POZIV NA OČITOVANJE

ZA INICIJATIVU (bez procjene učinka)

Cilj je ovog dokumenta informirati javnost i dionike o radu Komisije kako bi mogli iznijeti mišljenje i sudjelovati u savjetovanju.

Želimo saznati što misle o Komisijinu poimanju problema i o mogućim rješenjima, a pozivamo ih i da Komisiji dostave sve relevantne informacije koje imaju.

Naziv inicijative

1.Komunikacija Komisije o maksimalnom iskorištavanju potencijala mobilnosti talenata u okviru Europske godine vještina

2.Preporuka Komisije o priznavanju kvalifikacija državljana trećih zemalja

Vodeća glavna uprava – nadležni odjel

SG.E2 / GROW.D1

Vjerojatna vrsta inicijative

1.Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija

2.Preporuka Komisije 

Okvirni rok

Četvrto tromjesečje 2023.

Dodatne informacije

Poziv na očitovanje odnosi se na dvije inicijative koje će biti dio paketa o maksimalnom iskorištavanju potencijala mobilnosti talenata u Europske godine vještina. Tim inicijativama ispunit će se stavka u programu rada Komisije 2023. o priznavanju kvalifikacija državljana trećih zemalja (tj. osoba koje nisu državljani EU-a). Ostali elementi paketa obuhvaćeni su drugim pozivima na očitovanje.

Ovaj je dokument isključivo informativne prirode. Njegov sadržaj ne prejudicira konačnu odluku Komisije o nastavku rada na inicijativi ni o njezinu konačnom sadržaju. Svaki element inicijative opisan u ovom dokumentu može se promijeniti, među ostalim i rokovi.

A. Politički kontekst, definicija problema i provjera supsidijarnosti

Politički kontekst

U svojem govoru o stanju Unije 2022. predsjednica von der Leyen najavila je da će Komisija za rješavanje velikog manjka radne snage s kojim se suočavaju europski poslodavci predložiti Europsku godinu vještina te je predstavila inicijativu o priznavanju kvalifikacija državljana trećih zemalja, koja je uključena i u Program rada Komisije za 2023.

Kako bi ispunila tu obvezu, Komisija će donijeti paket za maksimalno iskorištavanje potencijala mobilnosti talenata u okviru Europske godine vještina. To će uključivati komunikaciju, preporuku Komisije o priznavanju kvalifikacija državljana trećih zemalja, zakonodavni prijedlog za bazu talenata EU-a i prijedlog za preporuku Vijeća o okviru za mobilnost u svrhu učenja. U ovom pozivu na očitovanje razmatraju se prva dva elementa paketa 1 .

Paketom će se poduprijeti Program vještina za Europu i unaprijediti rad na paktu o migracijama i azilu te paketu o vještinama i talentima. On je izravno relevantan i za Komisijin akcijski plan za integraciju i uključivanje, kojim se nastoji migrante brže i poštenije uključiti na tržište rada, kao i za Komisijin industrijski plan u okviru zelenog plana, u kojem se naglašava potreba za lakšim vrednovanjem vještina i priznavanjem kvalifikacija za građane EU-a i trećih zemalja u sektorima relevantnima za zelenu tranziciju. Okvir za mobilnost u svrhu učenja ključan je za uspostavu europskog prostora obrazovanja.

Lakše priznavanje kvalifikacija i vrednovanja vještina stečenih u trećim zemljama ključan je za migraciju radne snage i integraciju migranata u društva zemalja domaćina. Kako je prepoznato u Komunikaciji o dugoročnoj konkurentnosti EU-a, to može pridonijeti popunjavanju gorućeg manjka radne snage i vještina. Može i olakšati mobilnost migranata unutar EU-a, što bi moglo povećati privlačnost EU-a u cjelini za ekonomske migrante s vještinama koje traže poslodavci u EU-u. To je usko povezano i s promicanjem mobilnosti u svrhu učenja. Na razini EU-a potrebno je ubrzati vrednovanje vještina i priznavanje kvalifikacija državljana trećih zemalja tim više zbog agresivnog rata Rusije protiv Ukrajine i velikog broja raseljenih osoba koje su pobjegle u EU. U travnju 2022. Komisija je donijela Preporuku o priznavanju kvalifikacija osoba koje bježe od ruske invazije na Ukrajinu. Procjena njezine provedbe pokazala je da su države članice uvele niz inovativnih praksi u tom području kako bi pomogle raseljenim osobama da pristupe tržištu rada. Komisija će u pripremi komunikacije i preporuke razmotriti kako šire primijeniti to iskustvo.

Problem na koji se inicijativa odnosi

Manjak radne snage velika je prijetnja gospodarstvu EU-a jer koči rast, inovacijski kapacitet i sposobnost industrije EU-a i javnih tijela da upravljaju digitalnom i zelenom tranzicijom. U sljedećih nekoliko desetljeća očekuje se neto otvaranje pet milijuna novih radnih mjesta u zelenom gospodarstvu. U ključnim sektorima kao što je promet radna snaga brzo stari, a u određenim zanimanjima već postoji znatan manjak radne snage. U sektoru zdravstvene i dugotrajne skrbi EU-u već nedostaje oko 2 milijuna radnika, a do 2030. očekuje se otvaranje jednog milijuna novih radnih mjesta za stručnjake u području zdravstvene skrbi i radnike u području dugotrajne skrbi 2 . 

Nekoliko je glavnih uzroka za manjak radne snage. Iako je usavršavanje ključno za digitalnu tranziciju, EU zaostaje u tom području. Na primjer, nedostaje nam 11 milijuna do cilja „20 milijuna stručnjaka za informacijsku i komunikacijsku tehnologiju do 2030.” kako bi naš kontinent postao digitalni predvodnik i kako bi se pružila potpora sektorima podataka, umjetne inteligencije, kibernetičke sigurnosti i poluvodiča, koji se oslanjaju na najsuvremenije tehnologije. Mjere za usavršavanje i prekvalifikaciju radne snage u EU-u i zapošljavanja velikog broja neaktivnog stanovništva (uključujući mnogo migranata i izbjeglica) ključni su za rješavanje tog manjka vještina. Izvješće Employment and Social Developments in Europe (ESDE) iz 2023. (Zapošljavanje i socijalna kretanja u Europi iz 2023.) pokazuje da su žene, slabije obrazovane osobe, osobe migrantskog podrijetla te starije osobe i mladi slabije aktivni na tržištu rada. Iako su mjere za postojeću radnu snagu u EU-u neophodne te se na njima i dalje ozbiljno radi, one same neće biti dostatne. Kao što je navedeno u paketu o vještinama i talentima, potrebno je djelovanje na međunarodnoj razini.

EU nije najprivlačnije odredište za mnoge kvalificirane državljane trećih zemalja. Samo je jedna država članica (Švedska) među prvih pet zemalja prema OECD-ovu pokazatelju privlačnosti za visokokvalificirane radnike. To je obrazloženo u provjeri primjerenosti propisa o zakonitim migracijama iz 2019., a je jedan je od najvažnijih razloga složenost i nedostatak transparentnosti u priznavanju kvalifikacija državljana trećih zemalja. Poslodavci koji žele zaposliti državljane trećih zemalja nekad nailaze na znatne prepreke, pa i poteškoće pri pronalasku odgovarajućih kandidata i nedostatak informacija o relevantnim pravilima i postojećim alatima. Posebno je teško naći informacije o postupcima priznavanja u državama članicama, zahtjevi su ponekad pretjerani, a postupci su često predugi. Osim toga, poslodavci i tijela nadležna za priznavanje često nemaju pristup informacijama o sadržaju kvalifikacija iz trećih zemalja. Tijela nadležna za priznavanje često nemaju informacije o praksama ili analizi takvih tijela u drugim državama članicama. Stoga poteškoće u razumijevanju vjerodostojnosti, sadržaja i razine stranih kvalifikacija te nedostatak jasnoće o vještinama stečenima u inozemstvu itekako odvraćaju poslodavce u EU-u od zapošljavanja državljana trećih zemalja. Građani EU-a koji su stekli kvalifikacije u trećim zemljama nekad se nose sa sličnim poteškoćama. Taj problem pogađa regulirana i neregulirana zanimanja.

Ta situacija ne utječe samo na privlačnost EU-a, već dovodi i do „traćenja mozgova” (migranti koji rade ispod svoje razine kvalifikacija) u cijelom EU-u. Prema Eurostatu više je od četvrtine migranata visokokvalificirano, ali ih je gotovo 40 % prekvalificirano za posao koji rade (tj. unatoč visokoj razini obrazovanja rade poslove koji zahtijevaju niske ili srednje kvalifikacije). Ista brojka za građane EU-a koji borave u vlastitoj zemlji iznosi 20 %. U procjeni preporuke Komisije o priznavanju kvalifikacija osoba koje bježe od ruske invazije na Ukrajinu naglašava se „potencijalni rizik od toga da kvalificirani ukrajinski stručnjaci zaglave na asistentskim radnim mjestima”. U akcijskom planu za integraciju i uključivanje za razdoblje 2021.–2027. prepoznaje se da je lakše priznavanja kvalifikacija stečenih u trećim zemljama ključno za brže i poštenije uključivanje migranata na tržište rada te im omogućuje optimalno iskorištavanje sposobnosti i vještina.

Informacije o vještinama prikupljene na razini EU-a (od Cedefopa, Europskog nadzornog tijela za rad, Eurostata i dr.) i na nacionalnoj i regionalnoj razini mogu se strateški upotrijebiti kako bi se iskoristile za politike EU-a o migracijama radne snage i priznavanju vještina i kvalifikacija i za potporu EU-u u prilagodbi promjenjivim potrebama tržišta rada. Prvi sastanak platforme za migracije radne snage održan 10. siječnja 2023. pokazao je da države članice primjenjuju različite prakse u utvrđivanju manjka radne snage i korištenju tih informacija (ako ih koriste) za oblikovanje politika u području migracija radne snage.

Temelj za djelovanje EU-a (pravna osnova i provjera supsidijarnosti)

Pravna osnova

U komunikaciji će se utvrditi mjere u raznim područjima politike, uključujući politiku za razvoj vještina, priznavanje stručnih kvalifikacija u državama članicama, obrazovnu politiku te politiku zakonitih migracija i integracijsku politiku. EU u području obrazovanja, pa i mobilnosti učenika, djeluje na temelju članaka 165. i 166. UFEU-a, u kojima se utvrđuje da EU mora provesti politiku strukovnog osposobljavanja i surađivati s trećim zemljama u tom području. Člankom 79. stavkom 2. točkama (a) i (b) UFEU-a dopušta EU-u da donosi mjere kojima utvrđuju uvjeti za ulazak i boravak državljana trećih zemalja i mjere o pravima državljana trećih zemalja sa zakonitim boravištem. Iako je politika integracije migranata prvenstveno u nadležnosti država članica, člankom 79. stavkom 4. EU-u se dopušta da uvede mjere za potporu državama članicama u tom području, kao što je razmjena najbolje prakse.

Članak 292. UFEU-a pravna je osnova za Komisijino donošenje preporuka.

Praktična potreba za djelovanjem EU-a

U paktu o migracijama i azilu ističe se da su zakonite migracije ključne za sveobuhvatan pristup EU-a migracijama i da izravno pridonose prioritetima EU-a u području vještina. Politika migracija EU-a treba odražavati integraciju gospodarstva EU-a i međuovisnost tržišta rada država članica. EU-ova politika migracija radne snage može pridonijeti jednakim uvjetima na tržištima rada kao odredištima migracija i pomoći državama članicama da na temelju svojeg članstva u EU-u privuku talente. Integracija migracijskih politika s politikama EU-a u području vještina i mobilnosti u svrhu učenja može pomoći da se maksimalno iskoristi njihov potencijal.

Države članice nose se sa sličnim poteškoćama kada priznaju kvalifikacije i vrednuju vještine stečene u trećim zemljama. Primjenom pristupa „vještine na prvom mjestu”, poboljšanjem suradnje u području priznavanja kvalifikacija i vrednovanja vještina te primjenom zajedničke strategije nacionalna tijela i poslodavci bi mogli uštedjeti troškove te bi se mogla unaprijediti učinkovitost postupaka i povećati privlačnost i sposobnost EU-a da najbolje iskoristi talente iz inozemstva. Iskustvo stečeno u okviru Preporuke Komisije o priznavanju kvalifikacija osoba raseljenih iz Ukrajine pokazalo je i vrijednost razmjene najbolje prakse među državama članicama, suradnje s trećim zemljama, uporabe elektroničkih alata i praktičnih preporuka u pomoći nacionalnim tijelima da poboljšaju postupke za konkretne skupine. U okviru mjera o priznavanju kvalifikacija i vrednovanju vještina za državljane trećih zemalja trebat će se osigurati da se prema državljanima EU-a s istim kvalifikacijama ili vještinama jednako postupa.

Samo se djelovanjem na razini EU-a može poboljšati način uporabe postojećih alata EU-a za informacije o vještinama, dokumentaciju o kvalifikacijama, transparentnost i priznavanje kako bi se vještine i kvalifikacije stečene u trećim zemljama postale transparentnije. Usto, EU može podržati međunarodnu suradnju na poticanju povjerenja, razumijevanja i transparentnosti vještina i kvalifikacija te ojačati sustave osposobljavanja i okvire kvalifikacija u trećim zemljama. EU bolje može koordinirati aktivnosti transnacionalne mobilnosti u svrhu učenja nego države članice zasebno jer je potrebno uključiti organizacije u raznim zemljama.

B. Cilj inicijative i način njegova postizanja

Općeniti će ciljevi paketa biti: i. učiniti EU privlačnijim za talente izvan Europe i smanjiti poslodavcima trošak zapošljavanja migranata, ii. omogućiti migrantima da što bolje iskoriste svoje vještine i kvalifikacije, iii. produbiti suradnju s trećim zemljama u području zakonitih načina ulaska i iv. podržati mobilnost učenika. Istodobno će se neprekidno raditi na prekvalifikaciji, usavršavanju i aktivaciji radne snage u EU-u. Komisija će se pobrinuti da razne mjere uvedene kako bi migranti mogli iskoristiti svoje vještine i kvalifikacije budu korisne i novopridošlim osobama i onima koje otprije borave u EU-u.

U komunikaciji o maksimalnom iskorištavanju potencijala mobilnosti talenata u okviru Europske godine vještina kombinirat će se sustavne dugoročne mjere i kratkoročni ciljevi. Naglasak će biti na mjerama za popunjavanje manjka vještina u zanimanjima koja podržavaju zelenu i digitalnu tranziciju (npr. građevinarstvo, energetika, promet) te u sektoru zdravstvene i dugotrajne skrbi. Mjere za vještine i državljane trećih zemalja bit će uključene u rad programa vještina i Europske godine vještina, kojima se radna snaga u EU-u priprema za tržište rada te se nastoje ostvariti specifični ciljevi kao što je integracija na tržište rada osoba koje nisu zaposlene, ne obrazuju se i ne osposobljavaju, osobito onih migrantskog podrijetla. Temeljit će se na postojećim mjerama, kao što su provedba paketa o vještinama i talentima koji je donesen u travnju 2022., rad na sklapanju partnerstava za traženje talenata s odabranim trećim zemljama i rad Europske zaklade za osposobljavanje. Promicat će se pristup „vještine na prvom mjestu”, uvesti praktične mjere za poboljšanje priznavanja kvalifikacija i vrednovanja vještina za državljane trećih zemalja i poboljšati suradnja u području mobilnosti talenata i stjecanja vještina s trećim zemljama. U komunikaciji će se ujedno predstaviti baza talenata EU-a i prijedlog preporuke Vijeća o mobilnosti u svrhu učenja te će se utvrditi kako će oni funkcionirati u kombinaciji s drugim planiranim mjerama kako bi EU privukao talentirane državljane trećih zemalja. Razmotrit će se i kako bi informacije o vještinama mogle pomoći EU-u da bolje usmjeri svoje inicijative na vještine i mobilnost talenata. Prednost će se dati popunjavanju manjka vještina s kojim se suočavaju MSP-ovi.

U preporuci o priznavanju kvalifikacija državljana trećih zemalja utvrdit će se za različite slučajeve smjernice o jednostavnijem i bržem priznavanju kvalifikacija stečenih u trećim zemljama. U prvom planu će biti lakše priznavanje za pristup reguliranim zanimanjima, osobito u sektorima s velikom potražnjom, lakše priznavanje u okviru postupaka zakonitih migracija, lakši pristup zaposlenju i obrada zahtjeva za priznavanje povezanih s prioritetnim zanimanjima. Postupci za priznavanje kvalifikacija mogu odvratiti ili spriječiti potencijalne kandidate i u konačnici smanjiti privlačnost zemlje za vrstu i količinu radnika koji joj potrebni da bi se riješio problem manjka radne snage. U preporuci će se istaknuti važnost pristupa „vještine na prvom mjestu”, u okviru kojeg se vještine pojedinaca uzimaju u obzir i vrednuju neovisno o tome jesu li stečene u formalnom, neformalnom ili informalnom okruženju. Kvalifikacije bi se trebale formalno priznati samo kad je to potrebno. Državama članicama preporučit će se da svoje postupke priznavanja za kvalifikacije državljana trećih zemalja bolje usklade sa sustavom iz Direktive 2005/36/EZ, da pojednostave postupke, skrate trajanje obrade i omoguće pristup elektroničkim postupcima radi rasterećenja kandidata i da osiguraju pouzdane sustave. Preporuka će se nadahnuti iskustvom stečenim u olakšavanju priznavanja kvalifikacija za osobe koje bježe od agresivnog rata Rusije protiv Ukrajine.

Vjerojatni učinci

Očekuje se da će inicijative imati pozitivan gospodarski učinak. Mjere bi trebale gospodarstvu EU-a omogućiti bolji pristup kvalificiranoj radnoj snazi, što bi pridonijelo rastu, inovacijama i uspješnoj digitalnoj i zelenoj tranziciji. Primjenom pristupa „vještine na prvom mjestu”, lakšim priznavanjem kvalifikacija i vrednovanja vještina te pomaganjem u povezivanju kandidata s odgovarajućim slobodnim radnim mjestima putem baze talenata EU-a smanjit će se administrativno opterećenje i troškovi poslodavaca pri zapošljavanju radnika migranata te će se povećati učinkovitost javne uprave. To bi trebalo učiniti EU i privlačnijim za kvalificirane radnike iz trećih zemalja koji traže posao u ciljnim strateškim sektorima i omogućiti da se mobilnost u svrhu učenja što bolje iskoristi. To može biti posebno korisno za MSP-ove, koji se često suočavaju s ograničenjima resursa koja ih sprečavaju u zapošljavanju na međunarodnoj razini. U okviru inicijative trebat će se uzeti u obzir potencijalni rizici odljeva mozgova iz trećih zemalja. Na primjer, u komunikaciji će se razmotriti kako bi EU-ova partnerstva s drugim zemljama u području razvoja vještina mogla biti korisna i poslodavcima u EU-u i poslodavcima u tim trećim zemljama.

Mjere za aktivaciju neiskorištenog potencijala na tržištu rada i korištenje vještina državljana trećih zemalja imat će pozitivan socijalni učinak. Omogućivanje poštenog zapošljavanja, promicanje pristupa „vještine na prvom mjestu” i pomaganje državljanima trećih zemalja u lakšem priznavanju njihovih kvalifikacija i lakšem vrednovanju vještina može pridonijeti njihovoj integraciji i uključivanju te suzbijanju „traćenja mozgova” u EU-u. Osim toga, bit će važno mjere za državljane trećih zemalja usmjeriti na sektore s manjkom radne snage koji se ne može riješiti samo usavršavanjem ili aktivacijom domaće radne snage EU-a ili poboljšavanjem neodgovarajućih uvjeta rada koji mogu odvratiti osobe koje su već u EU-u od rada u tom sektoru.

Ne očekuje se negativan učinak na temeljna prava. Inicijativa može pomoći državljanima trećih zemalja da ostvare pravo na rad i slobodu izbora zanimanja (članak 15. Europske povelje o temeljnim pravima). Neće biti posebnih učinaka na okoliš, a inicijativa bi mogla pomoći u pribavljanju vještina potrebnih za zelenu tranziciju.

Buduće praćenje

U komunikaciji će se utvrditi način praćenja mjera koje se njome najavljuju. Preporuku će pratiti Skupina koordinatora za stručne kvalifikacije koja će se prema potrebi savjetovati s državama članicama i skupinama dionika aktivnima u području vještina, kvalifikacija i migracija, među ostalim sa socijalnim partnerima.

C. Bolja regulativa

Procjena učinka

Za ove inicijative nije planirana procjena učinka. Komunikacijom će se utvrditi opći politički pristup i daljnje mjere. Preporuka će biti neobvezujući akt EU-a. U skladu sa smjernicama za bolju regulativu pravovremeno će se procijeniti potreba za procjenom učinka budućih mjera najavljenih u komunikaciji. Obje inicijative temeljit će se na nizu izvora, kao što su povratne informacije iz ovog poziva na očitovanje, relevantni zaključci provjere primjerenosti propisa o zakonitim migracijama iz 2019. i iskustvo u olakšavanju priznavanja kvalifikacija osoba raseljenih iz Ukrajine.

Trenutačno se procjenjuju učinci nadolazećeg zakonodavnog prijedloga o bazi talenata EU-a.

Strategija savjetovanja

Komisija u ovom pozivu na očitovanje poziva dionike da dostave svoja stajališta o nadolazećoj komunikaciji i preporuci. Dobrodošli su doprinosi šire javnosti, a posebno poslodavaca i organizacija poslodavaca, državljana trećih zemalja koji borave u EU-u ili koje zanima traženje posla u državama članicama, sindikata, nacionalnih i regionalnih tijela uključenih u priznavanje kvalifikacija ili vrednovanje vještina, skupina civilnog društva, uključujući organizacije migranata, i međunarodnih organizacija.

U inicijativi će se uzeti u obzir i rasprave dionika organizirane u okviru Europske godine vještina i ciljana savjetovanja za pripremu inicijative o bazi talenata EU-a, uključujući rasprave sa socijalnim partnerima i platformu EU-a za migracije radne snage o ključnim preprekama zapošljavanju migranata. Komisija se savjetovala s državama članicama i o preporuci o priznavanju kvalifikacija osoba koje bježe od ruske invazije na Ukrajinu. Priznavanje kvalifikacija razmotreno je u provjeri primjerenosti propisa o zakonitim migracijama dovršenoj 2019., koja se temeljila na javnom savjetovanju.