EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2020.9.30.
SWD(2020) 316 final
BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM
2020. évi jogállamisági jelentés
Országfejezet – A jogállamiság helyzete Magyarországon
amely a következő dokumentumot kíséri
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, A GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK
2020. évi jogállamisági jelentés
A jogállamiság helyzete az Európai Unióban
{COM(2020) 580 final} - {SWD(2020) 300 final} - {SWD(2020) 301 final} - {SWD(2020) 302 final} - {SWD(2020) 303 final} - {SWD(2020) 304 final} - {SWD(2020) 305 final} - {SWD(2020) 306 final} - {SWD(2020) 307 final} - {SWD(2020) 308 final} - {SWD(2020) 309 final} - {SWD(2020) 310 final} - {SWD(2020) 311 final} - {SWD(2020) 312 final} - {SWD(2020) 313 final} - {SWD(2020) 314 final} - {SWD(2020) 315 final} - {SWD(2020) 317 final} - {SWD(2020) 318 final} - {SWD(2020) 319 final} - {SWD(2020) 320 final} - {SWD(2020) 321 final} - {SWD(2020) 322 final} - {SWD(2020) 323 final} - {SWD(2020) 324 final} - {SWD(2020) 325 final} - {SWD(2020) 326 final}
Összefoglaló
Az elmúlt években az uniós intézmények aggodalmuknak adtak hangot a magyarországi bírói függetlenséggel kapcsolatban, többek között az Európai Parlament által kezdeményezett, az EUSZ 7. cikkének (1) bekezdése szerinti eljárás során. Továbbra is megválaszolásra vár az európai szemeszter keretében tett, a bírói függetlenség megerősítésére irányuló felhívás. Mindenekelőtt, a független Országos Bírói Tanács számára kihívást jelent a bíróságok igazgatásáért felelős Országos Bírósági Hivatal elnöke hatásköreinek ellensúlyozása. A Kúriával kapcsolatos fejlemények is aggodalomra adnak okot, különös tekintettel a Kúria azon határozatára, amelyben törvénysértőnek minősített egy, az Európai Unió Bíróságához benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelmet. Az új szabályok lehetővé teszik az Alkotmánybíróság Országgyűlés által megválasztott tagjainak a Kúria bírói tisztségeire való, a szokásos eljárás mellőzésével történő kinevezését, valamint lazítják a Kúria elnökére vonatkozó kinevezési feltételeket. Ami a hatékonyságot és a minőséget illeti, az igazságszolgáltatási rendszer jól teljesít az eljárások hossza tekintetében, és magas szintű a digitalizáció.
A korrupcióellenes intézményi keret különböző szervek között oszlik meg. A független ellenőrzési mechanizmusok elégtelensége, valamint a politika és egyes nemzeti vállalkozások szoros összefonódása előmozdítja a korrupciót. Súlyos állítások felmerülése esetén rendszerszinten fordul elő, hogy nem kerül sor határozott fellépésre a magas rangú tisztviselőket vagy azok közvetlen környezetét érintő korrupciós ügyek kivizsgálása és üldözése céljából. Ez a probléma az európai szemeszter keretében és a Korrupció Elleni Államok Csoportja (a továbbiakban: GRECO) részéről is felmerült, tekintve, hogy hiányzik az elkötelezettség a GRECO ajánlásainak teljesítésére. A rendszerszintű ellenőrzések és a független felügyelet tekintetében javítható a vagyon- és érdekeltségi nyilatkozatok ellenőrzése. Bár a lobbitevékenység szabályozása továbbra sem teljes körű, a korrupció megelőzésére irányuló politikák az államigazgatási és a bűnüldöző szervek integritására helyezik a hangsúlyt. A tömegtájékoztatás szabadságának korlátozásával párhuzamosan szűkülnek az állampolgári felügyelet lehetőségei, ami a civil társadalmi szervezeteket övező ellenséges környezettel, valamint az átláthatóságra és a közérdekű információkhoz való hozzáférésre vonatkozó szabályok alkalmazása során folyamatosan felmerülő új kihívásokkal együtt tovább gyengíti a korrupcióellenes keretet.
A Médiatanács függetlensége és hatékonysága veszélyben van. A médiabeli tulajdonviszonyok átláthatósága nem teljesen garantált. A Közép-Európai Sajtó és Média Alapítvány (KESMA) elnevezésű konglomerátum létrehozásával megvalósuló médiakoncentráció fokozta a médiapluralizmust fenyegető veszélyeket. A kormánypárti médiaorgánumoknak juttatott jelentős összegű állami hirdetés révén a kormány közvetett politikai befolyást gyakorolhat a médiára. A független médiaorgánumok munkáját módszeresen akadályozzák, munkatársaikat megfélemlítik, és további aggodalomra ad okot, hogy egyre gyakrabban kerül sor az ilyen médiaorgánumok felvásárlására.
Aggályos a jogalkotási eljárás átláthatósága és minősége, mivel ritkábban alkalmaznak nyilvános konzultációkat és hatásvizsgálatokat. A jogbiztonsággal kapcsolatos kérdéseket vet fel a hatóságok számára biztosított azon új lehetőség, hogy a jogerős bírósági határozatokat megtámadhatják az Alkotmánybíróság előtt. A független intézmények gyengítése és a civil társadalomra nehezedő fokozott nyomás még súlyosabban kihat a fékekre és ellensúlyokra. Az Európai Unió Bírósága megállapította, hogy a külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló törvény összeegyeztethetetlen az uniós joggal. Az ítélet végrehajtásához szükséges jogszabályi intézkedések előkészítése folyamatban van.
I.Igazságszolgáltatási rendszer
A 2011 óta bevezetett alkotmánymódosítások és rendszeres igazságügyi reformok átalakították a magyar bírósági rendszer szerkezetét. A legutóbbi reformot 2019 decemberében fogadták el. Magyarországon négyszintű bírósági rendszer működik. Első fokon 113 járásbíróság jár el, a járásbíróságok határozataival szemben benyújtott fellebbezéseket a 20 törvényszék bírálja el, amelyek bizonyos ügyekben első fokon járnak el. Az öt ítélőtábla bírálja el a törvényszékek határozatai ellen benyújtott fellebbezéseket. A Kúria legfontosabb szerepe az egységes jogalkalmazás biztosítása. Az Országos Bírósági Hivatal (a továbbiakban: OBH) elnöke az Alaptörvény szerinti, a bíróságok központi igazgatásáért felelős szerv. Személyét az Országgyűlés választja meg. Az Országos Bírói Tanács független szerv, amely az Alaptörvény szerint az OBH elnökét felügyeli és részt vesz a bíróságok igazgatásában. A bírákat a köztársasági elnök nevezi ki az OBH elnökének javaslata alapján, amely a (bírák által megválasztott bírókból álló) helyi bírói tanácsok által felállított pályázói rangsoron alapul. Az OBH elnöke az Országos Bírói Tanács előzetes hozzájárulása nélkül nem térhet el ettől a rangsortól. Az Alkotmánybíróság, amely nem része a bírósági rendszernek, a jogszabályok és bírósági határozatok alkotmányosságát vizsgálja felül. Az ügyészség a nyomozás és a vádeljárás lefolytatásához szükséges hatáskörrel ellátott független intézmény. A Magyar Ügyvédi Kamara és a regionális ügyvédi kamarák az ügyvédi szakma érdekeit képviselő, a szakmai normákat meghatározó és akár fegyelmi intézkedések révén érvényesítő, önigazgatással rendelkező közjogi szervezetek.
Függetlenség
Az Országos Bírói Tanács számára nehézségeket okoz az Országos Bírósági Hivatal elnöke hatásköreinek ellensúlyozása; az Országos Bírósági Hivatal új elnökének megválasztása megnyithatja az utat a megerősített együttműködés előtt. Az OBH elnökét az Országgyűlés választja meg, és a bírósági rendszer igazgatásával kapcsolatos kiterjedt hatáskörrel rendelkezik. Az OBH elnöke az Országos Bírói Tanács felügyelete mellett tevékenykedik. Az Országos Bírói Tanácsot azonban számos strukturális korlátozás akadályozza abban, hogy hatékonyan felügyelje az OBH elnökének tevékenységét. Mindenekelőtt nincs konzultációs joga az igazságszolgáltatási rendszert érintő jogalkotási javaslatok tekintetében. Korlátozott szerepet tölt be a bírói kinevezések, valamint a bírósági elnökök és más bírósági vezetők kinevezése tekintetében. Az Országos Bírói Tanács ezenfelül korlátozott erőforrásokkal rendelkezik, és a költségvetési kifizetések tekintetében az OBH elnökétől függ. Az OBH elnöke feletti hatékony ellenőrzés hiánya növeli az igazságszolgáltatási rendszer irányításával kapcsolatos önkényes döntések lehetőségét. Az Országos Bírói Tanács különösen azt kifogásolta, hogy az OBH korábbi elnöke jogsértést követett el, amikor érvénytelenné nyilvánította a bírósági elnökök kiválasztására irányuló eljárásokat, és mérlegelési jogkörében eljárva, az Országos Bírói Tanács jóváhagyása nélkül ideiglenes bírósági elnököket nevezett ki. E helyzet eredményeként az Országos Bírói Tanács hivatalosan indítványozta az Országgyűlésben az OBH elnökének tisztségétől való megfosztását Az illetékes országgyűlési bizottság megvizsgálta az indítványt, és az Országgyűlés 2019 júniusában elutasította azt. Az Európa Tanács, az Európai Bizottság és az érdekelt felek kiemelték az Országos Bírói Tanács korlátozott hatáskörét, és e hatáskör megerősítésének szükségességét. 2019. július 9-én az európai szemeszter keretében a Tanács azt az ajánlást fogalmazta meg Magyarország számára, hogy „erősítse meg a bírói függetlenséget”, és megállapította, hogy az Országos Bírói Tanács számára egyre nagyobb kihívást jelent az OBH elnöke hatásköreinek ellensúlyozása. Azóta nem történt jogalkotási lépés e strukturális problémák megoldása érdekében. Az Országos Bírói Tanács üdvözölte az OBH új elnökének 2019. decemberi megválasztását, ami megnyithatja az utat az Országos Bírói Tanáccsal való megerősített együttműködés előtt, azonban a jogbiztonság garantálása mellett kizárólag a Tanács hatásköreinek jogszabályi megerősítésével érhető el a hatáskörök kiegyensúlyozása.
A nyilvánosság átlagosnak, a cégek azonban nagyon alacsony szintűnek érzékelik a bírói függetlenséget, bár a legfrissebb adatok javulást mutatnak. A nyilvánosság átlagosnak (48 %, „meglehetősen vagy nagyon jó”)
, a cégek viszont nagyon alacsonynak (26 % „meglehetősen vagy nagyon jó”)
tartják a bíróságok és bírák függetlenségét. 2020-ban ugyanakkor megfordult az évek óta megfigyelhető negatív tendencia, és mindkét mutató javult.
A Kúria törvénysértőnek minősített egy, az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: a Bíróság) elé előzetes döntéshozatalra utaló végzést. A legfőbb ügyész indítványára a Kúria 2019. szeptember 10-én ítéletet hozott, amelyben törvénysértőnek minősítette egy kerületi bírósági bírónak a Bírósághoz intézett előzetes döntéshozatal iránti kérelmét, mivel úgy ítélte meg, hogy a kérdések irrevelánsak a folyamatban lévő ügy szempontjából. A Kúria ítélete deklaratív jellegű volt, és nem semmisítette meg a Bíróság elé utaló végzést. Ennek ellenére 2019 októberében a Fővárosi Törvényszék ideiglenes elnöke kifejezetten a Kúria ítéletére hivatkozva fegyelmi eljárást indított azzal a bíróval szemben, aki meghozta az előzetes döntéshozatalra utaló végzést. 2019 novemberében a bíróság elnöke visszavonta ezt az indítványát. Az, hogy a Kúria rendkívüli jogorvoslati eljárás keretében felülvizsgálhatja az előzetes döntéshozatal iránti kérelmek szükségességét, sértheti a nemzeti bíróságok azon lehetőségét, hogy az uniós jog értelmezésével kapcsolatos kérdéseket terjesszenek a Bíróság elé, továbbá az, hogy fegyelmi eljárás indítható, visszatarthatja az egyes bírákat attól, hogy előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjesszenek elő.
A médiában negatív narratívák szereplőiként tüntetnek fel bírókat és ügyvédeket. A kormány és a kormánypárti médiaorgánumok 2020 januárja óta több sajtónyilatkozatban bíráltak egyes bírósági határozatokat, többek között azokat, amelyek elítélteket bocsátottak feltételes szabadságra, kártérítést ítéltek meg az iskolai szegregáció áldozatául esett roma gyermekek, valamint a fogva tartási körülményeik miatt panaszt tévő bebörtönzött személyek számára. 2020 februárjában a kormány bejelentette, hogy „nemzeti konzultációt” kíván szervezni ezekről az igazságszolgáltatással kapcsolatos kérdésekről. Az ügyvédi kamara, a bírák egyesülete és más érdekelt felek aggodalmukat fejezték ki a kormány állításai miatt, amelyek szerintük alááshatják a közvéleménynek az igazságszolgáltatási rendszerbe vetett bizalmát. A konzultációra végül nem került sor. Az Emberi Jogok Európai Bírósága Baka kontra Magyarország ügyben hozott ítéletének végrehajtásával összefüggésben az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága 2019 szeptemberében aggodalmának adott hangot a bírák és a bírósági elnökök véleménynyilvánítási szabadságára gyakorolt „elrettentő hatással” kapcsolatban.
A Kúriára történő bírói kinevezésekre vonatkozó új, külön szabályokat vezettek be. A Kúrián betöltendő bírói álláshelyek számát nem törvény, hanem az OBH elnöke határozza meg. A rendes eljárás szerint a Kúria bíráit annak elnöke nevezi ki pályázati felhívást követően, a Kúria illetékes kollégiumának véleménye, valamint a pályázóknak a Kúria bírói tanácsa általi értékelése és rangsorolása alapján. Egy 2019 decemberében elfogadott „salátatörvény” lehetővé teszi az alkotmánybírósági tagok számára – akiket az Országgyűlés választ –, hogy pályázati eljárás nélkül kérjék bíróvá történő kinevezésüket. A bírói jogállás megszerzését követően az Alkotmánybíróság tagjai hivatali idejük lejártakor a rendes kinevezési eljárás lefolytatása nélkül kérhetik a Kúriára való kinevezésüket. Ennek következtében az Országgyűlés általi alkotmánybíróvá választás – amiben nem vesz részt jelentős részben bírákból álló testület – az érintett bíró kérése esetén gyakorlatilag önmagában véve a Kúria bírájává történő kinevezést eredményezhet. E jogszabályi változások a gyakorlatban növelték az Országgyűlés szerepét a Kúriára való bírói kinevezésekben. Ezenfelül a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja meg a Kúria elnökét az öt éves bírói szolgálati viszonnyal rendelkező – nem feltétlenül kúriai – bírák közül. 2020. január 1-jétől módosították a Kúria elnökének kiválasztására vonatkozó szabályokat is, lehetővé téve, hogy az Alkotmánybíróságon vagy nemzetközi bíróságon főtanácsadóként töltött időt is figyelembe vegyék a „bírói szolgálati viszony” kiszámításakor. A kinevezési feltételek lazítása növeli a Kúria elnökévé megválasztható pályázók körét, így tágabb mérlegelési jogkört biztosít a köztársasági elnöknek ebben a tekintetben.
A „salátatörvény” strukturális változtatásokat vezetett be a meglévő bírósági rendszerben azzal a céllal, hogy gyorsabbá és kiszámíthatóbbá tegye a közigazgatási bíróságok munkáját. Megszüntették a kerületi bírósági szintű közigazgatási és munkaügyi bíróságokat. 2020. április 1-jétől nyolc kijelölt törvényszék tárgyalja az elsőfokú közigazgatási ügyeket, és a Kúria bírálja el a rendes és rendkívüli jogorvoslat iránti kérelmeket. A különálló közigazgatási bírósági rendszer tervezett létrehozását elvetették.
2020 januárja óta emelték a bírói fizetéseket és jutalmazási rendszert vezettek be. A „salátatörvény” értelmében a bírói fizetések 3 év alatt 60 %-kal fognak emelkedni. A bírák fizetésének emelése kedvező fejlemény, mivel a magyar bírák fizetése a legalacsonyabbak között volt az EU-ban. Ez a béremelkedés hozzájárul a bírói függetlenség erősítéséhez. Aggályok merültek fel azonban azzal a lehetőséggel kapcsolatban, hogy a bíróságokat irányító hatóságok objektív és átlátható kritériumok nélkül, saját mérlegelésük alapján jutalmat adhatnak a bíráknak. Az Európa Tanács szerint kerülni kell az olyan rendszereket, amelyek teljesítményfüggővé teszik a bírák illetményének lényeges részét, mivel azok nehézségeket okozhatnak a bírák függetlensége tekintetében. A Bíróság elé terjesztett előzetes kérdés tárgya e rendszernek a bírói függetlenségre gyakorolt hatása.
Bár az ügyészség szervezetét érintő számos kérdéssel foglalkoztak, egyes elemek továbbra is aggályokat vetnek fel. 2019 novemberében az Országgyűlés kétharmados többséggel kilenc évre újraválasztotta a legfőbb ügyészt. Az ügyészség szigorúan hierarchikus struktúrában működik. Bár törvény rögzíti az ügyészség függetlenségét, a jogi keret egyes elemei arra késztették a GRECO-t, hogy a legfőbb ügyész kinevezésre vonatkozó szabályok felülvizsgálatával kapcsolatos ajánlásokat fogalmazzon meg annak érdekében, hogy az ügyészséget megóvják a politikai befolyástól. A GRECO szigorú kritériumok bevezetését is javasolta azon döntések megalapozásához és indokolásához, hogy alárendelt ügyészektől elvegyenek eseteket, valamint sürgette a fegyelmi eljárások kezelési módjának felülvizsgálatát. Bár a GRECO legtöbb ajánlása nyomán történt intézkedés, a fennmaradó ajánlások teljes körű végrehajtása szintén pozitív hatást gyakorolna a korrupcióellenes keretre.
Minőség
Az igazságszolgáltatási rendszer általában véve magas szinten digitalizált. Magyarország kiemelkedő helyet foglal el az elektronikus eszközök rendelkezésre állásának rangsorában, ami a nyilvánosságnak a kihirdetett ítéletekhez való online hozzáférését illeti. Ugyancsak előkelő helyen áll a géppel olvasható bírósági határozatok előállítására vonatkozó szabályok tekintetében, bár a bírósági határozatokat nem olyan szabványok szerint modellezik, amelyek lehetővé tennék a géppel olvashatóságukat. Ezen túlmenően Magyarország nagyon jó eredményeket ér el az alternatív vitarendezési módszerek alkalmazásának előmozdítása és ösztönzői tekintetében. A bírósági illetékek ugyanakkor továbbra is magasak, és aggályok merültek fel a költségmentességi rendszer inkluzivitásának mértéke tekintetében. A Covid19-világjárványra válaszul hozott kormányzati intézkedések hatással voltak a bíróságok működésére. 2020. március 14-én az OBH elnökének, a Kúria elnökének és a legfőbb ügyésznek a javaslatára a Kormány egy rendeletben – egyes sürgős ügyektől eltekintve – elrendelte a magyar bíróságok működésének határozatlan időre történő felfüggesztését. 2020. március 30-án azonban az említett rendelet hatályát veszítette. 2020. március 31-én a kormány módosította az eljárási törvényeket, azzal a céllal, hogy megkönnyítse az igazságszolgáltatási rendszer működését a „veszélyhelyzet” ideje alatt.
Hatékonyság
A bíróságok működése a polgári és közigazgatási ügyekben nagyon hatékony. Az EU 2020. évi igazságügyi eredménytáblája szerint Magyarország nagyon jól teljesít az elsőfokú közigazgatási ügyek eldöntéséhez szükséges becsült idő, valamint az elsőfokú bíróságokon folyamatban lévő közigazgatási ügyek száma tekintetében
. Magyarország ugyancsak jól teljesít a polgári és kereskedelmi peres ügyek eldöntéséhez szükséges becsült idő tekintetében. 2018-ban lépett hatályba az új polgári perrendtartásról szóló törvény, a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény és a büntetőeljárásról szóló törvény. Ezek az új szabályok megkönnyíthetik a polgári és büntetőügyek, valamint a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának észszerű határidőn belüli lefolytatását.
A túlzottan hosszadalmas eljárások esetében még mindig hiányoznak a hatékony jogorvoslatok. Az Emberi Jogok Európai Bírósága Gazsó kontra Magyarország ügyben hozott ítéletének végrehajtása még folyamatba van, és Magyarország továbbra is az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának megerősített felügyelete alatt áll.
II.Korrupcióellenes keret
A korrupció megelőzésére, kivizsgálására és büntetőeljárás alá vonására vonatkozó hatáskör megoszlik a különböző szakhatóságok között. A magyarországi korrupcióellenes tevékenységek koordinációját a Nemzeti Védelmi Szolgálat (NVSZ) végzi a Belügyminisztérium felügyelete alatt. A közszférában elkövetett korrupció kivizsgálása és büntetőeljárás alá vonása a Központi Nyomozó Főügyészség Nyomozó Osztálya és öt regionális nyomozó ügyészség kizárólagos hatáskörébe tartozik. Az ügyészséget a rendőrség nyomozói és a Nemzeti Védelmi Szolgálat támogatják. Az Állami Számvevőszék rendelkezik hatáskörrel a közpénzekkel való gazdálkodás és a politikai pártok pénzügyi ellenőrzése tekintetében.
A Transparency International legutóbbi korrupcióérzékelési indexében az ország 100 pontból 44-et szerzett, és ezzel az EU-n belül a 19., világszinten pedig a 70. helyen áll. A magyar válaszadók 87 %-a szerint a korrupció széles körben elterjedt (az uniós átlag 71 %), 32 %-uk pedig úgy véli, hogy a korrupció hatással van mindennapi életükre (az uniós átlag 26 %). A vállalatok 80 %-a úgy ítéli meg, hogy a korrupció széles körben elterjedt (az uniós átlag 63 %), a vállalatok 48 %-a szerint pedig a korrupció problémát jelent az üzleti tevékenység során (az uniós átlag 37 %). Az emberek 39 %-a szerint van folyamatban elegendő sikeres büntetőeljárás ahhoz, hogy visszatartson a korrupt gyakorlatoktól (az uniós átlag 36 %), viszont csupán a vállalatok 19 %-a véli úgy, hogy megfelelően büntetik a vezető tisztviselők megvesztegetése miatt felelősségre vont személyeket és cégeket (az uniós átlag 31 %).
A korrupcióellenes büntetőjogi keret nagyrészt rendelkezésre áll. A Büntető Törvénykönyv tartalmazza a korrupció és a kapcsolódó bűncselekmények szempontjából releváns fogalommeghatározásokat, és büntetni rendeli a vesztegetés és a befolyással üzérkedés, a sikkasztás, a hűtlen kezelés és a hivatali visszaélés különböző formáit. 2020 áprilisában az Országgyűlés elé terjesztettek egy törvényjavaslatot, amely az OECD vesztegetéssel foglalkozó munkacsoportja által megfogalmazott ajánlások végrehajtására irányult, különös tekintettel a „külföldi köztisztviselő” fogalommeghatározásának módosítására annak tisztázása érdekében, hogy az magában foglalja a külföldi állami vállalatok tisztviselőit is.
A korrupcióellenes hatáskörök különböző szervek között oszlanak meg. A Belügyminisztérium alá tartozó Nemzeti Védelmi Szolgálat felel a korrupcióellenes politikák összehangolásáért. A büntetőeljárásról szóló törvény reformját követően, 2019 februárjától a közszférában elkövetett korrupció kivizsgálása és büntetőeljárás alá vonása a Központi Nyomozó Főügyészség Nyomozó Osztálya és öt regionális nyomozó ügyészség kizárólagos hatáskörébe tartozik. A Nyomozó Osztály vizsgálja ki a mentességet élvező személyek, a külföldi köztisztviselők, a köztársasági elnök, a miniszterelnök, a kormány tagjai, a közbiztonsági hatóságok magas rangú tisztviselői által elkövetett vagy őket érintő, összetett korrupciós ügyeket. Az ügyészséget a rendőrség nyomozói és a Nemzeti Védelmi Szolgálat támogatják. Az Állami Számvevőszék szintén szerepet játszik a korrupcióellenes politikák végrehajtásában, különösen az állami intézmények pénzügyeit és a politikai pártok finanszírozását érintő ellenőrzési feladatai révén. Az Állami Számvevőszék rendszeres nemzeti integritási felméréseket is végez.
Bár egyes magas szinten elkövetett korrupciós ügyeket büntetőeljárás alá vonnak, azonban továbbra is nagyon korlátozott mértékben. A Legfőbb Ügyészség 2018. évi éves beszámolójában közzétette a korrupciós bűncselekményekre vonatkozó 2016–2018-as statisztikai adatokat. Az adatok szerint a 2016-os 984-ről 2017-re 1123-ra, 2018-ra pedig 2046-ra nőtt a korrupciós bűncselekmények miatt iktatott eljárások száma. Az elítéltek száma azonban csaknem változatlan maradt: a 2018-ban 250 fő, 2017-ben 254 fő, 2016-ban pedig 351 fő. A Legfőbb Ügyészség szerint a korrupciós ügyek többsége közszolgálati tisztviselőket érint, tipikusan adó- és vámtisztviselőket. A Bizottság az európai szemeszter keretében is foglalkozott azzal, hogy nem került sor határozott fellépésre a magas rangú tisztviselőket vagy azok közvetlen környezetét érintő korrupciós ügyek üldözése céljából. Bár az ügyészség indított néhány korrupcióval kapcsolatos vizsgálatot kormánypárti országgyűlési képviselők ellen, magas rangú kormánytisztviselők ellen az utóbbi években nem indult büntetőeljárás.
Magyarországon a korrupció megelőzésére irányuló politikák az államigazgatási és a bűnüldöző szervek integritására helyezik a hangsúlyt. Az előző korrupcióellenes program 2018-as lejártát követően, 2020 júniusában a kormány kétéves időszakra (2020-2022) kiterjedő új programot fogadott el. A stratégia továbbra is a közigazgatás integritására helyezi a hangsúlyt, és az e-közigazgatás erősítésével, valamint a korrupció megelőzését szolgáló automatizált döntéshozatallal kapcsolatos intézkedéseket tartalmaz. A stratégia célul tűzi ki továbbá a felderítés és nyomozás hatékonyságának fokozását, a korrupciós kockázatok elemzését és a jogi keret értékelését, valamint a közigazgatásban belső kontrollok kialakítását és az integritási intézkedések megerősítését. Az integritási keret központi szerepet biztosít a közigazgatási szerveken belüli integritás tanácsadóknak. A stratégiai korrupcióellenes keret azonban nem terjed ki a korrupció megelőzése szempontjából releváns egyéb területekre, például a politikai pártok finanszírozására, a vagyonnyilatkozatokra vagy a lobbitevékenység és a „forgóajtó-jelenség” szabályozására irányuló intézkedésekre. Nem foglalkozik továbbá a közigazgatás felsővezetésében megjelenő vagy az üzleti és politikai szereplők közötti kapcsolódási pontokból eredő klientizmussal, favoritizmussal és nepotizmussal összefüggő kockázatokkal. Az Állami Számvevőszék 2019. évi integritási felmérésében közölt számítás szerint a kormányzati szervek (50 %), a helyi közigazgatási szervek (51 %) és a felsőoktatás (50 %) esetében a legmagasabb a korrupció kockázata. A 2015 és 2019 közötti időszakban a tagállamok közül Magyarország tekintetében zajlott a legtöbb olyan OLAF-vizsgálat (43), amelyet pénzügyi ajánlással zártak le.
A rendszerszintű ellenőrzések és a független felügyelet tekintetében javítható a vagyon- és érdekeltségi nyilatkozatok ellenőrzése. Magyarországon kiterjedt vagyonnyilatkozati rendszer működik. A meglévő rendszer előírja, hogy az országgyűlési képviselőknek, a kormánytisztviselőknek és a köztisztviselőknek nyilatkozniuk kell vagyonukról és érdekeltségeikről. A kormány tagjainak, a vezető köztisztviselőknek és az országgyűlési képviselőknek a vagyonnyilatkozata elérhető az interneten
. Az ellenőrzések azonban nem szisztematikusak, hanem a gyanús esetekre vonatkozó bejelentéseken alapulnak. Az ellenőrzést a köztisztviselő munkáltatója, országgyűlési képviselők és a magas rangú kormánytisztviselők esetében pedig az Országgyűlés Mentelmi, összeférhetetlenségi, vagyon-, jövedelem- és érdekeltségi ügyekkel foglalkozó bizottsága végzi. Jogalap nélküli vagyongyarapodás gyanúja esetén a Nemzeti Adó- és Vámhivatal ellenőrzési eljárására kerülhet sor. A Nemzeti Adó- és Vámhivatal azonban kizárólag akkor indíthat ilyen eljárást, ha a nyomozó hatóságok szintén bűnügyi vizsgálatot indítottak. Ez szűkíti a független ellenőrzések lehetőségét. A GRECO ajánlásokat fogalmazott meg az országgyűlési képviselőkre vonatkozó magatartási, összeférhetetlenségi és vagyonnyilatkozati szabályok hatékony felügyeletének és végrehajtásának kérdésében. Ezek végrehajtása még nem történt meg.
Magyarországon hiányos a lobbitevékenység szabályozása, és nincsenek olyan szabályok, amelyek hatékonyan szabályoznák a „forgóajtó-jelenséget”. Felülvizsgálták a kifejezetten a lobbitevékenységre vonatkozó 2010. évi szabályozást, és kötelezővé tették a köztisztviselők számára az érdekérvényesítőkkel való kapcsolattartás közzétételét. A köztisztviselők kötelesek írásban tájékoztatni felettesüket, ha az érdekérvényesítőkkel tartott egyes találkozók kockázatot jelentenek a szervezet integritására nézve. A felettes jogosult a tisztviselő érdekérvényesítővel való találkozását megtiltani, vagy harmadik személy jelenlétéhez kötni. A hatályos rendelet azonban csak a kormánytisztviselők és az érdekérvényesítők közötti találkozók bizonyos vonatkozásait szabályozza. Mindenekelőtt nem írja elő az érdekérvényesítők kötelező nyilvántartásba vételét, illetve nem teszi kötelezővé az érdekképviselőkkel való kapcsolatfelvételek közlését vagy független ellenőrző szervnek történő bejelentését, és arra sem kötelezi a köztisztviselőket, hogy engedélyt kérjenek és jelentést tegyenek az ilyen kapcsolatfelvételekről. A GRECO megállapította, hogy javítani kell az integritási keretet és el kell fogadni a parlamenti képviselők magatartási kódexét, továbbá biztosítani kell a magatartási és összeférhetetlenségi szabályok hatékony felügyeletét és érvényesítését. Magyarországon nincs külön szabályozás a „forgóajtó-jelenség” megelőzésére. Bár a Munka Törvénykönyve és a kormánytisztviselőkről szóló külön törvény egyaránt tartalmaz titoktartási záradékot, nem határoz meg várakozási időszakot.
Magyarországon a visszaélést bejelentő személyek védelmére irányuló külön jogszabály van hatályban. A visszaélést bejelentő személyek védelméről szóló törvény névtelenséget biztosít a visszaélést bejelentő személyek számára, és lehetővé teszi a közérdekű bejelentéseknek az alapvető jogok biztosa (lásd alább a fékekkel és ellensúlyokkal kapcsolatos egyéb intézményi kérdésekről szóló szakaszt) által működtetett, külön bejelentési csatornán keresztüli benyújtását. Az alapvető jogok biztosa azonban csak korlátozott hatáskörrel rendelkezik a hivatalához benyújtott bejelentések tekintetében. A gyakorlatban az alapvető jogok biztosának az az elsődleges feladata, hogy továbbítsa a bejelentéseket az illetékes hatóságoknak. Ezeket a bejelentéseket nem továbbítják automatikusan a bűnüldöző hatóságoknak, hanem először az érintett intézmény integritási tanácsadója végez közigazgatási vizsgálatot. Az integritási tanácsadók közvetlenül az intézményük vezetőjének számolnak be. Az alapvető jogok biztosa azonban kérelemre vagy hivatalból megvizsgálhatja, hogy a hatóságok megfelelően nyomon követték-e a bejelentéseket. A közérdekű bejelentéseket az érintett intézmények vizsgálják ki, és a vizsgálat eredményét tartalmazó válaszukat feltöltik egy elektronikus nyilvántartásba.
A magyarországi párfinanszírozás továbbra is aggodalomra ad okot. A GRECO megállapította, hogy a politikai pártok nyilvántartásai átláthatók, ugyanakkor a pártok bevételeinek forrása és a választási kampányidőszakok hossza nem egyértelmű. Továbbá az állami támogatásban részesülő politikai pártok esetében ellenőrzési mechanizmusokra is szükség van.
III.Médiapluralizmus
A tömegtájékoztatás szabadságának és a médiapluralizmusnak a védelméről Magyarországon az Alaptörvény, valamint az ágazati jogszabályok (a médiatörvény, a továbbiakban: Mttv. és a sajtószabadságról szóló törvény, a továbbiakban: Smtv.) rendelkeznek. Az Smtv. kimondja, hogy a sajtószabadság kiterjed az államtól, valamint bármely szervezettől és érdekcsoporttól való függetlenségre is. A nyilvános információkhoz való hozzáférés jogát az Alaptörvény elismeri, és az az információszabadságról szóló törvényben (a továbbiakban: Infotv.) is kifejezésre jut. Az Mttv. létrehozza a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóságot (a továbbiakban: NMHH, vagy Hatóság), amelynek döntéshozó szerve a Médiatanács.
Bár az NMHH megfelelő erőforrásokkal rendelkezik, a Médiatanács függetlensége és hatékonysága kockázatnak van kitéve. A Médiatanács a Parlament által megválasztott elnökből és négy tagból áll. A jelölésre vonatkozó szabályokat úgy alakították ki, hogy azok elősegítsék a politikai konszenzust a Médiatanács tagjainak kinevezése során. A 2020. évi Médiapluralizmus Monitor rámutat arra, hogy ezek a szabályok a gyakorlatban nem akadályozták meg a kormánypártot a Médiatanács mind az öt tagjának jelölésében. A Médiatanács függetlensége és hatékonysága tekintetében a Monitor közepes (53 %-os) kockázatot állapít meg.
A Főszerkesztők Fóruma egy 2012-ben alapított ágazati nem kormányzati szervezet. Tagjai a főbb magyarországi elektronikus, nyomtatott és online médiumok szerkesztői, önkéntes alapon. Fő célkitűzései közé tartozik az etikának az újságírói képzésben való megerősítése, iránymutatások kidolgozása, az etikus újságírás bevált gyakorlatainak előmozdítása, a médiába vetett bizalom növelése, valamint a média önszabályozó eljárásainak kialakítása. 2015-ben a fórum megfogalmazta az újságírás etikai normáit és értékeit, például a pártatlanságot, az alaposságot, az információszerzésre és -kezelésre vonatkozó szabályokat. Célja a minőségi újságírás előmozdítása, különösen újságírói díjak révén.
Magyarországon a médiapiac pluralitása nagy kockázatnak van kitéve. Egy kormányrendelet révén a több mint 470 kormányközeli médiaorgánumnak a „KESMA” médiakonglomerátum létrehozásával történő összeolvasztása 2018 novemberében mentesült a Versenyhatóság és az NMHH vizsgálata alól, mert azt „nemzetstratégiai jelentőségű összefonódásnak” nyilvánították, így a hatóságok nem vizsgálhatták azt. Az Alkotmánybíróság 2020. június 25-i határozatával elutasította a kormányrendelettel szemben az országgyűlési képviselők egynegyede által benyújtott kérelmet. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy csak és kizárólag a kormány hatáskörébe tartozik a „nemzetstratégiai jelentőségű” kérdések meghatározása, és hogy az összefonódás egyetlen eleme sem értelmezhető úgy, mint amely szükségszerűen veszélyezteti az ország médiapluralizmusát. A tömegtájékoztatás szabadságával és sokszínűségével foglalkozó központ (Centre for Media Pluralism and Media Freedom) ad-hoc jelentése megállapította, hogy „a KESMA több mint 470 […] különböző médiaorgánum összeolvadásával történő létrehozása növelni fogja az általános kockázatot (kockázatokat)”, amelyek a magyarországi médiapluralizmust fenyegetik a Médiapluralizmus Monitor által elemzett számos kulcsfontosságú mutató tekintetében, ideértve az újságírók munkakörülményeit, a horizontális és a médiaközi tulajdonosi koncentrációt, valamint az állami hirdetések elosztását. Konkrétan, e fejleményeknek a médiahatóság politikai és/vagy gazdasági befolyástól való függetlenségének, valamint a kormánynak a médiahatóság felülbírálására való képessége szempontjából való elemzése során a jelentés megállapította, hogy „egy olyan fontos műveletnek, mint a KESMA [...] a magyar médiahatóság vizsgálata alóli teljes kivonása további kockázati tényezőt jelent” a magyarországi médiapluralizmus szempontjából. A tömegtájékoztatás szabadságával foglalkozó magyar és európai szervezetek, valamint a civil társadalom komoly aggodalmaknak adtak hangot azt követően, hogy Magyarország legszélesebb körben olvasott független médiaoldalánál, az Index.hu-nál 2020. július 22-én felmentették a főszerkesztőt, és ezt követően szinte valamennyi újságíró felmondott. Az aggályok arra is rámutattak, hogy az Index.hu beleillik abba a mintába, ami a még fennmaradt független médiaoldalak kormánypárti üzletemberek általi gazdasági átvételét jelenti, amint az korábban az Origo hírügynökség esetében volt megfigyelhető.
Az ágazatspecifikus jogszabályok nem szabályozzák a médiatulajdon átláthatóságát. A lineáris médiaszolgáltatóknak be kell jelenteniük az NMHH-nak a médiaszolgáltatókban fennálló saját (vagy anyavállalatuk általi) közvetlen vagy közvetett tulajdoni részesedést. Az Mttv. részletes szabályokat tartalmaz a médiapiaci koncentráció megelőzésére. A 2020. évi Médiapluralizmus Monitor azonban a médiatulajdon átláthatósága tekintetében a helyzetet magas kockázatot jelentőnek (75 %) ítéli.
Az állami hirdetések lehetővé teszik a kormány számára, hogy közvetett politikai befolyást gyakoroljon a médiára. A Médiapluralizmus Monitor, valamint a fő érdekeltek
álláspontja szerint Magyarországon a médiaszabadságot és -pluralizmust fenyegető legnagyobb veszély (82 %) a politikai függetlenség területén áll fenn. A Médiapluralizmus Monitor megállapítja, hogy bár a közvetlen politikai befolyás és ellenőrzés nem széles körben elterjedt, köztudott a médiára gyakorolt közvetett befolyás. A fent említett KESMA konglomerátumot a kormánypárti média esetében e folyamat csúcspontjának tekintik. Ezt tovább súlyosbította az állami hirdetések elosztásával kapcsolatos jogszabályok és átláthatóság hiánya, aminek következtében a 2020. évi Médiapluralizmus Monitor ezt a mutatót a lehető legmagasabb kockázati szintűnek (97 %) értékelte. A 2020. évi Médiapluralizmus Monitor kiemeli, hogy 2019-ben a kormányközeli orgánumoknál elhelyezett állami hirdetések aránya az újságok piacán 75 %-ot, a televíziós piacon 95 %-ot, az online hírek piacán 90 %-ot, a rádiópiacon pedig 90 %-ot tett ki.
Az információkhoz való nyilvános hozzáférés akadályokba ütközik. E területet „alacsony kockázatúnak” minősítve a 2020. évi Médiapluralizmus Monitor rámutat arra, hogy bár az alkalmazandó jogszabályok egyértelműek, és a bíróságok
hajlanak arra, hogy biztosítsák a nyilvános hozzáférést az újságírók és a nyilvánosság részére, az állami szervek elutasító határozatait megsemmisítő bírósági ítéletek a gyakorlatban gyakran végrehajthatatlanok
. 2016-ban az emberijog-védők helyzetével foglalkozó különleges ENSZ-előadó azt ajánlotta Magyarországnak, hogy vizsgálja felül az információszabadságra és az adatvédelemre vonatkozó jogi rendelkezéseket a közérdekű információkhoz való szabad és ellenőrizetlen hozzáférés biztosítása érdekében
. Ezt a kérdést a 2020. évi európai szemeszter keretében kiadott egyik országspecifikus ajánlás is felvetette
. Az Infotv. előírja, hogy minden „közfeladatot ellátó szervezet” köteles az ellenőrzése alatt álló közérdekű adatokhoz kérésre hozzáférést biztosítani, a szóban forgó törvényben meghatározott kivételekkel
. Bár az információszabadságról szóló törvény relatíve stabil, tovább módosultak más ágazati jogszabályok, és ez kikezdte az átláthatósági és információszabadsági keret általános hatékonyságát
. Magyarország 2013-ban módosította
az Infotv.-t annak érdekében, hogy megelőzze a „visszaélésszerű” információkéréseket. 2016-ban a kormány rendeletet
adott ki, amely felhatalmazza a közintézményeket arra, hogy kérjék a nyilvános információkhoz való hozzáférés iránti kérelmekkel kapcsolatban felmerült költségek megtérítését, amennyiben a kérelem megválaszolása a hatóság részéről további munkát igényelne. Ami az újságírók nyilvános eseményekhez való közvetlen hozzáférését illeti, a Médiapluralizmus Monitor 2020. évi jelentése szerint az újságírók bizonyos nyilvános eseményekre történő belépésének megakadályozása egyre gyakoribb jelenség.
A független médiaorgánumok rendszeres akadályozással és megfélemlítéssel szembesülnek. A Mérték Médiaelemző Műhely arról számolt be, hogy a bevételek alapján a kormánypárti média befolyása alatt van a hírmédia-piac és a politikai tartalmakról való tudósítás mintegy 80 %-a
. A független média által elfoglalt csekély piaci részesedést a független újságírók és médiaorgánumok rendszeres akadályozása és megfélemlítése kíséri. A magyar Társaság a Szabadságjogokért (TASZ) 2019-ben és 2020-ban a Covid19-világjárvány alatt végzett kutatása rámutat a „független média munkájának rendszeres akadályozására”, többek között a sajtómegkeresések figyelmen kívül hagyásával, az újságírók belépésének korlátozásával, valamint a források hitelének rontásával, megbélyegzésével és megfélemlítésével. Újságírók és más médiaszakemberek elleni fizikai támadásokról nem érkezett bejelentés. Magyarországon a szabadságvesztés a rágalmazás miatt kilátásba helyezett szankciók között szerepel. 2019-ben az Európa Tanácsnak az újságírás védelmének és az újságírók biztonságának előmozdítását célzó platformja két figyelmeztetést tett közzé Magyarországot érintően: az újságírók parlamentben folytatott tevékenységének korlátozásáról, valamint az Index.hu két riporterével szemben a kormánypárti médiában, a szélsőjobboldali médiában és Budapesten elhelyezett, széles körben antiszemita jellegűnek tartott plakátok segítségével folytatott lejárató kampányról. Ugyanebben az évben egy kormánypárti hetilap egy több mint 200 személyt, köztük több újságírót is tartalmazó listát tett közzé, akiket Soros György „zsoldosainak” neveztek. A platform 2020-ban négy figyelmeztetést tett közzé: a Forbes Magyarország üzleti magazin terjesztésének tilalmáról, a magyar állami média munkatársainak adott azon kormányutasításról, hogy több témában az írást megelőzően engedélyt kell kérniük, a Pápai Gábor karikaturistával szembeni jogi és egyéb fenyegetéseket és megfélemlítést célzó kampányról egy állítólagosan istenkáromló karikatúra közzétételét követően, valamint arról a (2020. március 30-án elfogadott) törvényjavaslatról, amely bevezette a koronavírus-járvánnyal kapcsolatos „rémhírek” terjesztésének bűncselekményét, és az elkövetéséért kiszabható öt évig terjedő szabadságvesztés büntetést. Magyarország e figyelmeztető jelzések közül többre részletes választ adott. Ami a világjárványhoz kapcsolódó hamis tények állításának vagy híresztelésének bűncselekménnyé nyilvánítását illeti, az Európai Bizottság kijelentette, hogy ez aggályokat vet fel a jogbiztonság tekintetében, és korlátozó hatással lehet a véleménynyilvánítás szabadságára.
IV.A fékekkel és ellensúlyokkal kapcsolatos egyéb intézményi kérdések
Magyarország egykamarás parlamenttel (Országgyűlés) rendelkező parlamentáris köztársaság. Az Országgyűlés – többek között — elfogadja és módosítja Magyarország Alaptörvényét, jogszabályokat alkot, megválasztja a miniszterelnököt, és – kétharmados többséggel – megválasztja az ország legfontosabb köztisztviselőit. A köztársasági elnököt az Országgyűlés választja meg. Számos intézmény, köztük az Alkotmánybíróság, az Állami Számvevőszék és az ombudsman („alapvető jogok biztosa”) feladata, hogy ellensúlyozza a törvényhozó és a végrehajtó hatalom hatásköreit. Nem csak a kormány, a köztársasági elnök és minden országgyűlési bizottság, hanem bármely országgyűlési képviselő benyújthat törvényjavaslatot.
A társadalmi egyeztetések és a hatásvizsgálatok alkalmazása csökkent. A magyar jogszabályok előírják a társadalmi egyeztetés, valamint az előzetes és az utólagos hatásvizsgálatok kötelező alkalmazását. A gyakorlatban az egyeztetés és a hatásvizsgálatok inkább formálisak vagy szimbolikusak. Az európai szemeszter keretében aggályok merültek fel a szociális partnerek bevonásával, valamint a szakpolitikai döntéshozatal minőségével és kiszámíthatóságával kapcsolatban. Az egyeztetést és a hatásvizsgálatokat rendszeresen megkerülik különleges jogalkotási eljárások alkalmazásával, például sürgősségi eljárások vagy egyéni képviselői törvényjavaslatok révén, mivel az egyeztetésre és hatásvizsgálatra vonatkozó követelmények csak a kormány által benyújtott törvényjavaslatokra vonatkoznak.
A Covid19-világjárványra válaszul 2020. március 11-én a kormány „veszélyhelyzetet” hirdetett. Ennek időtartama nem volt előre meghatározva, a kormány mérlegelési jogkörébe tartozott annak fenntartása vagy megszüntetése. Az Országgyűlés 2020. március 30-án új törvényt fogadott el, amely lehetővé tette a kormány számára, hogy rendelet útján bármely törvény alkalmazását felfüggessze. A tágan meghatározott hatáskörök és az egyértelmű határidő hiányának együttes hatásának fényében a biztosított veszélyhelyzeti hatáskörök kiterjedtnek tűntek. Az e hatáskörök alkalmazásával hozott egyes veszélyhelyzeti intézkedések kérdéseket vetettek fel szükségességük és arányosságuk tekintetében, befolyásolták az üzleti tevékenységet és a szabályozási környezet stabilitását. Ezzel a kérdéssel a 2020. évi európai szemeszter keretében egy országspecifikus ajánlás is foglalkozott, amelyben a Tanács azt ajánlotta Magyarországnak, hogy „biztosítsa, hogy a veszélyhelyzeti intézkedések szigorúan arányosak, időben korlátozottak és az európai és nemzetközi normákkal összhangban állók legyenek, és ne befolyásolják az üzleti tevékenységet és a szabályozási környezet stabilitását”. 2020. június 18-ával a kormány megszüntette a „veszélyhelyzetet”, és 2020. december 18-ig „egészségügyi válsághelyzetet” hirdetett ki. Egyes veszélyhelyzeti intézkedések alkalmazhatóságát a „veszélyhelyzeten” túlra is kiterjesztették. Egyes veszélyhelyzeti intézkedéseket megtámadtak az Alkotmánybíróság előtt. Adóügyi és költségvetési hatáskörének kizárására hivatkozással 2020 júliusában az Alkotmánybíróság elutasított egy „veszélyhelyzetben” hozott veszélyhelyzeti intézkedés felülvizsgálatára irányuló indítványt.
A 2019 decemberi „salátatörvény” új szabályokat vezetett be az alkotmányos panasztételi eljárásra vonatkozóan. E jogalkotási reform eredményeként a közigazgatási hatóságok az Alkotmánybíróság előtt megtámadhatják a már jogerőssé vált bírósági határozatot, ha az Alaptörvényben biztosított jogukat sérti vagy hatáskörüket az Alaptörvénybe ütközően korlátozza. Az ilyen eljárási rend kérdéseket vet fel a jogbiztonság elvét illetően.
Míg az alapvető jogok biztosa „A-státuszú” akkreditációt kapott, reakkreditációját elhalasztották. 2019 októberében az ENSZ Akkreditációs Albizottsága (a továbbiakban: SCA) úgy ítélte meg, hogy a számos ajánlásra és aggályra válaszul tett lépésekre vonatkozó, rendelkezésre bocsátott információk nem kielégítőek. Az SCA azon a véleményen volt, hogy a kiválasztási folyamat nem kellően széles körű és átlátható, és hogy a biztos által szolgáltatott információk nem mutattak megfelelő erőfeszítéseket valamennyi emberi jogi kérdés kezelésére, és a biztos nem is emelt szót olyan módon, amely valamennyi emberi jogot előmozdítaná és védelmezné. Ez különösen a biztosnak „a külföldi finanszírozású szervezetekről szóló törvényre” vonatkozó álláspontját illetően merült fel (lásd alább). Az SCA javasolta, hogy emeljen szót a megfelelő finanszírozás ügyében is. 2020 májusától a biztos hivatalában dolgozók jogállásáról és javadalmazásáról szóló új törvény 30 %-os átlagos fizetésemelést ír elő. Emellett 2020-ban a biztos átvette a Független Rendészeti Panasztestület feladatait. Aggályok merültek fel számos intézmény függetlenségével és azzal kapcsolatban, hogy képesek-e ellensúlyozni a kormány hatásköreit.
A civil társadalomra továbbra is nyomás nehezedik, különösen ha kritikus álláspontot képvisel a kormánnyal szemben. A Bíróság 2020 júniusában megállapította, hogy a külföldről támogatott civil szervezetek átláthatóságáról szóló, 2017 júniusában elfogadott magyar jogszabály nem egyeztethető össze a tőke szabad mozgásával, az egyesülés szabadságához való joggal, valamint az Alapjogi Chartában rögzített, a magánélet és a személyes adatok védelméhez való joggal. A Bíróság ítéletének végrehajtásához szükséges jogalkotási intézkedések előkészítése folyamatban van. 2019 novemberében a Bizottság eljárást indított Magyarország ellen a Bíróság előtt egy (a kormány által „Stop Soros”-nak nevezett) jogszabály kapcsán, amely bűncselekménnyé nyilvánította a nemzeti, nemzetközi és nem kormányzati szervezetek nevében eljáró személyek által a menedékjogot kérelmezni kívánó személyeknek nyújtott segítség megszervezését. 2018 júniusában a Velencei Bizottság és az EBESZ Demokratikus Intézmények és Emberi Jogok Hivatala közös állásfoglalást tett közzé, amelyben arra a következtetésre jutott, hogy a vizsgált rendelkezések sértik az egyesülés és a véleménynyilvánítás szabadságát, és azokat hatályon kívül kell helyezni. A Velencei Bizottság és az EBESZ Demokratikus Intézmények és Emberi Jogok Hivatala egy másik törvényt is bírált, amely 25 %-os bevándorlási különadót vezetett be, amely a „bevándorlást támogató tevékenységeket” végző szervezetek pénzügyi támogatását terheli. Emellett a kormány és a kormánypárti média által alkalmazott ellenséges retorika akadályozza a civil társadalmi szervezetekkel való konstruktív együttműködést. A magyarországi civil teret „akadályozottnak” minősítették. Fontos, hogy az alkalmazandó jogi keret, valamint a politikai és nyilvános környezet figyelembe vegye az Európa Tanácsnak a civil társadalom mozgásterének védelmével és előmozdításával kapcsolatos ajánlásait.
I. melléklet: Források betűrend szerinti jegyzéke*
* A 2020. évi jogállamisági jelentéshez kapcsolódó konzultáció keretében beérkezett észrevételek jegyzéke megtalálható az (Európai Bizottság weboldalán).
A Legfőbb Ügyész hivatala (2019), Criminality and Criminal Justice.
http://ugyeszseg.hu/pdf/statisztika/Criminality_and_CriminalJustice_2009_2018.pdf
.
Az Emberi Jogok Európai Bírósága, 2015. március 10-i ítélet, Varga és társai kontra Magyarország, 14097/12., 45135/12., 73712/12., 34001/13., 44055/13. és 64586/13. keresetek.
Az emberijog-védők helyzetével foglalkozó különleges ENSZ-előadó záró küldetésnyilatkozata, Országlátogatás Magyarországon, 2016. február 8-16.
https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=17048&LangID=E
.
Az Európa Tanács emberi jogi biztosa (2018), Commissioner calls on Hungary’s President to return to the Parliament the legislative package on administrative courts (2018. december 14-i nyilatkozat).
https://www.coe.int/en/web/commissioner/-/commissioner-calls-on-hungary-s-president-to-return-to-the-parliament-the-legislative-package-on-administrative-courts
.
Az Európa Tanács emberi jogi biztosa (2019) Dunja Mijatović jelentése a 2019. február 4-8-i magyarországi látogatását követően – Strasbourg, 2019. május 21.
https://rm.coe.int/report-on-the-visit-to-hungary-from-4-to-8-february-2019-by-dunja-mija/1680942f0d
.
Az Európai Unió Bírósága, C-564/19. sz. ügy – IS, folyamatban.
Az Európai Unió Bírósága,
C-821/19. sz. ügy, folyamatban.
Az Európai Unió Tanácsa (2019), A Tanács ajánlása (2019. július 9.) Magyarország 2019. évi nemzeti reformprogramjáról, amelyben véleményezi Magyarország 2019. évi konvergenciaprogramját (HL C 301., 2019.9.5., 101. o.).
Az Európai Unió Tanácsa (2020), A Tanács ajánlása (2020. július 20.) Magyarország 2020. évi nemzeti reformprogramjáról, amelyben véleményezi Magyarország 2020. évi konvergenciaprogramját (HL C 282/17., 2020.8.26.).
Az Európai Unió Bírósága, a C-64/16. sz., Associação Sindical dos Juízes Portugueses ügyben 2018. február 27-én hozott ítélet.
Az Európai Unió Bírósága, a C-49/18. sz. Carlos Escribano Vindel ügyben 2019. február 7-én hozott ítélet.
Az Európai Unió Bírósága, a C-585/18., C-624/18. és C-625/18. sz. AK egyesített ügyekben 2019. november 19-én hozott ítélet.
Az Európai Unió Bírósága, a C-78/18. sz., Bizottság kontra Magyarország ügyben 2020. június 18-án hozott ítélet.
Bertelsmann Stiftung (2019), Sustainable Governance Indicators.
https://www.sgi-network.org/2019/Governance/Executive_Capacity/Evidence-based_Instruments
.
Budapest Intézet, Korrupciókutató Központ Budapest(2019), Nyitottság és integritás: a magyar városok önkormányzatainak megjelenése az interneten – Magyar városi önkormányzatok honlapjainak elemzése.
http://www.crcb.eu/?p=1799
.
Centre for Media Pluralism and Media Freedom (2019), Assessing certain recent developments in the Hungarian media market through the prism of the Media Pluralism Monitor.
https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/79196553-5c39-11ea-8b81-01aa75ed71a1
.
Centre for Media Pluralism and Media Freedom (2019), Decriminalisation of Defamation.
https://cmpf.eui.eu/wp-content/uploads/2019/01/decriminalisation-of-defamation_Infographic.pdf
.
Centre for Media Pluralism and Media Freedom (2020), Media Pluralism Monitor 2020.
https://cmpf.eui.eu/media-pluralism-monitor/mpm-2020
.
CEPEJ (2018), European judicial systems – Efficiency and quality of justice, CEPEJ STUDIES No. 26, 2018 Edition (2016 data).
https://rm.coe.int/rapport-avec-couv-18-09-2018-en/16808def9c
.
CIVICUS, Monitor tracking civic space: Hungary.
https://monitor.civicus.org/country/hungary/
.
Egyesült Nemzetek (2019), Nemzeti Emberi Jogi Intézmények Világszövetsége (GANHRI), Akkreditációs albizottság (SCA), Akkreditációs jelentés – 2019 október.
Eötvös Károly Politikai Intézet (2020. február 21.), nyilatkozat.
http://www.ekint.org/alkotmanyossag/2020-02-21/csend-vagy-kialtas-hallgathatnak-e-a-birak-ha-megtamadjak-a-biroi-fuggetlenseget
.
Európai Bizottság (2020), The OLAF Report 2019 (2019. évi OLAF-jelentés).
Európai Bizottság (2020), Az EU 2020. évi igazságügyi eredménytáblája.
Európai Bizottság, 2019. évi országjelentés – Magyarország, SWD(2019) 1016 final.
Európai Bizottság, 2020. évi országjelentés – Magyarország, SWD(2020) 516 final.
Európai Bírák Szövetsége (EAJ) (2019), Jelentés az EAJ magyarországi tényfeltáró látogatásáról, 2019. május 3.
https://www.iaj-uim.org/iuw/wp-content/uploads/2019/05/Report-on-the-fact-finding-mission-of-a-delegation-of-the-EAJ-to-Hungary.pdf
.
Európai Újságíró Szövetség (2020), Hungary media freedom crackdown: our letter to EU leaders.
https://europeanjournalists.org/blog/2020/07/28/hungary-media-freedom-crackdown-our-letter-to-eu-leaders/
.
Európa Tanács, Platform az újságírás védelmének és az újságírók biztonságának előmozdításáért – Magyarország.
https://www.coe.int/en/web/media-freedom/hungary
.
Európa Tanács: Miniszteri Bizottság (2010), Recommendation CM/Rec(2010)12 of the Committee of Ministers to member states on judges: independence, efficiency and responsibilities. (A Miniszteri Bizottság CM/Rec(2010)12. ajánlása a tagállamoknak a bírák függetlenségéről, hatékonyságáról és szerepéről.)
Európa Tanács: Miniszteri Bizottság (2018), Recommendation CM/Rec(2018)11 of the Committee of Ministers to member States on the need to strengthen the protection and promotion of civil society space in Europe. (A Miniszteri Bizottság CM/Rec(2018)11. ajánlása a tagállamoknak az európai civil társadalom mozgástere védelmének és előmozdításának erősítéséről.)
Európa Tanács: Miniszteri Bizottság (2019), 2019. szeptember 25-i, CM/Del/Dec(2019)1355/H46-11. sz. határozat.
Európa Tanács: Miniszteri Bizottság (2020), CM/ResDH(2020)180. sz. átmeneti állásfoglalás.
Európa Tanács: Velencei Bizottság (2012), Magyarország – Opinion on Act CLXIII of 2011 on the Prosecution Service and Act CLXIV of 2011 on the Status of the Prosecutor General, Prosecutors and other Prosecution Employees and the Prosecution Career of Hungary, (Az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvényről és a legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról szóló 2011. évi CLXIV. törvényről szóló vélemény), CDL-AD(2012)008.)
Európa Tanács: Velencei Bizottság (2010), Report on the Independence of the Judicial System Part I: The Independence of Judges, (Jelentés az igazságszolgáltatási rendszer függetlenségéről, I. rész: A bírák függetlensége). CDL-AD(2010)004.
Európa Tanács: Velencei Bizottság (2012) Magyarország – Opinion on Act CLI of 2011 on the Constitutional Court of Hungary (Vélemény az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvényről), CDL-AD(2012)009.
Európa Tanács: Velencei Bizottság (2012), Magyarország – Opinion on Act CLXII of 2011 on the Legal Status and Remuneration of Judges and Act CLXI of 2011 on the Organisation and Administration of Courts of Hungary, (Vélemény a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvényről valamint a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvényről) CDL-AD(2012)001.
Európa Tanács: Velencei Bizottság (2012), Magyarország – Opinion on the Cardinal Acts on the Judiciary that were amended following the adoption of Opinion CDL-AD(2012)001 on Hungary, (Vélemény a bíróságokról szóló sarkalatos törvényekről, amelyet a CDL-AD(2012)001 vélemény elfogadását követően módosítottak), CDL-AD(2012)020.
Európa Tanács: Velencei Bizottság (2015) Magyarország – Opinion on Media Legislation (Act CLXXXV on Media Services and on the Mass Media, Act CIV on the Freedom of the Press, and the Legislation on Taxation of Advertisement Revenues of Mass Media) of Hungary, (Vélemény a magyarországi médiaszabályozásról (a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény, a sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló 2010. évi CIV. törvény és a tömegmédia reklámbevételeinek adóztatásáról szóló jogszabályok) CDL-AD(2015)015.
Európa Tanács: Velencei Bizottság (2017), Lengyelország – Opinion on the Draft Act amending the Act on the National Council of the Judiciary; on the Draft Act amending the Act on the Supreme Court, proposed by the President of Poland, and on the Act on the Organisation of Ordinary Courts, CDL-AD(2017)031.
Európa Tanács: Velencei Bizottság (2019), Magyarország – Opinion on the law on administrative courts and the law on the entry into force of the law on administrative courts and certain transitional rules, (Vélemény a közigazgatási bíróságokról szóló törvényről, valamint a közigazgatási bíróságokról szóló törvény és egyes átmeneti szabályok hatálybalépéséről szóló törvényről), CDL-AD(2019)004.
Európa Tanács: Velencei Bizottság (2020), Report – Respect for democracy, human rights and the rule of law during states of emergency: reflections – taken note of by the Venice Commission on 19 June 2020 by a written procedure replacing the 123rd plenary session, (Jelentés – A demokrácia, az emberi jogok és a jogállamiság tiszteletben tartása a szükségállapot idején: gondolatok – a Velencei Bizottság az 123. plenáris ülés helyébe lépő írásbeli eljárás keretében 2020. június 19-én tudomásul vette) (CDL-AD(2020)014).
Európa Tanács: Velencei Bizottság és az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet Demokratikus Intézmények és Emberi Jogok Hivatala (EBESZ ODIHR) (2018), Magyarország – Joint Opinion on the Provisions of the so-called “Stop Soros” draft Legislative Package which directly affect NGOs (in particular Draft Article 353A of the Criminal Code on Facilitating Illegal Migration), (Közös vélemény a nem kormányzati szervezeteket közvetlenül érintő úgynevezett „Stop Soros” jogalkotási csomag tervezetének rendelkezéseiről (különösen a Büntető Törvénykönyv jogellenes bevándorlás elősegítéséről szóló 353/A. §-ának tervezetéről)), CDL-AD(2018)013.
Európa Tanács: Velencei Bizottság és az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet Demokratikus Intézmények és Emberi Jogok Hivatala (EBESZ ODIHR) (2018), Magyarország – Joint Opinion on Section 253 on the special immigration tax of Act XLI of 20 July 2018 amending certain tax laws and other related laws and on the immigration tax, (Közös vélemény az egyes adótörvények és más kapcsolódó törvények módosításáról, valamint a bevándorlási különadóról szóló 2018. évi XLI. törvény bevándorlási különadóról szóló 253. §-áról), CDL-AD(2018)035-e.
Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) (2019), Implementing the OECD Antibribery Convention. Phase 4 Report Hungary. (Az OECD megvesztegetés elleni egyezményének átültetése. A 4. szakaszról szóló jelentés Magyarországról.)
GRECO (2015), Negyedik értékelési kör – A parlamenti képviselőket, bírákat és ügyészeket érintő korrupció megelőzéséről szóló értékelő jelentés Magyarországról.
GRECO (2017), Harmadik értékelési kör – Második Addendum jelentés a Magyarországról szóló Második megfelelőségi jelentéshez (ETS 173 és 191, GPC 2) – A pártfinanszírozás átláthatósága.
GRECO (2018), Negyedik értékelési kör – Interim megfelelőségi jelentés Magyarországról a korrupció megelőzéséről a parlamenti képviselők, bírák és ügyészek tekintetében.
GRECO (2019), „Hungary: Insufficient progress and lack of transparency hamper fight against corruption” (2019. március 1.)
https://www.coe.int/en/web/portal/-/hungary-insufficient-progress-and-lack-of-transparency-hamper-fight-against-corruption
.
Human Rights Watch (2020. március 23.), Hungary’s Orban Uses Pandemic to Seize Unlimited Power.
https://www.hrw.org/news/2020/03/23/hungarys-orban-uses-pandemic-seize-unlimited-power
.
Igazságszolgáltatási Tanácsok Európai Hálózata (ENCJ) (2019): Independence and Accountability of the Judiciary – ENCJ Survey on the independence of judges, 2019.
https://pgwrk-websitemedia.s3.eu-west-1.amazonaws.com/production/pwk-web-encj2017-p/Reports/Data%20ENCJ%202019%20Survey%20on%20the%20Independence%20of%20judges.pdf
.
Igazságszolgáltatási Tanácsok Európai Hálózata (ENCJ) és Európai Ügyvédi Kamarák Tanácsa (CCBE) (2019): Independence and Accountability of the Judiciary – ENCJ/CCBE Survey among lawyers on the independence of judges, 2018-2019.
https://pgwrk-websitemedia.s3.eu-west-1.amazonaws.com/production/pwk-web-encj2017-p/Reports/ENCJ%20Survey%20on%20Independence%20Accountability%20of%20the%20Judiciary%20among%20lawyers%20%202019.pdf
Index.hu (2020. július 24.), Editorial board of Index and more than 70 staff members resign.
https://index.hu/english/2020/07/24/editorial_board_of_index_resigns
.
Kommunikációs Főigazgatóság (2019), Flash Eurobarometer 482: businesses’ attitudes towards corruption in the EU. (Eurobarométer 482. sz. gyorsfelmérés: a vállalkozások korrupcióhoz való hozzáállása az EU-ban.)
Kommunikációs Főigazgatóság (2020), Special Eurobarometer 502: corruption. (Eurobarométer 502. sz. tematikus felmérés: korrupció.)
Kúria (2018), A „közérdekű adatok kiadásával kapcsolatos perek” bírósági gyakorlata tárgykörére felállított joggyakorlat-elemző csoport összefoglaló véleménye, 2018. december 3.).
https://kuria-birosag.hu/sites/default/files/joggyak/osszefoglalo_velemeny_adatvedelem.pdf
.
Magyar Bírói Egyesület (MABIE) (2020. március 10.) nyilatkozat.
http://mabie.hu/index.php/1526-a-birok-neveben
.
Magyarország Kormánya (2020), Magyarország hozzájárulása a 2020. évi jogállamisági jelentéshez.
Magyar Ügyvédi Kamara (2020. január 21.), elnökségi állásfoglalás.
https://jogaszvilag.hu/napi/a-magyar-ugyvedi-kamara-visszautasitja-az-ugyvedeket-ert-tamadasokat/
.
Mérték Médiaelemző Műhely (2019): Fidesz-friendly media dominate everywhere.
https://mertek.eu/en/2019/05/02/fidesz-friendly-media-dominate-everywhere/
.
Nemzetközi Sajtóintézet (2020), Hungary seeks power to jail journalists for ‘false’ COVID-19 coverage (23 March 2020).
https://ipi.media/hungary-seeks-power-to-jail-journalists-for-false-covid-19-coverage/
.
Nemzetközi Sajtóintézet (IPI), az Article 19, az Újságírók Védelmével Foglalkozó Bizottság (CPJ), a Sajtó- és Médiaszabadság Európai Központja (ECPMF), az Európai Újságíró Szövetség (EFJ), a Free Press Unlimited (FPU) és a Riporterek Határok Nélkül (RSF) (2019): A magyarországi sajtószabadsággal foglalkozó közös nemzetközi küldöttség következtetései (2019. december 3.).
https://www.ecpmf.eu/fact-finding-mission-hungary-2019/
.
Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (2019), A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság 2018. évi beszámolója, Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, Budapest.
https://naih.hu/files/Beszamolo-2018-MR.PDF
.
Riporterek Határok Nélkül (2020), „Hungary: Urgent EU response needed to leading independent news site’s demise.” (2020. július 28.).
https://rsf.org/en/news/hungary-urgent-eu-response-needed-leading-independent-news-sites-demise
.
Riporterek határok Nélkül (2020), Sajtószabadság-ranglista.
https://rsf.org/en/ranking
.
Társaság a Szabadságjogokért (2020), Research on the obstruction of the work of journalists during the coronavirus pandemic in Hungary (2020. április 15.).
https://tasz.hu/a/files/coronavirus_press_research.pdf
.
Transparency International (2019): Korrupcióérzékelési index.
Virtuális országlátogatás Magyarországon a 2020. évi jogállamisági jelentés keretében.
II. melléklet: Magyarországon tett országlátogatás
A Bizottság 2020 júniusában virtuális találkozókat tartott az alábbi szervezetekkel:
·Amnesty International Magyarország
·Az Országgyűlés Jogalkotási Bizottsága
·Alapvető Jogok Biztosának Hivatala
·Az Alkotmánybíróság Hivatala
·Állami Számvevőszék
·Belügyminisztérium
·Eötvös Károly Politikai Intézet
·Főszerkesztők Fóruma
·Igazságügyi Minisztérium
·K-Monitor
·Korrupciókutató Központ Budapest
·Kúria
·Magyar Helsinki Bizottság
·Magyar Ügyészség
·Magyar Ügyvédi Kamara
·Mérték Médiaelemző Műhely
·Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság
·Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság
·Országos Bírói Tanács
·Országos Bírósági Hivatal
·Társaság a Szabadságjogokért
·Transparency International Magyarország
* A Bizottság továbbá a következő szervezetekkel több horizontális megbeszélésen is találkozott:
·Amnesty International
·A sajtó- és médiaszabadság európai központja
·Az egész életen át tartó tanulás platformja
·Civil Society Europe
·Európai Egyházak Konferenciája
·Európai Civil Fórum
·EuroCommerce
·Európai Nonprofit Jogi Központ
·Európai Szövetség a Szabadságjogokért
·Free Press Unlimited
·Front Line Defenders
·ILGA-Europe
·Nemzetközi Jogászbizottság
·Nemzetközi Emberi Jogi Föderáció
·Nemzetközi Sajtóintézet
·Nyílt Társadalom Igazságügyi Kezdeményezés / Nyílt Társadalom Európai Politikai Intézet
·Riporterek Határok Nélkül
·Transparency International EU