EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2021.7.14.
COM(2021) 393 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK
Az EU határrégiói: az európai integráció élő laboratóriumai
1.BEVEZETÉS
Amikor az Európai Bizottság elfogadta „A növekedés és a kohézió előmozdítása az EU határrégióiban” című közleményét 1 (a 2017. évi közlemény), szinte senki sem gondolta, hogy három évvel később nagyon is tudatában leszünk a belső határok létezésének, amikor számos határátkelőhelyet lezártak, és olyan példa nélküli intézkedéseket hoztak, amelyek korlátozták mozgásszabadságunkat és akadályozták a határokon átnyúló életet.
A 2017. évi közlemény kiemelte, hogy a határrégióknak alapvető szerepet kell játszaniuk az európai integrációs folyamatban. A határrégiók számos képviselője úgy tekint régiójára, mint „az európai integráció laboratóriumára”, mivel e régiók az intenzív határokon átnyúló interakció csomópontjai, ahol sokan végeznek napi tevékenységeket a határ mindkét oldalán. Ezek olyan régiók, ahol az egységes piac és a szabad mozgás előnyei nagyon nyilvánvalóak, és ahol az európai integrációval kapcsolatos új ötleteket és megoldásokat gyakran első ízben tesztelik.
A 2017. évi közlemény rámutatott továbbá a határokon átnyúló élet számos aspektusát érintő állandó nehézségekre: a határokon átnyúló tömegközlekedés hiányára; a készségek és bizonyítványok elismerésével kapcsolatos nehézségekre; a korlátozott hozzáférésre a közeli közszolgáltatásokhoz; a megosztott erőforrásokkal folytatott együttes gazdálkodáshoz és a közös kihívások és lehetőségek együttes kezeléséhez szükséges valódi, határokon átnyúló irányítási rendszerek gyakori hiányára. A határon átnyúló régiók törekvéseit az uniós jogi keret, például az uniós irányelvek eltérő végrehajtása miatt gyakran hátráltatták az eltérő nemzeti szabályok.
2020-ban és 2021-ben a Covid19-világjárvány határozottan megmutatta, hogy mennyire függenek egymástól az uniós tagállamok és régiók. A járvány olykor sajnos azt is megmutatta, hogy milyen törékenyek lehetnek belső határaink, és milyen gyorsan veszíthetjük el a szabad mozgást biztosító nyitott tér előnyeit, még ha csak ideiglenesen is. Számos tagállamban az első intézkedések közé tartozott a belső határellenőrzés visszaállítása és a tagállamok területére való belépés tilalmának elrendelése azon szomszédok számára, akik rendes gazdasági körülmények között több okból is gyakran lépik át a határokat. Ezen intézkedések negatív hatása rövid idő alatt igen nyilvánvalóvá vált számos határrégióban 2 . Megbénította a szolgáltatásokat, többek között az egészségügyi létesítményeket is, mivel a határt átlépő munkavállalók nem tudtak eljutni munkahelyükre. Az áruk szabad mozgásának akadályozása zavarokat okozott az égetően szükséges orvosi eszközök szállításában. A közvélemény megismételte ezeket a negatív hatásokat: a határok által okozott akadályok leküzdéséről a Bizottság által 2020-ban folytatott nyilvános konzultáció 3 során a válaszadók 65 %-a állította, hogy a határlezárások felerősítették a határaik akadályként történő észlelését. A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló, belső határok nélküli térségre irányuló, a közelmúltban elfogadott stratégia 4 következésképpen kellően figyelembe veszi a Covid19-világjárvány tanulságait és tapasztalatait. A Bizottság továbbá a Schengeni határellenőrzési kódex módosítása elkészítésének korai szakaszában tart, amely módosítás célja a jelenlegi rendszer azonosított hiányosságainak orvoslása.
De a több évtizedes jószomszédi kapcsolatok és a határokon átnyúló konstruktív együttműködés a szolidaritás figyelemreméltó megnyilvánulásait is eredményezték. Azok a tagállamok, amelyeket kevésbé súlyosan érintett az intenzív ellátásra szoruló betegek rendkívül magas száma, segítséget kínáltak azáltal, hogy létesítményeikbe a nagyobb szükségben lévő szomszédos országokból betegeket vettek fel. Egyes határok mentén a létrehozott határokon átnyúló struktúrák összehangolták a válságelhárítást, és megbízható információk értékes forrásának bizonyultak a változó és következetlen szabályok miatt gyakran tanácstalan emberek számára. És a szomszédos közösségek között az egyszerű emberi empátia rendszeres megnyilvánulásait tapasztalhattuk.
|
A Covid19 alatti szolidaritás a határokon átnyúló régiókban 5 A nagy régió (LU-BE-FR-DE) pandémiás munkacsoportot hozott létre, hogy a világjárványra való reagálást több szinten összehangolja (pl. az intenzív ellátást biztosító ágyak rendelkezésre állásának nyomon követése). A szomszédos Görlitz (DE) és Zgorzelec (PL) városok közös vészhelyzeti gyakorlatokat hajtottak végre (pl. a kanyaró tömeges kitörése esetén eszközlendő intézkedés témájában), és ezt a tapasztalatot arra használták fel, hogy a Covid19-világjárvány alatt határokon átnyúló információcsere-rendszert hozzanak létre. A Banat–Triplex Confinium Európai Területi Együttműködési Csoportosulás (BTC EGTC) a Magyarország–Románia–Szerbia hármas határrégióban található helyi önkormányzatokat tömöríti. Az EGTC közösen biztosította a sürgősen szükséges szájmaszkokat és kézfertőtlenítőket Magyarországról az EGTC-ben részt vevő 37 román önkormányzatnak. Az osztrák–olasz határon Süd Tirol régió egyéni védőeszközöket küldött Bolzano és Trentino autonóm megyékbe; a tiroli Innsbruck, Hall és Linz városok kórházai intenzív ellátásra szoruló olasz betegeket láttak el. |
Az Európai Bizottság jogi megbízatásának keretein belül gyorsan reagált azáltal, hogy gyorsan megnyitotta a „zöld folyosókat” az alapvető áruk tranzitja számára, és elfogadott két iránymutatást a munkavállalók szabad mozgásáról 6 és a határokon átnyúló egészségügyi ellátás területén történő sürgősségi segítségnyújtásról 7 .
Az Európai Bizottság továbbá egy bizottsági javaslat, az (EU) 2020/1475 bizottsági ajánlás 8 és annak módosítása, az (EU) 2021/119 ajánlás 9 alapján koordinált megközelítést alakított ki a szabad mozgásnak a Covid19-világjárvány miatti korlátozására vonatkozóan. A módosítás különleges rendelkezéseket állapít meg a határ menti területek azon lakosaira vonatkozóan, akik gyakran lépik át a határt, mert munkahelyükre vagy iskolába mennek, orvosi ellátást vesznek igénybe, vagy családjaik gondozását végzik. Amikor alapvetően szükséges célokból lépik át a határokat nem kellene megkövetelni tőlük a karantént. Továbbá, amennyiben ezekben a régiókban tesztelési követelményt vezetnek be a határátlépéssel járó utazások vonatkozásában, a tesztelés gyakoriságának arányosnak kell lennie. Amennyiben a határ mindkét oldalán hasonló az epidemiológiai helyzet, utazáshoz kötött tesztelési kötelezettség nem írható elő.
A válság azonban bizonyította, hogy a határ menti területek rezilienciájának foka nagymértékben függ az intézményi felépítéstől és a felkészültség szintjétől, amelyet gyakran nemzeti szinten alakítanak ki, illetve amelyről gyakran nemzeti szinten döntenek. Ez további reflektálást érdemelne.
Ez a jelentés ezért két szakaszra épül fel. Először is áttekinti a 2017. évi közlemény cselekvési tervében bejelentett fellépések végrehajtása terén elért előrehaladást. Másodszor, az elemző munka és az érdekelt felekkel folytatott konzultációk alapján, valamint a Covid19-válság során levont tanulságokra építve a jelentés felülvizsgálja a 2017. évi cselekvési tervet, hogy növelje annak hatékonyságát és hozzáigazítsa azt az új realitásokhoz. A jelentés nem tesz javaslatot új fellépésekre, de az Európai Bizottság megvizsgálja benne, hogy a 2021–2027-es időszakra szóló többéves pénzügyi keret szerinti kezdeményezéseket és programokat hogyan lehet felhasználni a határ menti területek helyreállításának ösztönzésére, amelyek gazdaságában a válság gyakran különösen súlyos zavarokat okozott. A jelentés figyelembe veszi továbbá az EU azokkal a szomszédokkal közös külső határait, amelyek esetében megállapodás született az Európai Unióhoz való csatlakozáshoz vezető útról.
2.A cselekvési terv végrehajtása – kulcsfontosságú eredmények
A határügyi kapcsolattartó pont által koordinált, a 2017. évi 10 pontos cselekvési terv végrehajtására irányuló munka már valamivel több mint három éve folyik. Az egyes fellépések részletes értékelését az e jelentés végén található táblázat tartalmazza. A 2020-as nyilvános konzultáció során, amelynek célja ezen fellépések hatásának és a határon átnyúló régiók jelenlegi helyzetének megismerése volt, 453 válasz érkezett, amelyek inputként szolgáltak e jelentés elkészítéséhez.
Számos eredmény különösen fontos, ezért az alábbiakban külön kiemelésre került. Ezek több szempontból is jelentősek voltak: némelyikük hozzájárult ahhoz, hogy jobban megértsük a határrégiókban élő emberek tartós nehézségeit; mások új lendületet adtak a határokon átnyúló közös kezdeményezések kidolgozásának. Ezek a válaszok összességében kedvezően járultak hozzá a jelentés elkészítéséhez.
1.Továbbfejlesztett eszköztár a határokon átnyúló interakcióhoz
2018-ban a Bizottság elfogadta a „határokon átnyúló európai mechanizmusra” (ECBM) vonatkozó jogalkotási javaslatot, amely jogi eszközt kínál a határokon átnyúló jogi vagy közigazgatási akadályok leküzdését célzó gyakorlati megoldásokhoz 10 . 2019-ben az ezen akadályok leküzdésére irányuló úttörő munka érdekében a Bizottság elindította a b-solutions-t 11 , egy olyan innovatív kezdeményezést, amely jogi támogatást nyújt a határrégiók hatóságainak a határokon átnyúló interakciókat érintő jogi vagy közigazgatási akadályok alapvető okainak azonosítása és a lehetséges megoldás(ok) feltárása érdekében. Ez a folyamat sikeres volt, és 90 olyan eset megoldásához vezetett, amely határok által okozott akadályokkal volt kapcsolatos. Az esetek 21 tagállam 27 határon átnyúló régióját érintették, és elsősorban a foglalkoztatás, a tömegközlekedés, az egészségügy és az intézményi együttműködés terén fennálló akadályokat hárítottak el.
A „b-solutions” kezdeményezésből levont legfontosabb tanulságok azt mutatják, hogy:
1)a megoldásokat az egyes konkrét körülményekhez kell igazítani, bár a hasonló akadályok más határrégiókban való kezelésével kapcsolatos tapasztalatok gyakran hasznosak lehetnek;
2)a megoldások megvalósítása jellemzően összetett és hosszadalmas folyamat, amely csak a többszintű döntéshozó hatóságok bevonásával és politikai elkötelezettségével lehetséges;
3)számos eszköz használható a megoldások azonosítására; ezek közül egyesek lehetnek európaiak, mások esetleg már rendelkezésre állnak nemzeti szinten. Ezek a megoldások azonban gyakran szükségessé teszik a jogi keret módosítását.
Összességében a „b-solutions” sikere annak is köszönhető, hogy előkészíti az utat ahhoz, hogy a tagállamok és a régiók közötti hosszabb távú megállapodások határozottan felszámolják az akadályokat, ahogyan azt a túloldalon lévő keretes írás is szemlélteti. Ezek a kísérleti projektek a határokon átnyúló európai mechanizmusban (ECBM) rejlő potenciált is megmutatják. A „b-solutions”-zel kapcsolatos első 43 esetből 13 esetben (30 %) a résztvevők és a szakértők egyértelműen hangot adtak azon véleményüknek, hogy egy olyan uniós jogi eszköz, mint a határokon átnyúló európai mechanizmus, változást hozott volna a határok által okozott visszatérő akadályok megoldásában, ha rendelkezésre állt volna 12 . A határokon átnyúló európai mechanizmusról még jelenleg is folynak a megbeszélések a Tanácsban, miután az Európai Parlament 2019-ben kialakította összességében pozitív álláspontját 13 . A Bizottságnak továbbra is meggyőződése, hogy a javaslat pozitív előnyökkel járna.
|
Bevált gyakorlat: sürgősségi orvosi ellátás a francia–spanyol határon Annak ellenére, hogy már létezik az első európai kétnemzetiségű kórház, a Hospital de Cerdanya, az orvosokat egészen a közelmúltig megakadályozták abban, hogy a határ másik oldalán felmerülő egészségügyi szükséghelyzetekre reagáljanak, mivel orvosi jogállásukat nem ismerték el automatikusan kölcsönösen. 2019-ben egy „b-solutions” projekt keretében azonosították, hogy hogyan lehet legyőzni ezt a közigazgatási akadályt. 2020-ban az illetékes helyi szervek végrehajtották a megoldást. A 2021. március 15-i francia–spanyol csúcstalálkozót követően új politikai kötelezettségvállalás született a határon átnyúló régióban nyújtott határon átnyúló egészségügyi ellátás közös keretének továbbfejlesztése iránt. |
2.Fejlemények a határokon átnyúló egészségügyi ellátás terén
Az elmúlt néhány évben az egészségügyi ágazat fokozott figyelmet kapott. Ennek eredményeként ma már sokkal jobban meg lehet érteni a határokon átnyúló egészségügyi szolgáltatásokat, azok hozzáadott értékét (amely például azáltal jön létre, hogy a betegek közelében könnyebb hozzáférést biztosítanak a határokon átnyúló egészségügyi szolgáltatásokhoz) és az ismétlődően felmerülő problémákat (amelyek gyakran a kezelési költségek megtérítéséhez kapcsolódnak). A szakpolitikai fejlemények és a pénzügyi támogatás – többek között az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) által finanszírozott Interreg határokon átnyúló együttműködési programok keretében – együtt dolgoznak azon határokon átnyúló egészségügyi szolgáltatások fejlesztésének elősegítésében, amelyek gyakran életeket menthetnek meg (például azáltal, hogy a határ menti területeken élő népesség számára sokkal gyorsabb hozzáférést biztosítanak speciális ellátáshoz vagy sürgősségi szolgáltatásokhoz).
|
Bevált gyakorlat: HealthAcross projekt Több éves előkészítést és Ausztria és Csehország közötti több éves együttműködést követően Ausztria Gmünd városágban, új közös orvosi központ jött létre, ahol a cseh betegek is részesülhetnek kórházi és járóbeteg-ellátásban. |
3. Új, határokon átnyúló tömegközlekedési összeköttetések
A jogi akadályok mellett a határrégiókban élők előtt álló egyik legnagyobb kihívást jelentő nehézség az, hogy a tömegközlekedés csak korlátozott hozzáférést biztosít a határ másik oldalán fekvő területekhez. Túl sok szolgáltatás még mindig megáll a határon, és túl sok közigazgatási akadály érinti a közös tömegközlekedési rendszereket. A vasúti ágazatban hiányzó összeköttetések átfogó feltérképezését és az uniós költségvetésből finanszírozott számos konkrét projekt végrehajtását követően ezt a problémát számos határon átnyúló régióban kezelik. Egyes határrégiókban partnerségeket hoztak létre közös szolgáltatások kialakítása érdekében, ideértve a menetrendek és a jegyárusítás integrálását is. Még sok a tennivaló, de jelentős előrelépés történt.
|
Bevált gyakorlat: új, határokon átívelően közlekedő vasúti járművek A francia–német határ mentén az Interreg program egy határokon átívelően közlekedő vonatprototípus – a Coradia polyvalent – fejlesztését finanszírozza, amely mindkét regionális vasúthálózaton közlekedni fog. 30 ilyen vonat közlekedik majd 2024-re a határon átívelően. |
4.Egyértelmű pénzügyi támogatási keret
A 2021 és 2027 közötti határokon átnyúló együttműködési programok támogatására irányuló új Interreg-rendelet 2021. július 1-jén 14 . lépett hatályba. A rendelet magában foglal egy új Interreg-specifikus célkitűzést a jobb együttműködés-irányításra vonatkozóan, amely fokozza az Interreg határokon átnyúló együttműködési programjaiban rejlő potenciált (mind a belső, mind a külső határok mentén) arra, hogy aktívan orvosolják az említett régiókban fennálló, határok által okozott akadályokat. Emellett az Európai Bizottság megosztotta a jövőbeli programhatóságokkal a határokra vonatkozó programdokumentumokat, amelyeket avégett dolgozott ki, hogy iránymutatást nyújtson a tagállamoknak, a régióknak és a partnerországoknak a programozási folyamat során, elsősorban a 2017. évi cselekvési terv végrehajtása alatt szerzett ismeretek alapján. Ezzel párhuzamosan az új ERFA-rendelet 15 határozottan arra ösztönzi a tagállamokat és a régiókat, hogy használják fel saját nemzeti és regionális ERFA-programjaikat a határokon átnyúló kezdeményezésekbe és infrastrukturális projektekbe történő beruházások céljára. A szomszédos régiókban végrehajtott beruházásokkal való szinergiák kihasználása jelentős lépés lenne a kohéziós politika hatékonyságának a határrégiókban való növelése érdekében.
3.Jövőbeni fejlemények
A határon átnyúló régióknak olyan testreszabott megoldásokra és szakpolitikákra van szükségük, amelyek képesek arra, hogy maximalizálják a bennük rejlő lehetőségeket, felszámolják a meglévő akadályokat, és fokozzák e régiók gazdasági helyreállítását és rezilienciáját. Ez volt az európaiak véleménye is a 2020-as nyilvános konzultáció során. A válaszadók 79 %-a 16 számolt be arról, hogy „a határrégiókra irányuló európai fellépés azért fontos, mert hozzájárul az egyének és a szervezetek közötti bizalomépítéshez, és kiemeli, hogy a nemzeti jogi keretek gyakran nem veszik figyelembe a határokon túli területeket”. 42 %-uk továbbá egyetértett azzal, hogy az Európai Bizottság által az elmúlt öt évben tett fellépések eddig soha nem látott mértékben ösztönözték a határon átnyúló régiókat, és azoknak folytatódniuk kell. Végül a válaszadók 65 %-a nem értett egyet azzal, hogy a bizottsági fellépést az Interreg-finanszírozás biztosítására kellene korlátozni.
A 2017 óta levont tanulságok – többek között a Covid19-válság tanulságai, különösen a több és mélyebb, határokon átnyúló intézményi együttműködés szükségessége, valamint az Európa és a világ előtt álló, az éghajlatváltozás terén jelentkező sürgős kihívások – alapján a Bizottság azt javasolja, hogy a fellépéseket négy klaszterre összpontosítsák:
I.reziliencia az intézményi együttműködés elmélyítése révén;
II.több és jobb határon átnyúló közszolgáltatás;
III.élénk, határokon átnyúló munkaerőpiacok;
IV.határrégiók az európai zöld megállapodás szolgálatában.
Az e klaszterekben végrehajtott fellépésnek lehetővé kell tennie, hogy a határrégiók innovatív megoldásokat próbáljanak ki a határokon átnyúló kontextusban, lehetővé téve számukra, hogy továbbra is az európai integráció csomópontjaként és laboratóriumaként működjenek. A határon átnyúló területek mind az európai integráció előnyeit, mind a hiányosságokat láthatóvá és valóssá teszik a nagyközönség számára. Ezért a Bizottságnak és a tagállamoknak együtt kell működniük ezekkel a régiókkal az integrációjuk elmélyítésére és a határon átnyúló cserék fokozására irányuló innovatív megközelítések közös kidolgozása során. A határon átnyúló régiókban kidolgozott és kipróbált, az európai integráció fokozását célzó megközelítéseket és megoldásokat később más régiókban is szélesebb körben lehetne alkalmazni.
A határon átnyúló régiók fejlesztésére irányuló innovatív fellépések akkor hajthatók végre, ha a közintézmények és más szervezetek különböző munkaterületeken két különálló részterület összessége helyett a határon átnyúló régió egészét veszik figyelembe. Ez új szakpolitikai és 2021–2027-es pénzügyi eszközök felhasználásával érhető el. Számos szakpolitikai területen alkalmaznak innovatív megoldásokat, például:
·Az európai digitális innovációs központok (EDIH), valamint a Digitális Európa program 17 által finanszírozott megerősített interoperabilitási politika ösztönözheti a szomszédos országok közötti fokozott együttműködést, és támogatást nyújthat a közszolgáltatások és vállalkozások digitális innovációjához a határon átnyúló régiókban.
·A közbeszerzésre vonatkozó összehangolt adminisztratív eljárások fellendíthetik a határokon átnyúló üzleti kapcsolatokat. A Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz „Korszerűsítés” kiemelt kezdeményezése keretében megvalósuló, „összekapcsolt közigazgatásra” irányuló, határokon átnyúló projektek elmélyíthetik a szomszédos régiók közigazgatásai közötti együttműködést. A 2014. évi közbeszerzési irányelvek 18 külön rendelkezéseket hoztak az alkalmi közös közbeszerzésre és a különböző tagállamok ajánlatkérő szerveit érintő, különösen a közös jogalanyok, köztük az európai területi együttműködési csoportosulások beszerzéseire vonatkozóan.
·A kkv-stratégia 19 keretet biztosít a határrégiók számára ahhoz, hogy megoldásokat találjanak a kkv-k határokon átnyúló problémáinak megoldására.
·A TEN-T hálózatra irányuló Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz 20 célzott fellépéseket tartalmaz a határ mindkét oldala menti közlekedési hálózatok és a digitális infrastruktúrák és szolgáltatások integrálását célzó határokon átnyúló összeköttetésekre vonatkozóan 21 .
·A fenntarthatóságra fordított figyelem és a világjárvány hatása a fogyasztók új generációját alakítja ki, akik arra törekednek, hogy alacsony szén-dioxid-kibocsátású vagy műanyagmentes nyaralásra menjenek. Ez új teret nyit a határokon átnyúló együttműködésre a közös turizmus, valamint az intelligens és fenntartható turisztikai célpontok helyi hálózatai tekintetében.
A Bizottság támogatni fogja a határon átnyúló régiókat az innovációban a jövőbeli fejlesztések tervezése során, vonzóvá téve a határ menti közösségek számára, hogy ne csupán ott maradjanak, ahol tartanak, hanem a saját régiójukban rejlő lehetőségek maximalizálásával virágzóvá váljanak.
A fiatalok is fontos szerepet játszanak a határrégiók fellendítésében. A határokon átnyúló együttműködés iránti élénk érdeklődésüket bizonyítja az Európai Önkéntes Szolgálat létrehozásakor megalapított Interreg önkéntességi program 22 nagymértékű elterjedése. 2019 óta több mint 500 fiatal vett részt önkéntesként az Interreg programokban és projektekben. Néhányan társszerzői voltak az együttműködésre irányuló ifjúsági kiáltványnak is 23 .
Az alábbi négy klaszterben felvázolt szempontok többsége az EU valamennyi belső és külső határa mentén pénzügyi támogatásban részesülhet az új Interreg határokon átnyúló együttműködés, az IPA határokon átnyúló együttműködés és az Interreg Next programok révén. Nevezetesen az Interreg-rendeletben bevezetett „jobb együttműködés-irányítás” elnevezésű új célkitűzést kifejezetten erre a célra alakították ki. A 2021 és 2027 között az EU belső és külső határai mentén végrehajtandó 65, határon átnyúló együttműködési program közül legalább 50 ezt a célkitűzést fogja használni a határokon átnyúló irányítás megerősítésére. A programok például előirányozhatnák kisprojekt-alapok létrehozását az akadályok elhárítása vagy a fejlesztési stratégiák vagy közös területrendezési mechanizmusok közös tervezésébe való beruházás érdekében. Pénzügyi támogatást lehetne fordítani arra is, hogy feltárják a közös közszolgáltatások iránti igényt, vagy befektessenek a megbízható, határon átnyúló statisztikák fejlesztésébe, amint azt az Európai Számvevőszék a közelmúltban ajánlotta 24 .
3.1.Reziliencia az intézményi együttműködés elmélyítése révén
A határon átnyúló régiók támogatására hozott fellépéseket stabil irányítási mechanizmusokkal kell alátámasztani a fellépés fenntarthatóságának és tartósságának biztosítása, valamint annak biztosítása érdekében, hogy a fellépés ne csak az egyéni jóakarattól függjön. Sok lehetőség van határon átnyúló régióink közös igazgatásának továbbfejlesztésére, a jövőbeli beruházásokról szóló közös nyilvános konzultációk szervezésétől kezdve a közös területrendezés és a közelségen alapuló közös közszolgáltatások megfontolásáig. A 2020. évi nyilvános konzultáció során a válaszadók 56 %-a jelezte, hogy a jogalkotási folyamatokhoz kapcsolódó fő akadályok az intézményi együttműködéshez kapcsolódnak.
Már rendelkezésre állnak uniós együttműködési eszközök, különösen az európai területi együttműködési csoportosulások (EGTC) formájában, amelyek stabil jogi keretet biztosítanak a közös kezdeményezések és beruházások számára. A 80 meglévő EGTC a tevékenységek széles körét öleli fel, többek között a közszolgáltatások irányítását is. A határokon átnyúló együttműködés fokozása érdekében azonban szorosabb együttműködésre van szükség a végrehajtásért felelős nemzeti hatóságokkal. A Régiók Bizottsága által hosztolt EGTC-platformmal 25 együtt a Bizottság azon fog munkálkodni, hogy Unió-szerte előmozdítsa az eszközök használatát. Az együttműködés egyéb, az uniós költségvetésből támogatott formái, mint például az Erasmus+ program keretében működő, európai egyetemi szövetségek 26 vagy az EDIH, az EGTC jogi eszközét használhatják a határokon átnyúló együttműködés fenntartására, ezáltal a kohéziós politikán túl is kiterjesztve annak hatását.
A Bizottság által 2018-ban javasolt, határokon átnyúló európai mechanizmus (ECBM) továbbá módot kínál a határon átnyúló régiókban rejlő potenciál felszabadítására azáltal, hogy jogi keretet hoz létre a határok által okozott akadályok felszámolására. Amennyiben a kialakított együttműködés már biztosítja ezt a keretet, a mechanizmus egy további lehetőség. Amennyiben nincs intézményesített mechanizmus az akadályok felszámolására, az ECBM kész megoldást kínál.
Tagállami szinten a meglévő hivatalos megállapodások azáltal könnyítik meg az együttműködést, hogy közös, megállapodáson alapuló jogi keretet biztosítanak a működéshez. Az olyan regionális csoportosulásoknak, mint a Benelux Unió vagy az Északi Minisztertanács, kulcsszerepet kell játszaniuk az interakció zökkenőmentes keretének biztosításában. A kétoldalú megállapodások, mint például a Franciaország és Németország közötti Aacheni Szerződés vagy az észt-lett kormányközi bizottság hasonló célokkal bírnak. Többet lehetne elérni, ha például az új jogszabályok kidolgozása vagy az európai irányelvek átültetése tekintetében a határok szempontjából történő ellenőrzési vizsgálatok közös elvégzésének lehetőségeit feltárnák. A Bizottság által a minőségi jogalkotás eszköztárán keresztül jelenleg használt területi hatásvizsgálati eszköz hasznos alapot biztosít ehhez. A kétoldalú kapcsolatok keretében a tagállamoknak meg kell vizsgálniuk a határokon átnyúló interakció megkönnyítésének módjait is, különösen a nemzeti szabályoktól való eltérés lehetővé tétele vagy a kölcsönös ismereteken, szabványokon és bizalmon alapuló kölcsönös elismerés fokozása révén történő megkönnyítésük módjait.
A Bizottság készen áll arra, hogy támogassa a határon átnyúló régiók erősebb irányítási rendszereinek kialakítását. Ezt többféle módon is el lehet érni, amelyek közül néhány fel van sorolva az alábbi szövegdobozban. A tagállamokat és a régiókat arra ösztönzi, hogy vegyenek részt ebben a folyamatban, nevezetesen az Interreg határokon átnyúló együttműködési programok következő generációjának arra való felhasználásával, hogy beruházzanak a sajátos körülményeikhez igazított fenntartható együttműködési rendszerekbe.
|
Fellépések: ·A Bizottság ki fogja terjeszteni a 2019-ben bevezetett b-solutions kezdeményezést, hogy az lefedje a 2021–2027-es időszakot és kiterjedjen a csatlakozás előtt álló határrégiókra. Az eredményeket a határügyi kapcsolattartó pontok hálózata 27 online platformján és más csatornákon is megosztják majd. ·A határokon átnyúló együttműködés hozzáadott értékének nagyobb fokú tudatosítása érdekében a Bizottság önértékelési módszert dolgoz ki mind a határokon átnyúló együttműködés intenzitásának, mind pedig a határ menti területeken az európai integrációhoz való hozzájárulásának elemzésére. ·A Bizottság továbbra is támogatni fogja a statisztikai hivatalok munkáját a határokon átnyúló adatok tényeken alapuló szakpolitikai döntéshozatalt szolgáló előállítása és elemzése terén: egy jelenlegi kísérleti projekt célja a határokon átnyúló városok és funkcionális városi területek meghatározása azzal a céllal, hogy középtávon adatokat gyűjtsenek róluk. Továbbra is támogatni fogja a határokon átnyúló európai nyomonkövetési hálózat munkáját 28 . |
3.2.Több és jobb határon átnyúló közszolgáltatás
A határrégiókban élők gyakran távol vannak a nemzeti határaikon belüli szolgáltatásoktól, és digitálisan nem rendelkeznek megfelelő összeköttetéssel, de közel vannak a határ másik oldalán nyújtott lakosságközeli szolgáltatásokhoz. Egyes határrégiókban már régóta létezik a közszolgáltatások megosztása vagy akár az erőforrások összevonása annak érdekében, hogy az országhatár mindkét oldalán élő valamennyi lakos számára lakosságközeli szolgáltatásokat kínáljanak. A 2020. évi nyilvános konzultáció során a válaszadók a megbízható tömegközlekedéshez való hozzáférés nehézségeit azonosították a határokon átnyúló közszolgáltatások igénybevételének fő akadályaként, amelyet szorosan követett a sorban a közös digitális szolgáltatások hiánya.
A Covid19-világjárvány láthatóvá tette az egészségügyi ágazatban a határokon átnyúló közszolgáltatások két aspektusát 29 . Egyrészt a határokon átnyúló mozgásra vonatkozó korlátozások hirtelen bevezetése megakadályozta a betegeket, de az egészségügyi dolgozókat is abban, hogy eljussanak az egészségügyi létesítményekbe. Paradox módon ezek a korlátozások jól láthatóvá tették a határokon átnyúló napi áramlások fontosságát. Másrészről az egészségügyi szolgáltatások iránti akut igény elősegítette a határokon átnyúló szolidaritást, és bebizonyította, hogy a határrégiók válságokkal szembeni rezilienciája a nemzeti határokon átnyúló együttműködéstől függ.
Hasonló következtetések születtek az oktatáshoz, a kultúrához és a szabadidős szolgáltatásokhoz való hozzáférés tekintetében is, nem feledkezve meg arról, hogy lehetővé kell tenni a szolgáltatásokhoz való fizikai hozzáférést a karbonszegény közlekedési rendszereken, például vonatokon, villamosokon és autóbuszokon keresztül. Az energiarendszer integrációjára irányuló uniós stratégia 30 például megállapítja, hogy az elektromos járművek töltési szolgáltatásainak határokon átnyúló interoperabilitása tartósan hiányzik, ami akadályozza a környezetbarátabb, határokon átnyúló közlekedési szolgáltatások fejlesztését.
Az Interreg-program Európai Területi Tervezési Megfigyelő Hálózat által finanszírozott közelmúltbeli tanulmány 31 az uniós belső határok mentén elérhető közel 580 határokon átnyúló közszolgáltatással kapcsolatos információt gyűjtött össze. Jelenleg e határokon átnyúló közszolgáltatások többsége a környezetvédelemmel, a polgári védelemmel, a katasztrófavédelemmel és a közlekedéssel foglalkozik. A jövőbeli tendenciák azt mutatják, hogy új, határokon átnyúló közszolgáltatások várhatók, különösen a területrendezés, a gazdasági fejlődés, a turizmus és a kultúra területén. Számos régió vizsgálja, hogy milyen lehetőségek vannak határokon átnyúló közszolgáltatások nyújtására az egészségügy és a munkaerőpiac területén. A világjárvány ráirányította a figyelmet a digitalizáció fontosságára is. A határrégiók támogatása annak biztosítását jelenti, hogy a digitális közszolgáltatások alapértelmezés szerint interoperábilisak és határokon átnyúlóak legyenek, összhangban az európai interoperabilitási keretben és az EU e-kormányzati cselekvési tervében meghatározott elképzelésekkel és elvekkel 32 .
A Régiók Bizottsága (egy 2020-ban kiadott véleményében 33 ) és az Európai Parlament (a határokon átnyúló válságokra való reagálást célzó integrált kezdeményezés [CB-CRII] kísérleti projekt részeként 34 ) egyaránt kiemelte, hogy erősebb és stabilabb keretet kell biztosítani a határokon átnyúló közszolgáltatások számára. Az Európai Bizottság teljes mértékben egyetért ezzel a célkitűzéssel, és konkrét fellépéseket javasol ezen a területen.
|
Fellépések: ·A Bizottság támogatni fogja a határon átnyúló régiók rezilienciáját, nevezetesen erős, határon átnyúló közszolgáltatások, többek között a digitalizálás és az interoperabilitás révén történő kialakítása útján. Két folyamatban lévő (egy a közszolgáltatásokról és egy a tömegközlekedésről szóló) tanulmány szolgál majd alapul a bevált gyakorlatoknak és a visszatérő problémák megoldásainak megosztásához. A határon átnyúló régiók átfogó információkhoz juthatnak majd az Európai Parlament fent említett CB-CRII kísérleti projektje keretében létrehozandó platformon keresztül. ·A Bizottság fokozni fogja a határokon átnyúló egészségügyi ellátás terén már megtett fellépéseket: 1.a határokon átnyúló egészségügyi ellátás terén a betegjogok érvényesítéséről szóló irányelv értékelése annak felmérése érdekében, hogy az irányelv mennyire eredményesen teljesítette azt a célját, hogy megkönnyítse a biztonságos és magas színvonalú, határokon átnyúló egészségügyi ellátáshoz való nyilvános hozzáférést valamely másik uniós országban (különös tekintettel a fennmaradó jogi és közigazgatási akadályokra); 2.„az EU az egészségért” program finanszírozási lehetőségei a tudás és a bevált gyakorlatok átadása során megvalósítandó országok közötti együttműködéshez; 3.az európai egészségügyi adattér tervezett létrehozása a jobb egészségügyi szakpolitikai döntéshozás, a tényeken alapuló szabályozási tevékenységek támogatása és a jobb egészségügyi kutatás és innováció érdekében, beleértve a határokon átnyúló egészségügyi szolgáltatásokhoz való közös hozzáférést 35 . |
3.3.Élénk, határokon átnyúló munkaerőpiacok
Számos határrégiót a nemzeti határ mindkét oldalán társadalmi-gazdasági aszimmetriák jellemeznek. A valódi, határokon átnyúló munkaerőpiacok létrehozása számos előnnyel jár mind a vállalkozások, mind az álláskeresők számára: a munkáltatók a készségek és kompetenciák szélesebb köréhez férnek hozzá, az álláskeresők pedig több betöltendő álláshelyhez férhetnek hozzá. Emellett a szomszédos piacokat tesztelni kívánó kkv-k közvetlenül hozzáférhetnek majd a potenciálisan eltérő nyelvi készségekkel rendelkező álláskeresőkhöz. Ennek eredményeként a határt átlépő ingázás elkerülheti a migráció társadalmi költségeit, amely egyébként a jól képzett munkaerő határrégiókból való kivándorlásához vezethetne.
Ahhoz azonban, hogy ez sikeres legyen, az egyes határon átnyúló régiókra „egyetlen” területként kell tekinteni az oktatás és képzés, a készségek és kompetenciák, a foglalkoztatás és a szociális biztonsághoz való hozzáférés tekintetében. Jelenleg ez még nem valósult meg: a 2020. évi nyilvános konzultáció során a válaszadók a nyelvi különbségeket és az oklevelek, készségek és képesítések elismerésével kapcsolatos nehézségeket jelölték meg a határon átnyúló régiókbeli oktatás, képzés és foglalkoztatás terén tapasztalt fő nehézségekként.
Ráadásul jelenleg ritkán kerül sor szisztematikusan a képzés és a munkakeresés előmozdítására a határokon átnyúlóan, ami megnehezíti a határokon átnyúló szélesebb régióban rendelkezésre álló keresleti és kínálati lehetőségek maximalizálását. A nehézségek közé tartoznak például a következők 36 :
-A képesítések elismerésével kapcsolatos akadályok, az olyan átláthatósági eszközök, mint az európai képesítési keretrendszer és az olyan jogi eszközök, mint a szakmai képesítések elismeréséről szóló irányelv megléte ellenére, ideértve a vonatkozó közigazgatási eljárásokkal kapcsolatos információk vagy ismeretek hiányát is.
-A munkaerőpiaci integráció és a foglalkoztatási szolgálatok közötti koordináció hiánya miatt nehézségekbe ütközik a rendelkezésre álló munkahelyek azonosítása vagy a potenciális munkavállalók elérése. A határ mindkét oldalán rendelkezésre álló állásajánlatokat nagyon gyakran nem teszik közzé összehangolt módon. A digitális rendszerek interoperabilitásának hiánya szintén akadályt jelent.
-A nemzeti adók és a szociális biztonsági rendszerekhez való hozzáférés bonyolultsága, valamint az alkalmazandó jogszabályok hozzájárulhatnak az ingázókra jellemző problémákhoz.
-A határt átlépő munkavállalók távmunkavégzési gyakorlataihoz kapcsolódó akadályok, amelyek az alkalmazandó jogszabályok meghatározásának bonyolultságából és a vidéki határ menti területeken a gyors és megbízható internetkapcsolat hiányából erednek.
Ezeket a nehézségeket a határt átlépő munkavállalók a megtett jelentős lépések ellenére tapasztalják. A megnövekedett távmunkával összefüggésben például a szociális biztonsági rendszerek koordinációjával foglalkozó igazgatási bizottság 37 iránymutatást adott olyan pragmatikus megoldások kereséséhez, amelyek lehetővé teszik, hogy a munkavállalók társadalombiztosítási rendszerekhez tartozása a „szokásos” munkahely szerinti országban maradjon (azaz általában ott, ahol a vállalat található).
A határon való ingázásnak és a hazatérésnek minden nap olyan egyszerűnek kell lennie, mint egy nagyváros külvárosából való ingázásnak. Egyértelműen szükség van arra, hogy a határt átlépő munkavállalók a gyakorlatban ugyanolyan jogokkal rendelkezzenek, mint azok, akik munkavégzés céljából nem lépik át a határt naponta. A nemzeti és regionális jogi kereteket át kell világítani és felül kell vizsgálni minden olyan esetben, amikor bizonyíték van arra, hogy a határt átlépő munkavállalókat más munkavállalókhoz képest sérülékenyebb helyzetbe hozzák. A következetlen vagy szükségtelenül bonyolult helyzetek elkerülése érdekében a határt átlépő munkavállalókra vonatkozó közigazgatási eljárásoknak egyenértékűeknek kell lenniük a nemzeti kontextusban alkalmazott eljárásokkal. A tagállamoknak fontolóra kellene venniük olyan fiskális politikák és megállapodások elfogadását, amelyek egyetlen régiót sem büntetnek, például az Európa Tanács Helyi és Regionális Önkormányzatok Kongresszusa által javasoltak szerint 38 .
Az Európai Munkaügyi Hatóság (ELA) megkönnyíti a magánszemélyek és a munkáltatók számára a munkavállalói mobilitási szolgáltatásokra vonatkozó információkhoz való hozzáférést. Erősíteni fogja az együttműködést, és közvetítő szerepet fog betölteni a nemzeti hatóságok között a munkajoggal és a szociális biztonsággal kapcsolatos kérdésekben. A munkaerőpiacoknak európaibb perspektívára kell szert tenniük. A Bizottság szisztematikusabban foglalkozik majd a határokon átnyúló kérdésekkel, például a határt átlépő ingázásra vonatkozó statisztikák strukturált és tartós fejlesztése érdekében.
Ugyanez vonatkozik az oktatásra, a képzésre és a készségekre is. Ez azt jelenti, hogy az emberek eljuthatnak iskolába vagy óvodába abban az országban, ahol élnek, de előfordulhat, hogy adminisztratív eljárásokkal vagy jogi akadályokkal szembesülnek, ha munkavégzésük helyszínén kívánnak hozzáférni ezekhez a szolgáltatásokhoz. Ugyanez jellemző a szakmai gyakorlatokhoz vagy a szakmai képzési lehetőségekhez való hozzáférés terén is. A felsőoktatásban az európai egyetemi szövetségek a szomszédos határrégiókbeli partnerekkel együtt fontos szerepet játszhatnak a többnyelvűség előmozdításában.
A határon átnyúló régiókban élők számára hozzáférést kell biztosítani az oktatáshoz és képzéshez a határ mindkét oldalán. A ritkán lakott vagy az elnéptelenedés által sújtott régiókban az összehangolt oktatási és képzési kínálat lehetőségeinek feltárása segíthet fenntartani az ilyen szolgáltatásokat ott, ahol azok veszélyben vannak. Az oktatási erőforrások határrégiók közötti megosztása szintén hozzájárul a kétnyelvűséghez, a kölcsönös bizalomhoz és a közös készségekhez, amelyek mind az európai integráció előnyeit jelentik.
Az európai oktatási térség (EGT) 39 azt mutatja, hogy alapvető fontosságú a tanulás és a készségfejlesztés strukturális akadályainak megelőzése. E kezdeményezés része, az „európai egyetemi szövetségek”, olyan törekvéseket is magában foglal, mint a többnyelvűség, amely hasznos lesz az oktatás ilyen régiókban történő biztosításának összehangolására irányuló célkitűzés szempontjából, bár sokkal szélesebb hatóköre van.
Az Európai Unióban már számos jó példa létezik arra, hogy a régiók közös oktatási szolgáltatásokat nyújtanak, vagy egymás tanterveinek ismerete és a bizalom alapján kölcsönösen elismerik a készségeket és képesítéseket 40 . Több ilyen példára van szükség, és a tagállamoknak együtt kell működniük az Európai Bizottsággal annak érdekében, hogy megerősítsék a határrégiókat a határokon átnyúló oktatási ajánlatok nyújtása terén.
|
Fellépések: ·Az EURES határokon átívelő partnerségi programok továbbra is elő fogják mozdítani a munkavállalói mobilitást a határon átnyúló régiókban. ·Az Európai Munkaügyi Hatóság továbbra is megkönnyíti majd az információkhoz való hozzáférést és a határt átlépő ingázó munkavállalókra vonatkozó szabályok további átláthatóságát. ·A Bizottság emellett együtt fog működni a kutatói közösséggel és a regionális munkaerőpiaci megfigyelőközpontokkal a határt átlépő munkavállalók problémáival kapcsolatos ismeretek bővítése érdekében. ·A Bizottság strukturált partnerségeket hoz létre azon önkéntes határrégiók között, amelyek szabályozási vagy adminisztratív akadályok miatt már elismertek és tapasztaltak piacra jutási akadályokat, és segítséget nyújt számukra a megoldásoknak az alulról felfelé építkező egységes piac szellemében történő kidolgozásában. ·A Bizottság továbbra is fel fogja hívni a figyelmet az európai képesítési keretrendszerre, és segíteni fogja a határon átnyúló régiókban a végrehajtás javítását annak érdekében, hogy támogassa a képesítések valamennyi típusának és szintjének megértését, átláthatóságát, összehasonlíthatóságát és elismerését, beleértve a felsőoktatási intézményeken kívül szerzett képesítéseket is. ·Az adózás területén a Bizottság a 2020. júliusi, a helyreállítási stratégiát támogató igazságos és egyszerű adózásra irányuló cselekvési tervében 41 bejelentette, hogy közleményt adott ki, amelyben számba veszi az adófizetők uniós jog szerinti meglévő jogait, valamint ajánlást tett a tagállamoknak, hogy javítsák a polgárok, mint a határokon átnyúló adózási akadályokkal szembesülő adófizetők, például a határt átlépő munkavállalók helyzetét 42 . A cél az ítélkezési gyakorlaton és a gyakorlaton alapuló meglévő jogok felsorolása annak érdekében, hogy az adófizetők és az adóhatóságok tisztában legyenek ezekkel a jogokkal és kötelezettségekkel, ezáltal erősítve az adófizetők és az adóhatóságok közötti kapcsolatot. |
3.4.Határrégiók az európai zöld megállapodás szolgálatában
A természet és az éghajlat nem ismeri el az emberek által létrehozott határokat. Az éghajlatváltozással és a környezettel kapcsolatos kihívások jól mutatják a határokon átnyúló együttműködés előnyeit. Az európai zöld megállapodás 43 az EU válasza az éghajlattal és a környezettel kapcsolatos kihívásokra, és olyan fellépéseket is tartalmaz, amelyek célja a határokon átnyúló együttműködés fokozása több ágazatban. A tagállamok közötti nemzeti határok gyakran szétaprózzák a természetes területeket, és csökkentik azok igazgatásának és védelmének hatékonyságát, különösen akkor, ha eltérő jogi keretek alkalmazandók. Ez többek között hatással van a biológiai sokféleségre és az erőforrás-hatékonyságra. A 2020. évi nyilvános konzultáció során a válaszadók jelezték, hogy fő aggályaik a körforgásos gazdaság, a természeti parkok közös igazgatása, valamint a megújulóenergia-ellátás és -elosztás voltak.
A 2030-ig tartó időszakra szóló uniós biodiverzitási stratégia 44 azt mutatja, hogy a biológiai sokféleség védelme nem korlátozódhat a nemzeti határokra. Ehhez például ökológiai folyosókat kell létrehozni az egészséges ökoszisztémák fenntartása és javítása érdekében. Ehhez elengedhetetlen a határokon átnyúló együttműködés. Hasonlóképpen a víz-keretirányelv a vízgyűjtő kerület egészére kiterjedő intézkedések koordinálására szólít fel, határokon átnyúló kontextusban is. Az ilyen együttműködés azonban nem mindig a lehető legjobban működik. A Natura 2000 hálózatot létrehozó madárvédelmi és élőhelyvédelmi irányelv értelmében az eltérő nemzeti végrehajtási szabályok negatív hatással lehetnek a határokon átnyúló területek környezetgazdálkodására. Egyes határfolyók mentén a két partot meglehetősen eltérő módon lehet kezelni attól függően, hogy azokat Natura 2000 területté nyilvánították-e. Ha ez megtörténik, a környezetvédelmi intézkedéseket eltérő módon alkalmazzák, ami alááshatja hatékonyságukat. Ugyanez érvényes számos határokon átnyúló természeti parkra. A Natura 2000 területek összehangoltabb és koherensebb védelme integráltabb végrehajtási intézkedéseket kellene biztosítson. Az erre irányuló munkába be kellene vonni a határokon átnyúló jellegű európai jogi szerveket, például az európai területi együttműködési csoportosulásokat.
A katasztrófakockázat-kezelés tervezése egy másik olyan terület, ahol létfontosságú a határokon átnyúló együttműködés. Az uniós polgári védelmi mechanizmus 45 előírja a tagállamok számára, hogy rendszeresen tegyenek jelentést a határokon átnyúló hatásokkal járó fő kockázatokra vonatkozó, prioritásnak tekintett megelőzési és felkészültségi intézkedésekről. Emellett az ágazati stratégiák is fontosak lehetnek a kockázatok többek között határokon átnyúló kezelésében, például az árvízkockázat-kezelési tervek, az erdővédelmi tervek vagy az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodásra irányuló nemzeti és regionális stratégiák. Ezeket alátámasztják az uniós jogszabályok rendelkezései, például az árvízvédelmi irányelvben előírt, a vízgyűjtőkre vonatkozó határokon átnyúló koordináció szükségessége 46 .
A nemzeti energia- és klímatervek 47 uniós szintű értékelése szerint továbbra is rengeteg kiaknázatlan lehetőség kínálkozik a határokon átnyúló regionális kezdeményezések terén a tagállamok közötti együttműködés javítása és az uniós alapok felhasználása révén. Kevés ország tervez jobb megújulóenergia-alkalmazási és energiahatékonysági intézkedéseket másokkal együttműködésben. Az értékelés azt is megállapította, hogy a szabályozási előrelépésekre kell építeni. A javasolt határokon átnyúló európai mechanizmus jelentős hozzájárulást nyújthatna, mivel megkönnyítené az ilyen szabályozási előrelépéseket a határokon átnyúló kontextusban.
A megújuló energiaforrások elterjedése jelentős paradigmaváltást jelent. Az energiapiacok azonban még nem működnek olyan zökkenőmentesen határokon átnyúlóan, mint adott országon belül. A határokon átnyúló villamosenergia-ügyletek például gyakran korlátozottak, mivel a jogi keretek nem teszik lehetővé a kisfeszültségű villamos energia határokon átnyúló kereskedelmét. A megújulóenergia-közösségek jelentős szerepet játszhatnak az előttünk álló út felvázolásában. Az európai jogszabályok már most megállapítják azokat a feltételeket, amelyek mellett a tagállamok a nemzeti jogba való átültetés során az ilyen közösségek határokon átnyúló megvalósítására vonatkozó opciókat alkalmazhatnak. Hasonlóképpen jogi akadályok is gátolhatják a közös intelligens távfűtési és távhűtési rendszerek bevezetését a határokon átnyúló agglomerációkban.
|
·A Németország és Hollandia közötti Interreg határokon átnyúló együttműködési program keretében indított „SEREH – Emmen-Haren intelligens energiarégiója” elnevezésű projekt már most is vezető szerepet tölt be. A projekt keretében decentralizált, határokon átnyúló villamosenergia- és energiapiacot fejlesztenek ki, és más határrégiók is építhetnek majd a projekt megállapításaira és ajánlásaira. ·Egy „b-solutions” tanácsadási eset feltárta, hogy a CO2 határokon átnyúló (NL–BE) szállítása hogyan használható fel erőforrásként a North Sea Port területén zajló ipari folyamatokhoz. |
Az energiarendszer integrációjára vonatkozó uniós stratégia 48 az energiarendszer fokozott villamosításából adódó új kihívásokat azonosított, többek között a közlekedés és az ipar területén. E kihívások leküzdéséhez elengedhetetlen a tagállamok közötti, a határrégiókban megvalósítandó koordináció. A teljes mértékben integrált villamosenergia-hálózat olyan területeken, mint egy, a nemzeti határokon átnyúló ikerváros, jelentős előnyökkel és komplementaritással fog járni olyan területeken, mint a megújulóenergia-termelés vagy a tárolási megoldások.
Más jogi vagy közigazgatási következetlenségek befolyásolják a megújuló energia fejlesztését a határ menti területeken, mint például a fotovoltaikus modulok vagy szélturbinák szerelői képesítéseinek elismerése, vagy akár a szélturbinák és a lakóépületek közötti minimális távolságra vonatkozó eltérő szabályok.
A tagállamoknak a lehető legjobban ki kell használniuk az alkalmazandó uniós jogi keret szerinti meglévő együttműködési lehetőségeket. Például az átdolgozott megújulóenergia-irányelv (RED II) már rendelkezik közös támogatási rendszerekről, valamint arról, hogy a megújuló energiaforrásokból előállított villamos energiára vonatkozó támogatási rendszerek nyitva álljanak a különböző tagállamokban működő termelők előtt. E rendszerek alkalmazását határozottan ösztönözni kell a határrégiókban. A határokon átnyúló funkcionális területeken, például az ikervárosokban a villamosenergia-piaci irányelv 49 már lehetővé teszi a nemzeti szabályozási keretek számára, hogy a helyi energiaközösségeket megnyissák a határokon átnyúló részvétel előtt.
|
Fellépések: ·A Bizottság támogatást fog nyújtani az uniós polgári védelmi mechanizmus keretében folytatott, határokon átnyúló együttműködésre hatást gyakorló kockázatok megelőzéshez és az azok kezelésére való felkészültséghez. ·A Bizottság ösztönözni fogja a regionális és határokon átnyúló együttműködést, és a tagállamokkal együttműködve javítani fogja a nemzeti alkalmazkodási stratégiákra vonatkozó iránymutatásokat 50 . ·A Bizottság le fogja vonni és terjeszteni fogja a „Luxemburg átalakulóban: Jövőkép egy nulla szén-dioxid-kibocsátású, határokon átnyúló funkcionális régióért” kísérleti projekt tapasztalatait a 2030-ig tartó időszakra szóló kormányközi területfejlesztési menetrend folyamatának keretében, és aktívan részt fog venni a projekt eredményeinek a szélesebb határközösség körében történő terjesztésében. ·A Natura 2000 biogeográfiai folyamat 51 révén a Bizottság támogatni és javítani fogja a Natura 2000 hálózat határokon átnyúló koordinációját és végrehajtását, valamint elő fogja segíteni a 2030-ig tartó időszakra szóló uniós biodiverzitási stratégia céljainak elérését. ·A villamosenergia-piacról szóló rendeletben előírtak szerint a regionális koordinációs központoknak folyamatosan mérlegelniük kell a határrégiók energiapiacaira gyakorolt hatásokat. ·A Bizottság fel fogja tárni és továbbfejleszti az átdolgozott megújulóenergia-irányelv (RED II) szerinti ígéretes kezdeményezéseket a határokon átnyúló projektek nagyobb arányának elérése érdekében, ideértve a megújuló energiát a tárolással ötvöző hibrid projekteket is. |
4.Következtetés
Bár a határrégiók gyakran földrajzilag periférikusak és vidékiek, nagy gazdasági növekedési potenciállal rendelkeznek, amelyet kulturális és nyelvi sokszínűségük, egymást kiegészítő versenyelőnyeik, érintetlen természeti környezetük és kevésbé bejáratott turisztikai célpontjaik ösztönöznek. A központtól való távolságuk gyakran kompenzálható a szomszédokkal folytatott határokon átnyúló cserékkel, együttműködéssel és közös fellépéssel. Ehhez a határrégióknak az európai integráció élvonalában kell állniuk, és teljes mértékben ki kell használniuk annak előnyeit.
Az Európa által a határrégióknak kínált lehetőségek jól illusztrálják a további integráció iránti elkötelezettségét. A történelem, ideértve a közelmúltat is, azt mutatja, hogy egyetlen ország sem sziget. A Bizottság ezért véli úgy, hogy ideje fokozni a határokon átnyúló együttműködést minden fronton, minden ágazatban és ágazatokon átívelően. Ezt a nézetet osztják a határ menti érdekelt felek is, akik különösen a Határrégiók Polgárainak Európai Szövetségén 52 keresztül megvalósítandó nagyobb fokú integráció iránti igényüket fejezték ki.
A határon átnyúló régiók rezilienciájának kiépítéséhez a régióknak valamennyi kormányzati szint támogatására szükségük van. Egyedi helyzetüknek fokozott figyelmet kell kapnia több kezdeményezés, kísérleti projekt vagy vizsgálati eset révén, amelyeknek az kell legyen a célja, hogy a határrégiók a nemzeti határok mindkét oldalán a legjobban működő megoldásokból merítsenek. Nagyobb szabadságot és rugalmasságot kell biztosítani számukra az ötletek és megoldások kipróbálásához, és e régióknak képeseknek kell lenniük arra, hogy aktívabb szerepet játszanak fejlődésükben, különösen a határokon élő emberek javát szolgáló projektek és szolgáltatások közös tervezésében, közös megosztásában és közös irányításában.
Végezetül az Európai Bizottság azon a véleményen van, hogy a csatlakozásra váró országokkal határos, határon átnyúló régióknak határozottabban kell fellépniük, ami lehetővé teszi számukra, hogy szorosabban részt vegyenek az európai integrációs folyamatban. E célból a Bizottság törekedni fog arra, hogy ezeket a régiókat bevonja az e jelentés előző szakaszaiban felvázolt kezdeményezésekbe és fellépésekbe. Ez hozzá fog járulni azon feltételek javításához, amelyek a civil társadalom fejlődéséhez, a hatékonyabb helyi kormányzáshoz és közigazgatáshoz, a reformokhoz és a demokratikus átmenethez szükségesek, valamint a jószomszédi kapcsolatok és a megbékélés előmozdításához.
A 2017. évi cselekvési terv – a 10 fellépés végrehajtása terén elért eredmények áttekintése:
|
Elnevezés |
Előrehaladás |
|
|
1 |
Az együttműködés és a cserék elmélyítése |
·Online platformot hoztak létre a bevált gyakorlatoknak, a hasznos dokumentációnak és az eseményeknek a határok két oldalán élő érdekelt felek közötti megosztására. A platformot 2021 januárjában átalakították és újraindították 53 , ideértve a határügyi kapcsolattartó pontok hálózatának új kommunikációs stratégiáját és egy sor célzott online eseményt. ·Az Európai Bizottság együttműködött a Régiók Bizottságával és más szervezetekkel a Covid19 által kiváltott határlezárások hatásainak azonosításában, és jelentést adott ki. ·Az időszak alatt támogatásban részesültek a határok által okozott akadályok felszámolására irányuló kísérleti projektek (a „b-solutions 54 ” márkanév alatt). Ez a munka az első pályázati felhívás sikerét követően még folyamatban van (43 lezárt és dokumentált eset 55 , 2021-ben pedig 47 további eset végrehajtása folyamatban van). |
|
2 |
A jogalkotási folyamat javítása |
·Az Európai Bizottság jogalkotási folyamatára irányadó minőségi jogalkotási csomag külön eszközt tartalmaz a területi hatásvizsgálatok céljára, ideértve egy, a határok figyelembevételének hiányára vonatkozó tesztet („border-blindness test”) is. Bevezetése óta azonban a tesztet számos jogalkotási javaslat esetében nem lehetett alkalmazni, még kevésbé a Covid19-világjárvány megérkezése miatt, amely szükséghelyzeti választ igényelt. ·A tagállamokkal csak korlátozott eszmecserére került sor a határok figyelembevételének hiányára vonatkozó tesztek (ún. „border-blindness test”-ek) bevezetéséről és a koordináció fokozásáról az uniós irányelvek átültetése tekintetében. Ugyanakkor felmerült néhány érdekes kezdeményezés. Hollandia és Belgium (Flandria) például létrehozott egy, a határok által okozott akadályokkal foglalkozó adminisztratív munkacsoportot, hogy megoldást találjon a határokon átnyúló infrastruktúra fejlesztésével kapcsolatos jogalkotási szűk keresztmetszetekre. A holland közigazgatás a határok hatásairól szóló, iránymutatásokat tartalmazó dokumentációt is kiadott, amelynek a segítségével a kormány megértheti, hogy az új vagy megváltozott szakpolitikák, törvények és rendeletek milyen következményekkel járnak a határrégiókban élő és működő emberekre, vállalkozásokra és közigazgatási szervekre nézve. |
|
3 |
A határokon átnyúló közigazgatás kialakításának lehetővé tétele |
·Az e-kormányzati cselekvési terv meghatározza az egyszeri adatszolgáltatás elvének megvalósításához szükséges keretfeltételeket. Építőelemei lehetővé teszik a határrégiók regionális hatóságai számára, hogy e-kormányzati megoldásokat alkalmazzanak. A fő kihívást a határrégiók sajátos elemeinek azonosítása jelentette. ·Néhány „b-solutions” eset foglalkozott az eljárások interoperabilitásával, például a közös adónyomtatvány használatával. ·A Bizottság jelenleg a határokon átnyúló közbeszerzést előmozdító kísérleti projekteken dolgozik. ·A Digitális Európa programon keresztül a Bizottság támogatja az európai digitális innovációs központok megvalósítását a kkv-k digitális innovációban való támogatása érdekében. Támogatja továbbá azt az elképzelést, hogy e központok némelyike határokon átnyúló jellegű lenne. |
|
4 |
Megbízható és érthető tájékoztatás és segítségnyújtás |
·2018 októberében hatályba lépett az uniós polgárok és vállalkozások részére az információkhoz, eljárásokhoz, valamint segítségnyújtó és problémamegoldó szolgáltatásokhoz hozzáférést biztosító egységes digitális kapu létrehozásáról szóló rendelet. A folyamat során teljes mértékben figyelembe vették, hogy az egységes digitális kapu milyen jelentőséggel bír a határrégiók számára. A Bizottság digitális eseményeken keresztül – többek között a határrégiókban – elkezdte népszerűsíteni az egységes digitális kapu szolgáltatásait a végfelhasználók és a multiplikátorok számára. ·A SOLVIT törekedni fog arra, hogy részét képezze az egységes digitális kapu szolgáltatásainak, amelyek segítséget nyújtanak azoknak a személyeknek, akiknek jogait egy másik tagállam hatóságai megsértették. Ez egy hatékony eszköz; az összes nyilvántartásba vett ügy között azonban nehéz határokon átnyúló perspektívából keresni. A Bizottság törekedni fog egyes olyan keresőkifejezések integrálására, amelyek hasznosak lehetnek a határügyi kapcsolattartó pont számára. Mindazonáltal jó az együttműködés az érintett szolgálatokkal, és az információkat mindig megosztják. ·Az Európa Önökért Tanácsadó Szolgálat a Covid19-világjárvány hatásainak ellensúlyozására irányuló összehangolatlan és gyorsan változó határellenőrzési intézkedések bevezetését követően a határrégiókban élő emberek által feltett kérdések számának meredek növekedését tapasztalta. A munka és a családi élet különösen negatívan érintett volt. |
|
5 |
A határokon átnyúló foglalkoztatás támogatása |
·A határokon átnyúló foglalkoztatás előmozdítása és megkönnyítése: Az EU-ban közel 2 millió határ menti ingázó munkavállaló dolgozik (főként Franciaországból, Németországból és Lengyelországból, akik főként Németországban, Svájcban, Luxemburgban és Ausztriában dolgoznak) 56 . Ezen országok egyes határai fel vannak szerelve arra, hogy létfontosságú információkkal szolgáljanak e munkavállalók némelyike számára (pl. EURES határokon átívelő partnerségi programok, „Infobest” hálózat, „Groupement transfrontalier européen”, „Die Grenzgänger”, „GrensInfo” stb.). Sok határ azonban még mindig nem rendelkezik információs szolgáltatásokkal, ami akadályozza a határokon átnyúló foglalkoztatás lehetőségeit, például a határokon átívelő EURES-partnerségek lefedettsége még mindig részleges. Továbbá a határ két oldaláról származó munkaerőpiaci adatok integrációjának hiánya akadályozza a munkaerőpiaci integrációt a határon átnyúló régiókban, nevezetesen azáltal, hogy nem könnyíti meg a határokon átnyúló foglalkoztatás előmozdítására irányuló fellépéseket. ·A Covid19-járványt követő iránymutatások. A Bizottság iránymutatásokat adott ki annak érdekében, hogy sürgesse a tagállamokat a határt átlépő munkavállalók belépésének engedélyezésére. ·A határokon átnyúló foglalkoztatásra vonatkozó adatok. Lásd lentebb, „A határokon átnyúló interakciók bemutatása” című 10. pontot. ·Az uniós kezdeményezések határokon átnyúló együttműködési dimenziója. A határügyi kapcsolattartó pont számos kulcsfontosságú kezdeményezést átvilágított (pl. a szociális jogok európai pillérének cselekvési tervét, az EURES tevékenységi jelentését) annak biztosítása érdekében, hogy azok megfelelően kezeljék a határokon átnyúló dimenziót. |
|
6 |
A határ menti többnyelvűség előmozdítása |
·Az Európai Nyelvi Díj kezdeményezés 57 a leginnovatívabb nyelvtanulási kezdeményezéseket jutalmazza az Erasmus+ programban részt vevő országokban. „A dinamikusabb határrégiók létrehozása érdekében a nyelvi akadályok felszámolása” a 2018 és 2020 közötti időszakra vonatkozó két prioritás egyike volt. A 2019. évi összefoglalóban szereplő projektek szemléltetik a határrégiókban végrehajtandó lehetséges fellépéseket 58 . ·Az Erasmus+ 25 olyan együttműködési projekthez nyújtott finanszírozást az iskolai oktatás területén, amelyek ösztönzik az idegennyelv-tanulást fiatalkorban és a tudatosságot, valamint kétnyelvű oktatási lehetőségeket fejlesztenek ki, különösen a határrégiókban 59 . ·A School Education Gatewayen, az Erasmus+ által finanszírozott online platformon közzétett, az iskolai oktatásban dolgozó szakembereknek szóló kiadványok hangsúlyozták a határokon átnyúló együttműködés és nyelvtanulás fontosságát 60 . |
|
7 |
A határokon átnyúló hozzáférhetőség elősegítése |
·Az Európai Bizottság rendelkezésre bocsátotta a hiányzó, határokon átnyúló vasúti összeköttetések feltérképezését (2018). Ennek eredményeként 2019-ben nagyszabású konferenciára került sor, amelyen a határokon átnyúló és a tömegközlekedési közösségek érdekelt felei vettek részt 61 . ·További munka folyik annak feltérképezésére, hogy milyen mértékben léteznek már határokon átnyúló tömegközlekedési szolgáltatások, továbbá a hiányosságok azonosítására és iránymutatás kidolgozására. ·A „b-solutions” kezdeményezés keretében az első 43 projekt közül 10 foglalkozott a határokon átnyúló közlekedéssel, és talált megoldásokat a meglévő jogi problémákra. |
|
8 |
Az egészségügyi létesítmények fokozottabb összehangolásának elősegítése |
·Az ilyen, határon átnyúló egészségügyi szolgáltatásoknak a belső határok mentén történő átfogó feltérképezése az egészségügyi ágazattal és a határon átnyúló régiókkal egyaránt széles körben osztott, nagyobb fokú tudatosságot és megértést eredményezett. Emellett olyan konkrét eszközöket is rendelkezésre bocsátott, amelyeket hasonló együttműködések bevezetésére lehet használni. Ma már létezik egy elismert és növekvő, határokon átnyúló egészségügyi közösség, amely aktívan törekszik az ágazat fejlesztésére (pl. az EUREGHA 62 és az Európai Határ Menti Régiók Szövetsége által létrehozott tematikus egészségügyi hálózatok). ·Az „Enhancing health cooperation in cross-border regions” (Az egészségügyi együttműködés erősítése a határon átnyúló régiókban) című nagyszabású konferencia a határon átnyúló egészségügyi ellátás terén folytatott együttműködés eseteit mutatta be 63 a más területeken megvalósítandó hasonló együttműködés támogatása érdekében. ·Az orvosok határokon átnyúló automatikus elismerésének hiányával foglalkozó „b-solutions” projekt nyomán kétoldalú megállapodások jöttek létre a francia és a spanyol hatóságok között határokon átnyúló egészségügyi ellátási szolgáltatások nyújtása céljából. ·Az ilyen kezdeményezések kidolgozásának pénzügyi keretét is megemelték, és az az Interreg programok következő generációjával még fontosabbá fog válni. Az Európai Bizottság javasolta az ágazatba való beruházást, mivel az számos előnnyel jár mind a felhasználók, mind a szolgáltatók számára. |
|
9 |
A határokon átnyúló együttműködés jogi és pénzügyi keretének vizsgálata |
·A 2021–2027-es időszakra vonatkozó, a határokon átnyúló együttműködésre szánt pénzügyi keretet a többéves pénzügyi keretben állapították meg, és azt egy új Interreg-rendeletbe foglalták. Ez olyan új elemeket is magában foglal, amelyek elősegítik a jobb kormányzási gyakorlatokat a határon átnyúló régiókban. A Bizottság már korán bekapcsolódott a tagállamokkal az Interreg határokon átnyúló együttműködési programjai következő generációjának programozásába a „határokra vonatkozó programdokumentumok” révén, amelyek meghatározzák az EU összes belső határ menti térségének fő jellemzőit és lehetőségeit, és hangsúlyozzák, hogy azokat funkcionális területként kell kezelni. ·A Bizottság javaslatot tett a határokon átnyúló együttműködés jogi keretének megerősítésére a határokon átnyúló európai mechanizmus létrehozására irányuló rendelettel. Fő célja, hogy javaslatot tegyen a tagállamok számára a határokon átnyúló projektek (vagy beruházások vagy szolgáltatások) végrehajtását gátló jogi és adminisztratív akadályok felszámolására. A tárgyalások folyamatban vannak. |
|
10 |
A határokon átnyúló interakciók bemutatása a döntéshozatalban részt vevők tájékoztatása érdekében |
·A statisztikai hivatalokkal közösen kísérleti projektet hajtottak végre annak érdekében, hogy feltárják a határt átlépő munkavállalók EU-n belüli áramlásának legjobb módjait, és ígéretes előrehaladást értek el az adminisztratív adatok és a nagy adathalmazok felhasználása terén. Folyamatban van egy nyomonkövetési projekt. ·Az Európai Bizottság támogatta a határokon átnyúló statisztikai hivatalok és regionális adatportálok hálózatának létrehozását, amely a határokon átnyúló adatok fejlesztésével kapcsolatos bevált gyakorlatokat vizsgálja. A hálózat jelenleg a határt átlépő ingázásra vonatkozó adatok fejlesztésére összpontosít. ·Ezen együttműködés alapján az Eurostat a munkaerő-felmérésből származó javított regionális táblázatokat tett közzé, amelyek gazdagabb információkkal szolgálnak a határokon átnyúló munkaerőről. További támogatást fog nyújtani a határt átlépő munkavállalók számának adminisztratív adatok alapján történő méréséhez. ·A Bizottság támogatni fogja a regionális munkaerőpiaci adatok alaposabb elemzését, különös tekintettel a határon átnyúló régió egészére, hogy tájékoztatást nyújtson a tagállamoknak azokról az esetekről, amikor a határt átlépő ingázás képes kiegyensúlyozni az egyensúlytalan piacokat. |
A Tanács (EU) 2021/119 ajánlása (2021. február 1.) a szabad mozgásnak a Covid19-világjárvány miatti korlátozására vonatkozó koordinált megközelítésről szóló (EU) 2020/1475 ajánlás módosításáról (HL L 36I., 2021.2.2., 1. o.).