1.

Predmetni zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na probleme slične onima o kojima je Sud odlučivao u presudi od 25. lipnja 2020., koja se odnosi na vjetroelektrane u općinama Aalter i Nevele ( 2 ) i procjenu utjecaja planova i programa na okoliš (u daljnjem tekstu: SPUO).

2.

U svojem mišljenju u tom predmetu tvrdio sam da je procjena učinaka određenih „projekata” ili određenih „planova i programa” na okoliš jedan od ključnih instrumenata prava Unije za osiguravanje visokog stupnja zaštite okoliša ( 3 ).

3.

Procjena učinaka projekata na okoliš uređuje se Direktivom 2011/92/EU ( 4 ), a procjena učinaka planova i programa na okoliš uređuje se Direktivom 2001/42/EZ ( 5 ). Dvije se direktive nadopunjuju jer se potonjom „direktivom nastoji […] osigurati da se analiza učinaka na okoliš provede prije faze strateškog planiranja aktivnosti koje provode nacionalna tijela. Stoga je procjena učinaka na okoliš koju nalaže šira ili općenitija od procjene koja se odnosi na konkretni projekt” ( 6 ).

4.

Kao što sam tada naveo, „[n]a temelju te premise teško je odrediti dokle seže zahtjev [za provođenje strateške procjene utjecaja na okoliš iz Direktive o] SPUO[‑u]. Jasno je da ima prednost pred procjenom pojedinačnih projekata, ali i da ga ne treba proširiti na cijelo zakonodavstvo neke države članice koje se odnosi na okoliš” ( 7 ).

5.

Ovaj je predmet dobar primjer takve poteškoće koja je, čini se, i dalje prisutna, unatoč pojašnjenjima iz presude o vjetroelektranama u općinama Aalter i Nevele. Treba još jasnije utvrditi u kojim slučajevima plan ili program sadržava referentni okvir za izradu projekata obuhvaćenih u prilozima I. i II. Direktivi o PUO‑u pa stoga zahtijeva da se prethodno provede SPUO.

6.

U skladu s člankom 1.:

„Cilj ove Direktive je osigurati visok stupanj zaštite okoliša i doprinijeti uključivanju pitanja okoliša u izradu i usvajanje planova i programa s ciljem poticanja održivog razvoja, osiguravajući, u skladu s ovom Direktivom, da se za određene planove i programe koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš provede procjena okoliša”.

7.

Člankom 2. određuje se:

„Za potrebe ove Direktive:

[…]”.

8.

Člankom 3. propisuje se:

„1.   Procjena okoliša u skladu s člancima 4. do 9. provodi se za planove i programe iz stavaka 2. do 4. koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš.

2.   Podložno stavku 3., procjena okoliša provodi se za sve planove i programe:

3.   Za planove i programe iz stavka 2. kojima se određuje uporaba malih površina na lokalnoj razini i manje promjene planova i programa iz stavka 2. potrebna je procjena okoliša samo ako država članica utvrdi da bi mogli imati značajne učinke na okoliš.

4.   Države članice utvrđuju da li bi planovi i programi, osim onih iz stavka 2., kojima se određuje okvir za buduće odobravanje provedbe projekata, mogli imati značajne učinke na okoliš.

5.   Države članice utvrđuju da li bi planovi ili programi iz stavaka 3. i 4. mogli imati značajne učinke na okoliš, i to ili preispitivanjem pojedinačnih slučajeva ili određivanjem vrsta planova i programa ili kombinacijom oba pristupa. U tu svrhu države članice u svim slučajevima uzimaju u obzir odgovarajuće kriterije utvrđene u Prilogu II. kako bi osigurale da su planovi i programi s mogućim značajnim učincima na okoliš obuhvaćeni ovom Direktivom.

[…]”.

9.

U članku 2. stavku 7. ( 8 ) navodi se:

„(7)   Za potrebe ovog zakona, planovima i programima smatraju se samo planovi i programi predviđeni saveznim zakonodavstvom ili pravnim aktima Europske unije:

[…]”.

10.

Članak 35. glasi:

„1.   Stratešku procjenu utjecaja na okoliš treba provesti ako je riječ o planovima i programima:

2.   Planovi i programi koji se ne navode u stavku 1. zahtijevaju stratešku procjenu utjecaja na okoliš samo ako se njima određuje okvir za odluku o dopuštenosti projekata navedenih u Prilogu 1. ili drugih projekata i koji bi, nakon preliminarne procjene konkretnog slučaja u smislu stavka 4., mogli imati značajne učinke na okoliš […].

3.   Planovima i programima određuje se okvir za odlučivanje o dopuštenosti projekata ako sadržavaju važne kriterije za buduće odobravanje provedbe projekata, osobito u pogledu potrebe, obuhvata, lokacije, prirode ili radnih uvjeta ili u pogledu korištenja resursa.

[…]”.

11.

Člankom 20. ( 9 ) propisuje se:

„[…]

2.   Dijelovi prirode i krajolika mogu se zaštititi

[…]

4)   u skladu s člankom 26., kao područja očuvanja krajolika,

[…]”.

12.

Člankom 26. propisuje se:

„1.   Područja očuvanja krajolika područja su koja su uspostavljena na pravno obvezujući način i u kojima je potrebna posebna zaštita prirode i krajolika:

2.   Na područjima očuvanja krajolika zabranjeno je, osobito s obzirom na članak 5. stavak 1.te u skladu s odredbama iz razrađenijih pravila, svako postupanje kojim se mijenja obilježje takvih područja ili koje je proturječno konkretnom cilju njihove zaštite” ( 10 ).

13.

Člankom 12. stavkom 1. ( 11 ) utvrđuje se:

„1.   Zaštita dijelova prirode i krajolika u skladu s člankom 20. stavkom 2. točkama 1., 2., 4., 6. i 7. Saveznog zakona o zaštiti prirode i očuvanju krajolika provodi se regulatornim pravilima, osim ako se ovim zakonom drukčije odredi […]”.

14.

Članak 18. glasi kako slijedi:

„1.   Službeno odobrenje potrebno u skladu s regulatornim pravilom o zaštiti zamjenjuje se službenim odobrenjem potrebnim u skladu s drugim odredbama; to se odobrenje može izdati samo ako su ispunjeni zahtjevi za izdavanje odobrenja u skladu s regulatornim pravilom o zaštiti i uz suglasnost nadležnog tijela u skladu s pravom zaštite okoliša.

[…]”

15.

U skladu s člankom 51.:

„1.   Nadležni su:

[…]

[…]”.

16.

Članak 1. te uredbe ( 12 ) propisuje da se „[…] pod zaštitu stavljaju vodotok rijeke Inn zajedno s njezinim slivom i aluvijalnim ravnima”.

17.

S obzirom na cilj zaštite, člankom 3. određuje se:

„Cilj područja očuvanja krajolika ,Inntal Süd' jest:

1)   osigurati učinkovitost ekosustava; konkretno, očuvati, unaprijediti i razvijati aluvijalne šume i mrtve rukavce, kao i uvjete života tipičnih vrsta faune i flore i njihovih biocenoza;

2)   očuvati raznolikost, osobitost i ljepotu prirodnog krajolika; konkretno, osnažiti obilježje riječnog krajolika i očuvati kulturni poljoprivredni krajolik;

3)   očuvati i omogućiti optimalno funkcioniranje vodnog režima radi revitalizacije vodotoka rijeke Inn i njezinih pritoka, kao i zadržavanja vode na površini tla;

4)   zaštititi i očuvati dijelove krajolika koji su zajednici važni za rekreaciju, istodobno poštujući u najvećoj mogućoj mjeri prirodu i krajolik, te usmjeriti rekreacijski promet”.

18.

U skladu s člankom 4. koji se odnosi na zabrane, „[u] području očuvanja krajolika zabranjuju se sve radnje koje mogu uzrokovati promjenu područja ili koje nisu u skladu sa svrhom zaštite područja očuvanja krajolika (članak 3.).”

19.

Člankom 5. određuje se:

„1.   Odobrenje Landratsamt Rosenheima (Uprava okruga Rosenheim, Njemačka), kao nižeg tijela zaduženog za zaštitu prirode (članak 43. stavak 2. točka 3. BayNatSchG‑a), trebaju pribaviti svi koji u području očuvanja krajolika namjeravaju:

2.   Ne dovodeći u pitanje ostale zakonske odredbe, odobrenje se izdaje ako predviđena mjera nema nijedan od učinaka koji se navode u stavku 4. ili ako se takvi učinci mogu nadoknaditi dodatnim odredbama.

[…]”.

20.

U pogledu iznimaka, člankom 7. propisuje se:

„1.   U konkretnim slučajevima, uz uvjete koji su utvrđeni člankom 67. BNatSchG‑a, može se dodijeliti izuzeće od zabrana iz članka 4. ove uredbe […]”.

21.

Landkreis Rosenheim (okrug Rosenheim, Njemačka) donio je Uredbu Inntal Süd, koja je stupila na snagu 27. travnja 2013., a da prethodno nije proveo ni SPUO ni prethodnu procjenu.

22.

Uredbom se štiti područje površine 4021 hektara, što je oko 650 hektara manje nego što su obuhvaćala prethodna pravila iz 1952. i 1977., koja su u potpunosti ili djelomično stavljena izvan snage.

23.

Bund Naturschutz in Bayern e.V. (u daljnjem tekstu: Bund Naturschutz) udruga je za zaštitu okoliša koja je sudjelovala u postupku izrade Uredbe Inntal Süd. Budući da se udruga nije slagala s njezinim sadržajem, pobijala ju je pred Bayerischer Verwaltungsgerichtshofom (Visoki upravni sud Bavarske, Njemačka), koji je njezinu tužbu odbio zbog nedopuštenosti.

24.

Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Njemačka) treba u postupku povodom revizije donijeti odluku o zahtjevu („revizija”) koji je podnesen protiv prvostupanjske odluke.

25.

Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, zahtjev je nedopušten u skladu s nacionalnim zakonodavstvom. Što se tiče zahtjeva za provjeru zakonitosti, tužitelj ne može navesti nikakvu povredu zakona, zbog čega nema aktivnu legitimaciju. Zahtjev se ne može prihvatiti jer Uredba Inntal Süd nije odluka niti na temelju nacionalnog prava podliježe obvezi provođenja SPUO‑a ni prethodne procjene.

26.

Međutim, kako dodaje, odgovor na prethodna pitanja mogao bi dovesti do prihvaćanja zahtjevâ Bunda Naturschutz.

27.

Prvim dvama pitanjima nastoji se pojasniti je li u skladu s člankom 3. stavkom 2. točkom (a) Direktive o SPUO‑u bilo obvezno provesti SPUO s obzirom na Uredbu. Ako jest, zahtjev bi bio dopušten te bi se mogao prihvatiti i u pogledu merituma: sud bi vjerojatno trebao proglasiti Uredbu Inntal Süd ništavom zbog toga što je izostavljen postupovni korak nužan za njezino donošenje.

28.

Treće pitanje, koje se odnosi na članak 3. stavak 4. Direktive o SPUO‑u, također je relevantno za donošenje odluke. Ako se Uredbom Inntal Süd određuje okvir za buduće odobravanje provedbe projekata u smislu navedene odredbe, okrug Rosenheim trebao je u skladu s nacionalnim pravom za nju provesti prethodnu procjenu preispitivanjem pojedinačnih slučajeva u smislu članka 3. stavka 5. Direktive o SPUO‑u. U tom bi se slučaju žalba mogla prihvatiti i bila bi osnovana, a Uredbu bi trebalo poništiti.

29.

U tim je okolnostima Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) uputio sljedeća prethodna pitanja:

30.

Pisana očitovanja podnijeli su Bund Naturschutz, okrug Rosenheim, Landesanwaltschaft Bayern (državno odvjetništvo savezne zemlje Bavarske, Njemačka), njemačka, češka i irska vlada te Europska komisija. Svi su, osim češke vlade, sudjelovali na raspravi održanoj 7. lipnja 2021.

31.

Sud koji je uputio zahtjev želi znati treba li članak 3. stavak 2. točku (a) Direktive o SPUO‑u tumačiti na način da propis poput sporne uredbe sadržava plan ili program koji podliježe obvezi provođenja SPUO‑a.

32.

U presudi o vjetroelektranama u općinama Aalter i Nevele Sud utvrdio je, među ostalim, sljedeće:

33.

Pravila kojima se uređuje područje primjene Direktive o SPUO‑u uglavnom su sadržana u dvama međusobno povezanim člancima:

34.

Člankom 3. stavkom 4. Direktive o SPUO‑u obveza provođenja SPUO‑a proširuje se na planove i programe koji se odnose na neosjetljive aktivnosti, ali imaju znatan utjecaj na okoliš. Treće prethodno pitanje odnosi se na te planove i programe.

35.

Iz svih tih odredbi zapravo proizlaze četiri uvjeta, koje ću u nastavku analizirati kako bi se odredilo je li nacionalni propis poput Uredbe Inntal Süd plan ili program obuhvaćen člankom 3. stavkom 2. točkom (a) Direktive o SPUO‑u.

36.

Pretpostavka od koje polazi sud koji je uputio zahtjev, s obzirom na sudsku praksu Suda, jest da ta navedena uredba „predstavlja plan ili program u smislu članka 2. točke (a) Direktive [o SPUO‑u]” ( 14 ). S tom se tvrdnjom slažem i to ću objasniti.

37.

Prvi uvjet, čija ocjena obično ne predstavlja poteškoće prilikom tumačenja, jest taj da nacionalno zakonodavstvo donosi ili izrađuje tijelo države članice na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini.

38.

U ovom predmetu nije sporno da je Uredbu donijelo njemačko lokalno tijelo, odnosno okrug Rosenheim.

39.

U skladu s člankom 2. točkom (a) drugom alinejom Direktive o SPUO‑u, planovi ili programi koje su donijela tijela neke države članice, a koji ulaze u njezino područje primjene, jesu oni planovi i programi „koji su propisani zakonodavnim, regulatornim ili administrativnim odredbama”.

40.

Na temelju presude Inter‑Environnement Bruxelles i dr., „propisanima” u smislu i za potrebe primjene navedene direktive treba smatrati planove i programe čije je donošenje uređeno nacionalnim zakonodavnim ili regulatornim odredbama koje određuju tijela nadležna za njihovo donošenje i njihovu izradu ( 15 ).

41.

Sud je tim tumačenjem široko tumačio Direktivu 2001/42 jer je smatrao da se primjenjuje na planove i programe koji su propisani nacionalnim zakonodavnim ili regulatornim odredbama, neovisno o tome je li njihovo donošenje obvezno ili fakultativno ( 16 ).

42.

Ta je sudska praksa „dovedena u pitanje” i Sudu je izričito predloženo da je izmijeni u predmetu o vjetroelektranama u općinama Aalter i Nevele.

43.

Međutim, Sud je u tom predmetu odbio izmijeniti svoju prethodnu sudsku praksu. Ponovno je istaknuo da bi „takvi […] ciljevi [Direktive] mogli biti dovedeni u pitanje ako bi se [njezin] članak 2. točku (a) […] tumačilo u smislu da se obveza provedbe procjene učinaka na okoliš propisana tom direktivom odnosi samo na one planove ili programe čije je donošenje obvezno. Naime, s jedne strane, […] donošenje navedenih planova ili programa često se ne propisuje na općenit način. S druge strane, takvo bi tumačenje omogućilo da država članica s lakoćom izbjegne obvezu navedene procjene učinaka na okoliš tako što bi namjerno izbjegla propisati da su nadležna tijela obvezna usvojiti takve planove ili programe” ( 17 ).

44.

Članak 2. točku (a) drugu alineju Direktive o SPUO‑u treba tumačiti „na način da ‚propisanima’ u smislu i u svrhu primjene te direktive treba smatrati planove i programe čije je donošenje uređeno nacionalnim zakonodavnim ili regulatornim odredbama kojima se određuju tijela nadležna za njihovo usvajanje i postupak njihove izrade” ( 18 ).

45.

Državno odvjetništvo savezne zemlje Bavarske ponovno poziva Sud da izmijeni svoju sudsku praksu ( 19 ), ali, prema mojem mišljenju, ne iznosi nove značajne argumente u prilog svojoj tezi. Sud koji je uputio zahtjev pak ne postavlja nikakvo pitanje u tom pogledu.

46.

Smatram da je nakon presude o vjetroelektranama u općinama Aalter i Nevele veliko vijeće Suda dalo konačan odgovor na to pitanje i da nema razloga za preispitivanje te sudske prakse.

47.

Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev ( 20 ), Uredba Inntal Süd donesena je na temelju ovlašćujućih odredbi BNatSchgG‑a. Riječ je dakle o uredbi utvrđenoj odredbama zakona, iako njezina izrada nije obvezna. Prema tome, ispunjava drugi uvjet da bude plan ili program koji podliježe obvezi provođenja SPUO‑a.

48.

U članku 3. stavku 2. točki (a) Direktive o SPUO‑u navodi se da, podložno stavku 3. tog članka, „procjena okoliša provodi se za sve planove i programe […] koji su izrađeni za poljoprivredu, šumarstvo, ribarstvo, energetiku, industriju, prijevoz, gospodarenje otpadom, gospodarenje vodama, telekomunikacije, turizam, prostorno planiranje ili uporabu zemlje”.

49.

Prema riječima Suda, „[č]lanak 3. Direktive 2001/42 obvezu podvrgavanja pojedinog plana ili programa procjeni učinaka na okoliš uvjetuje time da plan ili program na koji se odnosi ta odredba može imati značajne učinke na okoliš […]. Konkretno, u skladu s člankom 3. stavkom 2. točkom (a) te direktive, sustavnoj procjeni učinaka na okoliš podliježu planovi i programi koji su izrađeni za određene sektore i koji definiraju okvir za buduće odobravanje provedbe projekata nabrojenih u prilozima I. i II. Direktivi 2011/92 […]” ( 21 ).

50.

Riječ je o sektorima koji su osjetljivi sa stajališta zaštite okoliša, kao što to proizlazi iz priloga I. i II. Direktivi o PUO‑u i Direktive 92/43/EEZ ( 22 ), koji sustavno podliježu provođenju SPUO‑a ( 23 ).

51.

Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, Uredba Inntal Süd izrađena je za jedan sektor (sektor zaštite okoliša i očuvanja krajolika), koji ne ispunjava zahtjeve iz članka 5. Direktive o SPUO‑u pa stoga nije na popisu sektora iz članka 3. stavka 2. točke (a) navedene direktive ( 24 ).

52.

Usto dodaje da je Sud rijetko odlučivao o zahtjevu „izrade” za određeni sektor, pa ga traži da pojasni:

53.

Točno je da Sud nije bio osobito zahtjevan kad je analizirao taj zahtjev radi odlučivanja o tome je li nužno provesti SPUO za plan ili program prije njegova donošenja. Dovoljno je da se plan ili program odnosi, utječe, upućuje ili zadire u jedan ili više od tih sektora kako bi se smatralo da je izrađen za njega, ako je obuhvaćen onima iz članka 3. stavka 2. točke (a) Direktive o SPUO‑u ( 26 ).

54.

Sud je također široko tumačio osjetljive sektore iz tog članka. Konkretno:

55.

Prema mojem mišljenju, ne postoji prepreka da nacionalne mjere čiji je cilj zaštita prirode i krajolika budu izrađene za osjetljive sektore iz članka 3. stavka 2. točke (a) Direktive o SPUO‑u, čak i kad se njima neizravno nastoji očuvati okoliš, a ne samo izravno i konkretno. Dakle, ako su ispunjeni ostali zahtjevi, općenito je potrebno provesti SPUO prije donošenja odgovarajućih planova ili programa.

56.

Komisija u svojim pisanim očitovanjima tvrdi da članak 3. stavak 2. točka (a) Direktive o SPUO‑u sadržava popis konkretnih sektora, koji se ne može proširiti na druge sektore ako nisu izričito navedeni, jer je tako želio zakonodavac ( 31 ).

57.

U presudama Suda iscrpnim popisom nisu obuhvaćeni novi osjetljivi sektori. U njima se samo široko tumače sektori navedeni na popisu i ne zahtijeva se da izrađeni plan ili program bude izravno i izričito usmjeren na jedan ili više navedenih sektora, nego je dovoljno da se odnosi, upućuje ili zadire u njih.

58.

Slažem se s tumačenjem Suda i ne vidim razlog da se predloži promjena takvog pristupa u sudskoj praksi.

59.

Sam tekst članka 3. stavka 2. točke (a) Direktive o SPUO‑u ide u prilog takvom tumačenju odredbe. U različitim jezičnim verzijama upotrebljava se terminologija koja opravdava primjenu Direktive na sve planove ili programe koji su izrađeni za osjetljive sektore ( 32 ). Na temelju tog izraza tekst se može tumačiti na način da nema razloga da se plan ili program mora izričito odnositi samo na jedan od navedenih sektora: dovoljno je da na njega značajno utječe.

60.

Suprotno shvaćanju njemačke, irske i češke vlade, takvo tumačenje ne podrazumijeva neopravdano proširenje područja primjene članka 3. stavka 2. Direktive o SPUO‑u na štetu njezina stavka 4. Prema mojem mišljenju, time se sprečava da države članice pod krinkom drukčijeg nazivlja izbjegnu obvezu provođenja SPUO‑a za planove i programe koji imaju utjecaja na osjetljive sektore, na primjer, tako da istaknu da su namijenjeni zaštiti prirode i krajolika.

61.

Prigovori u tom pogledu temelje se zapravo na terminološkoj dvosmislenosti: zaštita prirode i krajolika nije sektor u užem smislu koji se može izjednačiti sa sektorima posebno navedenima u članku 3. stavku 2. točki (a) Direktive o SPUO‑u. Kad bi takva usporedba bila moguća, moglo bi se primijeniti pravilo tumačenja inclusio unius, exclusio alterius te bi nenavođenje tog navodnog sektora na popisu zaista bilo jednako njegovu izuzeću.

62.

Međutim, sektori navedeni u odredbi odnose se na vrlo određena područja djelovanja (poljoprivreda, ribarstvo, prijevoz, energetika, telekomunikacije itd.), a zaštita prirode i krajolika međusektorski je cilj, koji sam po sebi može potaknuti i opravdati mjere koje više ili manje izravno utječu na svaki od tih osjetljivih sektora.

63.

Ne vidim zašto bi se zahtjevi iz članka 5. stavka 1. Direktive o SPUO‑u mogli „prilagoditi” ( 33 ) planovima i programima iz navedenih sektora, a ne bi pak mogli uredbi kojom se izravno nastoji zaštititi priroda i krajolik i koja neizravno utječe na njih. Smatram da ne postoji prepreka da se izradi izvješće u kojem se utvrđuju, opisuju i ocjenjuju mogući značajni učinci na okoliš koji proizlaze iz provedbe plana ili programa čiji je cilj zaštita prirode i krajolika ( 34 ).

64.

Budući da se Uredbom Inntal Süd štite priroda i krajolik na jednom od područja koja su utvrđena bavarskim zakonodavstvom (koja obuhvaćaju oko 30 % područja te savezne zemlje), ona istodobno zadire u neke od prethodno navedenih osjetljivih sektora.

65.

Bund Naturschutz navodi njezin utjecaj na „uporabu zemlje”, sektor koji je izričito naveden u članku 3. stavku 2. točki (a) Direktive o SPUO‑u. Uredbom se uspostavljaju, među ostalim, pravila za izvođenje građevinskih radova i obavljanje poljoprivrednih i šumarskih aktivnosti, zbog čega se čini da je veza s „uporabom zemlje” (čak i s „prostornim planiranjem”) nedvojbena ( 35 ).

66.

Uredbom se uvodi zahtjev ishođenja prethodnog upravnog odobrenja za obavljanje cijelog niza aktivnosti na zaštićenom području ( 36 ). Tim se odobrenjima štiti tlo od određenih namjena i ona, prema mojem mišljenju, predstavljaju mjere koje se odnose na njegovu uporabu i prostorno planiranje: oba se sektora, ponavljam, navode u članku 3. stavku 1. točki (a) Direktive o SPUO‑u.

67.

Konkretno, člankom 5. Uredbe predviđa se potreba ishođenja odobrenja za izgradnju objekata ( 37 ), gospodarenje vodama ( 38 ), očuvanje travnjaka ( 39 ) ili iskorištavanje šuma ( 40 ) uz ostale radnje ( 41 ).

68.

Osim što treba biti izrađen za određene osjetljive sektore, na plan ili program primjenjuje se obveza provođenja SPUO‑a u skladu s člankom 3. stavkom 2. točkom (a) Direktive o SPUO‑u, ako se njime određuje okvir za buduće odobravanje provedbe projekata navedenih u prilozima I. i II. Direktivi o PUO‑u ( 42 ).

69.

Stoga, kako bi se na njih primjenjivao SPUO, tim se člankom zahtijeva:

70.

U skladu s člankom 1. stavkom 2. Direktive o PUO‑u, pojam „projekt” obuhvaća:

71.

Pojam „projekt” iz navedene definicije (posebno u članku 1. stavku 2. točki (a) prvoj alineji Direktive o PUO‑u) odgovara radovima ili zahvatima radi promjene materijalnog stanja lokacije ( 43 ).

72.

U skladu s člankom 2. stavkom 1. Direktive o PUO‑u, procjena se mora provesti za projekte koji bi mogli imati „značajne učinke na okoliš, između ostalog na temelju njihove prirode, veličine ili lokacije”, koji su navedeni u članku 4. u kojem se upućuje na projekte navedene u njezinim prilozima I. i II. ( 44 ).

73.

Iz zajedničkog tumačenja članka 2. stavka 1. i članka 4. stavka 1. Direktive o PUO‑u proizlazi da projekti koji su povezani s njezinim Prilogom I. po svojoj prirodi predstavljaju opasnost od značajnog utjecaja na okoliš i obvezno moraju biti podvrgnuti procjeni utjecaja na okoliš ( 45 ).

74.

Što se tiče projekata koji se navode u Prilogu II., države članice određuju hoće li se za njih procjena učinaka na okoliš provesti procjenom pojedinačnih slučajeva ili na temelju prethodno utvrđenih pragova ili kriterija.

75.

Uredba Inntal Süd uključuje odredbe o aktivnostima koje nisu u skladu s prethodnim opisom pojma projekta iz Direktive o PUO‑u, kao i druge aktivnosti koje to jesu.

76.

Naime, kao što to ističe Komisija ( 46 ), Uredba obuhvaća određene aktivnosti za koje je potrebno ishoditi prethodno upravno odobrenje, a nisu u skladu s pojmom projekta ( 47 ). Nijedna od njih ne podrazumijeva izvođenje građevinskih radova ili drugih instalacija ili sustava ni zahvate u prirodnom okruženju i krajoliku. Budući da ne odgovaraju pojmu projekta iz Direktive o PUO‑u, ni pravilo kojim su obuhvaćene ne može obvezivati na prethodno provođenje SPUO‑a.

77.

Međutim, Uredbom Inntal Süd istodobno se predviđa potreba ishođenja odobrenja kako bi se na zaštićenom području provodile druge aktivnosti koje zaista odgovaraju popisu projekata navedenih u prilozima I. i II. Direktivi o PUO‑u. To je slučaj s različitim aktivnostima koje su opisane u njezinim člancima 4. i 5. ( 48 ) Podsjećam da je to uostalom i ocjena suda koji je uputio zahtjev ( 49 ).

78.

Potonje aktivnosti (za koje je potrebno odobrenje u skladu s člankom 5. Uredbe) bez problema se, ponavljam, mogu svrstati u projekte iz priloga I. i II. Direktivi o PUO‑u ( 50 ).

79.

Osim toga, u članku 5. stavku 1. podstavku 1. Uredbe navodi se da je potrebno ishoditi odobrenje za „izgrad[nju], obnov[u] ili prenam[jenu] bilo kak[vog] [ ( 51 )] objekt[a], čak i ako dozvola nije potrebna”. Na takve se radove upućuje u različitim vrstama projekata navedenima u prilozima I. i II. Direktivi o PUO‑u.

80.

Ukratko, Uredba Inntal Süd načelno bi se u pogledu potrebe provođenja prethodne procjene utjecaja na okoliš mogla smatrati jednim od planova ili programa za koje je potrebno odobrenje za projekte predviđene prilozima I. i II. Direktivi o PUO‑u.

81.

Sljedeći je korak utvrditi sadržava li Uredba usto referentni okvir za buduću provedbu projekata obuhvaćenih Direktivom o PUO‑u.

82.

Člankom 3. stavkom 2. točkom (a) Direktive o SPUO‑u zahtijeva se da se planom ili programom određuje okvir za buduće odobravanje provedbe projekata navedenih u prilozima I. i II. Direktivi o PUO‑u.

83.

To je uvjet koji stvara najviše poteškoća prilikom primjene Direktive o SPUO‑u. Kao što sam to svojedobno istaknuo, „zahtjev da ti planovi i programi budu obuhvaćeni zakonodavnim okvirom za naknadno odobravanje projekata koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš [jest] ključni element za točno određivanje područja primjene SPUO‑Direktive, a da se pretjerano ne upliće u zakonodavnu aktivnost država članica” ( 52 ).

84.

Izraz „koji određuju okvir za buduće odobravanje za provedbu projekata” ni u kojem pogledu ne upućuje na nacionalna prava. Dakle, riječ je o autonomnom pojmu prava Unije koji na njezinu području treba ujednačeno tumačiti ( 53 ).

85.

Planom ili programom određuje se okvir za buduće odobravanje provedbe projekata obuhvaćenih Direktivom o PUO‑u ako je riječ o „akt[ima] koji, definirajući pravila i postupke nadzora primjenjive na određeni sektor, uspostavlja[ju] značajan skup kriterija i uvjeta za odobravanje ili provedbu projekta ili više njih koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš” ( 54 ).

86.

Time se osigurava procjena učinaka na okoliš za odredbe koje mogu imati značajne učinke na okoliš ( 55 ) u okviru slijeda propisa; a sensu contrario, time se izbjegava da kriteriji ili uvjeti koji su zasebno utvrđeni nalažu obvezu provođenja SPUO‑a.

87.

Sud je pojasnio da „značajan skup kriterija i uvjeta” treba shvatiti kvalitativno, a ne kvantitativno. Dovoljno je da skup bude značajan, a ne iscrpan, kako bi plan ili program koji ga uspostavlja zahtijevao SPUO. Time se također izbjegavaju moguće strategije zaobilaženja obveza propisanih Direktivom o SPUO‑u, koje se mogu pojaviti u obliku fragmentiranja mjera, čime se smanjuje koristan učinak te direktive ( 56 ).

88.

Nacionalni propis određuje okvir za izradu projekata predviđenih u prilozima I. i II. Direktive o PUO‑u samo ako je taj okvir prikladan uvjet za navedene projekte ( 57 ).

89.

Nije potrebno da se u planu ili programu izričito i iscrpno predviđaju projekti, ali smatram da je nužno da sadržavaju dovoljan broj kriterija koje treba uzeti u obzir kako bi se utvrdili sadržaj, postupak izrade i provedba projekata.

90.

Drugim riječima, plan ili program može imati značajne učinke na okoliš i zahtijevati prethodno provođenje SPUO‑a ako uključuje odredbe o lokaciji, obilježjima, veličini, uvjetima funkcioniranja ili raspodjeli resursa u okviru navedenih projekata.

91.

Na temelju te sudske prakse, određivali su okvir za buduće odobravanje provedbe projekata jer sadržavaju značajan skup kriterija i uvjeta za izradu projekata, među ostalim:

92.

Dakle, planovima i programima koje je analizirao Sud u predmetima D’Oultremont i dr., Inter‑Environnement Bruxelles i dr. te Vjetroelektrane u općinama Aalter i Nevele određuju se okviri za odobravanje projekata pa je prije njihova donošenja bilo potrebno provesti SPUO.

93.

Je li to slučaj i s Uredbom Inntal Süd? Na sudu koji je uputio zahtjev jest da to ispita, odnosno uključuje li ta uredba dovoljan broj kriterija koji se mogu primijeniti kako bi se utvrdili sadržaj, postupak izrade i provedba projekata navedenih u prilozima I. i II. Direktivi 2001/42. Čini se da sud u svojoj odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku već zaključuje da nije tako, a zbog razloga koje iznosim u nastavku u bitnome se slažem s njegovim stajalištem.

94.

Sud koji je uputio zahtjev dvoji o tome određuje li se Uredbom Inntal Süd zaista referentni okvir za izradu projekata. Prema njegovu mišljenju, Uredba „ne sadržava posebna pravila za odobravanje projekata [niti] uređuje odobravanje projekata (u konkretnom sektoru), nego je njezin cilj prije svega spriječiti ih ili, u svakom slučaju, osigurati da projekti budu oblikovani u skladu sa zaštitom prirode” ( 61 ).

95.

Informacije koje su dostavljene Sudu u tom predmetu podupiru tu ocjenu.

96.

Kao prvo, Uredbom Inntal Süd na zaštićenom području uvodi se (članak 4.) opća zabrana svih radnji koje uzrokuju promjenu područja ili koje nisu u skladu sa svrhom zaštite. Čini se da se ta opća zabrana podudara sa zabranom utvrđenom na saveznoj razini člankom 26. stavkom 2. BNatSchG‑a i ne obuhvaća dodatne dopune zbog kojih bi se Uredba mogla kvalificirati kao plan ili program kojim se određuje okvir za izradu projekata.

97.

Kao drugo, točno je da se člankom 5. Uredbe Inntal Süd propisuje ishođenje odobrenja za aktivnosti na zaštićenom području i utvrđuju precizna ograničenja za neke slučajeve (na primjer, članak 5. stavak 1. podstavak 1. točke (a) i (c), članak 5. stavak 1. podstavak 2. točka (a) i članak 5. stavak 1. podstavak 9.). Međutim, najveći dio zabrana i odobrenja opće su prirode pa su potrebna daljnja postupanja kojima se može izravno utjecati na izradu i provedbu projekata obuhvaćenih Direktivom o PUO‑u.

98.

Kao što to ističe Komisija ( 62 ), neodređenost pravila iz Uredbe podrazumijeva da ona ne sadržavaju kriterije i konkretne uvjete za odobravanje projekata. Budući da je za izradu navedenih projekata potrebno uzeti u obzir druge odredbe, Uredba sama po sebi ne određuje referentni okvir za odobravanje provedbe projekata obuhvaćenih Direktivom o SPUO‑u.

99.

Presuda CFE ne protivi se onom što sam upravo objasnio, nego upravo suprotno. U tom je predmetu sporni propis bila Odluka Vlade Regije glavnog grada Bruxellesa o određivanju područja Natura 2000 ( 63 ). Njome se utvrđuju preventivne mjere te opće i posebne zabrane u svrhu postizanja ciljeva očuvanja i zaštite koje ta odluka određuje. Kako bi se to postiglo, tom se odlukom odabiru rješenja i ona se nalazi među mjerama koje su namijenjene zaštiti okoliša, uključujući buduće planove upravljanja.

100.

Unatoč ocjeni suda koji je uputio zahtjev ( 64 ), Sud je presudio da se, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, „odluka poput one u glavnom postupku kojom država članica određuje [posebna područja očuvanja (PPO)] i utvrđuje ciljeve očuvanja kao i određene preventivne mjere, ne ubraja u ‚planove i programe’ za koje je obvezno provesti procjenu učinaka na okoliš” ( 65 ).

101.

Brojne su sličnosti između članka 5. Uredbe Inntal Süd i članka 15. belgijske Odluke.

102.

Konačno, predlažem Sudu da članak 3. stavak 2. točku (a) Direktive o SPUO‑u tumači na način da njezino područje primjene ne obuhvaća primjenu Uredbe kojom se nastoji zaštititi priroda i krajolik i uvode opće zabrane s mogućnosti izuzeća i odobrenja, ali kojom se ne uspostavljaju dovoljno detaljna pravila o sadržaju, izradi i provedbi projekata navedenih u prilozima I. i II. Direktivi o PUO‑u, iako uključuje određene mjere u pogledu aktivnosti u tim projektima.

103.

Sud koji je uputio zahtjev želi znati treba li članak 3. stavak 4. Direktive o SPUO‑u tumačiti na način da uredba poput one o kojoj je ovdje riječ sadržava barem plan ili program sa značajnim utjecajem na okoliš u sektorima koji nisu predviđeni stavkom 2. te odredbe.

104.

Podsjećam na to da se člankom 3. stavkom 4. Direktive o SPUO‑u proširuje njezino područje primjene. Suprotno članku 3. stavku 2., ne smatra se automatski dokazanim da određeni planovi i programi imaju značajne učinke na okoliš, nego se od država članica zahtijeva da to utvrde. Proširuje se na planove i programe kojima se određuje okvir za buduće odobravanje provedbe projekta, a koji nisu obuhvaćeni člankom 3. stavkom 2.

105.

Obveza predviđena člankom 3. stavkom 4. Direktive o SPUO‑u [kao i obveza iz članka 3. stavka 2. točke (a)] ovisi o tome utvrđuje li se predmetnim planom ili programom okvir za buduće odobravanje provedbe projekata ( 66 ).

106.

Budući da sam se zalagao za to da se na prva dva prethodna pitanja odgovori na način da Uredba poput one u predmetnom slučaju ne određuje okvir za buduće odobravanje provedbe projekata, moram zaključiti da se ne uklapa ni u pojam planova i programa u drugim sektorima, za koje se člankom 3. stavkom 4. Direktive o SPUO‑u zahtijeva prethodni SPUO.

107.

Planovima i programima iz osjetljivih sektora iz članka 3. stavka 2., kao i planovima i programima iz drugih, neosjetljivih sektora, ali koji imaju utjecaj na okoliš, iz članka 3. stavka 4. Direktive o SPUO‑u, treba odrediti okvir za odobravanje i provedbu konkretnih projekata. Smatram da se u tom pogledu te dvije vrste planova i programa podudaraju.

108.

Stoga nije logično osporavati da Uredba Inntal Süd sadržava okvir za provedbu programa u osjetljivim sektorima, a istodobno priznati da ga sadržava kad je riječ o neosjetljivim sektorima.

109.

Ako Sud presudi da Uredba Inntal Süd zahtijeva prethodno provođenje SPUO‑a, državno odvjetništvo savezne zemlje Bavarske i njemačka vlada od njega traže da ograniči učinke svoje presude: trebao bi ograničiti njezin vremenski učinak ili, također privremeno, obustaviti poništavajući učinak nadređenosti Direktive o SPUO‑u.

110.

S obzirom na dosad navedeno, smatram da ne treba provesti SPUO prije donošenja propisa poput Uredbe Inntal Süd. U tim okolnostima nema bojazni da će doći do pravne praznine koju pokazuju državno odvjetništvo savezne zemlje Bavarske i njemačka vlada.

111.

Stoga nije nužno razmatrati ograničenje učinaka presude Suda o tumačenju ili suspenziji poništavajućeg učinka nadređenosti Direktive o SPUO‑u nad nacionalnim pravilom koje joj se protivi.

112.

Međutim, za slučaj da se Sud ne slaže s mojim stajalištem i odluči da pravilo poput Uredbe Inntal Süd zahtijeva prethodno provođenje SPUO‑a, podredno ću analizirati mogućnosti ograničavanja posljedica presude.

113.

Sud koji je uputio zahtjev ističe da se u Saveznoj Republici Njemačkoj dosad odlučivalo da nema razloga da se na zaštićena područja prirode i krajolika, uključujući posebna područja zaštite u skladu s Direktivom 92/43 ( 67 ), primjenjuje prethodno provođenje SPUO‑a. Dodaje da:

114.

Međutim, te tvrdnje nisu navele sud koji je uputio zahtjev da zatraži ograničenje učinaka (buduće) presude Suda. Činjenica da se to nije učinilo, prema mojem mišljenju, značajan je pokazatelj da nisu ispunjeni uvjeti koji bi bili dovoljni da se to ograničenje opravda ( 70 ).

115.

Državno odvjetništvo savezne zemlje Bavarske i njemačka vlada na raspravi su pak ustrajali na negativnim posljedicama koje bi poništenje zaštićenih područja prirode i krajolika imalo po zaštitu okoliša te su ponovno iznijeli svoj zahtjev, koji su već naveli u pisanom dijelu postupka ( 71 ).

116.

Kako bi se riješila ta situacija, Bund Naturschutz predložio je na raspravi da se Direktiva o SPUO‑u ne primjenjuje na početno određivanje zaštićenih prirodnih područja, što bi imalo pozitivan učinak. Direktiva bi se primjenjivala samo na kasnije izmjene navedenih područja ako se njima smanjuje razina zaštite okoliša.

117.

Ne slažem se s tim rješenjem. U Direktivi o SPUO‑u ne razlikuju se prvotno odobrenje i kasnije izmjene planova i programa u pogledu zahtjeva za prethodno provođenje SPUO‑a. Osim toga, Sud je istaknuo da je SPUO potrebno provesti i za planove i programe koji imaju pozitivan utjecaj na okoliš ( 72 ).

118.

Podsjećam na to da, prema mišljenju Suda, s obzirom na to da „u Direktivi 2001/42 ne postoje odredbe o posljedicama koje treba imati povreda njome predviđenih postupovnih odredbi, na državama članicama je da u okviru svojih nadležnosti poduzmu sve potrebne mjere, opće ili pojedinačne, da bi ti ‚planovi’ ili ‚programi’, koji mogu imati ‚značajne učinke na okoliš’ u smislu Direktive 2001/42, prije njihova usvajanja prošli kroz procjenu utjecaja na okoliš, u skladu s postupovnim pravilima i kriterijima predviđenima tom direktivom” ( 73 ).

119.

Iz ustaljene sudske prakse također proizlazi da su, na temelju načela lojalne suradnje (članak 4. stavak 3. UEU‑a), države članice obvezne ukloniti nedopuštene posljedice takve povrede prava Unije. Stoga nadležna nacionalna tijela, uključujući nacionalne sudove kojima je podnesena tužba protiv akta nacionalnog prava koji se protivi pravu Unije, imaju obvezu u okviru svojih nadležnosti donijeti sve mjere koje su nužne za ispravak propusta neprovođenja SPUO‑a ( 74 ).

120.

U skladu s tom općom obvezom, plan ili program donesen bez provođenja SPUO‑a, protivno Direktivi o SPUO‑u, nacionalni sud treba suspendirati, poništiti ili ne primijeniti kako bi se poštovalo načelo nadređenosti prava Unije. A fortiori, isto treba učiniti s odobrenjima projekata koji se temelje na njima ( 75 ).

121.

Presude Suda o tumačenju donesene u prethodnim postupcima imaju učinke od trenutka kad je pravno pravilo Unije koje se tumači stupilo na snagu ( 76 ).

122.

Sud samo iznimno priznaje izuzeće od tog pravila, čime primjenjuje opće načelo pravne sigurnosti koje je sastavni dio pravnog poretka Unije. Kako bi se ono priznalo, trebaju postojati dobra vjera zainteresiranih osoba i opasnost od ozbiljnih poremećaja, a teret njihova dokazivanja jest na državi koja se na njih poziva ( 77 ).

123.

Argumenti na koje se pozivaju državno odvjetništvo savezne zemlje Bavarske i njemačka vlada u pogledu donošenja sporne uredbe ne čine mi se dostatnima da opravdaju njihov zahtjev.

124.

Iz tumačenja članaka 2. i 3. Direktive o SPUO‑u iz presude Suda iz 2012., Inter‑Environnement Wallonie i Terre wallonne, moglo se, u najmanju ruku, predvidjeti da se njemačka pravila kojima se uređuju zaštićena područja, ovisno o njihovu sadržaju, mogu kvalificirati kao planovi i programi koji podliježu obvezi prethodnog provođenja SPUO‑a, iako to nacionalna pravila ne zahtijevaju.

125.

Jednako tako, moglo se predvidjeti da Sud smatra da SPUO treba provesti ne samo za planove i projekte koji imaju negativan utjecaj na okoliš nego i za one s pozitivnim utjecajem (poput planova i projekata kojima se uspostavljaju zaštićena prirodna područja) ( 78 ).

126.

Činjenica da Komisija nije podnijela tužbe zbog povrede obveze (neprovođenje procjene SPUO‑a prije odobrenja planova i programa za područja zaštite prirode i krajolika) protiv Savezne Republike Njemačke uopće nije razlog da se njemačka tijela pozovu na dobru vjeru.

127.

Ne čine mi se neoborivim ni razlozi koje njemačka tijela navode u prilog tvrdnji da bi poništenje pravila koja se odnose na područja zaštite prirode i krajolika dovelo eo ipso do „katastrofalnih” posljedica u Njemačkoj, kao što je to jedan od intervenijenata tvrdio na raspravi. Tim se razlozima protive:

128.

Sud je priznao da može, u iznimnim slučajevima i iz posebno važnih razloga pravne sigurnosti, odobriti privremenu suspenziju poništavajućeg učinka koji pravilo prava Unije ima u odnosu na nacionalno pravo koje mu se protivi ( 79 ).

129.

Ta je ovlast u isključivoj nadležnosti Suda, iz čije sudske prakse proizlazi da:

130.

Stranke u sporu ne slažu se oko toga dopušta li njemačko pravo da se pravila koja se odnose na područja zaštite prirode privremeno održe na snazi nakon njihova poništenja. Državno odvjetništvo savezne zemlje Bavarske tvrdi da to nije slučaj ( 81 ), ali Bund Naturschutz smatra da bi navedena privremena primjena bila u skladu sa sudskom praksom suda koji je uputio zahtjev u slučaju poništenja iz formalnih razloga ( 82 ).

131.

Na sudu koji je uputio zahtjev jest da utvrdi raspolaže li postupovnim pravnim sredstvima koja mu omogućuju da privremeno održi na snazi pravila o područjima zaštite prirode i krajolika usprkos njihovoj nevaljanosti ( 83 ). Ako ne raspolaže, sudska praksa Suda o privremenom ograničenju poništavajućeg učinka nadređenosti ne može se primijeniti.

132.

U slučaju da u skladu s njemačkim nacionalnim pravom sud ima tu ovlast, valja još provjeriti je li privremeno poništenje nadređenosti opravdano važnim razlogom u vezi sa zaštitom okoliša i jesu li ispunjeni ostali zahtjevi iz presude Inter‑Environnement Wallonie Terre wallonne ( 84 ).

133.

Važan razlog u općem interesu na koji se pozivaju njemačka tijela jest taj da bi se oduzimanjem učinka toj i drugim sličnim uredbama smanjila razina zaštite okoliša.

134.

Prema mojem mišljenju, nije u potpunosti dokazano da bi moguća nevaljanost ili oduzimanje učinka ( 85 ) uredbama koje se odnose na područja zaštite prirode i krajolika (zbog prethodnog neprovođenja SPUO‑a) nužno doveli do tolike pravne praznine da bi se ugrozila zaštita okoliša. Protiv toga mogu se navesti razni argumenti:

135.

S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je uputio Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Njemačka) odgovori na sljedeći način: