fondamento normativo che la Commissione ha adottato il regolamento delegato n. 639/2014. Tuttavia, come indicato in precedenza, l’articolo 5 di tale regolamento delegato precisa che l’attività minima «è almeno un’attività annuale» che deve essere «svolta dall’agricoltore», il che sembra sostenere l’interpretazione secondo cui l’attività minima deve riferirsi alla superficie stessa o al modo in cui è effettuato il pascolo (o la coltivazione), come l’imposizione di un onere minimo di bestiame o lo sfalcio annuale ( 20 ), precisando al contempo che l’attività deve essere svolta «dall’agricoltore».

46.

A tal riguardo, se è vero che, definendo in modo uniforme la nozione di «agricoltore», il regolamento n. 1307/2013 non opera alcuna distinzione tra gli agricoltori che siano proprietari e quelli che allevino animali, o ancora con quelli che utilizzino animali di altre persone, mediante contratti di comodato o di locazione, resta il fatto che l’attività deve essere svolta dall’agricoltore stesso, nella fattispecie l’«allevatore di animali». Peraltro, il considerando 16 del regolamento delegato n. 639/2014 ricorda che i diritti all’aiuto dovrebbero essere attribuiti alla persona avente potere decisionale e assume i benefici e i rischi finanziari connessi all’attività agricola sulla superficie per la quale è richiesta tale assegnazione ( 21 ).

47.

In tal senso, il requisito secondo cui, nell’ambito dell’esercizio di un’attività minima di pascolo, il carico minimo deve essere garantito, in particolare, con «animali allevati dall’agricoltore», ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera d), dell’OUG n. 3/2015, a mio avviso, pare conforme alle disposizioni del regolamento n. 1307/2013, nella misura in cui l’elemento di «allevamento» non aggiunge, in sostanza, un requisito supplementare contrario al diritto dell’Unione. Infatti, alla luce della nozione di «agricoltore», ai sensi del regolamento n. 1307/2013 e del considerando 16 del regolamento delegato n. 639/2014, si deve presumere che gli animali messi a disposizione per il pascolo siano abitualmente detenuti dall’agricoltore che occupa il pascolo in discussione. Tuttavia, dal momento che si tratta di un’interpretazione del diritto nazionale, spetta al giudice del rinvio, il solo competente ad interpretare ed applicare il diritto nazionale, verificare se la nozione di «allevamento di animali», ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera d), dell’OUG n. 3/2015, possa essere considerata coerente con la nozione di «agricoltore» ai sensi del regolamento n. 1307/2013, letta alla luce del considerando 16 del regolamento delegato n. 639/2014.

48.

In terzo e ultimo luogo, gli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui trattasi sembrano corroborare la conformità della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento n. 1307/2013. A tal proposito, va ricordato che, ai sensi dell’articolo 39, paragrafo 1, lettera b) del TFUE, tra le finalità della PAC rientra anche quella di assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola, in particolare aumentando il reddito delle persone che esercitano attività agricole ( 22 ). Infatti, i pagamenti diretti sono concessi agli agricoltori per il motivo che ciò che la PAC mira a sostenere è il reddito di questi ultimi. In tale ottica, rilevo, in primo luogo, che, conformemente al considerando 10 del regolamento n. 1307/2013, quest’ultimo mira a garantire sostegno più mirato a favore degli agricoltori, al fine di evitare che il sostegno sia concesso a persone fisiche o giuridiche il cui obiettivo commerciale non è, o è solo marginalmente, legato all’esercizio di un’attività agricola. In secondo luogo, detto regolamento mira parimenti a consentire la concessione di pagamenti diretti ai piccoli agricoltori a tempo parziale, giacché questi ultimi contribuiscono direttamente alla vitalità delle zone rurali. Occorre infatti ricordare che uno degli obiettivi della PAC è garantire un tenore di vita equo alla popolazione agricola e contribuire in tal modo al mantenimento delle zone rurali. In terzo luogo, ai sensi del considerando 2 del medesimo regolamento, uno degli obiettivi principali della riforma della PAC, che è anche uno dei requisiti fondamentali, consiste nel ridurre gli oneri amministrativi.

49.

Occorre quindi determinare, alla luce di suddetti tre obiettivi, se l’imposizione di un criterio relativo alla persona responsabile dell’allevamento o del possesso possa essere elevato a condizione per beneficiare dei pagamenti unici per superficie.

50.

A tal proposito, anzitutto, per quanto riguarda l’obiettivo relativo al sostegno più mirato a favore degli agricoltori, il governo rumeno ha sostenuto che il legislatore rumeno, adottando la normativa nazionale di cui trattasi, aveva l’obiettivo di agevolare l’accesso diretto ai pascoli in discussione al maggior numero possibile di proprietari o di possessori di animali, e non alle persone che esercitano attività agricole sotto forma di intermediazione. Sotto questo profilo, ritengo che il fatto che un agricoltore debba possedere personalmente i propri animali sembra essere coerente con tale obiettivo, in quanto, salvo prova contraria, l’aspetto redistributivo del sostegno è limitato qualora un agricoltore che non detiene i propri animali riceva un pagamento unico che va a beneficio, solo in via incidentale, degli agricoltori che danno i propri animali in comodato. Peraltro, quando un agricoltore utilizza animali appartenenti a comodanti, non assume abitualmente alcun rischio o obbligo che deriverebbe abitualmente dall’attività di allevamento degli animali.

51.

Occorre poi osservare che dette stesse considerazioni valgono anche per quanto riguarda l’obiettivo di assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola e di contribuire in tal modo al mantenimento delle zone rurali, benché, per quest’ultimo obiettivo, un tale mantenimento possa essere assicurato laddove il richiedente si avvalga di animali appartenenti a comodanti ( 23 ).

52.

Infine, per quanto riguarda l’obiettivo della riduzione degli oneri amministrativi, occorre ricordare che la Corte ha già dichiarato che né il regolamento n. 1307/2013 né altre disposizioni della normativa dell’Unione richiedevano la presentazione di un atto di proprietà o una qualsiasi prova di un diritto d’uso a sostegno di una domanda di assegnazione di diritti all’aiuto al fine di accertare che gli ettari ammissibili dichiarati siano a disposizione del richiedente. Infatti, la Corte ha statuito al riguardo che gli Stati membri dispongono di un margine di discrezionalità per quanto riguarda i documenti giustificativi e le prove da richiedere a un richiedente l’aiuto ( 24 ). Nondimeno, l’esercizio da parte degli Stati membri del loro margine di discrezionalità in relazione alle prove da fornire a sostegno di una domanda di aiuto, ad esempio per quanto riguarda la possibilità di esigere che il richiedente l’aiuto presenti un titolo giuridico valido che giustifichi il suo diritto di utilizzare le superfici oggetto della sua domanda, deve rispettare gli obiettivi perseguiti dalla pertinente normativa dell’Unione ed i principi generali del diritto dell’Unione, in particolare il principio di proporzionalità ( 25 ). In tal senso, e per analogia, il requisito di un’eventuale prova che il richiedente l’aiuto sia egli stesso un allevatore potrebbe essere percepito come un «onere amministrativo», che tuttavia mi sembra pienamente compatibile e proporzionato con i due obiettivi precedenti, e in particolare con l’obiettivo di agevolare l’accesso diretto ai pascoli in discussione al maggior numero possibile di agricoltori detentori di animali. Infatti, mi sembra che non esistano altri mezzi meno restrittivi per verificare se un richiedente agisca in realtà come intermediario e, quindi, come un’impresa commerciale la cui attività sia solo marginalmente legata ad un’attività agricola.

53.

Tenuto conto delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alla prima questione pregiudiziale dichiarando che l’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), punto iii), e l’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 1307/2013 devono essere interpretati nel senso che essi non ostano, in linea di principio, ad una normativa nazionale secondo la quale l’attività minima di pascolo, che deve essere esercitata sulle superfici agricole mantenute naturalmente in uno stato che le rende idonee a tale pascolo, deve essere effettuata con animali detenuti dall’agricoltore stesso.

54.

Con la sua seconda questione pregiudiziale, sollevata in caso di risposta negativa alla prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 4, paragrafo 1, lettere a) e c), nonché l’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento n. 1307/2013 debbano essere interpretati nel senso che rientra nella nozione di «agricoltore in attività», ai sensi di suddette disposizioni, una persona giuridica che ha concluso un contratto di concessione avente ad oggetto una superficie da pascolo appartenente ad un comune e che, ai fini del pascolo su tale superficie, utilizza animali concessi in prestito, a titolo gratuito, a persone fisiche che non ne sono proprietarie.

55.

Dalla formulazione dell’articolo 9 del regolamento n. 1307/2013, intitolato «Agricoltore in attività», ed in particolare dal suo paragrafo 1 ( 26 ), risulta che non sono concessi pagamenti diretti a persone fisiche o giuridiche le cui superfici agricole sono principalmente superfici mantenute naturalmente in uno stato idoneo al pascolo o alla coltivazione e che non svolgono su tali superfici l’attività minima definita dagli Stati membri a norma dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), di tale regolamento, come parimenti menzionato dal considerando 10 di quest’ultimo.

56.

È pacifico, nel caso di specie, che le superfici agricole in discussione costituiscono principalmente superfici mantenute naturalmente in uno stato che le rende idonee al pascolo o alla coltivazione, conformemente all’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 1307/2013. Inoltre, risulta chiaramente dal tenore letterale di suddetta disposizione che un agricoltore che non esercita su tali superfici l’attività minima definita dagli Stati membri, conformemente all’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), punto iii), del regolamento in parola, non sarebbe considerato un «agricoltore in attività» e, pertanto, gli dovrebbe essere rifiutato qualsiasi pagamento diretto.

57.

Si pone tuttavia la questione se possa essere qualificata come «agricoltore in attività» una persona che non esercita essa stessa l’attività minima di cui trattasi con i propri animali, ma utilizza a tal fine animali che gli sono concessi in comodato a titolo gratuito da altri agricoltori.

58.

In primo luogo, è giocoforza constatare che, come nell’ambito della prima questione pregiudiziale, la soluzione non risulta dal tenore letterale delle disposizioni citate. In effetti, l’articolo 9 del regolamento n. 1307/2013 mira certo ad escludere dai pagamenti diretti, in particolare, ai sensi del suo paragrafo 3, le persone fisiche o giuridiche «(a) le cui attività agricole rappresentano solo una parte insignificante delle loro attività economiche complessive, e/o (b) la cui attività principale o il cui oggetto sociale non è l’esercizio di un’attività agricola». Tuttavia, tale paragrafo non può essere interpretato nel senso di escludere dal beneficio dei pagamenti diretti le persone fisiche o giuridiche che utilizzano per un’attività minima di pascolo degli animali concessi in comodato.

59.

In secondo luogo, il contesto in cui si inserisce detto paragrafo fornisce qualche riferimento utile. Così, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1307/2013, la nozione di «agricoltore» si riferisce ad una persona «la cui azienda è situata nell’ambito di applicazione territoriale dei trattati (...) e che esercita un’attività agricola». ( 27 )

60.

Orbene, il concetto di «azienda» è definito all’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento come «tutte le unità usate per attività agricole e gestite da un agricoltore (...)» ( 28 ). In proposito, la Corte ha precisato, relativamente alle superfici agricole, che esse fanno parte dell’azienda di un agricoltore «quando quest’ultimo dispone del potere di gestirle ai fini dell’esercizio di un’attività agricola, vale a dire quando quest’ultimo dispone di un’autonomia sufficiente ai fini dell’esercizio della sua attività agricola su tale superficie» ( 29 ).

61.

In siffatto contesto, ci si può chiedere se animali concessi in comodato, a titolo gratuito, da persone fisiche che ne sono proprietarie ad una persona giuridica che si limiti a mettere a loro disposizione le superfici di pascolo possano essere considerati appartenenti all’«azienda» di tale agricoltore.

62.

Ritengo che la risposta da fornire a tale domanda debba variare a seconda del contesto fattuale e segnatamente del fatto che la persona giuridica in discussione possieda un potere decisionale reale assumendo i rischi finanziari connessi all’attività agricola interessata ( 30 ).

63.

Nel caso di specie, trattandosi di un esame puramente fattuale, spetta al giudice del rinvio, l’unico competente a determinare e valutare il diritto nazionale, verificare se i contratti di comodato permettono alla Avio Lucos di mantenere il suo potere di decisione e di assumere i benefici e i rischi finanziari connessi all’attività minima di pascolo sulla superficie di 170,36 ettari di pascolo ( 31 ). Tuttavia, un richiedente che svolge in attività agricole con animali «in comodato» può, in linea di principio, essere considerato un «agricoltore in attività». A tal riguardo, occorre constatare che l’attività di un «agricoltore in attività» è subordinata alla condizione che il richiedente possieda ettari ammissibili che siano a sua disposizione, come previsto dall’articolo 36, paragrafo 5, del regolamento n. 1307/2013. In altri termini, l’agricoltore deve disporre di un’autonomia sufficiente ai fini dell’esercizio della sua attività agricola ( 32 ), di modo che l’esercizio di un’attività con animali presi in prestito non dovrebbe avere l’effetto di privare tale agricoltore di qualsiasi potere decisionale per quanto riguarda l’attività agricola.

64.

In terzo e ultimo luogo, per quanto riguarda l’obiettivo di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettere a) e c), nonché all’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento n. 1307/2013, occorre ricordare che la PAC ha segnatamente lo scopo di garantire un reddito equo agli agricoltori, per esempio aumentando i redditi delle persone che esercitano attività agricole. I pagamenti diretti sono infatti concessi agli agricoltori per il motivo che quanto la PAC mira a sostenere è il reddito di questi ultimi. In tal senso, la definizione di «agricoltore in attività», che include eventualmente anche persone che esercitano un’attività nell’ambito della quale vengono utilizzati animali in forza di un contratto di comodato, non è, in linea di principio, contraria ad obiettivi del genere.

65.

Orbene, ci si può chiedere se un siffatto obiettivo possa essere raggiunto se, in definitiva, il beneficiario delle misure di sostegno diretto non sia l’agricoltore che ha esercitato egli stesso l’attività minima con i suoi animali, bensì l’intermediario che ha concluso un contratto di concessione di pascoli con i comuni locali.

66.

A tal proposito, alla luce degli obiettivi di cui al considerando 10 del regolamento n. 1307/2013, ritengo che, nella misura in cui l’attività agricola non risulta marginale, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare, appare irrilevante la circostanza che l’agricoltore abbia esercitato l’attività minima con i suoi animali o che li abbia presi in prestito.

67.

In considerazione di quanto precede, propongo alla Corte di rispondere alla seconda questione pregiudiziale dichiarando che l’articolo 4, paragrafo 1, lettere a) e c), nonché l’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento n. 1307/2013 devono essere interpretati nel senso che rientra nella nozione di «agricoltore in attività», ai sensi di tali disposizioni, una persona fisica o giuridica che ha concluso un contratto di concessione vertente su di una superficie di pascolo di un comune e che, ai fini del pascolo sulla superficie in parola, utilizza animali prestati da persone fisiche che ne sono proprietarie, quando suddetta persona fisica o giuridica agisce in qualità di agricoltore ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a) del menzionato regolamento, conservando il controllo sull’azienda relativa alla superficie interessata per quanto riguarda la gestione, i benefici ed i rischi finanziari.

68.

Con la sua terza questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la conclusione di un contratto di concessione e di contratti di comodato come quelli di cui trattasi nel procedimento principale possa rientrare nella nozione di condizioni artificiali, di cui all’articolo 60 del regolamento n. 1306/2013.

69.

Ai sensi di tale articolo 60, fatte salve disposizioni specifiche, i benefici previsti dalla legislazione settoriale agricola non sono concessi alle persone fisiche o giuridiche per le quali sia accertato che hanno creato artificialmente le condizioni richieste per l’ottenimento di tali benefici in contrasto con gli obiettivi di detta legislazione.

70.

Alla luce del suo tenore letterale, il citato articolo 60 è, in sostanza, una reiterazione dell’articolo 29 del regolamento n. 1782/2003, che riprende la codificazione di una giurisprudenza esistente secondo cui un richiamo fraudolento o abusivo al diritto dell’Unione è illecito ( 33 ).

71.

Nella sua sentenza Slancheva sila ( 34 ), i cui insegnamenti mi sembrano possano essere trasposti nella presente causa, la Corte ha sottolineato che, nell’ipotesi in cui un’attività soddisfi formalmente i criteri di ammissibilità richiesti per la concessione di un aiuto ( 35 ), la prova di una prassi abusiva in capo al beneficiario potenziale di un tale aiuto richiede, da una parte, un insieme di circostanze oggettive dalle quali risulti che, nonostante il rispetto formale delle condizioni previste dalla normativa pertinente, l’obiettivo perseguito da tale normativa non è stato raggiunto e, dall’altra, un elemento soggettivo consistente nella volontà di ottenere un vantaggio derivante dalla normativa dell’Unione mediante la creazione artificiosa delle condizioni necessarie per il suo ottenimento. Spetta al giudice nazionale, in definitiva, procedere alle necessarie verifiche.

72.

Ritengo che siffatto principio ben consolidato di tale giurisprudenza possa trovare applicazione per analogia nella presente causa.

73.

Infatti, da un lato, per quanto riguarda l’elemento oggettivo, occorre fare riferimento, ancora una volta, all’obiettivo dell’aiuto di cui trattasi e determinare se un siffatto obiettivo sia stato o meno raggiunto. A detto proposito, sia l’APIA che il governo rumeno hanno sottolineato che la normativa nazionale mira a garantire che l’attività agricola si svolga in nome proprio, piuttosto che attraverso l’intermediazione, che sarebbe uno degli obiettivi della PAC ( 36 ). Orbene, la conclusione, da parte di una persona che non dispone del numero di animali necessari per il pascolo, di un contratto di concessione e di contratti di comodato, come quelli di cui al procedimento principale non costituisce, di per sé, un condizione «creata artificialmente», ai sensi dell’articolo 60 del regolamento n. 1306/2013, ma è tale da sottrarre i pagamenti diretti in discussione ad una parte della popolazione agricola, vale a dire le persone fisiche che pascolano i propri animali sui terreni da pascolo interessati.

74.

D’altro lato, per quanto riguarda l’elemento soggettivo, occorre tener conto di tutti gli elementi pertinenti del caso di specie al fine di determinare se la Avio Lucos avesse l’intenzione di ottenere un vantaggio derivante dalla normativa dell’Unione creando «artificialmente» le condizioni necessarie per il suo ottenimento. Tra questi potrebbero rientrare la conclusione, in violazione del diritto nazionale applicabile, del contratto di concessione o, ancora, la conclusione dei contratti di comodato da cui risulterebbe che è in definitiva il pascolo ad essere concesso in comodato, giacché l’attività di pascolo è realizzata dalle persone fisiche proprietarie degli animali, e non dalla Avio Lucos.

75.

In considerazione di quanto precede, propongo alla Corte di rispondere alla terza questione pregiudiziale dichiarando che la conclusione, da parte di una persona fisica o giuridica, di un contratto di concessione di un pascolo con un comune ed il subappalto dell’attività di pascolo al fine di ricevere un pagamento diretto nell’ambito del regime di pagamento unico per superficie non costituisce, di per sé, una condizione «creata artificialmente», ai sensi dell’articolo 60 del regolamento n. 1306/2013, a meno che non sia dimostrato, sulla base del complesso degli elementi rilevanti, che l’obiettivo perseguito dalla conclusione dei contratti in discussione fosse contrario agli obiettivi perseguiti dalla legislazione settoriale agricola.

76.

Alla luce di quanto precede, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dalla Curtea de Apel Alba Iulia (Corte d’appello di Alba Iulia, Romania) nei seguenti termini: