COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 19.3.2021
COM(2021) 139 final
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO
sull’applicazione della direttiva 2000/43/CE del Consiglio che attua il principio della parità di trattamento fra le persone indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica ("direttiva sull’uguaglianza razziale") e della direttiva 2000/78/CE del Consiglio che stabilisce un quadro generale per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro ("direttiva sulla parità di trattamento in materia di occupazione")
{SWD(2021) 63 final}
1.Introduzione
L'uguaglianza è uno dei valori fondanti dell'UE. La Commissione ha compiuto passi importanti nella promozione e integrazione di tale valore e nella costruzione di un'autentica Unione dell'uguaglianza. Con il sostegno della sua task force interna sull'uguaglianza, istituita nel 2019, la Commissione sta integrando una dimensione di uguaglianza in tutte le politiche e le principali iniziative dell'UE. Per citare esempi recenti, la strategia per la parità di genere 2020-2025, il piano d'azione dell'UE contro il razzismo 2020-2025, il nuovo quadro strategico per l'uguaglianza, l'inclusione e la partecipazione dei Rom, la strategia per l'uguaglianza LGBTIQ 2020-2025, la strategia dell'UE per rafforzare l'applicazione della Carta dei diritti fondamentali, la strategia per i diritti delle persone con disabilità 2021-2030 e il piano d'azione per l'attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali sottolineano tutti l'importanza di prevenire e contrastare la discriminazione (ad esempio combattendo gli stereotipi e i pregiudizi), di applicare il diritto e i principi dell'UE in questo ambito e di migliorare la raccolta dei dati.
La presente relazione verte sull'applicazione di due direttive dell'UE sull'uguaglianza:
·la direttiva sull'uguaglianza razziale, che dispone che le persone debbano essere trattate allo stesso modo nei settori dell'occupazione e della formazione professionale, dell'istruzione, della protezione sociale, compresa la sicurezza sociale, e delle prestazioni sociali, dell'accesso a beni e servizi e della loro fornitura (incluso l'alloggio) a prescindere dalla razza o dall'origine etnica; e
·la direttiva sulla parità di trattamento in materia di occupazione, che dispone che le persone debbano essere trattate allo stesso modo nell'ambito del lavoro e della formazione professionale, indipendentemente dalla religione o dalle convinzioni personali, dalla disabilità, dall'età o dall'orientamento sessuale.
Entrambe le direttive impongono alla Commissione di redigere ogni cinque anni una relazione sulla rispettiva applicazione. Dal 2014 la Commissione ha scelto di elaborare una relazione congiunta su queste due direttive, alla luce del loro approccio normativo comune e dell'identità di contenuto di molte delle loro disposizioni.
Per maturare una buona conoscenza della situazione concreta, la Commissione effettua periodicamente indagini d'opinione "Eurobarometro" sulla discriminazione nell'UE. Anche le indagini dell'Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali (FRA) producono dati e informazioni utili sulle attuali tendenze.
In generale emerge l'impressione che dal 2014 siano stati pochi i progressi compiuti nella lotta contro la discriminazione. La popolazione generale riconosce la diffusione della discriminazione nell'UE e anche la frequenza di episodi di discriminazione nella maggior parte degli Stati membri. Dalle indagini effettuate è emerso che quasi un quarto delle persone appartenenti a minoranze etniche o di migranti (24 %) si è sentito discriminato nei 12 mesi precedenti in uno o più ambiti della vita quotidiana a causa del suo contesto di appartenenza. In un'indagine Eurobarometro del 2019, circa un intervistato su cinque (21 %) che si era sentito discriminato per uno o più motivi nei 12 mesi precedenti ha dichiarato che ciò era accaduto sul lavoro e il 13 % durante la ricerca di un lavoro.
In tale contesto è fondamentale che la legislazione basata sulle norme di non discriminazione dell'UE sia adeguatamente applicata a livello nazionale. Facendo seguito alle precedenti relazioni del 2006, del 2008 e del 2014 sull'applicazione delle direttive, la presente relazione:
Øvaluta la situazione attuale e gli sviluppi dal 2014;
Øindividua i problemi e le sfide principali derivanti dagli sviluppi nel settore della non discriminazione;
Øevidenzia una serie di buone pratiche e iniziative;
Øindica come cause dibattute dinanzi alla Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE) abbiano chiarito il modo corretto di interpretare le direttive;
Øesamina l'attuazione della raccomandazione della Commissione del 2018 sulle norme riguardanti gli organismi per la parità, in linea con la strategia per l'uguaglianza LGBTIQ, il quadro strategico per l'uguaglianza, l'inclusione e la partecipazione dei Rom e il piano d'azione dell'UE contro il razzismo (cfr. in particolare l'allegato sugli organismi per la parità);
Øpresenta, come indicato nel piano d'azione dell'UE contro il razzismo, le potenziali lacune nella protezione offerta dalla direttiva sull'uguaglianza razziale.
La relazione attinge alle informazioni inviate alla Commissione dagli Stati membri e alle consultazioni con la Rete europea degli organismi per la parità (Equinet), la FRA, le parti sociali e le organizzazioni della società civile, e trae spunto dall'attività di assistenza svolta dalla Commissione per l'applicazione delle direttive, oltre che dalle pubblicazioni pertinenti. Infine, tiene debitamente conto delle risoluzioni e degli studi pertinenti del Parlamento europeo.
2.Questioni comuni a entrambe le direttive
Le direttive contengono disposizioni simili sulla nozione di discriminazione e sui mezzi di ricorso ed esecuzione.
La maggior parte degli Stati membri e dei portatori di interessi consultati non ha evidenziato grandi difficoltà nell'interpretazione di tali disposizioni. Alcuni hanno tuttavia indicato che diverse questioni continuano a porre sfide, in particolare per quanto riguarda:
·l'ambito di applicazione della nozione di "discriminazione" (cfr. la sezione 2.1.); e
·l'applicazione dei diritti (cfr. la sezione 2.2.), ad esempio quando si tratta di:
odenunciare (cfr. la sezione 2.2.1.),
odimostrare un caso (cfr. la sezione 2.2.2.),
oproteggere le vittime (cfr. la sezione 2.2.3.) e
oapplicare sanzioni adeguate (cfr. la sezione 2.2.4.).
La sensibilizzazione e il dialogo con le parti sociali e le organizzazioni della società civile sono fondamentali per l'effettiva attuazione delle direttive (cfr. la sezione 2.3). L'attività degli organismi nazionali per la parità (cfr. la sezione 2.4.) e la disponibilità di dati sulla parità (cfr. la sezione 2.5.) sono questioni trasversali, fondamentali per assistere le vittime di discriminazione e per sostenere, monitorare e promuovere la normativa sulla parità e sulla non discriminazione.
2.1.La nozione di "discriminazione"
La nozione di "discriminazione" comprende la discriminazione diretta e indiretta e include le molestie.
Alcuni portatori di interessi segnalano una conoscenza e un'applicazione limitate della discriminazione indiretta nella pratica giudiziaria nazionale. Inoltre alcuni Stati membri sottolineano che i tribunali nazionali non prestano sufficiente attenzione alle molestie arrecate per motivi di natura non sessuale.
La recente giurisprudenza della CGUE ha fornito utili chiarimenti del concetto di discriminazione indiretta. La Rete europea degli esperti giuridici in materia di non discriminazione pubblicherà una relazione sull'applicazione di questa nozione nel 2021, aggiornando la sua relazione precedente (2008).
La CGUE non si è ancora pronunciata sull'interpretazione (e sui confini) delle molestie a norma delle due direttive. Nella giurisprudenza nazionale, la nozione è utilizzata in relazione a diversi tipi di comportamento, tra cui la violenza fisica e psicologica, l'intimidazione, il bullismo e l'incitamento all'odio. In alcuni paesi dell'UE la nozione è stata apparentemente analizzata in misura estremamente limitata dai tribunali nazionali.
In relazione alla nozione di "discriminazione", la CGUE ha fornito utili chiarimenti su varie situazioni o nozioni:
·discriminazione fondata su una combinazione di motivi: nel 2016 la CGUE ha riconosciuto che "una discriminazione può essere fondata su più di uno dei motivi" per i quali è prevista la tutela del diritto dell'UE. Ciononostante ha anche ritenuto che "non esiste, tuttavia, alcuna nuova categoria di discriminazione che risulti dalla combinazione di alcuni di tali motivi [...] e che possa essere constatata quando sia stata esclusa una discriminazione sulla base dei medesimi motivi, considerati in modo separato".
Poiché la "discriminazione intersezionale" riguarda la discriminazione basata su una combinazione inscindibile di motivi di discriminazione per cui è prevista tutela, piuttosto che su uno dei motivi considerato separatamente, la Corte non ha riconosciuto la discriminazione intersezionale come un motivo che forma oggetto di tutela, in quanto attualmente non trova una chiara base giuridica nelle direttive. Alcuni portatori di interessi hanno comunque sottolineato l'importanza sia dell'intersezionalità, sia della necessità di combattere più efficacemente la discriminazione multipla.
La Commissione ha riconosciuto l'importanza della discriminazione intersezionale e la necessità di affrontare tale fenomeno in tutte le sue strategie per l'uguaglianza. Ha anche offerto il suo sostegno per l'effettivo riconoscimento della discriminazione multipla a livello nazionale, commissionando studi e co‑organizzando un seminario in cui funzionari dell'amministrazione pubblica hanno potuto esaminare le sfide e le buone pratiche per affrontare tale problema nella legislazione e nell'elaborazione delle politiche;
·"discriminazione per associazione" (quando una persona o un gruppo è svantaggiato a causa della sua associazione con una persona o un gruppo che possiede la caratteristica protetta): la causa CHEZ ha dimostrato che una persona che non era di origine Rom e che, pur non appartenendo al gruppo protetto interessato, aveva tuttavia subito "un trattamento meno favorevole o un particolare svantaggio per uno di tali motivi" poteva beneficiare di protezione. Ne consegue che la constatazione di una discriminazione non dipende dall'esistenza di una relazione intima o stretta tra la presunta vittima e il gruppo al quale è associata. Molti Stati membri indicano che la discriminazione per associazione è contemplata dal diritto (giurisprudenziale) nazionale.
La CGUE deve ancora affrontare esplicitamente la questione della "discriminazione per percezione" o "discriminazione per supposizione", vale a dire un trattamento diverso basato su una errata convinzione o errata percezione che una persona possieda una delle caratteristiche protette. In diversi paesi dell'UE, sebbene meno numerosi rispetto a quelli che contemplano la discriminazione per associazione, il diritto (giurisprudenziale) nazionale prevede una protezione esplicita contro la discriminazione per supposizione.
2.2.Mezzi di ricorso ed esecuzione
2.2.1.Difesa dei diritti
In base alle direttive, gli Stati membri devono fornire mezzi adeguati di protezione legale a tutti coloro che si considerano vittime di discriminazione.
Oltre alle campagne di sensibilizzazione generale sulla non discriminazione, diversi Stati membri hanno indicato iniziative specifiche per agevolare la denuncia di casi di discriminazione. Alcune hanno lo scopo di alleviare l'onere finanziario dei procedimenti, ad esempio:
üriducendo le spese processuali per le cause in materia di discriminazione,
ücreando incentivi fiscali e
ücreando fondi che garantiscono alle vittime di discriminazione la copertura anticipata delle spese legali.
Tra le altre buone pratiche citiamo le seguenti:
üconsentire le denunce online;
ümigliorare la capacità e l'accessibilità delle autorità locali e delle organizzazioni locali intermediarie o comunitarie;
üistituire organi di risoluzione delle controversie facilmente accessibili;
üprevedere l'intervento di "cliniche legali" specializzate; e
ücreare reti di agenti di polizia e magistrati formati in materia di discriminazione.
Le segnalazioni dei casi di discriminazione e il numero di denunce sono leggermente aumentati rispetto alla relazione del 2014, ma la sottosegnalazione rimane un problema. Dalle indagini effettuate emerge che coloro che si sono sentiti discriminati difficilmente denunciano l'accaduto. Di conseguenza molti episodi non vengono portati all'attenzione delle autorità, il che priva le vittime di qualsiasi forma di rimedio. Questa tendenza influisce negativamente sull'accesso alla giustizia e, più in generale, sull'efficacia delle direttive. Sebbene molti Stati membri sottolineino l'importanza dell'attività svolta dagli organismi per la parità a livello nazionale e locale per combattere la discriminazione e affrontare il problema della sottosegnalazione, poche persone, secondo le indagini, riferirebbero un episodio di discriminazione a tali organismi.
I motivi per cui le vittime non denunciano i casi di discriminazione possono includere:
ûil dubbio di non avere concrete possibilità di successo;
ûla mancanza di conoscenza dei propri diritti e/o dell'esistenza di organismi per la parità;
ûle difficoltà a fornire prove; e/o
ûil timore di ritorsioni.
Tra gli altri problemi concreti che possono ostacolare l'accesso alla giustizia (che interessano particolarmente i gruppi più vulnerabili o emarginati) figurano:
ûla brevità dei termini di legge per intentare un'azione;
ûi costi, la complessità e la lunghezza dei procedimenti;
ûl'incertezza sull'esito del procedimento; e
ûla prospettiva di un risarcimento basso.
Organizzazioni quali i sindacati e gli organismi per la parità possono aiutare le vittime a interporre un ricorso individuale, specialmente quando hanno la legittimazione ad agire. Essi possono anche svolgere un ruolo importante nel sostenere le "controversie strategiche" e/o nell'interporre un ricorso collettivo, soprattutto perché la CGUE ha riconosciuto da tempo che il diritto dell'UE vieta la discriminazione anche quando non è identificabile una vittima singola, ad esempio nel caso in cui un datore di lavoro dichiari pubblicamente l'intento di discriminare.
Alcuni Stati membri hanno riferito che la legittimazione ad agire delle organizzazioni svolge un ruolo decisivo nei casi di discriminazione collettiva che danneggiano persone che non sono direttamente o immediatamente identificabili. Alcuni organismi o organizzazioni per la parità, che assistono le vittime di discriminazione, hanno anche intrapreso azioni dinanzi alla CGUE.
2.2.2.Onere della prova
Per attenuare le problematiche legate alla dimostrazione delle accuse di discriminazione, le direttive prevedono un'inversione dell'onere della prova. Quando una persona che si ritiene lesa espone fatti dai quali si può presumere un caso prima facie di discriminazione, incombe alla parte convenuta provare che non vi è stata violazione del principio della parità di trattamento.
Alcuni tribunali superiori degli Stati membri hanno fornito chiarimenti in questo ambito e altri Stati membri hanno modificato la propria legislazione. Alcuni portatori di interessi hanno tuttavia riferito che i tribunali nazionali non sempre applicano le norme in modo corretto o coerente, e i requisiti di prova possono variare nella pratica.
In alcune situazioni è particolarmente difficile addurre una prova prima facie, ad esempio nei procedimenti in materia di discriminazione indiretta, nei quali la persona che si ritiene lesa deve esporre fatti dai quali si possa presumere che una certa misura o prassi apparentemente neutra metta determinate persone in una situazione di particolare svantaggio rispetto ad altre. La rilevazione di tali fatti è ancora più complessa quando la presunta discriminazione deriva dall'uso dell'intelligenza artificiale. Inoltre, quand'anche sia possibile accertare la discriminazione indiretta sulla base di prove statistiche, i portatori di interessi hanno evidenziato difficoltà legate alla disponibilità e all'accessibilità di dati statistici pertinenti e alle modalità con cui i tribunali ne tengono conto.
2.2.3.Protezione delle vittime
Gli ordinamenti giuridici nazionali devono garantire la protezione delle vittime e predisporre adeguate misure giuridiche contro le ritorsioni; ciò è fondamentale per l'effettivo esercizio del diritto di non essere discriminati.
In alcuni Stati membri tale protezione sembra tuttavia essere limitata nella pratica. Emerge infatti che la protezione delle vittime si applica principalmente all'ambito dell'occupazione. I vari Stati membri applicano requisiti giuridici differenti per determinare chi ha diritto alla protezione: alcuni la concedono solo alle persone lese, alle vittime e ai testimoni, mentre la CGUE estende la protezione a chiunque possa essere colpito dalla reazione del soggetto che è oggetto di una denuncia o di un procedimento. Altri Stati membri hanno riferito di aver previsto un ampio ambito di applicazione della protezione a livello nazionale, ad esempio includendo altri individui oltre alla vittima, come i testimoni, coloro che aiutano o sostengono la vittima, chiunque sia trattato in modo meno favorevole per essersi rifiutato di discriminare, e le persone che sono vittime di discriminazione per presunzione o associazione.
La Commissione controlla l'attuazione della disposizione sulla protezione delle vittime alla luce della sentenza Hakelbracht della CGUE. La procedura d'infrazione avviata contro il Belgio per non aver recepito correttamente (fra l'altro) tale disposizione di entrambe le direttive è stata successivamente chiusa, ma un'altra procedura è ancora in corso in relazione a una disposizione simile della direttiva 2006/54/CE.
2.2.4.Sanzioni
Gli Stati membri devono prevedere sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive applicabili alle violazioni delle disposizioni nazionali che vietano la discriminazione in linea con le direttive. Le direttive non prescrivono misure specifiche e consentono agli Stati membri di decidere i rimedi adeguati per raggiungere gli obiettivi perseguiti. A seconda della via legale scelta, questi possono assumere varie forme quali l'ammenda, il risarcimento, un provvedimento che imponga al responsabile dell'illecito di compiere o astenersi da una certa azione, la pubblicità dell'illecito, la richiesta di scuse o l'irrogazione di sanzioni penali.
La CGUE ha formulato orientamenti su come interpretare le disposizioni giuridiche sulle sanzioni, in particolare:
Øi rimedi devono:
orispettare il principio di proporzionalità;
ogarantire una protezione giudiziaria reale ed efficace; e
ogarantire un effetto realmente deterrente e prevenire ulteriori discriminazioni; ciò comporta l'irrogazione di sanzioni anche in assenza di una vittima identificabile;
Øil risarcimento pecuniario deve essere:
oadeguato in relazione alla perdita e al danno subiti;
onon soggetto a un massimale predeterminato; e
Øuna sanzione meramente simbolica non può essere considerata sufficiente
.
Nella pratica alcune difficoltà nell'applicazione delle direttive sembrano persistere, ad esempio in relazione ai massimali d'indennizzo e ai casi senza una vittima identificabile. Alcuni tribunali nazionali tendono a stabilire livelli di risarcimento piuttosto moderati, favoriscono il risarcimento non pecuniario o concedono indennizzi d'importo minimo. Tali tendenze possono scoraggiare le vittime dall'intraprendere un'azione legale o dal chiedere un risarcimento pecuniario in sede giudiziaria.
La Commissione continua a monitorare le norme applicate negli Stati membri in materia di sanzioni e rimedi, sebbene sia difficile raccogliere informazioni dettagliate a livello nazionale, che spesso non sono disponibili. Anche Equinet svolge un lavoro importante su questo tema.
2.3.Informazione, dialogo e integrazione della dimensione di genere
2.3.1.Informazione
Le direttive richiedono agli Stati membri di portare le loro disposizioni all'attenzione degli interessati. Molti Stati membri, organismi per la parità, organizzazioni della società civile e parti sociali riconoscono l'importanza della sensibilizzazione e sono piuttosto attivi in questo senso, ad esempio preparando opuscoli, guide e studi, conducendo campagne generali e mirate ed erogando formazione.
Tuttavia la scarsa conoscenza della legislazione contro la discriminazione e dell'esistenza di organismi per la parità che assistono le vittime rimangono sfide importanti nella lotta contro la discriminazione. Ad esempio, il 71 % degli appartenenti a minoranze etniche o di immigrati riferisce di non essere a conoscenza di alcuna organizzazione che offra sostegno o consulenza alle vittime di discriminazione. Per contro, la conoscenza tra la popolazione generale dell'esistenza di un'istituzione che offre sostegno alle vittime di discriminazione sul lavoro è relativamente alta (61 %).
Per contribuire alla sensibilizzazione, nel 2019-2020 la Commissione ha realizzato una campagna d'informazione sulla lotta alla discriminazione sul luogo di lavoro, articolata in:
·una componente generale di sensibilizzazione sui diritti e i doveri delle persone in base alla legislazione dell'UE contro la discriminazione; e
·una componente mirata, dedicata ai datori di lavoro e alla disabilità, che ha comportato:
ol'organizzazione di seminari in otto Stati membri; e
ol'elaborazione di una guida di buone pratiche per le imprese di tutta l'UE che intendono assumere lavoratori con disabilità.
Un altro esempio è rappresentato dal sostegno che, tra il 2015 e il 2016, la Commissione ha prestato alle autorità locali per lo svolgimento di attività mirate di comunicazione per combattere la discriminazione e gli stereotipi nei confronti dei Rom.
La Commissione ha inoltre continuato a promuovere le attività d'informazione attraverso il suo sostegno a Equinet e alla rete European Equality Law, che pubblicano note di sintesi, opuscoli, relazioni e studi su questioni chiave relative alle direttive.
La Commissione sostiene altresì la formazione di giudici, avvocati e altri professionisti sull'interpretazione e l'applicazione delle direttive, istruendoli in merito ai concetti chiave, alle questioni relative alle prove e alle sanzioni per le violazioni.
2.3.2.Dialogo
In diversi Stati membri le organizzazioni della società civile e le parti sociali vengono consultate o attivamente coinvolte nella preparazione o nell'attuazione della legislazione, dei piani d'azione e delle strategie sulla parità. Alcuni Stati membri prevedono per legge dialoghi o negoziati periodici sulla parità con le organizzazioni della società civile. Diversi hanno istituito, all'interno dei loro organismi nazionali per la parità, comitati consultivi che riuniscono le organizzazioni della società civile e/o le parti sociali.
Allo stesso tempo, le organizzazioni della società civile di alcuni Stati membri hanno affermato che il dialogo è solitamente limitato o addirittura assente. Altre hanno segnalato difficoltà a operare correttamente in taluni Stati membri, a causa di una legislazione restrittiva e di problemi di accesso ai finanziamenti, ma anche di molestie.
Le parti sociali svolgono un ruolo cruciale nella lotta alla discriminazione e nella promozione della parità e della diversità sul luogo di lavoro. I sindacati e le associazioni dei datori di lavoro collaborano concludendo contratti collettivi, pubblicando testi e orientamenti comuni e realizzando progetti.
2.3.3.Integrazione della dimensione di genere
In entrambe le direttive si dispone che la Commissione riferisca in merito all'impatto delle misure su donne e uomini, conformemente al principio di integrazione della dimensione di genere.
Alcuni Stati membri riferiscono di aver inserito un obbligo generale di integrazione della dimensione di genere nella rispettiva legislazione. Altri spiegano che il genere è un elemento del loro approccio generale all'intersezionalità. Di conseguenza prestano particolare attenzione alla situazione di maggiore vulnerabilità, ad esempio, delle donne e delle ragazze Rom, delle donne migranti e delle donne con disabilità.
2.4.Organismi per la parità
Conformemente alla direttiva sull'uguaglianza razziale, tutti gli Stati membri hanno affidato a uno o più organismi specializzati la responsabilità della promozione della parità di trattamento indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica. Diverse direttive che sono parte integrante della normativa dell'UE sulla parità di trattamento hanno svolto un ruolo importante in questo senso, dato che solo 11 Stati membri (su 27) avevano istituito un siffatto organismo prima della loro adozione. Sebbene la direttiva sulla parità di trattamento in materia di occupazione non preveda l'istituzione di un organismo per la parità, quasi tutti gli organismi degli Stati membri sono competenti anche in relazione all'ambito di applicazione di tale direttiva.
La direttiva sull'uguaglianza razziale lascia agli Stati membri un ampio margine discrezionale per quanto riguarda il funzionamento degli organismi per la parità. L'articolo 13 dispone soltanto che siano loro attribuite determinate competenze minime:
·l'assistenza indipendente alle vittime di discriminazioni nel dare seguito alle denunce da essi inoltrate;
·lo svolgimento di inchieste indipendenti in materia di discriminazione; e
·la pubblicazione di relazioni indipendenti e la formulazione di raccomandazioni su questioni connesse con tali discriminazioni.
Poiché gli Stati membri sono responsabili dell'effettiva attuazione delle disposizioni, si rilevano differenze tra gli organismi per la parità in termini di mandato, poteri, struttura, leadership, indipendenza, risorse ed efficacia. Tali differenze hanno determinato a loro volta un'applicazione non omogenea della direttiva nei vari Stati membri, per quanto riguarda il livello e la natura della protezione, la promozione dell'uguaglianza e la sensibilizzazione del pubblico in generale e delle istituzioni nazionali.
Nella maggior parte dei casi gli organismi per la parità si sono tuttavia dimostrati fondamentali per promuovere e far rispettare la legislazione sulla parità di trattamento. Si sono infatti rivelati istituzioni necessarie e preziose per il cambiamento a livello dei singoli individui, delle istituzioni e della società in generale.
Il 22 giugno 2018 la Commissione ha adottato una raccomandazione sulle norme riguardanti gli organismi per la parità, affinché tutti gli organismi di questo tipo mettano pienamente a frutto le proprie potenzialità. Nel giugno 2019, per integrare tale raccomandazione, la Commissione ha coorganizzato un seminario di buone pratiche con la partecipazione di funzionari pubblici.
Gli organismi per la parità sono essenziali per garantire che gli individui e i gruppi discriminati possano esercitare pienamente i loro diritti e siano quindi in grado di svolgere efficacemente i compiti loro assegnati dalla normativa dell'UE. La Commissione si è impegnata a esaminare in maniera più approfondita in che misura gli Stati membri hanno seguito la raccomandazione del 2018, con particolare attenzione al ruolo e all'indipendenza degli organismi per la parità.
A più di due anni dall'adozione della raccomandazione, quattro Stati membri hanno dichiarato l'intenzione di modificare le loro disposizioni nazionali sugli organismi per la parità per dare seguito ad alcune delle raccomandazioni, e circa dieci Stati membri hanno già agito in tal senso, ad esempio mediante un aumento della dotazione di bilancio. La maggior parte degli Stati membri non segnala tuttavia l'introduzione di alcun cambiamento o riforma importante.
Il documento di lavoro dei servizi della Commissione allegato alla presente relazione fornisce un'analisi dettagliata dell'attuazione della raccomandazione. Conclude che il livello limitato e diseguale di attuazione della raccomandazione continua a impedire ad alcuni organismi per la parità di esercitare efficacemente il loro ruolo, il che conduce in pratica a livelli di protezione diversi contro la discriminazione all'interno dell'UE. Continuare a condividere le buone pratiche e/o gli orientamenti a livello dell'UE e aumentare la consapevolezza sarà molto utile per rafforzare il ruolo degli organismi per la parità. Tuttavia, l'esperienza acquisita con l'attuazione della raccomandazione mostra che ciò non è sufficiente. La Commissione intende perciò valutare la possibilità di proporre eventuali atti legislativi per rafforzare il ruolo degli organismi nazionali per la parità entro il 2022.
2.5.Raccolta di dati
I dati sulla parità sono fondamentali per acquisire una consapevolezza maggiore, sensibilizzare le persone, quantificare la discriminazione, rilevare le tendenze nel tempo, provare l'esistenza della discriminazione, valutare l'attuazione della legislazione sulla parità, dimostrare la necessità di un'azione positiva e contribuire a elaborare politiche basate su elementi concreti.
Le direttive non prevedono un obbligo generale di raccogliere, analizzare e utilizzare i dati sulla parità. La direttiva sull'uguaglianza razziale dispone tuttavia che gli organismi per la parità svolgano inchieste indipendenti, pubblichino relazioni indipendenti e formulino raccomandazioni su questioni relative alla discriminazione razziale (cfr. sopra).
A livello dell'UE sono state intraprese importanti iniziative per rimediare alla mancanza di dati sulla parità e per rispondere alla necessità di orientamenti pratici sulla raccolta di tali dati:
üla Commissione ha presentato una serie di studi sui dati sulla parità;
üla Commissione ha sostenuto il lavoro svolto dal sottogruppo sui dati sulla parità del gruppo ad alto livello sulla non discriminazione, l'uguaglianza e la diversità, che ha pubblicato:
oorientamenti sul miglioramento della raccolta e dell'utilizzo dei dati sulla parità a livello nazionale, che sottolineano come il regolamento generale sulla protezione dei dati (GDPR) non impedisca la raccolta di dati sulla parità, anche quando questi sono disaggregati per razza e origine etnica, se effettuata in modo corretto;
oun "compendio di pratiche promettenti"; e
ouno strumento di mappatura diagnostica;
üil programma della Commissione "Diritti, uguaglianza e cittadinanza" elencava tra le sue priorità il miglioramento della raccolta di dati sulla parità.
Molti Stati membri hanno riferito l'adozione di buone pratiche sulla raccolta di dati sulla parità, tra cui:
·coinvolgere (e coordinare) una serie di soggetti competenti, ad esempio uffici statistici, servizi e agenzie pubbliche, ispettorati, università, centri di ricerca, organizzazioni della società civile, autorità competenti per la protezione dei dati e il settore privato;
·pubblicare dati sulle denunce pervenute agli organismi per la parità, alla polizia, ai servizi pubblici, agli ispettorati e alla magistratura, e sulle sentenze;
·attingere all'esperienza della FRA sulla raccolta dei dati;
·promuovere la raccolta e l'utilizzo di dati sulla parità attraverso appositi progetti;
·utilizzare i dati sulla parità per esaminare e valutare l'impatto e l'efficacia della legislazione contro la discriminazione;
·utilizzare la tecnica del "mystery shopping" (acquisti in incognito) e i test situazionali per esaminare i modelli di discriminazione;
·coinvolgere le organizzazioni delle minoranze nella raccolta e diffusione dei dati sulla parità;
·elaborare dati statistici che possano servire come prova della discriminazione indiretta; e
·raccogliere dati disaggregati sulla parità nell'ambito dei censimenti della popolazione.
Tuttavia molti Stati membri considerano ancora la mancanza di dati sulla parità come un problema a livello nazionale. Vi sono margini di miglioramento soprattutto per quanto riguarda la periodicità e la comparabilità dei dati, la raccolta di dati sulle denunce e sui casi di discriminazione (compresi i dati sulle sanzioni irrogate), la raccolta di dati disaggregati per razza o origine etnica, la raccolta di dati da parte di soggetti privati (compresi i datori di lavoro), e per quanto riguarda la cooperazione tra tutti gli interessati.
3.Questioni specifiche riguardanti la direttiva sull'uguaglianza razziale
Affinché un sistema di tutela giuridica contro la discriminazione sia completo, la tutela non deve presentare lacune. Vent'anni dopo l'adozione della direttiva sull'uguaglianza razziale, in linea con il piano d'azione dell'UE contro il razzismo, vengono presentate anche le potenziali lacune esistenti nella tutela offerta dalla direttiva.
La sottosegnalazione della discriminazione rimane un problema e la raccolta di dati sulle denunce e sui casi di discriminazione deve ancora migliorare. Ne consegue la difficoltà di effettuare una valutazione approfondita degli ambiti della vita nei quali si verificano episodi di discriminazione concreti.
Dalle indagini della FRA emerge che in tutta l'UE le persone sperimentano regolarmente alti livelli di discriminazione per la loro razza o la loro origine etnica. Tra gli ambiti contemplati dalla direttiva sull'uguaglianza razziale, i dati della FRA precisano che l'occupazione è quello in cui la discriminazione fondata sull'appartenenza a minoranze etniche o di migranti è maggiormente diffusa. Tale ambito comprende le situazioni in cui le persone sono "in cerca di lavoro" o "sul luogo di lavoro".
3.1.La nozione di "razza e origine etnica"
La direttiva sull'uguaglianza razziale non definisce la nozione di "razza o origine etnica". La CGUE ha formulato orientamenti sull'interpretazione della nozione di "origine etnica"; più precisamente, la sentenza CHEZ ha riconosciuto che "la nozione di origine etnica [deriva] dall'idea che i gruppi sociali sono caratterizzati in particolare da una comunanza di nazionalità, fede religiosa, lingua, origine culturale e tradizionale e ambiente di vita". Il fatto che sia in gioco la razza o l'origine etnica può quindi essere determinato sulla base di diverse caratteristiche, tra cui lingua, religione, origine, colore della pelle e cittadinanza. Poiché i dati della FRA rilevano che il colore della pelle e/o la religione di una persona rappresentano specifici fattori scatenanti di discriminazione etnica o razziale, ciò ha un'importante rilevanza pratica.
Nella causa Jyske Finans la CGUE ha sottolineato che anche il paese di nascita di una persona potrebbe essere considerato un fattore rilevante, chiarendo tuttavia che non può essere accettato come un criterio sufficiente. Il paese di nascita di una persona "sarebbe soltanto uno dei fattori specifici che consentono di concludere che una persona appartiene ad un gruppo etnico, e non sarebbe, sotto tale profilo, in alcun modo determinante". Secondo la Corte, un trattamento diverso da parte di un istituto di credito solo sulla base del paese di nascita di una persona (in mancanza di qualsiasi altro fattore) non è sufficiente a suffragare un'accusa di discriminazione fondata sull'"origine etnica". Per accertare una discriminazione indiretta si dovrebbe quindi identificare un gruppo etnico specifico che è stato penalizzato rispetto ad altri gruppi. Secondo la Corte, l'affermazione che il paese di nascita di una persona "avrebbe, in generale, maggiori probabilità di incidere negativamente su persone di una "[determinata] origine etnica" rispetto "ad altre persone" non può essere accettata.
La CGUE ha confermato il suo approccio nella sentenza pronunciata nella causa Maniero, che riguardava una borsa di studio disponibile solo per le persone che avevano superato un esame di Stato tedesco in diritto e non per coloro che avevano superato un esame equivalente in altri paesi. In linea con il suo ragionamento nella causa Jyske Finans, la Corte ha sostenuto che non si poteva ritenere che un gruppo etnico specifico fosse svantaggiato rispetto ad altri.
Nel riferire in merito all'applicazione della direttiva sull'uguaglianza razziale, diversi Stati membri hanno richiamato l'attenzione sulla protezione offerta a livello nazionale contro la discriminazione fondata sul colore della pelle, sul luogo di nascita, sulla lingua, sulla discendenza o sull'origine nazionale. Motivi come il colore della pelle, la lingua e la nascita sono esplicitamente menzionati, tra gli altri, all'articolo 21 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. La Carta si applica nell'ambito del diritto dell'UE e il relativo articolo 21 è stato riconosciuto come avente effetto orizzontale diretto. Nell'interpretare la nozione di origine etnica, la CGUE si è basata sull'importanza di garantire una protezione effettiva del diritto all'uguaglianza e alla non discriminazione, come stabilito dall'articolo 21 della Carta. Pur stabilendo che l'ambito di applicazione della direttiva non può essere definito in modo restrittivo, ha tuttavia chiarito che non può essere esteso alla discriminazione per motivi diversi da quelli elencati in modo esaustivo nella direttiva.
3.2.Ambito di applicazione
All'interno di questo ambito, la direttiva si applica anche alla discriminazione derivante dall'uso di intelligenza artificiale.
Per quanto riguarda l'occupazione, la direttiva si applica alle condizioni di accesso all'occupazione e al lavoro sia indipendente che autonomo, all'accesso a tutti i tipi e livelli di orientamento e formazione professionale e all'occupazione e alle condizioni di lavoro, comprese le condizioni di licenziamento e la retribuzione. Esiste tuttavia un'eccezione in virtù della quale una differenza di trattamento basata su una caratteristica legata alla razza o all'origine etnica non costituisce discriminazione se corrisponde a un requisito specifico indispensabile per una determinata attività professionale. Ciò significa, ad esempio, che il responsabile delle audizioni per un film può cercare un attore di una particolare origine per uno specifico ruolo.
La direttiva interessa tutti i tipi di istruzione, generale e professionale, pubblica e privata, religiosa e laica, dall'istruzione prescolare a quella superiore. Nella sentenza Maniero la CGUE ha chiarito la portata del termine "istruzione". Leggendo la direttiva alla luce del suo obiettivo di promuovere la parità, ha interpretato la nozione in modo ampio, includendovi l'accesso all'istruzione e l'eliminazione dei relativi ostacoli finanziari. La concessione di benefici finanziari strettamente legata alla partecipazione di un singolo a progetti educativi rientra quindi nell'ambito di applicazione della direttiva.
La direttiva sull'uguaglianza razziale interessa l'accesso a beni e servizi che sono a disposizione del pubblico e la loro fornitura. Il significato della nozione di "servizi" è tratto dall'articolo 57 TFUE, secondo cui essi devono costituire un'attività economica, cioè essere forniti normalmente dietro retribuzione, e comprendono in particolare attività di carattere industriale o commerciale.
La direttiva si applica indipendentemente dal fatto che i beni e i servizi che sono a disposizione del pubblico siano forniti nel settore pubblico o privato. I servizi pubblici sono quindi contemplati, ma solo nella misura in cui rientrano nella nozione di "servizio" ai sensi dell'articolo 57 TFUE, come indicato sopra.
Ai sensi della direttiva i servizi includono, ad esempio, l'alloggio o la fornitura di energia elettrica
. L'assistenza sanitaria è contemplata come un aspetto della sicurezza sociale, ma può anche rientrare nell'ambito dei servizi, purché venga fornita dietro retribuzione da un ente a scopo di lucro
.
Il legislatore non ha incluso nell'ambito di applicazione materiale della direttiva le azioni del settore pubblico che comportano "l'esercizio dell'autorità pubblica" (ad esempio da parte della polizia, delle autorità antifrode e delle autorità giudiziarie in materia penale e civile) senza alcun elemento di "prestazione di servizi". Ad esempio, la direttiva non è applicabile quando una persona viene fermata o molestata dalla polizia a causa della sua razza o origine etnica.
Il riferimento a beni e servizi "che sono a disposizione del pubblico" è un concetto che talvolta solleva interrogativi. La condizione di "disponibilità al pubblico" comprende situazioni in cui l'offerta di un determinato bene o servizio è stata resa di dominio pubblico (ad esempio con un'inserzione su un giornale o su un sito web accessibile al pubblico o con un volantino su una vetrina), ma non comprende i beni o servizi offerti soltanto alla cerchia dei familiari.
3.3.I Rom sono tra i gruppi più colpiti dalla discriminazione
Diversi Stati membri e portatori di interessi indicano che i Rom sono particolarmente colpiti dalla discriminazione, soprattutto nei settori dell'istruzione, dell'accesso al lavoro e dell'alloggio (in linea con le indagini della FRA). Tra le comunità Rom si registrano anche seri problemi per quanto riguarda la conoscenza dei diritti e l'accesso alla giustizia. La pandemia di COVID-19 ha colpito i Rom in modo sproporzionato, aggravando ulteriormente le disparità, in particolare nell'istruzione, nella sanità e nell'occupazione.
Per affrontare tali sfide, gli Stati membri hanno riferito di aver intrapreso azioni strategiche, attività di ricerca e campagne specifiche. A seguito della sua valutazione del quadro dell'UE per le strategie nazionali di integrazione dei Rom fino al 2020, la Commissione ha pubblicato un quadro strategico dell'UE per l'uguaglianza, l'inclusione e la partecipazione dei Rom per il periodo 2020-2030. Il nuovo quadro, rafforzato e riformato, si articola in tre pilastri, integrando l'inclusione socioeconomica dei Rom con la promozione della parità e della partecipazione. Il miglioramento della raccolta dei dati è un aspetto importante dell'iniziativa.
Il nuovo quadro è accompagnato da una proposta di raccomandazione del Consiglio sull'uguaglianza, l'inclusione e la partecipazione dei Rom. Uno degli obiettivi chiave è attuare efficacemente la direttiva sull'uguaglianza razziale, prevenendo e combattendo la discriminazione nei confronti dei Rom. Il pacchetto include raccomandazioni per affrontare l'antiziganismo e incoraggia gli Stati membri a intensificare la collaborazione con gli organismi nazionali per la parità e le organizzazioni della società civile e a rafforzare il loro coinvolgimento nel conseguimento di tali obiettivi.
Dal 2014 la Commissione ha avviato procedure di infrazione nei confronti di tre Stati membri per la segregazione scolastica dei bambini Rom. Tali procedure sono tuttora in corso.
4.Questioni specifiche riguardanti la direttiva sulla parità di trattamento in materia di occupazione
Gli Stati membri non hanno segnalato grandi difficoltà per quanto riguarda l'interpretazione e l'applicazione delle disposizioni della direttiva sulla parità di trattamento in materia di occupazione nel periodo 2014-2020, pur rilevando alcune difficoltà con nozioni comuni ad entrambe le direttive. Alcuni portatori di interessi si sono concentrati in particolare sulla questione delle soluzioni ragionevoli per le persone con disabilità, anche per quanto riguarda i problemi legati alla comprensione di tale nozione, alla sua applicazione pratica e alla disponibilità di opportuni orientamenti in materia. Alcuni portatori di interessi hanno proposto di estendere l'obbligo di soluzioni ragionevoli a motivi di discriminazione diversi dalla disabilità.
Attualmente non sono in corso procedure di infrazione in relazione alla direttiva. La CGUE ha tuttavia emesso un consistente numero di sentenze in risposta a domande di pronuncia pregiudiziale riguardanti tutte le forme di discriminazione contemplate dalla direttiva, presentate dai tribunali nazionali di diversi Stati membri.
4.1.Ambito di applicazione
La CGUE ha emesso diverse sentenze importanti sull'ambito di applicazione della direttiva sulla parità di trattamento in materia di occupazione.
Essa ha chiarito che la nozione di "condizioni di accesso all'occupazione e al lavoro" contenuta all'articolo 3, paragrafo 1, lettera a), può contemplare le dichiarazioni pubbliche di un datore di lavoro, anche in assenza di una procedura di assunzione, a condizione che esse si riferiscano, di fatto, alla politica di assunzione di un'impresa. La causa riguardava le dichiarazioni pubbliche di un avvocato secondo cui questi non avrebbe mai assunto candidati omosessuali. L'interpretazione non è influenzata dalla possibile limitazione dell'esercizio della libertà di espressione.
In un'altra sentenza, la Corte ha dichiarato che la direttiva si applica a un regime fiscale volto a migliorare l'accesso dei giovani alla formazione professionale, il quale preveda un trattamento fiscale differenziato delle spese di formazione a seconda dell'età del tirocinante. Tuttavia, in un altro contesto, la sentenza della causa C ha stabilito che una legislazione nazionale su un'imposta addizionale sui redditi da pensione non rientra nell'ambito di applicazione materiale della direttiva. Una simile legislazione non riguarda infatti la "retribuzione", bensì l'aliquota d'imposta, che è esterna al rapporto di lavoro.
La Corte ha confermato la propria giurisprudenza secondo cui i motivi di discriminazione di cui all'articolo 1 della direttiva sono elencati in modo esaustivo e non includono la categoria professionale né la natura del rapporto di lavoro dei soggetti interessati.
4.2.Religione
Per la prima volta dall'adozione della direttiva la CGUE ha avuto l'opportunità di emettere importanti sentenze sulle disposizioni relative alla discriminazione fondata sulla religione.
Nella causa Achbita la Corte ha interpretato la "religione" in un senso ampio, che include la libertà delle persone di manifestare il proprio credo religioso in pubblico. Ha ritenuto che una regola interna di un'impresa privata che vieti di indossare in modo visibile qualsiasi simbolo politico, filosofico o religioso non costituisca una discriminazione diretta, purché si applichi a tutti i lavoratori allo stesso modo. Tuttavia una regola apparentemente neutra può costituire una discriminazione indiretta a meno che non sia oggettivamente giustificata in termini di appropriatezza e necessità. Una politica di neutralità politica, filosofica e religiosa può costituire un obiettivo legittimo.
Nella sentenza Bougnaoui la Corte ha affermato che, in assenza di una politica di neutralità, un datore di lavoro non può imporre a un lavoratore di non indossare il velo islamico sul luogo di lavoro per rispondere ai desideri di un cliente. Tale trattamento non costituisce un "requisito essenziale e determinante per lo svolgimento dell'attività lavorativa" ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 1, della direttiva, giustificato dalla natura/dal contesto delle attività professionali del lavoratore.
Altre due sentenze della CGUE riguardavano l'interpretazione dell'articolo 4, paragrafo 2, della direttiva, che prevede un'eccezione al principio di non discriminazione per quanto riguarda le chiese o altre organizzazioni basate sull'etica. La Corte ha dichiarato che i tribunali nazionali devono sottoporre i requisiti professionali stabiliti dalle organizzazioni basate sull'etica a un controllo giurisdizionale effettivo. I requisiti devono essere necessari e oggettivamente collegati alla natura/al contesto dell'attività professionale, tenendo conto dell'etica dell'organizzazione. Non possono riguardare considerazioni estranee a tale etica o al diritto all'autonomia dell'organizzazione, e devono rispettare il principio di proporzionalità.
Si prevede che la Corte perfezioni ulteriormente la sua giurisprudenza nell'ambito di due cause pendenti, ossia le cause C-804/18 e C-344/20. Quest'ultima solleva anche una questione sulla nozione di "convinzioni personali". Diversi Stati membri hanno dichiarato che avrebbero gradito ulteriori chiarimenti in merito a tale nozione attraverso la giurisprudenza dell'UE.
4.3.Orientamento sessuale
Tenendo conto degli obiettivi e dei valori fondamentali alla base della direttiva, la Corte ha chiarito le condizioni in cui le dichiarazioni pubbliche omofobiche costituiscono una discriminazione. L'espressione di opinioni discriminatorie in materia di assunzione da parte di un datore di lavoro può dissuadere le persone dal candidarsi per un posto di lavoro.
In un'altra sentenza la Corte ha ricordato che gli Stati membri sono liberi di disciplinare il matrimonio tra persone dello stesso sesso, o una forma alternativa di riconoscimento giuridico della loro relazione, e di fissare la data dalla quale decorreranno gli effetti di tale matrimonio. Ha concluso che una norma irlandese, secondo la quale il diritto a una pensione di reversibilità era subordinato al fatto che l'affiliato a un regime previdenziale professionale contraesse un'unione civile prima di raggiungere l'età di 60 anni, non costituiva una discriminazione basata sull'orientamento sessuale, sebbene il diritto nazionale non permettesse le unioni civili prima che i partner raggiungessero tale età.
4.4.Disabilità
Alcuni portatori di interessi hanno segnalato diverse problematiche relative all'interpretazione della nozione di "disabilità". A questo proposito la CGUE ha fornito un utile chiarimento facendo riferimento alla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità (UNCRPD), che è stata approvata a nome della Comunità europea con la decisione 2010/48/CE del Consiglio ed è diventata parte integrante dell'ordinamento giuridico dell'UE dal momento della sua entrata in vigore, vale a dire il 3 maggio 2008. La Corte ha affermato che le nozioni di "disabilità" e di limitazione "duratura" della capacità lavorativa di una persona devono essere interpretate in modo autonomo e uniforme in tutta l'UE.
Il concetto di "disabilità" si riferisce a una limitazione derivante in particolare da menomazioni fisiche, mentali o psicologiche durature che, in interazione con barriere di diversa natura, possono ostacolare la piena ed effettiva partecipazione di una persona alla vita professionale su base di uguaglianza con gli altri lavoratori. Nella sentenza della causa Z la Corte ha specificato che l'incapacità di procreare naturalmente non costituisce di per sé un ostacolo all'esercizio di un'attività professionale. Nella sentenza FOA ha ritenuto che, sebbene l'obesità non costituisca di per sé una "disabilità", essa può, in certe circostanze, soddisfare le condizioni richieste dalla direttiva e quindi rientrare nel suo ambito di applicazione.
Occorre tenere conto della situazione e delle esigenze specifiche dei lavoratori con disabilità nel valutare se siano posti in una situazione di svantaggio rispetto agli altri o se le misure nazionali soddisfino il criterio della proporzionalità. Nella causa Ruiz Conejero la Corte ha quindi dichiarato che le persone con disabilità sono esposte al rischio ulteriore di assenze dal lavoro dovute a una malattia collegata alla loro disabilità e sono soggette a un maggiore rischio di accumulare giorni di assenza per malattia e, quindi, di raggiungere i limiti stabiliti dalla legge. La Corte ha concluso che tali limiti possono svantaggiare i lavoratori disabili e, quindi, comportare una disparità di trattamento indirettamente basata sulla disabilità. Inoltre, nel valutare la proporzionalità delle misure nazionali in questione, la Corte ha affermato che non si dovrebbe trascurare il fatto che le persone con disabilità incontrano generalmente maggiori difficoltà rispetto alle persone non disabili a reinserirsi nel mercato del lavoro.
In un'altra causa la Corte ha ritenuto che, se un datore di lavoro non ha offerto una soluzione ragionevole (articolo 5 della direttiva), il licenziamento di un lavoratore con disabilità sulla base di criteri determinati dal datore di lavoro (scarsa produttività, un basso grado di polivalenza e un alto tasso di assenteismo) costituisce una discriminazione indiretta fondata sulla disabilità. A tale proposito la Corte ha citato l'articolo 2 della UNCRPD, in base al quale il rifiuto di una soluzione ragionevole è una forma di discriminazione.
In una recente sentenza, la Corte ha interpretato la nozione di "discriminazione" (articolo 2 della direttiva) e ha stabilito che il principio della parità di trattamento è volto a proteggere un lavoratore che ha una disabilità contro qualsiasi discriminazione fondata su tale disabilità, non solo rispetto ai lavoratori che non hanno disabilità, ma anche rispetto ad altri lavoratori con disabilità.
4.5.Età
La maggior parte delle sentenze della CGUE riguardanti la direttiva sulla parità di trattamento in materia di occupazione riguarda differenze di trattamento legate all'età. Sebbene gli Stati membri abbiano recepito correttamente la direttiva, sono sorte diverse questioni di compatibilità in relazione a specifiche leggi nazionali. Nel valutarle, la Corte ha esaminato in particolare:
-la comparabilità delle situazioni;
-la possibile esistenza di un fattore oggettivo e neutro che non è collegato all'età;
-la legittimità dell'obiettivo o degli obiettivi perseguiti; e
-l'idoneità/la proporzionalità della misura adottata.
Citando il diritto di lavorare sancito all'articolo 15, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell'UE, la Corte ha prestato particolare attenzione alla partecipazione dei lavoratori anziani alla forza lavoro e quindi alla vita economica, culturale e sociale, e ha osservato che mantenerli nel posto di lavoro promuove la diversità. Tuttavia ha anche riconosciuto che gli Stati membri possono perseguire una politica sociale o occupazionale volta a promuovere l'accesso dei giovani lavoratori al mercato del lavoro. Spetta alle autorità competenti degli Stati membri trovare il giusto equilibrio tra i diversi interessi coinvolti. Nel valutare la proporzionalità della legislazione nazionale in questione, la Corte ha riconosciuto che si poteva prendere atto del fatto che la normativa escludeva dal lavoro i pensionati, la cui vita professionale è terminata e che sono titolari di un trattamento di quiescenza, e ha lasciato al giudice nazionale che ha presentato la domanda di pronuncia pregiudiziale il compito di verificare se tale esclusione fosse idonea a garantire la realizzazione dell'obiettivo perseguito e soddisfacesse effettivamente l'intento di conseguirlo in modo coerente e sistematico.
Diversi casi riguardavano la discriminazione fondata sull'età in relazione alla retribuzione. Alcune leggi nazionali sugli stipendi nel settore pubblico utilizzavano l'età in sostituzione dell'anzianità di servizio. Altri non tenevano conto dei periodi di servizio prima dei 18 anni nel calcolo degli stipendi. In alcuni casi le modifiche giuridiche destinate a porre rimedio alla situazione hanno invece perpetuato la discriminazione.
La Corte ha anche chiarito il significato di "requisito essenziale e determinante per lo svolgimento dell'attività lavorativa" in due cause riguardanti l'età massima di assunzione per le forze di polizia, tenendo conto della natura specifica delle mansioni in questione.
5.Conclusioni e prospettive future
La CGUE ha formulato utili orientamenti su diverse disposizioni, facendo così chiarezza su vari problemi di interpretazione. Sia a livello nazionale che a livello dell'UE sono state intraprese importanti iniziative per applicare meglio nella pratica le disposizioni sulla non discriminazione.
Ne sono conseguiti alcuni sviluppi positivi, tra l'altro per quanto riguarda la raccolta dei dati. Al tempo stesso persistono seri motivi di preoccupazione, come il timore di ritorsioni nei confronti delle vittime, i livelli bassi e divergenti di risarcimento, la mancanza di prove e la scarsa conoscenza dei diritti e dei meccanismi di sostegno (ad esempio, gli organismi per la parità). Tutte questi problemi contribuiscono alla sottosegnalazione degli episodi di discriminazione.
Tra le azioni di follow-up per affrontare le sfide individuate nella presente relazione potrebbero figurare:
Øun più attento controllo da parte degli Stati membri dell'attuazione delle direttive, in particolare per quanto riguarda la protezione delle vittime e l'applicazione di sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive. La Commissione offrirà sostegno in tal senso, ad esempio commissionando uno studio sulle sanzioni;
Øun impegno costante a livello nazionale e dell'UE per:
osensibilizzare il pubblico in generale e i soggetti particolarmente a rischio di discriminazione, in particolare in merito ai loro diritti e ai meccanismi di sostegno esistenti;
osostenere progetti; la Commissione continuerà a promuovere la parità e a sostenere le vittime attraverso i canali di finanziamento dell'UE, compresi il programma "Cittadini, uguaglianza, diritti e valori" (CERV) e il programma Giustizia; e
ooffrire periodicamente informazioni e formazione a politici, giudici e avvocati sulla legge sulla non discriminazione, in particolare su questioni chiave come la discriminazione indiretta, le molestie, l'onere della prova, le sanzioni e la discriminazione algoritmica; e
Øincoraggiare la raccolta di dati a livello nazionale, prestando un'attenzione particolare a statistiche, denunce, sentenze, sanzioni e disaggregazioni per fattori di parità (compresi quelli considerati potenzialmente sensibili, come la razza o l'origine etnica). Per garantire la comparabilità dei dati nel tempo e tra regioni/paesi, resta essenziale un approccio coordinato a livello di UE.
In tutte queste attività, gli organismi per la parità sono partner fondamentali. Un ulteriore rafforzamento della loro visibilità, del loro ruolo e del loro funzionamento efficace e indipendente è fondamentale, come dimostrato dall'analisi figurante nel documento di lavoro dei servizi della Commissione allegato alla presente relazione. La continua condivisione di buone pratiche a livello di UE e la sensibilizzazione saranno anch'esse molto utili, in particolare nell'ambito della prevenzione. Inoltre, come ha già annunciato, la Commissione intende valutare la possibilità di proporre eventuali atti legislativi per rafforzare il ruolo degli organismi nazionali per la parità entro il 2022.
Tutti i portatori di interessi, compresi i sindacati, i datori di lavoro e le loro associazioni, e le organizzazioni della società civile, hanno un ruolo da svolgere nelle loro rispettive sfere di competenza. Per mettere pienamente a frutto il potenziale delle direttive, la Commissione continuerà a lavorare con gli Stati membri, gli organismi per la parità, la FRA, le organizzazioni della società civile e le parti sociali, al fine di garantire la protezione sistematica delle vittime di discriminazione.
Le circostanze sono cambiate da quando è stata adottata la direttiva sull'uguaglianza razziale, il 29 giugno 2000, anche per effetto dei progressi tecnologici. Malgrado le difficoltà create dalla segnalazione insufficiente, nell'UE rimangono diffuse le esperienze di discriminazione sulla base della razza o dell'origine etnica, dovute a una vasta gamma di cause, tra cui stereotipi e pregiudizi. Occorrerebbe un'ulteriore valutazione per stabilire il rapporto tra la persistenza della discriminazione razziale nell'Unione ed eventuali carenze nell'applicazione delle norme dell'UE. Tale valutazione permetterebbe anche di individuare eventuali carenze nella portata e nell'ambito di applicazione della normativa. È inoltre opportuno analizzare la coerenza tra la direttiva sull'uguaglianza razziale e altri strumenti dell'UE in materia. Dovrebbero essere raccolti dati sui settori in cui si verificano casi di discriminazione, compresi quelli in cui le autorità di contrasto possono a loro volta discriminare. Tale valutazione, che richiederebbe la consultazione di tutti i portatori di interessi, permetterebbe di ottenere dati solidi e di buona qualità che forniscano prove della discriminazione razziale sperimentata nella vita concreta.