1

Az EUMSZ 263. cikken alapuló keresetében a felperes, Emilio De Capitani egyrészt az Európai Unió Tanácsa 2023. július 14‑i SGS 23/002579 határozatának azon részében történő megsemmisítését kéri, amelyben ezen intézmény a döntéshozatali eljárás védelmére vonatkozó kivétel alapján megtagadta tőle a hozzáférést a Tanács Főtitkársága által a hozzáférés iránti kérelem benyújtásakor folyamatban lévő két jogalkotási eljárás keretében készített, a migrációs és menekültügyi paktum részét képező két munkadokumentumhoz (2016/0132 (COD) és 2020/0279 (COD)) (a továbbiakban: megtámadott határozat), és másrészt a Tanács azon „folyamatos jellegű, hallgatólagos vagy kifejezett határozatának” megsemmisítését, hogy nem teszi közzé közvetlenül az általa vezetett nyilvántartásban (a továbbiakban: nyilvántartás) azokat a jogalkotási dokumentumokat, amelyekhez az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30‑i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2001. L 145, 43. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 331. o.) szerinti kérelem alapján hozzáférést biztosítottak.

2

2023. március 6‑án a felperes az 1049/2001 rendelet alapján többek között 33 darab, több jogalkotási eljárás során keletkezett tanácsi munkadokumentumhoz való hozzáférés iránti kérelmet nyújtott be (a továbbiakban: alapkérelem). A belső besorolási szabályok szerint a tanácsi munkadokumentumokat „WK” kóddal jelölték (a továbbiakban: WK jelzésű dokumentumok).

3

2023. március 27‑i, 2023. április 20‑i és 24‑i három levelében a Tanács Főtitkársága válaszolt az alapkérelemre, és 27 darab WK jelzésű dokumentumhoz teljes körű hozzáférést, 3 darab WK jelzésű dokumentumhoz pedig részleges hozzáférést biztosított a felperes számára. A Tanács ezzel szemben teljes egészében megtagadta a WK 1505/2023 és a WK 1513/2023 dokumentumhoz (a továbbiakban együttesen: vitatott dokumentumok), valamint a WK 768/2023 dokumentumhoz való hozzáférést, lényegében azzal az indokkal, hogy hozzáférhetővé tételük döntéshozatali eljárását súlyosan veszélyeztetné.

4

Amint az a Tanács Főtitkárságának 2023. április 24‑i leveléből kitűnik, a vitatott dokumentumokat a Tanács az alapkérelem időpontjában folyamatban lévő két jogalkotási javaslat Tanácson belüli vizsgálatával összefüggésben készítette el. Mindegyik dokumentum egy összeállítást tartalmaz a tagállami delegációknak a javaslatokkal kapcsolatos észrevételeiről.

5

A 2020/0279 (COD) jogalkotási eljárás keretében a Tanács menekültügyi munkacsoportjának címzett WK 1505/2023 dokumentum a menekültügy és a migráció kezeléséről, valamint a 2003/109/EK tanácsi irányelv módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatra és a Menekültügyi és Migrációs Alap létrehozásáról szóló rendeletjavaslatra (a továbbiakban: a menekültügy és a migráció kezeléséről szóló rendeletjavaslat) vonatkozik.

6

A 2016/0132 (COD) jogalkotási eljárás keretében létrehozott, a Tanács bel‑ és igazságügyi (menekültügyi) tanácsadóinak címzett WK 1513/2023 dokumentum a menekültügy és a migráció kezeléséről szóló rendelet és a letelepedésről szóló rendelet hatékony alkalmazása érdekében, az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok vagy hontalanok azonosítása céljából az ujjlenyomatok összehasonlítását szolgáló Eurodac létrehozásáról, továbbá a tagállamok bűnüldöző hatóságai és az Europol által az Eurodac‑adatokkal való, bűnüldözési célú összehasonlítások kérelmezéséről, valamint az (EU) 2018/1240 és (EU) 2019/818 rendelet módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló módosított javaslatra (a továbbiakban: az Eurodac‑rendeletre vonatkozó módosított javaslat) vonatkozik.

7

Ez a két jogalkotási javaslat a migrációs és menekültügyi paktum részét képezte, amely az Európai Bizottság által 2020. szeptember 23‑án javasolt jogalkotási aktusokból állt.

8

2023. május 14‑én a felperes az 1049/2001 rendelet 7. cikkének (2) bekezdése alapján megerősítő kérelmet nyújtott be a vitatott dokumentumokhoz való hozzáférés iránt (a továbbiakban: megerősítő kérelem).

9

2023. július 14‑én a Tanács elfogadta a megtámadott határozatot, amelyben megerősítette, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdése alapján megtagadja a vitatott dokumentumokhoz való hozzáférést.

10

A Tanács és az Európai Parlament 2024. május 14‑én elfogadta a migrációs és menekültügyi paktum részét képező jogalkotási aktusokat, és ezzel lezárta azokat a jogalkotási eljárásokat, amelyek keretében a vitatott dokumentumokat elkészítették.

11

2024. szeptember 11‑én és 12‑én a Tanács a vitatott dokumentumokat az eljárási szabályzatának elfogadásáról szóló, 2009. december 1‑jei határozata (HL 2009. L 325., 35. o.; a továbbiakban: eljárási szabályzat) II. melléklete 11. cikkének (6) bekezdése alapján nyilvánosnak minősítette, így azok immár automatikusan hozzáférhetővé tehetők minden olyan személy számára, aki ezt kéri.

12

A felperes keresetében azt kéri, hogy a Törvényszék:

13

A Tanács azt kéri, hogy a Törvényszék:

14

A Belga Királyság és a Finn Köztársaság azt kéri, hogy a Törvényszék:

15

A Francia Köztársaság azt kéri, hogy a Törvényszék:

16

A Svéd Királyság lényegében úgy nyilatkozik, hogy támogatja a felperes első kereseti kérelmét.

17

Keresetének alátámasztása érdekében a felperes négy jogalapra hivatkozik.

18

Az első jogalap az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdésében előírt, a döntéshozatali eljárás védelmére vonatkozó kivétel értelmezése és alkalmazása során elkövetett téves jogalkalmazáson alapul, különösen mivel e kivételnek a megtámadott határozat szerinti értelmezése és alkalmazása sérti az EUMSZ 15. cikk (2) bekezdésében meghatározott, a jogalkotás átláthatóságával kapcsolatos kötelezettséget. E jogalap lényegében három részből áll, amelyek közül az első az említett kivételnek az EUMSZ 15. cikk (2) bekezdésére és az EUSZ 16. cikk (8) bekezdésére tekintettel történő értelmezésére, a második a vitatott dokumentumokhoz való hozzáférés ugyanezen kivétel alapján történő megtagadására, a harmadik pedig a Tanácsnak a megtámadott határozatban állítólagosan tükröződő azon gyakorlatára vonatkozik, hogy sem saját kezdeményezésére, sem kérelemre nem teszi közzé a nyilvántartásában a WK jelzésű dokumentumokat, megsértve ezzel az EUMSZ 15. cikk (2) bekezdését.

19

A másodlagosan felhozott második jogalap a vitatott dokumentumok hozzáférhetővé tételét igazoló nyomós közérdek fennállásán alapul.

20

A harmadlagosan előterjesztett harmadik jogalap azon alapul, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikke (6) bekezdésének megfelelően legalább részleges hozzáférést kell biztosítani a vitatott dokumentumokhoz, és hogy megsértették az indokolási kötelezettséget.

21

A negyedik jogalapot téves jogalkalmazásra és az 1049/2001 rendelet 2. és 12. cikkének, valamint az EUMSZ 15. cikk (2) bekezdésében rögzített, a jogalkotás átláthatóságára vonatkozó elvnek a megsértésére alapították, amennyiben a Tanács a megtámadott határozatban hallgatólagosan és/vagy kifejezett és folyamatos jelleggel úgy határozott, hogy nem teszi közzé közvetlenül a nyilvántartásban a polgárok kérésére nyilvánosságra hozott jogalkotási dokumentumokat.

22

Meg kell állapítani, hogy a keresetlevél nem tünteti fel kifejezetten az egyes kereseti kérelmekhez kapcsolódó jogalapokat.

23

A felek beadványainak olvasata alapján meg kell állapítani, hogy a negyedik jogalap és az első jogalap harmadik része keretében előadott érvek, amelyek arra vonatkoznak, hogy a Tanács nem teszi közzé a WK jelzésű dokumentumokat a nyilvántartásban, lényegében a felperes második kereseti kérelméhez kapcsolódnak, amint azt a felperes a tárgyaláson megerősítette.

24

A felperes első kereseti kérelmét a keresetlevélben előadott egyéb jogalapok és érvek is támogatják.

25

A Francia Köztársaság által támogatott Tanács úgy véli, hogy a felperes második kereseti kérelme, valamint az annak alátámasztására felhozott érvek elfogadhatatlanok.

26

Ezen elfogadhatatlansági kifogás vizsgálata érdekében először is meg kell határozni, hogy mi a tárgya a felperes második kereseti kérelmének, mielőtt megvizsgálnánk annak elfogadhatóságát.

27

Amint az a fenti 12. pontban megállapításra került, a felperes második kereseti kérelmével azt kéri, hogy a Törvényszék semmisítse meg a Tanács azon „folyamatos jellegű, hallgatólagos vagy kifejezett határozatát”, amely szerint nem teszik közzé közvetlenül a nyilvántartásban azokat a jogalkotási dokumentumokat, amelyekhez az 1049/2001 rendelet alapján benyújtott hozzáférés iránti kérelmet követően hozzáférést biztosítottak.

28

A Tanács azzal érvel, hogy ez a kereseti kérelem nem jogi aktus megsemmisítése iránti, az EUMSZ 263. cikk alapján benyújtott kérelemnek, hanem inkább megállapítási ítélet meghozatala iránti kérelemnek, vagy legfeljebb lényegében az EUMSZ 265. cikk alapján benyújtott intézményi mulasztás megállapítása iránti keresetnek minősül.

29

A felperes pontosítja, hogy második kereseti kérelmével egyáltalán nem kéri megállapítási ítélet meghozatalát, és az EUMSZ 265. cikk értelmében vett mulasztásra sem hivatkozik.

30

A felperes szerint a Tanácsnak a második kereseti kérelemben említett azon „folyamatos jellegű, hallgatólagos vagy kifejezett határozata”, hogy nem teszi közzé a nyilvántartásban azokat a WK jelzésű dokumentumokat, amelyekhez hozzáférést kapott, szervesen a megtámadott határozat hatálya alá tartozik, tehát megtámadható az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése alapján.

31

A Törvényszék azon írásbeli kérdésére válaszul, amely a Tanács azon állítólagos „folyamatos jellegű, kifejezett határozatának” megsemmisítésére irányuló kérelem terjedelmére vonatkozott, hogy nem tesz közzé közvetlenül jogalkotási dokumentumokat a nyilvántartásában, a felperes a tárgyaláson jelezte, hogy nem kíván jogellenességi kifogást emelni az eljárási szabályzatnak a beadványaiban említett bizonyos rendelkezéseivel szemben. A Tanács megerősítette, hogy ugyanígy értelmezi a keresetlevelet.

32

A felperes érvelését elolvasva megállapítható, hogy második kereseti kérelmével a felperes lényegében a megtámadott határozatnak az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése alapján történő megsemmisítését kéri azon részében, amelyben álláspontja szerint hallgatólagosan megtagadja az alapkérelemben említett azon dokumentumoknak a nyilvántartásban való közzétételét, amelyekhez hozzáférést biztosítottak számára, ami a Tanács azon állítólagos gyakorlatát tükrözi, hogy nem teszik közzé a WK jelzésű dokumentumokat.

33

Abban az esetben, ha úgy kellene tekinteni, hogy a második kereseti kérelmet az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése alapján terjesztették elő, a Tanács és a Francia Köztársaság arra hivatkozik, hogy a megtámadott határozat sem kifejezetten, sem hallgatólagosan nem foglalkozik azon WK jelzésű dokumentumok nyilvántartásban való közzétételének kérdésével, amelyekhez a felperes az alapkérelemre válaszul hozzáférést kapott. Ez a határozat csak a vitatott dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadására vonatkozik. Márpedig a felperes nem jelölt meg más olyan jogi aktust, amely a Tanács azon állítólagos határozatára vonatkozik, hogy nem teszi közzé közvetlenül a nyilvántartásban a számára hozzáférhetővé tett dokumentumokat, illetve bármely más dokumentumot. Ebből az következik, hogy a felperes második kereseti kérelmét illetően hiányzik a megtámadható jogi aktus.

34

A Tanács és a Francia Köztársaság mindenesetre emlékeztet arra, hogy az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése szerinti határozat megsemmisítésének kéréséhez a felperesnek bizonyítania kell, hogy az érintett dokumentumok nyilvántartásban való közzétételének elmulasztása őt közvetlenül érinti, és hogy személyes érdeke fűződik a határozat megsemmisítéséhez.

35

Márpedig a Tanács szerint a felperes nem hivatkozhat ahhoz fűződő érdekre, hogy valamennyi WK jelzésű dokumentumot közzétegyék a nyilvántartásban, mivel ezek közzétételét az 1049/2001 rendeletnek a konkrét hozzáférés iránti kérelmekhez nem kapcsolódó rendelkezései szabályozzák. Egyébiránt, mivel a felperes az alapkérelemre válaszul egyes WK jelzésű dokumentumokat megkapott, elvesztette ahhoz fűződő érdekét, hogy azokat felvegyék a nyilvántartásba, tehát nem érintett közvetlenül.

36

A Francia Köztársaság hozzáteszi, hogy az eljáráshoz fűződő érdekének igazolása érdekében a felperes nem hivatkozhat eredményesen arra, hogy azokat a WK jelzésű dokumentumokat, amelyekhez hozzáférést kapott, közzé kellett volna tenni a nyilvántartásban annak érdekében, hogy ne alkalmazzanak hátrányos megkülönböztetést az Európai Unió többi polgárával és a Parlamenthez hasonló intézményekkel szemben.

37

A felperes azt válaszolja, hogy a megtámadott határozatban foglaltak szerint a Tanács hozzáférést biztosított az alapkérelemben említett egyes WK jelzésű dokumentumokhoz. A felperes szerint azonban nem ezen dokumentumok nyilvánosság számára történő hozzáférhetővé tételéről van szó, amint azt az 1049/2001 rendelet 11. és 12. cikke, valamint az EUMSZ 15. cikk (2) bekezdése megköveteli. Következésképpen a felperes kérését nem teljesítették teljes mértékben, mivel a megtámadott határozat jogi szempontból részleges vagy hiányos, és sérti a jogalkotás átláthatóságához és a demokráciához való jogát.

38

A felperes azt állítja, hogy a dokumentumok kérelmezőjének joga van az említett dokumentumoknak a nyilvántartásban való közzétételéhez és hozzáférhetőségéhez az 1049/2001 rendelet 11. és 12. cikke alapján, és ennélfogva olyan határozat alapján, amely az említett rendelet 2. cikkének (1) bekezdésének megfelelően benyújtott kérelem alapján hozzáférést biztosít ezekhez a dokumentumokhoz. A felperes szerint annak megkövetelése a dokumentumok kérelmezőjétől, hogy megtámadjon egy állítólagos „közzétételt elmulasztó aktust”, azt jelenti, hogy bizonyítania kell, hogy ez a jogi aktus őt közvetlenül és személyében érinti. Márpedig ennek megkövetelése nyilvánvalóan aránytalan, és akadályozza a nyilvánosságnak a nyilvántartásban szereplő dokumentumokhoz való hozzáféréshez való jogát, valamint a felperesnek a közzététel elmaradására vonatkozó, hatékony bírósági felülvizsgálathoz való jogát.

39

A felperes hozzáteszi, hogy az a tény, hogy az alapkérelemre válaszul valóban megkapott egyes WK jelzésű dokumentumokat, nem foszthatja meg őt attól a jogától, hogy megtámadja a Tanács arról hozott „részleges határozatát”, hogy nem teszi közzé ezeket a dokumentumokat a nyilvántartásban.

40

Ez alapján a felperes arra a következtetésre jut, hogy a második kereseti kérelme, valamint az annak alátámasztása érdekében előadott érvek elfogadhatók.

41

E tekintetben először is meg kell határozni, hogy a megtámadott határozat a vitatott dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadásán kívül tartalmazza‑e a Tanács arra vonatkozó hallgatólagos megtagadását, hogy közzétegye a felperes számára az alapkérelemre válaszul hozzáférhetővé tett dokumentumokat, ami az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése alapján megtámadható jogi aktusnak minősülhet.

42

Nem vitatott, hogy a megtámadott határozat nem tesz említést a felperes számára hozzáférhetővé tett dokumentumok nyilvántartásban való közzétételéről, és hogy ezeket a dokumentumokat a jelen kereset benyújtásának időpontjában még nem tették közzé.

43

Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az EUM‑Szerződéssel létrehozott jogorvoslati rendszer tiszteletben tartása érdekében főszabály szerint sem a Bíróság, sem a Törvényszék nem ismeri el, hogy egy intézmény hallgatása önmagában hallgatólagos határozatot jelent, feltéve hogy nincsenek olyan kifejezett rendelkezések, amelyek egyfelől olyan határidőt állapítanak meg, amelynek lejárta után úgy kell tekinteni, hogy az állásfoglalásra felkért intézmény hallgatólagos határozatot hozott, másfelől meghatározzák e határozat tartalmát (lásd: 2012. november 13‑iClientEarth és társai kontra Bizottság végzés, T‑278/11, EU:T:2012:593, 32. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

44

Másfelől a Bíróság nem zárta ki, hogy meghatározott körülmények között a 43. pontban hivatkozott elvet nem lehet alkalmazni, és ennélfogva az intézmény hallgatása vagy tétlensége kivételesen a hallgatólagos elutasító határozattal egyenértékűnek tekinthető (lásd ebben az értelemben: 2004. december 9‑iBizottság kontra Greencore ítélet, C‑123/03 P, EU:C:2004:783, 45. pont).

45

A jelen ügyben tehát azt kell eldönteni, hogy a Tanács hallgatása a megtámadott határozatban azon WK jelzésű dokumentumok nyilvántartásban való közzétételére vonatkozóan, amelyekhez a felperesnek hozzáférést biztosítottak, minősülhet‑e a fenti 43. és 44. pontban említett két eset valamelyike alapján a Tanács által hozott hallgatólagos határozatnak.

46

E tekintetben egyrészt meg kell állapítani, hogy a felperes egyetlen olyan különleges körülményre sem hivatkozott, amely alapján a Tanács hallgatását kivételesen hallgatólagosan elutasító határozatnak lehetne tekinteni.

47

Másrészt a dokumentumokhoz való hozzáférés területén az intézmény hallgatását kizárólag az 1049/2001 rendelet megerősítő kérelmek kezelésére vonatkozó 8. cikkének (3) bekezdése veszi kifejezetten figyelembe, amely egyértelműen kimondja, hogy „elutasító válasznak minősül, ha az intézmény nem válaszol az előírt határidőn belül, amely arra jogosítja a kérelmezőt, hogy bírósági eljárást indítson az intézménnyel szemben, illetve panasszal forduljon az ombudsmanhoz az [EUSZ] vonatkozó rendelkezései alapján”.

48

Az 1049/2001 rendelet 8. cikkének (3) bekezdése tehát csak a dokumentumokhoz való hozzáférésnek az említett rendelet 2. cikkének (1) bekezdésében biztosított jogával rendelkező személyek által benyújtott megerősítő kérelmekre vonatkozik.

49

Meg kell tehát határozni, hogy az 1049/2001 rendelet 2. cikkének (1) bekezdésében biztosított, dokumentumokhoz való hozzáférés joga magában foglalja‑e a dokumentumoknak az érintett intézmény nyilvántartásában való, az említett rendelet 12. cikkének (2) bekezdése alapján történő közzétételét, amint arra a felperes hivatkozik.

50

E tekintetben rá kell mutatni, hogy a Bíróság korábban már megállapította, hogy az 1049/2001 rendelet nem kapcsolja közvetlenül össze a 2. cikkének (1) bekezdésében előírt, dokumentumokhoz való hozzáférés jogát az intézmények számára az említett rendelet 11. cikkében előírt, nyilvános nyilvántartás létrehozására irányuló kötelezettséggel. A dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelem útján nem lehet tehát előírni az interneten való közzétételre vonatkozó kötelezettség tiszteletben tartását (lásd ebben az értelemben: 2014. október 2‑iStrack kontra Bizottság ítélet, C‑127/13 P, EBHT, EU:C:2014:2250, 44. pont).

51

A Tanács álláspontja szerint a fenti 50. pontban szereplő megfontolások átültethetők az 1049/2001 rendelet 12. cikkében előírt kötelezettségekre, amely szerint „az intézmények, amennyiben lehetséges, a dokumentumokat a nyilvánosság számára elektronikus formában vagy nyilvántartáson keresztül, az érintett intézmény szabályainak megfelelően, közvetlenül hozzáférhetővé teszik” (a 12. cikk (1) bekezdése), „a[z említett rendelet] 4. és 9. cikk[ének] figyelembevételével különösen a jogalkotási dokumentumokat […] kell közvetlenül hozzáférhetővé tenni” (a 12. cikk (2) bekezdése).

52

Az 1049/2001 rendelet 12. cikke tehát az érintett intézmények által a dokumentumok nyilvánosságra hozatala tekintetében elfogadandó igazgatási gyakorlatot írja le, és nem kapcsolódik az említett rendelet 2. cikkének (1) bekezdésében biztosított joghoz. Egyébiránt, amint arra a Tanács rámutat, ugyanezen rendelet 12. cikke nem ír elő feltétlen kötelezettséget az érintett intézmények számára, mivel ez a cikk egyrészt azt írja elő, hogy ez utóbbiak, „amennyiben lehetséges”, a dokumentumokat a nyilvánosság számára közvetlenül hozzáférhetővé teszik, másrészt pedig azt, hogy a jogalkotási dokumentumokat – az 1049/2001 rendelet 4. és 9. cikkére is figyelemmel – közvetlenül hozzáférhetővé kell tenni.

53

Ebből következik, hogy az intézményeket nem lehet arra kötelezni, hogy a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelem útján közzétegyék a dokumentumot a nyilvántartásukban.

54

Ennélfogva a felperes állításával ellentétben az 1049/2001 rendelet 2. cikkének (1) bekezdésében biztosított, dokumentumokhoz való hozzáférés joga nem foglalja magában a dokumentumoknak az érintett intézmény nyilvántartásában való közzétételét.

55

A Tanácsnak a megtámadott határozatban foglalt, azon WK jelzésű dokumentumoknak a nyilvántartásban való közzétételével kapcsolatos hallgatása, amelyekhez a felperes számára hozzáférést biztosítottak, nem tekinthető tehát az ilyen közzétételt az 1049/2001 rendelet 8. cikkének (3) bekezdése alapján megtagadó hallgatólagos határozatnak.

56

Mindenesetre meg kell állapítani, hogy az alapkérelemben a felperes nem kérte a Tanácstól azon WK jelzésű dokumentumok nyilvántartásban való közzétételét, amelyekhez hozzáférést kért. A megerősítő kérelemben a felperes csupán tudomásul vette az egyes WK jelzésű dokumentumokhoz a Tanács által számára biztosított teljes vagy részleges hozzáférést, de nem hivatkozott arra, hogy e dokumentumoknak közvetlenül szerepelniük kell a nyilvántartásban, és nem kért ilyen közzétételt.

57

A fentiekre tekintettel meg kell állapítani, hogy a Tanács a megtámadott határozatban nem tagadta meg hallgatólagosan azoknak a dokumentumoknak a nyilvántartásban való közzétételét, amelyekhez a felperes az alapkérelemre válaszul hozzáférhetett.

58

Következésképpen a felperes második kereseti kérelmét megtámadható aktus hiányában mint elfogadhatatlant el kell utasítani.

59

Az első kereseti kérelem alátámasztására, amely a megtámadott határozat azon részében történő megsemmisítésére irányul, amelyben megtagadja a vitatott dokumentumokhoz való hozzáférést, a felperes lényegében keresetének a fenti 18–20. pontban ismertetett első három jogalapjára hivatkozik.

60

Előzetesen pontosítani kell, hogy a vitatott dokumentumok jogalkotási jellege nem vitatott.

61

Amint az a fenti 18. pontban megállapításra került, az első jogalap lényegében három részből áll.

62

A felperes emlékeztet arra, hogy az EUMSZ 15. cikk (2) bekezdése, valamint az EUSZ 16. cikk (8) bekezdése megerősítette az uniós polgárok tájékoztatáshoz és az Unió demokratikus életében való részvételhez való jogát azáltal, hogy előírják, hogy a társjogalkotók ülései, amikor azokon jogalkotási aktus tervezetéről tanácskoznak vagy szavaznak, nyilvánosak.

63

A felperes arra hivatkozik, hogy az EUMSZ 15. cikk (2) bekezdése a jogalkotás átláthatóságának olyan új rendszerét hozta létre, amely elsőbbséget élvez a döntéshozatali eljárás védelmére vonatkozó, az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdésében a Lisszaboni Szerződés hatálybalépését megelőzően előírt kivétellel szemben. E két rendelkezés között jelenleg jogi feszültség áll fenn. A felperes szerint azonban az elsődleges jog, amely elsőbbséget élvez a másodlagos joggal, azaz valamely rendelet vagy akár eljárási szabályzat rendelkezésével szemben, a Lisszaboni Szerződésben szereplő normatív döntés, a jogalkotás átláthatósága (EUMSZ 15. cikk, (2) bekezdés) és az uniós döntéshozatali eljárásban való részvételhez való demokratikus jog (EUSZ 10. cikk) miatt megköveteli a jogalkotási dokumentumokhoz való hozzáférést.

64

Ennélfogva, noha az uniós bíróság elismerte, hogy a nyitottság elve nem abszolút, ez nem jelenti azt, hogy a Tanács a jogalkotási dokumentumok tekintetében hivatkozhat az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdésében foglalt, döntéshozatali eljárásra vonatkozó kivételre.

65

A felperes hozzáteszi, hogy a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó EUMSZ 15. cikk (3) bekezdése nem a tanácsi jogalkotás átláthatóságára vonatkozik, hanem – a dokumentumokhoz való hozzáférés joga alapvetően adminisztratív tárgyának megfelelően – kizárólag az eljárás átláthatóságára. Márpedig a felperes szerint az eljárás átláthatósága nem egyenértékű a jogalkotás átláthatóságával, és az EUMSZ 15. cikk (3) bekezdésének harmadik albekezdésében szereplő, „a dokumentumai[ra]” való hivatkozás nem azokra a jogalkotási dokumentumokra vonatkozik, amelyek a Parlament és a Tanács közös jogalkotási feladatkörébe tartoznak, hanem a Tanács olyan belső dokumentumaira, amelyek nem kapcsolódnak a jogalkotási eljáráshoz.

66

A Francia Köztársaság által támogatott Tanács vitatja a felperes érveit.

67

Emlékeztetni kell arra, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdése értelmében az intézmény által belső használatra összeállított vagy az intézmény által kapott, olyan ügyre vonatkozó dokumentumhoz való hozzáférést, amellyel kapcsolatosan az intézmény még nem hozott határozatot, meg kell tagadni, ha a dokumentum hozzáférhetővé tétele az intézmény döntéshozatali eljárását súlyosan veszélyeztetné, kivéve, ha a hozzáférhetővé tételhez nyomós közérdek fűződik.

68

A felperes lényegében úgy véli, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdése a jogalkotási dokumentumok tekintetében elavult, mivel azt az EK‑Szerződés alapján fogadták el, tehát nem veszi figyelembe az EUMSZ 15. cikk (2) bekezdése és az EUSZ 16. cikk (8) bekezdése által bevezetett módosításokat, amelyek előírják a jogalkotás átláthatóságát, mivel úgy rendelkeznek, hogy a Tanács „ülései […] nyilvánosak”, amikor azokon jogalkotási aktus tervezetéről tanácskoznak, illetve szavaznak.

69

Amint azt a Tanács és a Francia Köztársaság megjegyezte, ezt az érvelést a Törvényszék a 2023. január 25‑iDe Capitani kontra Tanács ítéletben (T‑163/21, EU:T:2023:15, 33–62. pont) már megvizsgálta és elutasította.

70

Közelebbről, a 2023. január 25‑iDe Capitani kontra Tanács ítéletből (T‑163/21, EU:T:2023:15) az következik, hogy bár az EUMSZ 15. cikk (2) bekezdése rögzíti a Parlament és a Tanács ülésein folytatott jogalkotási viták nyilvánosságának elvét, e rendelkezés nem érinti sem a dokumentumokhoz való hozzáférés jogát, sem e jog gyakorlásának korlátait és feltételeit, amelyeket az EUMSZ 15. cikk (3) bekezdése és az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 42. cikke szabályoz (lásd ebben az értelemben: 2023. január 25‑iDe Capitani kontra Tanács ítélet, T‑163/21, EU:T:2023:15, 53. pont).

71

Márpedig az EUM‑Szerződésnek és a Chartának az uniós intézmények, szervek és hivatalok dokumentumaihoz való hozzáférés jogára vonatkozó rendelkezései előírják, hogy e jog gyakorlása – ideértve a jogalkotási dokumentumokhoz való hozzáférést is – rendeletben előírt korlátozásoknak és feltételeknek vethető alá (2023. január 25‑iDe Capitani kontra Tanács ítélet, T‑163/21, EU:T:2023:15, 47. pont).

72

A felperes állításával ellentétben ugyanis az EUMSZ 15. cikk (3) bekezdése nem zárja ki a hatálya alól a Parlament és a Tanács közös jogalkotási feladatkörébe tartozó dokumentumokat (2023. január 25‑iDe Capitani kontra Tanács ítélet, T‑163/21, EU:T:2023:15, 46. pont).

73

Az EUMSZ 15. cikk (3) bekezdésének ötödik albekezdése előírja, hogy az említett bekezdés „második albekezdés[é]ben említett rendeletekben megállapított feltételek szerint” a Parlament és a Tanács biztosítja a jogalkotási eljárásokhoz kapcsolódó dokumentumok nyilvánosságát. E rendelkezés, bár ily módon kiemeli a jogalkotási dokumentumok nyilvánosságának elvét, nem írja elő, hogy ezen utóbbiakat minden esetben és kivétel nélkül hozzáférhetővé kell tenni, amiről az azon „feltételekre” való hivatkozás tanúskodik, amelyeket e rendeletek ezzel összefüggésben előírhatnak (2023. január 25‑iDe Capitani kontra Tanács ítélet, T‑163/21, EU:T:2023:15, 45. pont).

74

Következésképpen az uniós intézmények az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdése alapján kellően indokolt esetekben bizonyos jogalkotási jellegű dokumentumokhoz továbbra is megtagadhatják a hozzáférést (lásd: 2023. január 25‑iDe Capitani kontra Tanács ítélet, T‑163/21, EU:T:2023:15, 57. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

75

Ennélfogva a lényegében az első jogalap alátámasztására felhozott első rész nem megalapozott, és azt el kell utasítani.

76

A Belga Királyság, a Finn Köztársaság és a Svéd Királyság által támogatott felperes úgy véli, hogy a vitatott dokumentumokhoz való hozzáférés nem tagadható meg a Tanács döntéshozatali eljárásának védelmére hivatkozással. Egyrészt a megtámadott határozatban a vitatott dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadása érdekében hivatkozott érvtípusokat az uniós bíróság már elutasította. Másrészt a Tanács nem bizonyította az ítélkezési gyakorlat által megkövetelt módon, hogy a vitatott dokumentumok hozzáférhetővé tétele a döntéshozatali eljárása súlyos veszélyeztetésének konkrét, tényleges és észszerűen előre látható veszélyét idézné elő.

77

A felperes megjegyzi, hogy a vitatott dokumentumok hozzáférhetővé tétele lehetővé tette volna az európai polgárok számára, hogy megértsék a Tanácsnak egy olyan, igen sürgető kérdésre, nevezetesen a migrációra vonatkozó szándékát, amelyet a Bizottság egyik kulcsfontosságú prioritásaként határoztak meg, és amely ezért jelentős hatással van a 2024‑es európai választásokra. Ezenkívül a felperes szerint az a patthelyzet, amelyben a Parlament találta magát, mivel a Tanács nem tudott állást foglalni az Eurodac‑rendelet módosított javaslatáról, valamint a migrációval kapcsolatos egyéb jogalkotási javaslatokról, tökéletesen szemlélteti, hogy a jogalkotás átláthatóságának hiánya hogyan akadályozza a demokratikus folyamatot.

78

A felperes hangsúlyozza, hogy a vitatott dokumentumok nem nélkülözik az azonnali politikai kötelezettségvállalást, ahogyan azt a Tanács a Törvényszék előtt állítja.

79

A felperes továbbá rámutat, hogy a Francia Köztársaság által a Törvényszék előtt a vitatott dokumentumok és a szóban forgó jogalkotási eljárások tartalmára és érzékenységére vonatkozóan előadott érvek (lásd az alábbi 88–91. pontot) egyértelműen részletesebbek a megtámadott határozatnál, amely nem értékelte gondosan a megerősítő kérelmet. A felperes mindenesetre úgy véli, hogy a Francia Köztársaság által felhozott érvekkel nem igazolható a szóban forgó dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadása.

80

A Belga Királyság hozzáteszi, hogy a Tanács elnöksége és Főtitkársága által az Állandó Képviselők Bizottsága (Coreper) tagjainak címzett, „A jogalkotás átláthatóságának fokozása” című, 2020. július 9‑i, ST 9493/20. hivatkozási számú feljegyzésben (a továbbiakban: ST 9493/20. sz. feljegyzés) meghatározott új megközelítés révén megerősítették a Tanácson belül a jogalkotással kapcsolatos átláthatóságot. A Belga Királyság pontosítja, hogy ezen új megközelítés elfogadását követően a Tanács az eljárási szabályzat 11. cikkének (5) és (6) bekezdésében foglalt azon döntést hozta, hogy a jogalkotási eljárásokkal kapcsolatos dokumentumok új kategóriáit kezdettől fogva nyilvánosságra hozza. A Belga Királyság ezért úgy véli, hogy a dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivétel alkalmazását még szigorúbban kell indokolni, ha jogalkotási eljárás keretében kibocsátott dokumentumról van szó.

81

A Finn Köztársaság emlékeztet arra, hogy az átláthatóság alapvetően a Szerződésekben gyökerezik, és a felperes által már hivatkozott rendelkezésekre, valamint az EUMSZ 298. cikk (1) bekezdésére és a Charta 42. cikkére utal. A Finn Köztársaság szerint a megtámadott határozatban szereplő indokolás túl általános és elvont, és számos más jogalkotási javaslatra is könnyen átültethető. Az ST 9493/20. sz. feljegyzést illetően a Finn Köztársaság pontosítja, hogy az kifejezetten jogalkotási dokumentumoknak a Tanács által saját kezdeményezésére történő hozzáférhetővé tételére vonatkozik. E feljegyzésnek nem célja, hogy korlátozza vagy bármilyen módon érintse a dokumentumok hozzáférés iránti kérelmeken alapuló hozzáférhetővé tételét, amelyet kimerítő és következetes ítélkezési gyakorlat szabályoz.

82

A Svéd Királyság a Charta 42. cikkére hivatkozik, és hangsúlyozza, hogy az a tény, hogy a jogalkotási aktus elfogadását kísérő eljárás érzékeny jellegű, mint a jelen esetben, még nem elegendő az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdésében előírt kivétel alkalmazásához, mivel a döntő tényező a dokumentum tartalma, amelynek a közzétételét kérik.

83

A Francia Köztársaság által támogatott Tanács erre azt válaszolja, hogy – amint az a megtámadott határozatban megállapításra került – a vitatott dokumentumok hozzáférhetővé tétele észszerűen előre látható és nem pusztán feltételezésen alapuló módon azzal a kockázattal járna, hogy súlyosan veszélyezteti a Tanács döntéshozatali eljárását, ami megkülönbözteti a jelen ügyet a 2023. január 25‑iDe Capitani kontra Tanács ítéletben (T‑163/21, EU:T:2023:15) vizsgált ügytől.

84

A Tanács álláspontja szerint alapvető különbség van egyrészt a tagállami küldöttségek technikai szinten eljáró tisztviselői és szakértői által a munkacsoportokban folytatott, azonnali politikai elkötelezettséggel nem járó eszmecserék, másrészt pedig a Coreper vagy a Tanács szintjén elfogadott politikai álláspont között, amely lehetővé teszi a háromoldalú egyeztetések megkezdését, és amely mindig nyilvános dokumentumban tükröződik. E tekintetben a Tanács jelzi, hogy az eljárási szabályzat II. melléklete 11. cikkének (5) bekezdésével összhangban az általános megközelítést mindig ab initio közzéteszik, és az ST 9493/20. sz. feljegyzéshez csatolt melléklet 1. pontjának e) alpontjában előírtaknak megfelelően a Coreper szintjén jóváhagyott eredeti tárgyalási megbízását is közzéteszik. Márpedig pontosan ez lenne a „Tanács” szándéka egy nagyon sürgős kérdésben, amelyet a felperes szerint az európai polgárok a vitatott dokumentumok nyilvánosságra hozatala révén megérthetnének.

85

A Tanács szerint egy dokumentum konkrét megítélése arra a következtetésre vezethet, hogy a fenti 84. pontban említett előzetes eszmecserék hozzáférhetővé tétele – figyelembe véve azok sajátos tartalmát és a kapcsolódó döntéshozatali eljárás sajátos összefüggéseit – veszélyeztetheti a döntéshozatali eljárásának hatékonyságát.

86

A jelen ügyben a Tanács azzal érvel, hogy a vitatott dokumentumok hozzáférhetővé tételének megtagadása nem általános megfontolásokon alapult, hanem e dokumentumok tartalmának pontos és részletes vizsgálatán, amelyet a dokumentumokban szereplő észrevételeket előterjesztő tagállamokkal konzultálva végeztek el. Ezt bizonyítja az is, hogy a Tanács hozzáférést biztosított a munkacsoport szintjén folytatott megbeszélésekre vonatkozó több más dokumentumhoz, amelyek az alapkérelemben is szerepeltek.

87

Viszonválaszában a Tanács arra hivatkozik, hogy a megtámadott határozatban adott magyarázat rövidségét különösen az indokolja, hogy nem kell nyilvánosságra hozni olyan információkat, amelyeket a döntéshozatali eljárás védelmére vonatkozó kivétel éppen védeni hivatott.

88

A Francia Köztársaság hozzáteszi, hogy a vitatott dokumentumok hozzáférhetővé tétele gyengítheti a Tanács pozícióját a migrációs és menekültügyi paktum keretében javasolt egyéb jogalkotási aktusokra vonatkozó tárgyalások során.

89

A Francia Köztársaság kifejti, hogy a szóban forgó dokumentumok a szóban forgó jogalkotási aktusokról folytatott tárgyalások különösen érzékeny szakaszában készültek, hogy a Tanácson belüli, és még inkább a Parlament és a Tanács közötti megállapodás elérése különösen kényes kompromisszumokat igényelt, és hogy a szóban forgó dokumentumok nyilvánosságra jutása, amelyből kiderült volna a tagállami álláspontjok széttagoltsága, minden bizonnyal veszélyeztette volna a háromoldalú tárgyalásokon elért kompromisszumot.

90

A Francia Köztársaság továbbá megjegyzi, hogy a vitatott dokumentumok jellegüknél fogva különösen érzékeny elemeket tartalmaztak. Így a Francia Köztársaság szerint a WK 1513/2023 jelzésű dokumentum érzékeny biztonsági elemeket tartalmazott az Eurodac akkor alkalmazandó változatának működésével kapcsolatos korlátozásokra és problémákra vonatkozóan.

91

A Francia Köztársaság továbbá azt állítja, hogy a szóban forgó dokumentumokban foglalt információkat – nem hipotetikus és észszerűen előre nem látható módon – az európai érdekekkel szemben álló szereplők arra használhatták fel, hogy megkíséreljék meghiúsítani a migrációs és menekültügyi paktum egészéről szóló tárgyalások kimenetelét, vagy hogy politikailag meggyengítsenek egy tagállamot.

92

E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az 1049/2001 rendelet célja – amint az a (4) preambulumbekezdésében és az 1. cikkében szerepel –, hogy a lehető legszélesebb körű hozzáférési jogot biztosítsa a nyilvánosság számára az intézmények dokumentumaihoz.

93

Erre a jogra ugyanakkor egyes, köz‑ vagy magánérdekkel kapcsolatos okokon alapuló korlátozások vonatkoznak. Konkrétabban, és (11) preambulumbekezdésével összhangban, az 1049/2001 rendelet a 4. cikkében olyan kivételrendszert határoz meg, amely feljogosítja az intézményeket, hogy megtagadják a dokumentumhoz való hozzáférést, ha e dokumentum közzététele sértené az e cikkel védett valamely érdeket (lásd: 2018. március 22‑iDe Capitani kontra Parlament ítélet, T‑540/15, EU:T:2018:167, 59. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

94

Az ilyen kivételeket, mivel eltérnek a dokumentumokhoz való lehető legszélesebb körű nyilvános hozzáférés elvétől, megszorítóan kell értelmezni és alkalmazni (lásd: 2018. március 22‑iDe Capitani kontra Parlament ítélet, T‑540/15, EU:T:2018:167, 61. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

95

Ha a dokumentumhoz való hozzáférés iránti kérelemmel megkeresett uniós intézmény, szerv vagy hivatal úgy dönt, hogy e kérelmet az 1049/2001 rendelet 4. cikkében előírt kivételek egyike alapján elutasítja, főszabály szerint magyarázatot kell adnia arra a kérdésre, hogy az e dokumentumhoz való hozzáférés konkrétan és ténylegesen miként sérthetné az e kivétellel védett érdeket, mivel az ilyen sérelem veszélyének észszerűen előre láthatónak, és nem pusztán feltételezésen alapulónak kell lennie (lásd ebben az értelemben: 2018. március 22‑iDe Capitani kontra Parlament ítélet, T‑540/15, EU:T:2018:167, 62. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

96

Ezért az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdésében szereplő kivétel alkalmazása feltételezi annak alátámasztását, hogy a kért dokumentumokhoz való hozzáférés konkrétan és ténylegesen veszélyeztetheti az intézmény döntéshozatali eljárását, továbbá e veszély észszerűen előre látható, nem pusztán feltételezett (lásd: 2018. március 22‑iDe Capitani kontra Parlament ítélet, T‑540/15, EU:T:2018:167, 63. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

97

Az ítélkezési gyakorlat szerint a döntéshozatali eljárásnak az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdése értelmében vett sérelme különösen akkor „súlyos”, ha az érintett dokumentumok hozzáférhetővé tétele jelentős hatást gyakorol a döntéshozatali eljárásra. A súlyosság értékelése az adott ügy valamennyi körülményétől függ, különösen a döntéshozatali eljárásra gyakorolt azon negatív hatásoktól, melyekre az intézmény az érintett dokumentumok hozzáférhetővé tételét érintően hivatkozik (lásd: 2018. március 22‑iDe Capitani kontra Parlament ítélet, T‑540/15, EU:T:2018:167, 64. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

98

Ezen ítélkezési gyakorlat nem értelmezhető úgy, hogy megkövetelné az intézményektől olyan bizonyítékok előterjesztését, amelyekből az ilyen kockázat fennállása megállapítható. E vonatkozásban elegendő, hogy a megtámadott határozatban szerepeljenek olyan kézzelfogható körülmények, amelyek lehetővé teszik annak megállapítását, hogy a döntéshozatali eljárást fenyegető ezen veszély a határozat elfogadásának időpontjában észszerűen előre látható, nem pusztán feltételezett volt, például amelyek olyan objektív okok ezen időpontban való fennállását tanúsítják, amelyek miatt észszerűen számítani lehetett arra, hogy a felperes által kért dokumentumok hozzáférhetővé tétele sértené a döntéshozatali eljárást (lásd: 2018. március 22‑iDe Capitani kontra Parlament ítélet, T‑540/15, EU:T:2018:167, 65. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

99

A jelen ügyben, amint az a fenti 4–7. pontban megállapításra került, a vitatott dokumentumokat a Tanács Főtitkársága a migrációs és menekültügyi paktum részét képező két jogalkotási javaslat megvitatása keretében dolgozta ki, és azok mindegyike a tagállami küldöttségek e két jogalkotási javaslattal kapcsolatos észrevételeinek összeállítását tartalmazta.

100

A Tanács a megtámadott határozatban úgy ítélte meg, hogy a vitatott dokumentumok az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdése első albekezdésének hatálya alá tartoznak, és elemzését a következőképpen indokolta:

„A [vitatott] dokumentumok a közös európai menekültügyi rendszer folyamatban lévő reformjára vonatkoznak. Ezen az érzékeny területen jelenleg tárgyalások folynak a Parlamenttel […] az Eurodac‑rendelet [módosított javaslatáról], míg a menekültügy és a migráció kezeléséről szóló rendelet [rendeletjavaslatra vonatkozó] tárgyalások most kezdődtek. A két dokumentum olyan elemeket tartalmaz, amelyek a tagállamok belső használatra szánt előzetes vagy köztes észrevételek formájában váltott álláspontját képezik azon jogalkotási aktákkal kapcsolatban, amelyek közül az egyik a háromoldalú egyeztetési eljárás kezdeti szakaszában van. Ezen észrevételek nyilvánosságra jutásával napvilágra kerülnének a delegációk által kért vagy elfogadott kompromisszumok és a javasolt vagy tervezett alternatívák, valamint a Tanács tárgyalási stratégiai megközelítése, ami gyengítené és megnehezítené a Tanács tárgyalási pozícióját, és negatív hatással lenne a Parlamenttel folytatott jövőbeli megbeszélésekre […]. Ebben az összefüggésben és figyelembe véve a két [vitatott] dokumentum tartalmát, a Tanács úgy véli, hogy azok hozzáférhetővé tétele konkrétan és ténylegesen veszélyeztetné az intézmény döntéshozatali eljárását.”

101

Amint a Finn Köztársaság rámutat, a megtámadott határozatban foglalt indokolás bármely olyan WK jelzésű dokumentumra alkalmazható, amely a Tanács munkacsoportja keretében készült, és tagállami álláspontokat tartalmaz érzékenynek minősített jogalkotási eljárásokban.

102

A megtámadott határozat ugyanis nem írja le a vitatott dokumentumok konkrét tartalmát, és nem tartalmazza a Francia Köztársaság által kifejtett, a fenti 88–91. pontban ismertetett indokolást sem, így az ilyen indokolás nem vehető figyelembe a megtámadott határozat jogszerűségének elemzése keretében.

103

Amint az a fenti 100. pontból kitűnik, a Tanács a vitatott dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadása érdekében a megtámadott határozatban lényegében az alábbiakban kifejtett indokokra hivatkozott.

104

Először is a Tanács pontosította, hogy a vitatott dokumentumok a közös európai menekültügyi rendszer folyamatban lévő reformjára vonatkoznak, és hogy ezen „érzékeny” területen tárgyalások folynak a Parlamenttel és a Tanácson belül.

105

Ezzel az állítással kapcsolatban a Francia Köztársaság kifejti, hogy a Bizottság által javasolt migrációs és menekültügyi paktum kiemelt politikai jelentőséggel bírt az Unió számára.

106

Önmagában a tárgyalások érzékeny jellegének vagy a szóban forgó terület politikai jelentőségének a megtámadott határozatban való megemlítése azonban nem igazolhatja a vitatott dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadását. Ugyanis, bár a szóban forgó dokumentumok olyan területekkel kapcsolatosak, amelyek bizonyos jelentőséggel bírnak, és amelyek esetlegesen mind politikai, mind pedig jogi szempontból bonyolultak, az említett határozatban semmi nem utal arra, hogy a vitatott dokumentumok tartalma rendkívül érzékeny jellegű volt olyan értelemben, hogy a hozzáférhetővé tétel az Unió vagy a tagállamok valamely alapvető érdekét sértette volna (lásd ebben az értelemben: 2023. január 25‑iDe Capitani kontra Tanács ítélet, T‑163/21, EU:T:2023:15, 76. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

107

Másodszor a Tanács a megtámadott határozatban jelezte, hogy a vitatott dokumentumok belső használatra szánt előzetes vagy köztes észrevételeket tartalmaztak azon jogalkotási aktákkal kapcsolatban, amelyek közül az egyik a háromoldalú egyeztetési eljárás kezdeti szakaszában volt.

108

E második jogalapot illetően a Tanács a Bíróság előtt kifejtette, hogy a tagállamok észrevételei technikai szinten, korai szakaszban fogalmazódtak meg, és nem tartalmaztak politikai kötelezettségvállalást. Egyébiránt a Tanács azt állítja, hogy a technikai szinten nagyon korai szakaszban tett egyes előzetes észrevételek közzététele azzal az észszerűen előre látható kockázattal járt, hogy befolyásolja a tagállamok technikai szakértői között kialakult kölcsönös bizalmat, és nagyon megnehezítheti a tagállamok számára az érintett jogalkotási eljárásokban való állásfoglalást, mivel ezek az előzetes észrevételek olyan aggályokat, javaslatokat vagy álláspontokat fogalmazhattak meg, amelyeket később a tagállamok technikai vagy politikai viták eredményeként módosítottak, vagy amelyek nem feleltek meg a Tanács végleges álláspontjának.

109

E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy – amint azt a Tanács a Törvényszék előtt elismerte – a szóban forgó jogalkotási javaslatra vonatkozó vita előzetes jellege önmagában nem igazolhatja az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdésében előírt kivétel alkalmazását. E rendelkezés ugyanis nem tesz különbséget a tárgyalások előrehaladottsága alapján. E rendelkezés általános jelleggel szól az olyan kérdésekre vonatkozó dokumentumokról, amelyekkel kapcsolatosan az érintett intézmény „még nem hozott határozatot”, ellentétben a 4. cikk (3) bekezdésének második albekezdésével, amely arra az esetre vonatkozik, amikor az érintett intézmény már határozatot hozott (lásd: 2023. január 25‑iDe Capitani kontra Tanács ítélet, T‑163/21, EU:T:2023:15, 78. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

110

Az ítélkezési gyakorlat szerint nincs jelentősége annak, hogy a szóban forgó dokumentumok elkészítésére a döntéshozatali folyamat korai, előrehaladott vagy végső szakaszában került‑e sor. Az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdésében foglalt kivétel értelmezése szempontjából hasonlóképpen nincs jelentősége a formális vagy informális kereteknek sem (lásd: 2018. március 22‑iDe Capitani kontra Parlament ítélet, T‑540/15, EU:T:2018:167, 101. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

111

Az is megállapításra került, hogy valamely dokumentum „technikai” jellege nem releváns szempont az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdése első albekezdésének alkalmazása szempontjából (2023. január 25‑iDe Capitani kontra Tanács ítélet, T‑163/21, EU:T:2023:15, 95. pont).

112

Egyébiránt a Tanács munkacsoportjainak tagjai azon tagállamtól, amelyet képviselnek, meghatalmazást kapnak, és az adott jogszabályi javaslatról való tanácskozás során a Tanácson belül a tagállamuk álláspontját fejezik ki, amennyiben a Tanács társjogalkotói minőségében jár el. Az, hogy az említett munkacsoportok nem jogosultak ezen intézmény végleges álláspontjának elfogadására, nem jelenti sem azt, hogy a munkájuk nem a jogalkotási folyamat rendes menetébe illeszkedik, sem azt, hogy az általuk készített dokumentumok „technikai” jellegűek lennének (lásd ebben az értelemben: 2023. január 25‑iDe Capitani kontra Tanács ítélet, T‑163/21, EU:T:2023:15, 95. pont).

113

Emellett valamely javaslat jellegénél fogva a vita alapjául szolgál, és nem az a célja, hogy e vita során változatlan formában fennmaradjon. A közvélemény tökéletesen megérti, hogy a javaslatot előterjesztő később megváltoztathatja annak tartalmát. Pontosan ugyanezen okokból a folyamatban lévő eljárás keretében jogalkotási dokumentumokhoz való hozzáférést kérő személy teljes mértékben tudatában lesz az abban szereplő információk ideiglenes jellegének, valamint annak, hogy ezek az információk a Tanács munkacsoportjának előkészítő munkálatai keretében folytatott viták során mindaddig módosulhatnak, amíg az egész szövegre vonatkozóan nem jutnak megállapodásra (lásd: 2023. január 25‑iDe Capitani kontra Tanács ítélet, T‑163/21, EU:T:2023:15, 79. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

114

Ennélfogva az egyes tagállami küldöttségek állásfoglalásainak hozzáférhetővé tétele önmagában nem befolyásolja sem az említett küldöttségek technikai szakértői közötti kölcsönös bizalmat, sem pedig a tagállamoknak a jogalkotási eljárásokban képviselt tárgyalási pozícióját.

115

Ebből következik, hogy a tagállami küldöttségek között folyamatban lévő megbeszéléseknek a vitatott dokumentumokban tükröződő előzetes vagy köztes jellege, valamint az a tény, hogy a szóban forgó jogalkotási javaslatokról a Tanácson belül még nem született konszenzus vagy kompromisszum, önmagában még nem bizonyítja, hogy az említett dokumentumok nyilvánosságra jutása esetén fennáll a döntéshozatali eljárás súlyos sérelmének veszélye.

116

Harmadszor, a Tanács a megtámadott határozatban jelezte, hogy a tagállami észrevételek nyilvánosságra jutásával napvilágra kerülnének a delegációk által kért vagy elfogadott kompromisszumok és a javasolt vagy tervezett alternatívák, valamint a Tanács tárgyalási stratégiai megközelítése, ami gyengítené és megnehezítené a Tanács tárgyalási pozícióját, és negatív hatással lenne a Parlamenttel folytatott jövőbeli megbeszélésekre.

117

E harmadik jogalapot illetően a Tanács a Bíróság előtt kifejtette, hogy a vitatott dokumentumokban tükröződő eszmecserék olyan nehézségeket tártak fel, amelyeket meg kellett oldani, mielőtt a Tanács kialakíthatta volna a háromoldalú egyeztetések elindítását lehetővé tévő eredeti álláspontját, és hogy a jogalkotási javaslatokat nehéz volt megtárgyalni. A Tanács arra is rámutat, hogy egy tagállamnak a tárgyalási mandátummal vagy a Tanács általános megközelítésével kapcsolatos kritikát tartalmazó észrevételeinek közzététele nehéz helyzetbe hozhatja a tagállamokat, ha ezt követően a Tanács elnökségét kell betölteniük, és meg kell védeniük ezt az általános megközelítést. A Tanács szerint a megtámadott határozatban szereplő magyarázat rövidségét többek között annak szükségessége indokolja, hogy ne sérüljenek ezek az érzékeny érdekek, amelyeket a döntéshozatali eljárás védelmére vonatkozó kivétellel védeni kívántak. A Francia Köztársaság hozzáteszi, hogy a vitatott dokumentumok megemlítik az egyes tagállamok „vörös határvonalait” és más tagállamok rugalmasságát is, ezen tényezők nyilvánosságra jutása pedig az egyes tagállamok véleménynyilvánítási képességének csökkenésével járhat.

118

E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az ítélkezési gyakorlat szerint amennyiben a tagállamok a Tanács munkacsoportjai keretében egy adott jogalkotási javaslattal és a javaslatnak az általuk elfogadott változásával kapcsolatban fejtik ki az álláspontjukat, önmagában az, hogy ezeket az információkat ezt követően kérelemre közlik, önmagában nem képezheti akadályát azon lojális együttműködésnek, amelyet a tagállamok és az intézmények az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése értelmében kötelesek egymással folytatni (lásd: 2023. január 25‑iDe Capitani kontra Tanács ítélet, T‑163/21, EU:T:2023:15, 83. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

119

A jelen ügyben a fenti 116. és 117. pontban ismertetett indokok általános és elvont jellegűek. A vitatott dokumentumok tartalmának a Tanács állítása szerint elvégzett pontos és részletes vizsgálata nem tükröződik a megtámadott határozatban. Ez utóbbi ugyanis nem fejti ki sem az említett dokumentumok tartalmát, sem pedig a kapcsolódó döntéshozatali eljárás sajátos összefüggéseit. Márpedig a Törvényszék kérésére benyújtott, és immár a nyilvánosság számára kérelemre hozzáférhető vitatott dokumentumok elolvasásakor (lásd a fenti 11. pontot) a Tanács részletesebben is ismertethette volna a tartalmukat és az egyes szóban forgó jogalkotási javaslatok konkrét összefüggéseit, anélkül azonban, hogy a tagállamok által elfogadott konkrét álláspontokat felfedte volna. A Tanács ezenkívül nem terjesztett elő egyetlen olyan konkrét információt sem, amely bizonyíthatná, hogy a vitatott dokumentumokhoz való hozzáférés sértette volna a tagállamok közötti lojális együttműködést. A hivatkozott kockázat tehát hipotetikusnak tűnik.

120

A fentiekből az következik, hogy a Tanács által a megtámadott határozatban felhozott indokok egyike sem teszi lehetővé annak megállapítását, hogy a vitatott dokumentumok hozzáférhetővé tétele az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdése értelmében véve súlyosan, konkrétan, ténylegesen és nem hipotetikusan sértené a döntéshozatali eljárást.

121

Ennélfogva a lényegében az első jogalap alátámasztására felhozott második rész megalapozott, ezért annak helyt kell adni.

122

Mivel a Bíróság helyt adott az első jogalap második részének, helyt kell adni a felperes első kereseti kérelmének, és így meg kell semmisíteni a megtámadott határozatot, anélkül hogy meg kellene vizsgálni az első jogalap harmadik részében szereplő, e kereseti kérelemhez kapcsolódó érveket, vagy a szintén annak alátámasztására felhozott második és harmadik jogalapot.

123

A Törvényszék eljárási szabályzata 134. cikkének (3) bekezdése alapján a Törvényszék elrendelheti a költségeknek a felek közötti megosztását. Ha azonban az ügy körülményei alapján indokoltnak látszik, a Törvényszék határozhat úgy, hogy a fél saját költségein felül viseli a másik fél költségeinek egy részét is.

124

A jelen ügyben a felperes és a Tanács részben pervesztes lett. Ugyanakkor, mivel a megtámadott határozatot teljes egészében megsemmisítették, indokoltnak tűnik, hogy a Tanács a saját költségein felül viselje a felperes költségeinek felét, és ez utóbbit kötelezze saját költségei másik felének viselésére.

125

Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése értelmében a Belga Királyság, a Francia Köztársaság, a Finn Köztársaság és a Svéd Királyság maga viseli saját költségeit.

A fenti indokok alapján

A TÖRVÉNYSZÉK (kilencedik tanács)

a következőképpen határozott: