1.

A Nejvyšší správní soud (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Cseh Köztársaság) által benyújtott jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem arról tanúskodik, hogy a Bíróság elé terjesztett valamely ügyben felvetődő konkrét jogkérdés gyakran az alapeljárás látszólag semmitmondó – még ha nem is hétköznapi – tényállása mögött húzódik meg: egy fogadási szolgáltatónak fel kellett hagynia a kereskedelmi tevékenységével amiatt, hogy önkormányzati rendelet megtiltotta a fogadási szolgáltatások nyújtását a város azon részében, amelyben a fogadási szolgáltató található. E szolgáltató azt állítja, hogy olyan ügyfelei vannak, akik egy másik tagállamból származnak. Elegendő‑e ez a körülmény ahhoz, hogy alkalmazandó legyen a szolgáltatásnyújtás EUMSZ 56. cikk szerinti szabadsága?

2.

A jelen ügy tehát egyenesen a belső piac egyik alapvető szabadsága tárgyi hatályának velejéig hatol.

3.

Az említett hatály meghatározása különösen fontos kérdés; ez az uniós jog legrégebbi kérdéseinek egyike, amelyből folyamatosan új hajtások nőnek ki. Lehetnek mégoly változatosak az ilyen ügyek alaptényállásai, ( 2 ) mindannyiuknak az a közös vonása, hogy a belső piacnak és az Unió gazdasági felépítésének alapvető lényegével foglalkoznak. A gazdasági szereplők és ügyfeleik is várakozással tekintenek az ilyen kérdések kimenetelére, éppen annyira, mint a tagállamok. Az alapvető szabadságok érvényesülési köre meghatározza, hogy a tagállamokat a belső piacra vonatkozó uniós joganyag milyen mértékben köti a saját (nemzeti) szakpolitikai célkitűzéseiket illetően, ennek megfelelően pedig azt is, hogy a gazdasági szereplők milyen szabadságot élveznek: amennyiben valamely tagállamot egy adott helyzetben nem köti – például – a szolgáltatásnyújtás szabadsága, potenciálisan sokkal szélesebb körben léphet fel, mint ha az kötné őt. Ezzel szemben, ha valamely tagállamot köti a szolgáltatásnyújtás szabadsága, a szolgáltatók és a szolgáltatások igénybe vevőinek potenciális cselekvési tere sokkal tágabb.

4.

Ezen érmének az a megfelelő eljárási oldala, hogy a nemzeti bíróságoktól származó azon ügyek, amelyekben az alapeljárás tényállása teljes egészében egyetlen tagállamra korlátozódik, az alapvető szabadságok értelmezésével kapcsolatos részükben elfogadhatatlanoknak minősülnek.

5.

A jelen ügyben a Nejvyšší správní soud (legfelsőbb közigazgatási bíróság) arról érdeklődik, hogy miként alakul a szolgáltatásnyújtás EUMSZ 56. cikk szerinti szabadságának érvényesülési köre olyan helyzetben, amelyben a határokon átnyúló elemet olyan ügyfelek jelentik, akik átlépik a határt annak érdekében, hogy a Cseh Köztársaságban részesülhessenek a szóban forgó szolgáltatások előnyeiben (már ha a szerencsejátékok tekintetében ez a helyes megfogalmazás).

6.

A jelen indítványban amellett érvelek, hogy ezt a kérdést lényegében lefedi a szolgáltatásnyújtás EUMSZ 56. cikk szerinti szabadsága. Ennek során azt fogom javasolni, hogy a Bíróság a hagyományos módon értelmezze a szolgáltatásnyújtás szabadságát és az ahhoz kapcsolódó ítélkezési gyakorlatot. Konkrétabban, ki fogom fejteni a Bíróságnak, hogy jelenleg nem indokolt visszafogni ezen alapvető szabadság érvényesülési körét olyan helyzetekben, amelyekben a szóban forgó intézkedések de iure és de facto is megkülönböztetés nélkül alkalmazhatók. Következésképpen azt fogom javasolni a Bíróságnak, hogy álljon ellen azon lehetséges kísértésnek, hogy a korábbiaknál szűkebben értelmezze az EUMSZ 56. cikk tárgyi hatályát. Álláspontom szerint nincs helye a „szolgáltatásokra vonatkozó Keck‑formulának”: a Bíróságnak ez utóbbi ügyből ( 3 ) nem kellene semmilyen analógiát levezetnie.

7.

A zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (lottójátékokról és más hasonló játékokról szóló 202/1990. sz. törvény; a továbbiakban: lottójátékokról szóló törvény) 2013‑ban hatályos változata 50. §‑ának (4) bekezdése alapján valamely önkormányzat általános hatályú rendeletben kikötheti, hogy a fogadások, lottójátékok és más hasonló játékok kizárólag a rendeletben előírt helyszínen és időpontokban szervezhetők, vagy meghatározhatja, hogy az önkormányzat területén mely helyszíneken vagy időpontokban tilos az ilyen lottójátékok és más hasonló játékok szervezése, vagy teljes egészében megtilthatja az önkormányzat teljes területén a lottójátékok és más hasonló játékok szervezését.

8.

A lottójátékokról szóló törvény meghatározza a fogadások, lottójátékok és más hasonló játékok fogalmát is.

9.

Děčín városa (Cseh Köztársaság) a lottójátékokról szóló törvény 50. §‑ának (4) bekezdése szerint kiadta az obecně závazná vyhláška č. 3/2013, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných hert (a fogadások, lottójátékok és más hasonló játékok szabályozásáról szóló, 3/2013. sz. önkormányzati rendelet). E rendelet a törvénynek megfelelően a város teljes területén megtiltotta a fogadások, lottójátékok és más hasonló játékok szervezését. Ugyanakkor a rendelet 1. melléklete felsorolta azokat a pontos címeket Děčínben, ahol kaszinók üzemeltetése megengedett.

10.

A BONVER WIN, a. s. (a továbbiakban: BONVER WIN) cseh kereskedelmi vállalat, amely a Ministerstvo financí ČR (pénzügyminisztérium, Cseh Köztársaság) által kiadott engedély alapján Děčínben szerencsejátékokat szervez.

11.

A BONVER WIN tevékenysége a 3/2013. sz. önkormányzati rendelet hatálybalépését követően sértette e rendeletet, mivel a BONVER WIN nem a rendelet mellékletében felsorolt címek egyikén rendelkezett üzlethelyiséggel.

12.

Egy 2013. október 22‑i határozat értelmében a pénzügyminisztérium visszavonta a BONVER WIN arra jogosító engedélyét, hogy szerencsejátékokat szervezzen, mivel ez az engedély nem felel meg a 3/2013. sz. önkormányzati rendeletnek.

13.

A BONVER WIN közigazgatási jogorvoslat keretében megtámadta ezt a határozatot; a közigazgatási jogorvoslatot a pénzügyminiszter 2014. július 22‑i határozatával elutasította.

14.

A BONVER WIN ezt követően a Městský soud v Praze (prágai városi bíróság, Cseh Köztársaság) előtt keresetet nyújtott be e határozat ellen, amelyet azonban elutasítottak. Ítéletének indokolásában a bíróság egyebek mellett elutasította azt az érvet, hogy a nemzeti szabályok ellentétesek az uniós joggal, és megállapította, hogy az uniós jog nem alkalmazandó erre a helyzetre, mivel a felperes nem gyakorolja a szolgáltatásnyújtás szabadságát.

15.

A BONVER WIN – mivel nem értett egyet ezzel az érveléssel – ezen ítélet ellen felülvizsgálati kérelmet terjesztett a Nejvyšší správní soud (legfelsőbb közigazgatási bíróság) elé, amelyben azt állította, hogy a Městský soud v Praze (prágai városi bíróság) tévedett, amikor nem alkalmazta az uniós jogot. A BONVER WIN véleménye szerint a lottójátékokról szóló törvény rendelkezéseivel összefügésben értelmezett 3/2013. sz. önkormányzati rendelet ellentétes az uniós joggal.

16.

Az alapeljárás tárgyát képező ügyet a nemzeti eljárásjog értelmében eredetileg a Nejvyšší správní soud (legfelsőbb közigazgatási bíróság) ötödik tanácsa tárgyalta, amely úgy ítélte meg, hogy alkalmazandó az ügyre a szolgáltatásnyújtás uniós jog szerinti szabadsága, mivel a BONVER WIN ügyfelei más tagállamokból származnak. Elméletileg tehát e tanács nem látja szükségesnek, hogy az ügyet a Bíróság elé utalják.

17.

Figyelembe véve azonban, hogy ehhez hasonló ügyekben a Nejvyšší správní soud (legfelsőbb közigazgatási bíróság) más tanácsai arra a következtetésre jutottak, hogy általában véve az uniós jog – konkrétan pedig a szolgáltatásnyújtás szabadsága – nem alkalmazható, ( 4 ) az ötödik tanács úgy határozott, hogy a nemzeti eljárásjog alapján az ügyet a Nejvyšší správní soud (legfelsőbb közigazgatási bíróság) kibővített tanácsa elé utalja abból a célból, hogy az megváltoztassa a többi tanács által követett, az ötödik tanács álláspontja szerint téves ítélkezési gyakorlatot.

18.

A kibővített tanács viszont úgy határozott, hogy az ügyet a Bíróság elé utalja.

19.

A kibővített tanács abból a feltételezésből indul ki, hogy a jelen ügy tárgyát olyan esetleges korlátozás képezi, amely az ügyfeleknek a szolgáltatás igénybevételével kapcsolatos szabadságára vonatkozik, nem pedig a szolgáltatásnyújtás szabadságának olyan esetleges korlátozása, amely a szolgáltatójuk, vagyis az e tagállamban székhellyel rendelkező cseh társaság vonatkozásában merülne fel. A kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következően azok a szolgáltatások, amelyeket egy adott tagállamban letelepedett szolgáltató helyváltoztatás nélkül, egy másik tagállamban letelepedett igénybevevők részére nyújt, határokon átnyúló szolgáltatásnyújtásnak minősülnek, és hogy a szolgáltatás igénybevevői között turisták vagy tanulmányi célból utazó személyek is szerepelnek. Ezenfelül a kérdést előterjesztő bíróság úgy ítéli meg, hogy a jelen ügyben szóban forgó cseh szabályozáshoz hasonló nemzeti szabályozás, amely megkülönböztetés nélkül vonatkozik e tagállam és más tagállamok állampolgáraira, főszabály szerint csak annyiban tartozik az EUM‑Szerződés által biztosított alapvető szabadságokkal kapcsolatos rendelkezések hatálya alá, amennyiben a tagállamok közötti kereskedelemhez kapcsolódó helyzetekre vonatkozik.

20.

A kérdést előterjesztő bíróság továbbá úgy ítéli meg, hogy noha a Bíróság tisztázta, hogy az EUMSZ 56. cikk alkalmazható‑e olyan helyzetekre, amelyekben a szolgáltató telefonon vagy interneten kínálja szolgáltatásait, továbbá olyan helyzetekre, amelyekben a szolgáltatást turistacsoportok veszik igénybe, még nem állapította meg egyértelműen, hogy e cikk alkalmazandó‑e pusztán amiatt, hogy egy másik tagállam állampolgárainak csoportja egy adott tagállamban igénybe vehet vagy igénybe is vesz olyan szolgáltatást, amelyet főként belföldieknek nyújtanak. A kérdést előterjesztő bíróság e tekintetben rámutat arra, hogy nem ért egyet azzal a következtetéssel, amely szerint, ha valamely más tagállamnak akár egyetlen állampolgára is alkalmi jelleggel látogatást tesz olyan létesítményben, amely bizonyos szolgáltatásokat nyújt, az automatikusan maga után vonja, hogy az EUMSZ 56. cikket alkalmazni kell arra a nemzeti szabályozásra, amely általában véve erre a belföldi szolgáltatási ágazatra irányadó.

21.

Ezenfelül a kérdést előterjesztő bíróság felveti azt a kérdést, hogy nem lenne‑e helyénvaló a szolgáltatásnyújtás szabadságának területén olyan de minimis szabályt kialakítani, amely azon alapul, hogy a szóban forgó szabályozás és a szolgáltatásnyújtás szabadsága között kellő kapcsolat áll fenn. Arra az álláspontra helyezkedik, hogy az önkormányzati szinten alkalmazandó, nem hátrányosan megkülönböztető jellegű szabályozás nem tartozik az EUMSZ 56. cikk hatálya alá.

22.

A fentiek alapján a Nejvyšší správní soud (legfelsőbb közigazgatási bíróság) a Bírósághoz 2019. április 16‑án érkezett 2019. március 21‑i végzésével előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:

23.

Írásbeli észrevételeket a Cseh Köztársaság, Magyarország és az Európai Bizottság nyújtott be. A BONVER WIN, a Cseh Köztársaság, a Holland Királyság és a Bizottság részt vett a 2020. március 12‑én tartott tárgyaláson.

24.

A kérdést előterjesztő bíróság az egyetlen választ érdemlő két kérdésével lényegében arról kíván megbizonyosodni, hogy olyan helyzetre, amelyben egy adott tagállamban letelepedett társaság a tevékenysége végzésének engedélyezett helyszíneit meghatározó helyi szabályozás hatálybalépését követően elveszti a tevékenységének végzésére vonatkozó engedélyt, a szolgáltatásnyújtás EUMSZ 56. cikk szerinti szabadsága vonatkozik‑e azon az alapon, hogy e társaság egyes ügyfelei a társaság letelepedésének helye szerinti tagállamtól eltérő tagállamból származnak. A kérdést előterjesztő bíróság ezzel összefüggésben azt kívánja megtudni, hogy a szóban forgó szabályok nem hátrányosan megkülönböztető jellege és egy de minimis szabály szolgáltatásnyújtás szabadsága terén való létezése releváns‑e a válasz szempontjából.

25.

Az is egyértelmű a kérdések szövegéből, hogy a kérdést előterjesztő bíróság kellően tudatában van annak, hogy amennyiben a jelen ügy az EUMSZ 56. cikk hatálya alá tartozik, nem kétséges, hogy korlátozás áll fenn, és hogy a Cseh Köztársaság feladata lenne e korlátozást igazolni.

26.

Az első lehetséges benyomásokkal ellentétben a jelen ügy kétségtelenül elfogadható.

27.

Álláspontom szerint ennek alátámasztása és a kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdés lényegének megragadása érdekében szükségesnek érzem, hogy röviden megvizsgáljuk azon jelenség történetét, amelyet ma „tisztán belső helyzetként” ismerünk.

28.

A jól ismert és állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUM‑Szerződésnek a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó rendelkezései nem alkalmazandók azokra a helyzetekre, amelyeknek minden eleme egyetlen tagállamra korlátozódik. ( 5 ) A Bíróság tisztán belső helyzetekre vonatkozó terjedelmes ítélkezési gyakorlatán belül azonban meg kell különböztetni az érdemi kérdéseknek és az elfogadhatóságnak a két rétegét.

29.

A tisztán belső helyzetekre vonatkozó szabály ítélkezési gyakorlatbeli teremtéstörténete (jurisprudential genesis ( 6 )) egy sor olyan ítéletben lelhető fel, amelyeket a Bíróság az 1970‑es évek végétől hozott, mindegyiket a Rewe‑Zentral („Cassis de Dijon”) ítélet ( 7 ) körül: a Koestler ítéletben, ( 8 ) a Knoors ítéletben, ( 9 ) az Auer ítéletben, ( 10 ) a Debauve és társai ítéletben ( 11 ) és a Saunders ítéletben ( 12 ). Míg a Knoors ítéletben ( 13 )„nagyon szűk kontextusban történt kinyilatkoztatás” ( 14 ) a letelepedés szabadságát és a szolgáltatásnyújtás szabadságát illetően, a Koestler ítélet ( 15 ) és az Auer ítélet ( 16 ) pedig határokon átnyúló helyzetre vonatkozott, addig a Saunders ítéletben ( 17 ) a Bíróság már alkalmazta a tisztán belső helyzetekre vonatkozó szabályt.

30.

Az előző pontban utolsóként említett ítélet tárgyát a munkavállalók jelenlegi EUMSZ 45. cikk szerinti szabad mozgása képezte. Egy bűncselekmény elkövetésében bűnösnek talált brit állampolgárt arra köteleztek, hogy Angliából távozzon Észak‑Írországba, és ne térjen vissza Angliába vagy Walesbe. A tényállás tehát az Egyesült Királyság területére korlátozódott. Ilyen körülmények között meglehetősen egyenesen adódott a Bíróság számára a következtetés, hogy az EUMSZ 45. cikknek ( 18 )„nem […] célja, hogy korlátozza a tagállamok arra vonatkozó jogkörét, hogy saját területükön korlátozzák a nemzeti büntetőjog végrehajtása során a joghatóságuk alá tartozó valamennyi személy mozgásának szabadságát”, ( 19 ) és hogy „a Szerződés munkavállalók szabad mozgására vonatkozó rendelkezései ezért nem alkalmazhatók a tagállam tisztán belső viszonyaira, vagyis abban az esetben, ha azokat egyetlen elem sem kapcsolja az [uniós] jog által előirányzott helyzethez.” ( 20 )

31.

Ez az újonnan felfedezett ( 21 ) megállapítás később kereszteződött a többi alapvető szabadsággal. Nem sokkal a Saunders ítéletet ( 22 ) követően, a Debauve és társai ítéletben ( 23 ) a Bíróság megállapította, hogy „a Szerződés szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó rendelkezései nem vonatkozhatnak olyan tevékenységre, amelynek releváns elemei egyetlen tagállamon belülre korlátozódnak”. A Bíróság mégis azt állapította meg, hogy az ügy tényállása határokon átnyúló helyzetet foglal magában.

32.

Mindig is egyértelmű volt és minden kétségen felül állt, hogy e korai ügyek érdemi kérdéssel foglalkoztak: ahhoz, hogy a Szerződésben meghatározott alapvető szabadságokat a tárgyi hatály szempontjából alkalmazni lehessen, úgynevezett határokon átnyúló elemre van szükség. A tisztán belső helyzetek az alapvető szabadságok tárgyi hatályán kívül esnek, mivel e szabadságoknak az a célja, hogy a tagállamok közötti kereskedelmet liberalizálják.

33.

Az alapvető szabadságok hatálya alá nem tartozó, tisztán belső helyzetek logikus eljárásjogi következménye az, hogy a Bíróság nem rendelkezik hatáskörrel az ilyen kérdések megválaszolására, ami elfogadhatatlanná teszi a tisztán belső helyzetekkel kapcsolatos ügyekben előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelmeket. ( 24 ) Az uniós jog egyszerűen nem vonatkozik az ilyen helyzetekre.

34.

Az évek során mégis számos esetben előfordult, hogy a Bíróság megválaszolt olyan nemzeti eljárásból eredő kérdéseket, amelyben a tényállás egésze egyetlen tagállamon belülre korlátozódott.

35.

Már nincs szükség ezen ítélkezési gyakorlat szintetizálására és összefoglalására, mivel azt a Bíróság nemrégiben az Ullens de Schooten ítéletben ( 25 ) összefoglalta és osztályozta: a tisztán belső helyzetekből eredő ügyek négy konkrét esetben mindazonáltal elfogadhatók ( 26 ) az előzetes döntéshozatali eljárás keretében. Ezek az esetek a következők: 1) nem zárható ki, hogy a szóban forgó nemzeti szabályozást elfogadó tagállam területén való tevékenységgyakorlás érdekében más tagállamokban letelepedett állampolgárok is érdekeltek lettek volna vagy lennének abban, hogy éljenek e szabadságokkal, és hogy következésképpen e szabályozás, amely megkülönböztetés nélkül alkalmazandó a saját állampolgárokra, illetve más tagállamok állampolgáraira, kifejthet olyan joghatásokat, amelyek nem korlátozódnak e tagállamra; ( 27 ) 2) amennyiben a kérdést előterjesztő bíróság olyan rendelkezések megsemmisítésére irányuló eljárásban fordult a Bírósághoz, amelyek nemcsak a saját állampolgárokra, hanem a többi tagállam állampolgáraira is alkalmazandók, a kérdést előterjesztő bíróság által a Bíróság előzetes döntéshozatali eljárás során hozott ítélete nyomán meghozandó határozatának joghatásai a többi tagállam állampolgáraira is kiterjednek; ( 28 ) 3) amikor az alapvető szabadságok értelmezése relevánsnak bizonyulhat, amennyiben a nemzeti jog előírja a kérdést előterjesztő bíróság számára, hogy az e bíróság joghatósága szerinti tagállam állampolgárát ugyanazon jogokban kell részesíteni, mint amelyekkel valamely más tagállam állampolgára ugyanilyen helyzetben rendelkezne az uniós jog alapján; ( 29 ) és 4) az uniós jog rendelkezéseit a nemzeti jog alkalmazandóvá teszi, amely jog a minden elemében egyetlen tagállamra korlátozódó helyzetekre adott megoldásaira nézve az uniós jog által nyújtott megoldásokhoz igazodott. ( 30 )

36.

Rátérve a jelen ügyre, roppant nagy a kísértés olyan választ adni, mint azt a Bizottság is javasolja, hogy a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak meghatározása, van‑e határokon átnyúló elem a jelen ügyben.

37.

Ezzel azonban elveszne a lényeg.

38.

A kérdést előterjesztő bíróság ennél tovább megy a kérdéseiben. Nem azt kívánja meghatározni, hogy a Bíróságnak meg kell‑e válaszolnia a kérdést (egyébként is furcsa lenne ilyen kérdést feltenni a Bíróságnak), hanem azt, hogy a szolgáltatásnyújtás EUMSZ 56. cikk szerinti szabadságának alkalmazása mellőzhető‑e olyan helyzetekben, amelyek egyértelműen rendelkeznek határokon átnyúló elemmel. Másképpen megfogalmazva, a kérdést előterjesztő bíróság az EUMSZ 56. cikk hatályára vonatkozóan kér iránymutatást. Ehelyett le akar ásni a „tisztán belső helyzetek” kérdésének gyökeréig, és számomra úgy tűnik, arra kíván választ kapni, hogy a tisztán belső helyzeteket az eddigieknél tágabban kell‑e értelmezni.

39.

Ennélfogva érdemi és nem elfogadhatósággal kapcsolatos kérdésről van szó.

40.

Végezetül hangsúlyozni kívánom, hogy a jelen ügy elfogadhatósága már a Bíróság Trijber és Harmsen ítéletéből ( 31 ) is következik. Ebben az ügyben R. L. Trijber hajókirándulások Amszterdamban (Hollandia) történő megszervezésére kért engedélyt. A Bíróság már pusztán azon az alapon megállapította az ügy elfogadhatóságát, hogy „e szolgáltatás más tagállami illetőségű személyeknek is szólhat, és hogy a szóban forgó rendszer zavarhatja valamennyi szolgáltató piaci hozzáférését, ideértve az azon más tagállamból származó szolgáltatókat is, akik Hollandiában kívánnak ilyen szolgáltatás nyújtása érdekében letelepedni.” ( 32 )

41.

Másképpen megfogalmazva, a Bíróság az ügy elfogadhatóságát egyebek mellett arra alapozta, hogy a szolgáltatás igénybe vevői más tagállamokból származnak. ( 33 ) Az ügy azért volt elfogadható, mert a szóban forgó szolgáltatások igénybe vevői nem abból a tagállamból származtak, ahol a szolgáltatásokat kínálták. A jelen ügyben hasonló a helyzet.

42.

A jelen ügy elfogadhatóságának kérdését összefoglalva, a Bíróság nem tud – és nem is kellene neki – az Ullens de Schooten ítéletre ( 34 ) hivatkozni a kérdést előterjesztő bíróság részére történő válaszadás céljából, mivel az ügy egyértelműen elfogadható.

43.

Most tehát rátérek a jelen ügy érdemére és az EUMSZ 56. cikk hatályára. ( 35 )

44.

Elöljáróban kiemelem, hogy a jelen ügy tárgyát a szolgáltatásnyújtás EUM‑Szerződés szerinti szabadságának kizárólag a tárgyi hatálya képezi. Ez az ügy nem vonatkozik a nemzeti intézkedésnek a szolgáltatásnyújtás szabadságával való általános összeegyeztethetőségére. Másképpen megfogalmazva, a kérdést előterjesztő bíróság a Bíróság segítségével kizárólag azt kívánja meghatározni, hogy fennáll‑e az EUMSZ 56. cikk értelmében vett korlátozás (amely fennállna akkor, ha a helyzet e rendelkezés hatálya alá tartozna), nem pedig azt, hogy ezenkívül egy korlátozást igazolna‑e valamely közérdeken alapuló kényszerítő indok.

45.

Az EUMSZ 56. cikk értelmében az EUM‑Szerződés szolgáltatásokra vonatkozó fejezetében megállapított rendelkezéseknek megfelelően tilos az Unión belüli szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó minden korlátozás a tagállamok olyan állampolgárai tekintetében, akik nem abban a tagállamban letelepedettek, mint a szolgáltatást igénybe vevő személy.

46.

Ez a rendelkezés – amely a szolgáltatásnyújtás szabadságának alapvető szabálya vagy Grundnormja, ( 36 ) és amelyet kiegészített egy sor másodlagos jogszabály, jelesül a szolgáltatási irányelv – hosszú utat járt be a Bíróság ítélkezési gyakorlatában. Jóllehet azt a Szerződés fennmaradó alapvető szabadságként határozta meg, ( 37 ) a Bíróság már korán „a Szerződés egyik alapvető elveként” jellemezte azt. ( 38 ) Ezenfelül megállapította, hogy a szóban forgó alapvető szabadság közvetlen hatállyal bír, ( 39 ) és hogy megkülönböztetéstől mentesen alkalmazandó intézkedésekre is vonatkozik. ( 40 ) Az EUMSZ 34., EUMSZ 45. és EUMSZ 49. cikkhez hasonlóan az EUMSZ 56. cikk célja, hogy a hazai és a külföldi piaci szereplők közötti puszta hátrányos megkülönböztetés helyett a kereskedelem akadályait szüntesse meg. A Bíróság ezzel egyidejűleg lehetővé tette, hogy a tagállamok az írott jogban nem szabályozott indokokra hivatkozzanak akkor, amikor a szolgáltatásnyújtás szabadságát közérdeken alapuló kényszerítő indok formájában korlátozzák. Ami pedig különösen a jelen ügyet illeti, a Bíróság megállapította, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságát mind a szolgáltatást nyújtó, mind pedig a szolgáltatást igénybe vevő élvezi. ( 41 ) A szolgáltatásnyújtás szabadságának ilyen fejlődése kéz a kézben járt a tagállamok gazdaságának és társadalmának a gyártásról a szolgáltatásokra történő átállásával.

47.

A munkavállalók szabad mozgásához vagy a letelepedés szabadságához képest a szolgáltatásnyújtás szabadsága esetében nehezebb megállapítani, hogy van‑e határokon átnyúló helyzet, ( 42 ) és némi időbe tellett négy olyan, széles körben elfogadott helyzetet meghatározni, amelyek határokon átnyúlóak lehetnek, ( 43 ) és amelyekben alkalmazandó a szolgáltatásnyújtás szabadsága: először is, arról a helyzetről van szó, amelyben a szolgáltató a szolgáltatások felkínálása céljából átlépi a határt. ( 44 ) Kétség sem fér hozzá, hogy ez az EUMSZ 56. cikk paradigmája, ( 45 ) amelyet e cikk szövege egyértelműen tükröz. Másodszor, arról a helyzetről van szó, amelyben a szolgáltatás igénybevevője a szolgáltatás igénybevétele céljából átlépi a határt. ( 46 ) Harmadszor, azokról a helyzetekről van szó, amelyekben mind a szolgáltató, mind pedig az igénybevevő átlépi a határt és a szolgáltatásnyújtásra ezt követően kerül sor. ( 47 ) Negyedszer, azokról a helyzetekről van szó, amelyekben maga a szolgáltatás lépi át a határt. ( 48 )

48.

Ezenfelül a munkavállalók szabad mozgásához hasonló más alapvető szabadságokkal vagy az uniós polgárság szabályaival ellentétben az érintett személynek nem az állampolgársága, hanem a letelepedésének helye ( 49 ) határozza meg, hogy van‑e határokon átnyúló elem. ( 50 )

49.

Ami különösen a második helyzetet illeti – amelyben a szolgáltatás igénybevevője a szolgáltatás igénybevétele céljából átlépi a határt –, a szolgáltatóra és a szolgáltatás igénybe vevőire vonatkozó korlátozások is az EUMSZ 56. cikk hatálya alá tartoznak. A szolgáltatóra vonatkozó korlátozások EUMSZ 56. cikk hatálya alá tartozását az indokolja, hogy e korlátozások elkerülhetetlenül a szolgáltatás igénybevevőire vonatkozó korlátozásokat eredményeznek.

50.

A korlátozás tehát a szolgáltató tagállamából és a szolgáltatást igénybe vevő tagállamából is eredhet. A Szerződés mindkét korlátozást azonos módon kezeli. Logikus, hogy így van. Míg például az áruk szabad mozgását illetően a Szerződés teljes joggal különbséget tesz behozatal ( 51 ) és kivitel ( 52 ) között, és a Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján (meglehetősen jogosan) szigorúbban kezeli a behozatalt, ( 53 ) a szolgáltatásnyújtás szabadságát illetően nincs ilyen megkülönböztetés, azon egyszerű oknál fogva, hogy fogalmilag nehezebb különbséget tenni a „behozatal” és a „kivitel” között. Mint azt az alábbiakban látni fogjuk, a jelen előzetes döntéshozatalra utalás pontosan ezt szemlélteti.

51.

A Bíróság ezzel összefüggésben megállapította, hogy „a tagállamok közötti tengeri szállítási szolgáltatások nyújtásának szabadságára […] a vállalkozások a letelepedési helyük szerinti állammal szemben akkor hivatkozhatnak, ha a szolgáltatásokat egy másik tagállamban letelepedett személyek részére nyújtják.” ( 54 )

52.

Ezenfelül a Bíróság az úgynevezett „cold‑calling” gyakorlata kapcsán – vagyis amikor magánszemélyekkel az előzetes hozzájárulásuk nélkül lépnek kapcsolatba telefonon annak érdekében, hogy pénzügyi szolgáltatásokat kínáljanak nekik – megállapította, hogy „az azonosítható igénybe vevő korábbi létezése [nem] feltétele a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó rendelkezések alkalmazásának”. ( 55 ) A Bíróság a határozatát a következőképpen is indokolta: „a szolgáltatásnyújtás szabadsága illuzórikussá válna, ha a nemzeti szabályok szabadon korlátozhatnák a szolgáltatások kínálatát.” ( 56 ) Következésképpen már a szolgáltatásnyújtás előkészítése is az EUMSZ 56. cikk hatálya alá tartozik. ( 57 )

53.

A Bíróság azt is megállapította, hogy a korlátozás lehetősége is elegendő ahhoz, hogy valamely ügy az EUMSZ 56. cikk hatálya alá tartozzon.

54.

Összefoglalva, utalok Bobek főtanácsnok TÜV Rheinland LGA Products és Allianz IARD ügyre vonatkozó indítványára, ( 58 ) amelyben találóan a következő megállapítást tette: „[a] határokon átnyúló elem lehetősége az észszerűen elgondolható hipotézis szintjén marad: a szolgáltatások kontextusában tehát a Szerződés szolgáltatásokra vonatkozó szabályainak alkalmazásához elegendő az, ha például valamely szolgáltatás egyes igénybevevői valószínűsíthetően egy másik tagállamból származnak.”

55.

Ez elvezet a jelen ügyhöz és a kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdésekhez.

56.

A fenti elemzés alapján úgy tűnhet, hogy a jelen ügy egyértelműen az EUMSZ hatálya alá tartozik: olyan, a Cseh Köztársaságban letelepedett szolgáltatóról van szó, amely egyebek mellett olyan ügyfelek részére nyújtja szolgáltatásait, akik rendszerint Németországban telepedtek le, és akik és a szolgáltatás igénybevétele céljából átlépik a cseh–német határt.

57.

Ezenfelül a BONVER WIN tevékenységére korlátozás vonatkozik: az, hogy a továbbiakban már nem folytathatja a tevékenységét a korábbi helyen, kétségtelenül megfelel a Bíróság erre vonatkozó ítélkezési gyakorlatának. Következésképpen a BONVER WIN ügyfelei is korlátozottan képesek igénybe venni a szolgáltatást. Amennyiben a BONVER WIN megszüntetni kényszerül a kereskedelmi tevékenységét a telephelye szerinti városrészben, az ügyfelek nem fogják nála megjátszani a pénzüket.

58.

E tekintetben lényegtelen, hogy a korlátozást a származási tagállam ( 59 ) a szolgáltató, vagyis a BONVER WIN szempontjából írta elő. A Bíróság ezzel kapcsolatban utalhat az Alpine Investments ítéletére, ( 60 ) amelyben megállapította, hogy a szolgáltatásnyújtás Szerződés szerinti szabadsága „a szolgáltatásnyújtás szabadságának [az Unión] belüli korlátozását általában tiltja”, következésképpen e szabadság „a rendeltetés helye szerinti állam által meghatározott korlátozások mellett a származási állam által meghatározott korlátozásokra is vonatkozik”.

59.

E megállapítás alapján azt mondtam volna, hogy az ügy le van zárva.

60.

A jelen ügyet azonban két további tényező is bonyolítja: először is az, hogy a korlátozás címzettje nem a szolgáltatás igénybevevője – akinek határátlépése az EUMSZ 56. cikk alkalmazását vonja maga után –, hanem a szolgáltató, másodszor pedig a nemzeti bíróság azon aggodalma, amely azzal függ össze, hogy német ügyfelekről csupán potenciálisan lehet szó, valamint egy de minimis szabály ehhez kapcsolódó kérdésével.

61.

Nem látom be, hogyan változtatna ezen a megállapításomon az, hogy a szolgáltatás igénybevevője lépi át a határt. Az EUMSZ 56. cikk hatályának kérdése objektív kérdés abban az értelemben, hogy az vagy teljesül – ha bizonyos feltételek fennállnak –, vagy nem teljesül.

62.

Ezt a kérdést meg kell különböztetni attól a kérdéstől, hogy a szolgáltató ilyen helyzetben hivatkozhat‑e az EUMSZ 56. cikkre a saját tagállamával szemben, vagyis származhat‑e e rendelkezésből olyan joga, amely megfeleltethető valamely alapvető gazdasági jognak.

63.

E kérdésre igenlő választ kell adni.

64.

Mint azt fentebb bemutattam, az a szabadság, hogy a szolgáltatások igénybe vevője szolgáltatásokban részesüljön, csupán a másik oldala annak az éremnek, amelyet a szolgáltató szolgáltatásnyújtási szabadsága jelképez. Ilyen helyzetben furcsa lenne, ha például a BONVER WIN lengyel vagy német ügyfelei a cseh bíróság előtti eljárásban hivatkozhatnának az EUMSZ 56. cikkre, míg maga a BONVER WIN ezt nem tehetné meg. E tekintetben párhuzamot lehet vonni a munkavállalók EUMSZ 45. cikk szerinti szabad mozgásának területén a Bíróság által a Clean Car Autoservice ügyben ( 61 ) kialakított ítélkezési gyakorlattal, amely ügyben a Bíróság megállapította, hogy a munkavállalók EUMSZ 45. cikk szerinti szabad mozgására a munkáltatók is hivatkozhatnak annak érdekében, hogy a letelepedésük helye szerint tagállamban olyan munkavállalókat alkalmazhassanak, akik egy másik tagállam állampolgárai.

65.

A fenti megállapítás egyértelműen magában foglalja, hogy a jog jelenlegi állása szerint a tárgyi hatály igen tág, ami kérdésként veti fel, hogy a Bíróság megfontolja‑e hasonló korlátozás bevezetését, mint amelyet 1993‑ban, a Keck és Mithouard ítéletben ( 62 ) vezetett be az áruk szabad mozgásával kapcsolatban. Az e korlátozást alátámasztó érvelés a következők mentén épülne fel: a Keck és Mithouard ügyhöz ( 63 ) hasonlóan a jelen ügyben is olyan intézkedésről van szó, amely de iure és de facto is megkülönböztetés nélkül vonatkozik a szolgáltatásnyújtás szabadságára és ezzel összefüggésben a szolgáltatás igénybevételének szabadságára. Ennélfogva nincs hátrányosan megkülönböztető jellegű elem: a szolgáltató szempontjából a szerencsejáték kínálása céljából Děčínben letelepedni kívánó minden külföldi cég a BONVER WIN‑nel azonos helyzetben van, és nem végezhetné tevékenységét a város meghatározott részében. Fordítva, ami a szolgáltatás igénybevevőjét illeti, egyetlen igénybevevő – legyen akár cseh, akár külföldi – sem játszhat szerencsejátékot a város meghatározott részében. Abból a feltételezésből kiindulva, hogy az „értékesítés egyes módjainak” a Keck és Mithouard ítéletben ( 64 ) kidolgozott fogalma valójában az árut értékesíteni vagy – a jelen ügyben – szolgáltatást kínálni szándékozó cég piacra lépését jelenti, miért ne lehetne az EUMSZ 56. cikk hatálya alól kizárni a de iure és de facto is megkülönböztetés nélkül alkalmazandó olyan intézkedéseket, amelyek nem akadályozzák a más tagállamból származó szolgáltatók piacra lépését?

66.

Ez a kérdés az Unió gazdasági felépítésének, valamint azon fogalomnak a velejéig hatol, hogy mi minősül a határokon átnyúló kereskedelem korlátozásának, illetve mit kellene annak tekinteni.

67.

Az ilyen szabály szolgáltatásnyújtás EUMSZ 56. cikk szerinti szabadságába történő beillesztésének még az ötletével kapcsolatos bármilyen felvetésre is határozott „nemmel” válaszolok.

68.

Mindenekelőtt nem látom, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata a jelenlegi állapotában bármilyen utalást tartalmazna ilyen megfontolásokra. ( 65 )

69.

A Bíróság következetesen olyan megközelítést alkalmaz, amely az akadályokon (nem pedig a hátrányos megkülönböztetésen) alapul, amikor az EUMSZ 56. cikk hatályának meghatározásáról van szó. Ez egyértelműen kifejezésre jut az általam már hivatkozott Gebhard ügyhöz ( 66 ) és az Alpine Investments ügyhöz ( 67 ) hasonló ügyekben. ( 68 )

70.

Ezen a ponton kétségkívül fel lehetne vetni a kérdést, hogy „talán még várni kell”‑e ( 69 ) az EUMSZ 56. cikk Keck és Mithouard ítélet ( 70 ) nyomán történő korlátozásával. Az alábbiakban kifejtett okokból úgy vélem, nem indokolt, hogy az ítélkezési gyakorlat ebbe az irányba mozduljon el.

71.

Először is, kétséges, hogy a Keck és Mithouard ítélet ( 71 ) az áruk szabad mozgása tekintetében továbbra is helytálló jogértelmezés‑e. Nincs már olyan alkalom, amikor a Bíróság kifejezetten hivatkozik erre az ügyre, és az is ritkán fordul elő, hogy a Bíróság az említett ügy alapját képező elgondolást alkalmazza. Tudom, hogy korábban arra a következtetésre jutottam, a „Keck‑formula továbbra is érvényes”, ( 72 ) de mostanában néha azon gondolkodom, hogy ezt ki kell‑e egészíteni a „névlegesen, készenléti módban” kifejezésekkel. Vagy inkább arról van szó, hogy a Keck‑formula oroszlánból házimacskává vált, amelyet talán megszelídítettek, azonban továbbra sem lehet megfogni.

72.

Másodszor, a Keck és Mithouard ítéletben ( 73 ) szereplő érvelést már akkor is nehéz volt megérteni, és a Bíróságot teljes joggal kritizálták amiatt, hogy az „értékesítés egyes módjai” kifejezés nem alkalmas arra, hogy azt a gyakorlatban azonnal alkalmazzák, mivel nincsenek olyan világos kritériumok, amelyek alapján egy adott ügyet értékelni lehetne. ( 74 ) Később felmerült, hogy a Keck és Mithouard ítélet ( 75 ) nem is annyira az „értékesítés egyes módjairól” szólt, hanem inkább arról, hogy a piacra lépést – még ha nem is akadályozták meg – megnehezítették‑e. Még ha így is van, a piacra lépés pontos meghatározása akkor is nehéz feladat, és a jogbiztonság szempontjából is problematikus.

73.

Harmadszor, noha főszabály szerint előnyben kell részesíteni az alapvető szabadságok párhuzamos értelmezését, nehéz összehasonlítani az áruk szabad mozgását a szolgáltatásnyújtás szabadságával, amikor az értékesítési módok és a piacra lépés doktrínájáról van szó. Ezt a doktrínát (főként) ( 76 ) materiális javak esetében könnyebb kidolgozni. Szolgáltatások esetén más a helyzet: a szolgáltatás immateriális természete miatt nehezebb meghatározni, mi képezi magát a szolgáltatást, és mi az, ami nem kapcsolódik közvetlenül a szolgáltatáshoz.

74.

Negyedszer, álláspontom szerint annak elfogadása esetén, hogy a Keck és Mithouard ítélet ( 77 ) a Bíróság elé érkező ügyek számának kontrollálásáról (is) szólt olyan ügyekben, amelyeknek kevesebb köze volt magukhoz az árukhoz, mint a kereskedők kereskedelmi szabadságaihoz – amit a Bíróság készséggel elismert, és ami megmagyarázhatja a Keck és Mithouard ítélet ( 78 ) egyik legnagyobb iróniáját, jelesül azt, hogy a tényállás egyetlen tagállamra korlátozódott, ( 79 ) aminek következtében ebben az ügyben egyébként sem lehetett alkalmazni az áruk szabad mozgását, következésképpen pedig az ügyet nem lehetett volna elfogadhatónak tekinteni –, nem szükséges a Keck és Mithouard ítéletet ( 80 ) más alapvető szabadságokra is kiterjeszteni. A szolgáltatásnyújtás szabadságát illetően nem érzékelem azt, hogy a szolgáltatók „egyre inkább” ( 81 ) hivatkoznának az EUMSZ 56. cikk szerinti jogaikra, és másokról sincs tudomásom, akik ilyen tendenciát látnának. Épp ellenkezőleg. Az uniós jogalkotó az elmúlt két évtizedben erőfeszítéseinek egy részét valójában az Unión belüli szabad szolgáltatásnyújtás elősegítésére összpontosította, jelesül a szolgáltatási irányelv elfogadásával. Ezzel kapcsolatban úgy érezte, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságát elérhetőbbé kell tenni a gazdasági szereplők számára. Korlátozó szabálynak az elsődleges jogba történő beillesztése éles ellentétben állna ezzel a fejleménnyel, tehát e tekintetben szerencsétlen visszalépésnek minősülne.

75.

A fenti gondolatmenetet folytatva: ötödször, és ami a legfontosabb, a Bíróság (meglehetősen jogosan) nem alkalmazta a Keck és Mithouard ítéletet, ( 82 ) amikor ezt megtehette volna a szolgáltatókat a szolgáltatási irányelv keretében megillető letelepedési szabadság értelmezése során. A Bíróság az X és Visser ítéletben ( 83 ) megállapította, hogy az olyan intézkedés, amely a Keck és Mithouard ítélet ( 84 ) értelmében kétségtelenül „értékesítési módnak’” minősül, a letelepedés szolgáltatási irányelv szerinti szabadságának hatálya alá tartozik, ezáltal „a Keck ítéletet eredményező ötletektől való elmozdulást mutat”. ( 85 )

76.

Ennélfogva nem indokolt az áruk szabad mozgása terén az egyik legvitatottabb ítélet alapgondolatát ( 86 ) ezen alapvető szabadságon túl átültetni.

77.

A Bíróság ítélkezési gyakorlata ez idáig nem utal arra, hogy az EUMSZ 56. cikk – vagy egyébként bármely más alapvető szabadság – de minimis szabály hatálya alá tartozna abban az értelemben, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadsága kizárólag akkor lenne alkalmazható, ha a szolgáltatásból legalább egy bizonyos számú igénybevevő részesül.

78.

Jóllehet előfordult, hogy a Bíróság a szolgáltatásnyújtás szabadságát nem találta alkalmazhatónak a kérdést előterjesztő bíróság által ismertetett konkrét tényállásokra, erre inkább olyan helyzetekben került sor, amelyekben a szóban forgó nemzeti intézkedés és az alapvető szabadság között csekély kapcsolat áll fenn.

79.

Nyomós oka van ennek az ítélkezési gyakorlatnak és annak, hogy a Bíróság nem alkalmaz de minimis jellegű megfontolásokat: a szolgáltatásnyújtás szabadságának hatályát olyan minőségi kritériumok segítségével kell meghatározni, amelyek könnyen alkalmazhatók az Unió egész területén. Ezzel szemben mennyiségi kritériumok nem tudják meghatározni annak hatályát, és nem is kellene meghatározniuk azt. Ezenkívül pedig nem is lehetne mennyiségi küszöböt meghatározni vagy azt igazolni. Például a BONVER WIN esetében mi lenne a mérce? Tíz ügyfél? Száz? Ezer? Az ügyfelek „teljes számának” hányadát képező százalék? Például tizenöt százalék? Vagy az ügyfelek által megjátszott pénz függvényében alakulna? Az olyan ügyfél, aki 1000 eurót játszik meg, vajon felér tíz olyan ügyféllel, akik 100 euró összeget játszanak meg? Még ha ezek a példák túl együgyűnek is tűnnek, álláspontom szerint tökéletesen érzékeltetik, hogy az alapvető szabadságokkal kapcsolatos de minimis fogalom a jövőben problémák gyökerét képezné.

80.

Az, hogy a de minimis mennyiségi meghatározása jobban kapcsolódik az ügy konkrét tényállásához, mint annak jogi aspektusaihoz, egy még alapvetőbb problémát eredményezne. Korántsem elképzelhetetlen, hogy ugyanazon intézkedést az Unió egyik tagállamában de minimisnek lehetne tekinteni, míg egy másik tagállamában nem. Ez veszélyeztetné a piaci szereplők belső piacra vonatkozó rendelkezésekben meghatározott egyenlő versenyfeltételeit. Vagy a de minimist elvontan kellene meghatározni? Ha igen, hogyan és kinek? Nem szabad megfeledkezni arról, hogy olyan, nem harmonizált területről van szó, amelyen a tagállamok intézkedéseit a Szerződésben meghatározott szabadsággal kell összevetni, és hogy a belső piac továbbra is megosztott uniós hatáskörbe tartozó terület. Ez nem hasonlítható az uniós versenyjog helyzetéhez, amelynek keretében maga az uniós szabályozás határoz meg bizonyos küszöbértékeket.

81.

A de minimis szabály szolgáltatásnyújtás EUMSZ 56. cikk szerinti szabadságának, illetve bármely egyéb szabadságnak a területén történő bevezetése ellen szóló érveket összefoglalva, hangsúlyozandó, hogy ténybeli és nem jogi kérdésről van szó. Az előzetes döntéshozatali eljárás keretében a nemzeti bíróság feladata, hogy elbírálja a tényállást. Az ilyen szabály nemzeti bíróságok általi bevezetésének lehetővé tétele a belső piac felaprózásához vezetne, és veszélyeztetné a piaci szereplők egyenlő versenyfeltételei biztosításának célját.

82.

Ebből az következik, hogy az EUMSZ 56. cikkel összefüggésben elvi szinten el kell utasítani a de minimis szabályt.

83.

A fenti megfontolások tükrében azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Nejvyšší správní soud (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Cseh Köztársaság) által feltett kérdésekre a következőképpen válaszoljon:

A szolgáltatásnyújtásnak az EUMSZ 56. cikk szerinti szabadsága – amely nem tartalmaz de minimis szabályt – vonatkozik olyan helyzetre, amelyben valamely tagállamban letelepedett társaság a szolgáltatásnyújtás módját meghatározó közjogi intézkedés értelmében elveszti a tevékenységének végzésére vonatkozó engedélyt, amennyiben e társaság egyes ügyfelei a társaság letelepedésének helye szerinti tagállamtól eltérő tagállamból származnak, tekintet nélkül arra, hogy a szóban forgó nemzeti intézkedés (de iure és de facto) megkülönböztetés nélkül alkalmazandó‑e.