EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2022.10.14.
COM(2022) 543 final
2022/0332(NLE)
Javaslat
A TANÁCS HATÁROZATA
az európai vadon élő növények, állatok és természetes élőhelyeik védelméről szóló egyezmény Állandó Bizottságának negyvenkettedik ülésén az Európai Unió nevében képviselendő álláspontról
INDOKOLÁS
1.A javaslat tárgya
E javaslat tárgya az európai vadon élő növények, állatok és természetes élőhelyeik védelméről szóló egyezmény Állandó Bizottságának 2022. november 29. és december 2. között Strasbourgban (Franciaország) tartandó negyvenkettedik éves ülésén az Unió nevében képviselendő álláspont meghatározásáról szóló határozat. Az álláspont 1. az egyezmény II. és III. mellékletének módosítására vonatkozó határozat, valamint 2. az Állandó Bizottság eljárási szabályzatának javasolt módosításairól szóló határozat Állandó Bizottság általi tervezett elfogadására vonatkozik.
2.A javaslat háttere
2.1.Egyezmény az európai vadon élő növények, állatok és természetes élőhelyeik védelméről
Az európai vadon élő növények, állatok és természetes élőhelyeik védelméről szóló 1979. évi egyezmény (Berni Egyezmény, a továbbiakban: egyezmény) célja a vadon élő európai növények és állatok, valamint természetes élőhelyeik védelme, különös tekintettel azokra, amelyek védelme több állam együttműködését igényli. Ez egy államközi szerződés, amelynek megkötésére az Európa Tanács égisze alatt került sor. Az egyezmény 1982. június 1-jén lépett hatályba. Az Európai Unió 1982. szeptember 1. óta szerződő fele az egyezménynek 1 . Az egyezménynek jelenleg 51 szerződő fele van, köztük valamennyi uniós tagállam.
2.2.Az Állandó Bizottság
Az egyezmény döntéshozó szerve az Állandó Bizottság, melynek felhatalmazása van arra, hogy értékelje az egyes fajok védettségi helyzetét, majd azt követően felülvizsgálja az egyezmény mellékleteiben szereplő jegyzéket. Feladatait az egyezmény 13–15. cikke sorolja fel. Legalább kétévente ülésezik, illetve minden olyan esetben, amikor a szerződő felek többsége kéri. Az Állandó Bizottság hagyományosan minden évben összeül.
Az Uniónak a mellékletek módosításaival, valamint az Állandó Bizottság eljárási szabályzatának felülvizsgálatával kapcsolatos álláspontját a Tanács határozza meg a Bizottság javaslata alapján meghozott határozat útján.
2.3.Az Állandó Bizottság tervezett jogi aktusai
Az Állandó Bizottság a negyvenkettedik ülésén várhatóan két olyan határozatot is elfogad, amelyek joghatással bírnak az Európai Unióra nézve. Az első az egyezmény II. és III. mellékletének módosítására, a második pedig az Állandó Bizottság eljárási szabályzatának módosítására vonatkozik.
2.3.1. A II. és a III. melléklet módosítása
Az egyezmény 17. cikkének megfelelően a mellékletek módosítását a szerződő felek kétharmados többséggel fogadják el. Hacsak a szerződő felek egyharmada kifogást nem emel, a módosítás az Állandó Bizottság általi elfogadásától számított három hónap elteltével valamennyi szerződő fél számára hatályba lép. Bármely módosítás azon szerződő felek tekintetében lép hatályba, amelyek nem emeltek kifogást. A tervezett jogi aktus célja az egyezmény II. és III. mellékletének az egyezmény 17. cikke szerinti módosítása.
2.3.2. Az Állandó Bizottság eljárási szabályzatának módosításai
Az egyezmény 13. cikkének (6) bekezdésével összhangban az Állandó Bizottság elkészítette eljárási szabályzatát. Az eljárási szabályzat 21. cikke értelmében az eljárási szabályzat a szerződő felek által leadott szavazatok kétharmados többségével módosítható. A tervezett jogi aktus célja az eljárási szabályzat módosítása.
3.Az Unió nevében képviselendő álláspont
3.1.A II. és a III. melléklet módosítása
Svájc javaslatot tett az egyezmény mellékleteinek módosítására. A javaslat célja a farkas (Canis lupus) védelmi szintjének csökkentése azáltal, hogy az a II. mellékletből (fokozottan védett állatfajok) átkerülne a III. mellékletbe (védett állatfajok – szabályozás lehetséges). Az állatfajoknak a II. vagy III. mellékletbe történő felvétele az egyezményről folytatott tárgyalások idején rendelkezésre álló tudományos adatokon, valamint az Európában veszélyeztetett emlősök, madarak, kétéltűek és hüllők jegyzékén alapul, amelyet az Európa Tanács égisze alatt a Természet és a Természeti Erőforrások Védelmével Foglalkozó Európai Bizottság állított össze 2 . Az egyezmény keretében nem fogadtak el kritériumokat a fajoknak a mellékletek szerinti további jegyzékbe vételére vagy a jegyzékből való törlésére vonatkozóan.
Svájc már 2018-ban is javasolt egy hasonló módosítást azzal a céllal, hogy kezelni és ellenőrizni lehessen a farkasállományt, anélkül, hogy az egyezmény 9. cikke szerinti eltéréseket kellene engedélyezni. A javaslat alátámasztására felhozott fő érv az volt, hogy az egyezmény hatálybalépése óta Európában jelentősen nőtt a farkasok száma, ezért nincs szükség szigorú védelmi szintre. Az Állandó Bizottság 38. ülésén az elnök úgy határozott, hogy nem bocsátja szavazásra a javaslatot, miután megállapította, hogy a felek jelentős része nem áll készen arra, hogy állást foglaljon az ügyben. Svájc bejelentette, hogy vissza kíván térni a javaslathoz, mihelyt elérhetővé válnak a vonatkozó jelentések a Berni Egyezmény keretében (a fajok és élőhelyek védettségi helyzetéről szóló 8. [2012] határozat szerinti jelentés) és az EU részéről (az élőhelyvédelmi irányelv 17. cikke szerinti jelentéstétel) 3 .
Svájc jelenlegi javaslata ugyanazt az érvelést tartalmazza, mint a 2018. évi javaslat. A javaslat a fajok Európa-szerte tapasztalható kedvező fejlődésén és a védelmi státusz egyezmény szerinti harmonizációjának állítólagos szükségességén alapul, mivel egyes szerződő felek fenntartásokat fogalmaztak meg a farkas szigorú védelmi státuszával kapcsolatban. Elfogadása esetén a javaslat gyakorlatilag ahhoz vezetne, hogy a farkaspopulációk védelmi státusza Európa-szerte a legalacsonyabb lenne, függetlenül a szerződő felek területén és a biogeográfiai régiókban tapasztalható eltérő védettségi helyzettől és tendenciáktól.
2018 óta friss információk állnak rendelkezésre a fajok védettségi helyzetéről.
A Természetvédelmi Világszövetség (IUCN) vörös listájának kritériumai szerinti legutóbbi értékelések 2018-ra nyúlnak vissza. Az Európai Unióban és a szomszédos országokban élő kilenc, többnyire határokon átnyúló farkaspopulációból csak három „nem fenyegetett”, hat állomány védettségi helyzete pedig vagy „sebezhető” vagy „mérsékelten fenyegetett” 4 . A Természetvédelmi Világszövetség vörös listájának értékelése szerint az Alpok Svájcot magában foglaló nyugati-középső térségében élő farkaspopuláció és a Norvégiára kiterjedő skandináv populáció egyaránt „sebezhető”.
Emellett 2020-ban a farkas védettségi helyzetének a tagállamok által benyújtott jelentéseken alapuló uniós szintű értékelése azt mutatta, hogy a faj védettségi helyzete 7 uniós biogeográfiai régióból 6 esetében még mindig kedvezőtlen, illetve nem megfelelő 5 . Bár a populáció és a mozgáskörzet általában javuló tendenciákat mutat – ami azt mutatja, hogy a faj újra benépesíti hagyományos elterjedési területének egy részét –, a legtöbb tagállamban és biogeográfiai régióban még nem sikerült kedvező védettségi helyzetet elérnie 6 . A faj továbbra is jelentős veszélyeknek és nyomásnak van kitéve, ideértve az ember okozta (nevezetesen az orvvadászatból eredő) magas arányú mortalitást is.
2021-ben a Berni Egyezmény 8. (2012) határozata szerinti jelentéstétel eredményei is elérhetővé váltak 7 . A 2013–2019 közötti időszakra vonatkozó védettségi helyzetről szóló jelentéstétel tesztelési szakaszban volt, és nem minden szerződő fél működött közre ebben a feladatban. Svájc és Norvégia – az EU tagállamaival határos farkaspopulációk elterjedési területén fekvő országok – benyújtották jelentéseiket. Svájcban a jelentés szerint a farkas védettségi helyzete kedvezőtlen, illetve nem megfelelő a kontinentális biogeográfiai régió tekintetében, amely az ország két biogeográfiai régiójának egyike. Norvégia mindkét biogeográfiai régiója tekintetében arról számolt be, hogy a faj védettségi helyzete ismeretlen.
Az Európai Unió teljes mértékben elismeri, hogy a farkasállományok egyedszámának gyarapodása és megnövekedett mozgáskörzete kihívást jelent a farkasok emberekhez közeli környezetben való előfordulása szempontjából. Ezek a kihívások éberséget és a helyzet folyamatos nyomon követését teszik szükségessé. E nyomon követés eredményeinek tükrében szükség lehet további intézkedések megfontolására, ideértve a farkasok védelmére vonatkozó jelenlegi keret értékelésére is. Az Európai Unió áttekinti a helyzetet, figyelembe véve az Állandó Bizottság soron következő ülésének eredményeit. Jelen szakaszban azonban – a fent bemutatott legfrissebb adatok alapján – tudományos és természetvédelmi szempontból nem indokolt a farkasok védelmi státuszának Európa-szerte való csökkentésére irányuló svájci javaslat. Emellett a javaslat nem áll összhangban a fajoknak az élőhelyvédelmi irányelv IV. melléklete által biztosított jelenlegi jogi védelmi státuszával sem. Mind a Berni Egyezmény, mind az élőhelyvédelmi irányelv fő célja, hogy biztosítsa a fajok kedvező védettségi állapotának helyreállítását, illetve megőrzését, ez pedig még nem teljesül. A fajt fenyegető jelentős veszélyek elhárítására irányuló erőfeszítések támogatásához szükségesnek tűnik a szigorú jogi védelmi státusz. A meglévő jogi keret lehetővé teszi a faj folyamatos helyreállítását, és biztosítja a felek számára a konkrét problémák kezeléséhez szükséges eszközöket, beleértve az egyezmény 9. cikke (és az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikke) szerinti eltéréseknek az előírt feltételekkel összhangban történő engedélyezését 8 .
Svájc javaslata harmonizálná a farkasok Berni Egyezmény szerinti védelmét azáltal, hogy mindenütt a legalacsonyabb védelmi státuszt alkalmazná. A védettségi helyzet legutóbbi értékelései fényében tanácsos fokozni a nemzetközi együttműködést azon részes felek között, amelyek területén határokon át mozgó farkaspopulációk élnek, ami potenciálisan a meglévő fenntartások feloldásához, valamint a védelmi és állománygazdálkodási erőfeszítések jobb összehangolásához vezethet. Meg kell jegyezni, hogy Svájc és Norvégia nem élt fenntartással, ezért nincs ellentmondás a farkas ezen országokon belüli jogi védelmi státusza és azon tagállamok között, amelyekkel osztoznak a farkaspopulációkban.
Ezért a jelenleg rendelkezésre álló tudományos adatok alapján és az aktuális európai jogszabályi kerettel összhangban az Európai Uniónak elleneznie kell Svájc arra irányuló javaslatát, hogy a farkast (Canis lupus) az egyezmény II. mellékletéből (fokozottan védett állatfajok) annak III. mellékletbe (védett állatfajok) helyezzék át. Ugyanakkor figyelemmel kíséri a farkaspopuláció alakulását és a farkasok emberekhez közeli környezetben való előfordulásával kapcsolatos kihívásokat.
3.2.Az Állandó Bizottság eljárási szabályzatának módosításai
2020-ban és 2021-ben az egyezmény Állandó Bizottsága a Covid19-világjárvány miatt egy online platformon keresztül ülésezett. A tapasztalatok pozitívak voltak, de rámutattak arra, hogy az egyezmény meglévő szabályait, eszközeit és döntéshozatali folyamatait hozzá kell igazítani az új munkamódszerekhez és igényekhez. A titkárság a Berni Egyezmény Elnökségével együttműködve több módosítást javasolt az Állandó Bizottság eljárási szabályzatára vonatkozóan (TPVS/Inf(2022)29. sz. dokumentum), amelyet az egyezmény 13. cikkének (6) bekezdésével összhangban állapítottak meg.
A megfogalmazás pontosítása és következetessége érdekében javasolt kisebb szerkesztési változtatások mellett az előterjesztett módosítások a következőkre vonatkoznak:
·1. cikk – Ülések: a virtuális távülések és az elektronikus úton történő szavazás lehetőségének bevezetése;
·2. cikk – Összehívás: az Állandó Bizottság összehívására rendelkezésre álló határidő lerövidítése hat hétre (két hónapról);
·6. cikk – Dokumentáció: az információtechnológia használatának pontosítása az ülésdokumentumok összeállítása és a szerződő felek részére történő elküldése tekintetében, az írásbeli eljárásra vagy az egyszerűsített írásbeli eljárásra (hallgatólagos eljárás) vonatkozóan is;
·7. cikk – Határozatképesség: annak tisztázása, hogy mikor áll fenn a határozatképesség (a szerződő felek több mint fele);
·8. cikk – Szavazás: a szavazás és az írásbeli eljárás keretében történő szavazás módozatainak pontosítása;
·11. cikk – Elnök: az elnökségi tagok megválasztására vonatkozó szavazási eljárás és többség pontosítása, amennyiben harmadik fordulóra van szükség;
·19. cikk – Elnökség: a határozatképesség követelményének beillesztése az elnökségi tanácskozásokra vonatkozóan, valamint a 19. cikk c) pontjának beillesztése, amely tisztázza az Elnökség konkrét feladatait;
·1. melléklet a helyszíni értékelésekre alkalmazandó szabályokról: annak előírása a szerződő fél és a panaszos számára, hogy állapodjanak meg a kiküldetésre kijelölt szakértőről és a feladatmeghatározásról, valamint hogy a fogadó ország viselje a helyi közlekedéssel, a tolmácsolással és a dokumentumok fordításával kapcsolatos költségeket;
·2. melléklet – A közvetítésre alkalmazandó szabályok: a helyszíni értékelésre vonatkozókhoz hasonló követelmények bevezetése.
A virtuális távülések és az írásbeli eljárások lehetőségével kapcsolatos valamennyi javasolt módosítás összhangban áll más többoldalú környezetvédelmi egyezmények gyakorlatával, és szükséges annak biztosításához, hogy az egyezmények munkamódszerei igazodjanak a virtuális munkához.
Az Állandó Bizottság ülésének összehívására rendelkezésre álló határidő hat hétre történő lerövidítése a nagyobb rugalmasság érdekében javasolt, amennyiben az Állandó Bizottság rendkívüli ülésére lenne szükség. Mivel a gyakorlatban az egyezmény fő döntéshozó szerve évente egyszer ülésezik, e rendelkezés alkalmazására várhatóan csak kivételesen kerülne sor.
Az Elnökség feladatait, a fogadó országok helyszíni vizsgálatokkal és közvetítői látogatásokkal kapcsolatos feladatait, valamint a feladatmeghatározásra és a szakértők kiválasztására vonatkozóan szükséges megállapodást tisztázó javasolt módosítások az egyezmény működése keretében fennálló gyakorlatokból erednek. Ezeket az eddig íratlan szabályokat széles körben bevezették, és azokat a szerződő felek széles körben elfogadták.
Ezért az Európai Uniónak támogatnia kell az Állandó Bizottság eljárási szabályzatának valamennyi javasolt módosítását.
A fentiekre tekintettel a Tanácsnak határozatot kell hoznia az egyezmény mellékleteinek módosítására irányuló javaslattal, valamint az Állandó Bizottság eljárási szabályzatának módosítására irányuló javaslattal kapcsolatban az Állandó Bizottság negyvenkettedik ülésén az Unió nevében képviselendő álláspont meghatározásáról. Az eljárási szabályzat módosítására irányuló javaslatok nem teszik szükségessé a hatályos uniós jog módosítását.
4.Jogalap
4.1.Eljárási jogalap
4.1.1.Alapelvek
Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 218. cikkének (9) bekezdése határozatok elfogadásáról rendelkezik „a megállapodásokkal létrehozott szervekben az Unió által képviselendő álláspontok kialakítására vonatkozóan, amennyiben az ilyen szervnek joghatással bíró jogi aktust kell elfogadnia, kivéve a megállapodás intézményi kereteit kiegészítő vagy módosító jogi aktusokat”.
A „joghatással bíró jogi aktus” fogalmába beletartoznak a nemzetközi jognak a kérdéses szervre irányadó szabályai szerint joghatással bíró aktusok. Ezenfelül a fogalom magában foglalja azokat az eszközöket is, amelyek a nemzetközi jog szerint nem bírnak kötelező erővel, de „meghatározó módon befolyásolják az uniós jogalkotó által […] elfogadott szabályozás tartalmát” 9 .
4.1.2.A jelen esetre történő alkalmazás
Az Állandó Bizottság az egyezmény által létrehozott szerv.
Az Állandó Bizottság által elfogadandó határozatok joghatással bíró jogi aktusok. A tervezett jogi aktusok az egyezmény 6. cikkének megfelelően a nemzetközi jog szerint kötelező érvényűek lesznek. A tervezett jogi aktusok nem egészítik ki és nem módosítják az egyezmény intézményi keretét.
A javasolt határozat eljárási jogalapja ezért az EUMSZ 218. cikkének (9) bekezdése.
4.2.Anyagi jogalap
4.2.1.Alapelvek
Az EUMSZ 218. cikkének (9) bekezdése szerinti határozat anyagi jogalapja elsősorban azon tervezett jogi aktus célkitűzésétől és tartalmától függ, amellyel kapcsolatban az Unió nevében képviselendő álláspont meghatározásra kerül. Amennyiben a tervezett jogi aktus kettős célkitűzést követ, vagy két összetevőből áll, és ezek egyike elsődlegesként azonosítható, míg a másik csak járulékos jellegű, az EUMSZ 218. cikkének (9) bekezdése szerinti határozatot egyetlen anyagi jogalapra, azaz az elsődleges, illetve döntő jellegű célkitűzés vagy összetevő által megkövetelt anyagi jogalapra kell alapítani.
4.2.2.A jelen esetre történő alkalmazás
A tervezett jogi aktusok elsődleges célkitűzése és tartalma a környezettel kapcsolatos.
Ezért a javasolt határozat anyagi jogalapja az EUMSZ 192. cikkének (1) bekezdése.
4.3.Következtetés
A javasolt határozat jogalapja az EUMSZ 192. cikkének (1) bekezdése, összefüggésben az EUMSZ 218. cikkének (9) bekezdésével.
5.A tervezett jogi aktus kihirdetése
Mivel az Állandó Bizottság jogi aktusai módosítanák az egyezmény II. és III. mellékletét, valamint az Állandó Bizottság eljárási szabályzatát, elfogadásukat követően helyénvaló közzétenni őket az Európai Unió Hivatalos Lapjában.
2022/0332 (NLE)
Javaslat
A TANÁCS HATÁROZATA
az európai vadon élő növények, állatok és természetes élőhelyeik védelméről szóló egyezmény Állandó Bizottságának negyvenkettedik ülésén az Európai Unió nevében képviselendő álláspontról
AZ EURÓPAI UNIÓ TANÁCSA,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 192. cikke (1) bekezdésére, összefüggésben 218. cikkének (9) bekezdésével,
tekintettel az Európai Bizottság javaslatára,
mivel:
(1)Az európai vadon élő növények, állatok és természetes élőhelyeik védelméről szóló egyezményt (Berni Egyezmény, a továbbiakban: egyezmény) az Unió a 82/72/EGK tanácsi határozattal 10 kötötte meg, és az 1982. szeptember 1-jén lépett hatályba.
(2)Az egyezmény 17. cikke értelmében az Állandó Bizottság határozatot fogadhat el az egyezmény mellékleteinek módosításáról.
(3)Az Állandó Bizottság a 2022. november 29. és december 2. között tartandó negyvenkettedik ülésén határozni fog az egyezmény II. és III. mellékletének módosításáról.
(4)Az egyezmény 13. cikkének (6) bekezdése értelmében az Állandó Bizottság megállapította eljárási szabályzatát, amelyet a 21. cikkel összhangban az Állandó Bizottság módosíthat.
(5)Az Állandó Bizottságnak emellett a 2022. november 29. és december 2. között tartandó negyvenkettedik ülésén az eljárási szabályzatát értintő módosítások elfogadásáról is döntenie kell.
(6)Helyénvaló meghatározni az Unió nevében az Állandó Bizottságban képviselendő álláspontot, mivel mindkét határozat kötelező érvényű lesz az Unióra nézve.
(7)Svájc javaslatot nyújtott be a farkasnak (Canis lupus) az egyezmény II. mellékletéből (fokozottan védett állatfajok) annak III. mellékletébe (védett állatfajok) történő áthelyezésére vonatkozóan.
(8)A jelenleg rendelkezésre álló adatok alapján az összes farkaspopuláció alacsonyabb védettségi státuszba sorolása tudományos és természetvédelmi szempontból nem indokolt. A faj védettségi helyzete kontinensszerte továbbra is eltérő, és az Unión belüli biogeográfiai régiók 39 nemzeti része közül csak 18-ban értékelték kedvezőnek a védettségi helyzetet. Ezt megerősítik a faj védettségi helyzetéről rendelkezésre álló legfrissebb tudományos információk, amelyek az élőhelyvédelmi irányelv 17. cikke és a Berni Egyezmény 8. (2012) határozata szerinti jelentéstételből származnak. A fajt érintő folyamatos fenyegetések – ideértve az olyan újonnan felmerülőket is, mint a határkerítések és a farkas–kutya hibridizáció – szintén szükségessé teszik a szigorú védettségi státusz fenntartását.
(9)Ezért az Uniónak elleneznie kell a svájci javaslatot.
(10)Az egyezmény titkársága az Elnökséggel együttműködve több módosítást javasolt az Állandó Bizottság eljárási szabályzatához, különösen az egyezmény munkamódszereinek és eljárásainak az új virtuális munkamódszerekhez és eszközökhöz való hozzáigazítása érdekében.
(11)Az eljárási szabályzat javasolt módosításai megfelelnek az egyéb többoldalú környezetvédelmi megállapodásokban már meglévő gyakorlatoknak, illetve az egyezmény keretében már fennálló, széles körben elfogadott gyakorlatoknak.
(12)Ezért az Uniónak támogatnia kell az eljárási szabályzat javasolt módosításait,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
Az európai vadon élő növények, állatok és természetes élőhelyeik védelméről szóló egyezmény Állandó Bizottságának negyvenkettedik ülésén az Unió nevében képviselendő álláspont a következő:
1.azon javaslat ellenzése, amely szerint a farkast (Canis lupus) az egyezmény II. mellékletéből (fokozottan védett állatfajok) át kellene helyezni a III. mellékletbe (védett állatfajok);
2.az Állandó Bizottság eljárási szabályzatára vonatkozó, a TPVS/Inf(2022)29. sz. dokumentumban foglalt javasolt módosítások támogatása.
2. cikk
Az Állandó Bizottság negyvenkettedik ülésén kibontakozó fejlemények fényében az Unió képviselői az 1. cikk 2. pontjában említett álláspontot – a tagállamokkal helyszíni koordinációs értekezletek keretében egyeztetve – a Tanács további határozata nélkül pontosíthatják.
3. cikk
Ennek a határozatnak a Bizottság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, -án/-én.
a Tanács részéről
az elnök