1. 

Predmetnim zahtjevom za prethodnu odluku Sudu se daje mogućnost da odluči o primjeni Direktive 94/22/EZ ( 2 ) na naknade (royalties) koje države članice mogu naplatiti poduzetnicima koji su nositelji odobrenja ( 3 ) za traženje, istraživanje i proizvodnju prirodnog plina. Te su naknade zapravo iznosi koje poduzetnici plaćaju državi za pristup i iskorištavanje državnih resursa, poput općenito ugljikovodika i konkretno prirodnog plina.

2. 

Konkretno, potrebno je utvrditi mogu li države članice na temelju Direktive 94/22 za izračun iznosa naknade upotrebljavati određeni referentni indeks (takozvani indeks udjela energije) umjesto drugog indeksa koji je u skladu s tržišnom cijenom prirodnog plina.

3.

U skladu s četvrtom, šestom, sedmom i osmom uvodnom izjavom:

„budući da države članice imaju suverenitet i suverena prava nad resursima ugljikovodika na svojim teritorijima;

[…]

budući da se moraju poduzeti koraci za osiguravanje nediskriminacijskih pristupa i bavljenja aktivnostima koje se odnose na traženje, istraživanje i proizvodnju ugljikovodika sukladno uvjetima koji potiču veće natjecanje na ovom području i da se time potiče najbolje moguće traženje, istraživanje i proizvodnja resursa u državama članicama kao i daljnja integracija unutarnjeg energetskog tržišta;

budući da je nužno, s tim ciljem, uspostaviti zajednička pravila kako bi se osiguralo da postupci izdavanja odobrenja za traženje, istraživanje i proizvodnju ugljikovodika budu otvoreni svim poduzetnicima koji imaju potrebna svojstva; budući da odobrenja moraju biti dana na osnovi objektivnih i objavljenih kriterija; budući da uvjeti na temelju kojih se izdaju odobrenja moraju isto tako biti unaprijed poznati svim poduzetnicima koji sudjeluju u postupku;

budući da države članice moraju zadržati pravo ograničavanja pristupa i bavljenja ovim aktivnostima iz razloga javnog interesa i podvrgnuti ih plaćanju financijskih doprinosa ili doprinosa u ugljikovodicima, s time da pojedinosti o tom doprinosu moraju biti utvrđene tako da ne zadiru u djelatnost poduzetnika; budući da se ovo pravo mora koristiti bez diskriminacije; budući da se, uz izuzetak uvjeta i obveza koje se odnose na korištenje ovog prava, moraju poduzeti koraci kako bi se izbjeglo nametanje poduzetnicima uvjeta i obveza koje se ne opravdavaju potrebom valjanog provođenja ove aktivnosti; budući da se aktivnosti poduzetnika moraju nadzirati samo do potrebne mjere kako bi se osiguralo njihovo ispunjavanje obveza i uvjeta.”

4.

Članak 2. stavci 1. i 2. glase kako slijedi:

„1.   Države članice zadržavaju pravo da odrede područja unutar svojeg državnog teritorija koja se stavljaju na raspolaganje za provođenje traženja, istraživanja i proizvodnje ugljikovodika.

2.   Kad područje stoji na raspolaganju za provođenje aktivnosti navedenih u stavku 1., države članice će osigurati da ne dođe do diskriminacije između poduzetnika u pogledu pristupa i provođenja ovih aktivnosti.”

5.

Člankom 6. stavcima 1. i 2. i člankom 6. stavkom 3. prvim podstavkom utvrđuje se:

„1.   Države članice osiguravaju da se uvjeti i zahtjevi koji se navode u članku 5. stavku 2. kao i posebne obveze koje se odnose na korištenje specifičnih odobrenja, opravdaju isključivo potrebom osiguravanja pravilne provedbe aktivnosti na području za koje se traži odobrenje, primjenom stavka 2. ili plaćanjem u novcu ili u ugljikovodicima.

2.   Države članice mogu, iz razloga nacionalne sigurnosti, javne sigurnosti, javnog zdravlja, sigurnosti prometa, zaštite okoliša, zaštite bioloških resursa i nacionalnog kulturnog blaga koje ima umjetničku, povijesnu ili arheološku vrijednost, sigurnosti instalacija i radnika, planiranog upravljanja ugljikovodičnim resursima (primjerice stope crpljenja ugljikovodika ili optimizacije njegovog vađenja) ili potrebom osiguravanja poreznih prihoda, nametnuti uvjete i zahtjeve za provođenje aktivnosti navedenih u članku 2. stavku 1.

3.   Pravila za plaćanje doprinosa navedenih u stavku 1., uključujući zahtjeve za sudjelovanjem države, određuju države članice kako bi se poduzetniku osiguralo očuvanje neovisnosti u upravljanju.”

6.

U skladu s člankom 19. stavcima 1., 5. i 5.bis Zakonodavne uredbe br. 625/96 ( 4 ):

„1.   Što se tiče proizvodnje ostvarene od 1. siječnja 1997., nositelji koncesije za proizvodnju obvezni su jednom godišnje plaćati državi vrijednost koja odgovara udjelu od 7 % proizvedene količine tekućih i plinovitih ugljikovodika iscrpljenih iz kopnenih ležišta, udjelu od 7 % ( 5 ) proizvedene količine plinovitih ugljikovodika i udjelu od 4 % proizvedene količine tekućih ugljikovodika iscrpljenih iz podmorskih ležišta.

[…]

5.   Jedinične vrijednosti udjela proizvodnje za svaku koncesiju za proizvodnju određuju se, za svakog nositelja koncesije koji je njome obuhvaćen, kao ponderirana prosječna prodajna cijena naplaćena u referentnoj godini.

5.bis   Što se tiče proizvodnje ostvarene od 1. siječnja 2002. jedinične vrijednosti udjela proizvodnje određuju se:

[…]

7.

Na temelju članka 11. stavka 1. te uredbe sa zakonskom snagom ( 6 ) predviđeno je da na uređenom tržištu kapaciteta nositelji koncesija za proizvodnju državi prodaju novčane vrijednosti udjela proizvodnje, u skladu s načinima utvrđenim uredbom ministra gospodarskog razvoja, donesenom nakon savjetovanja s Autorità di Regolazione per l’Energia, Reti e Ambiente (Regulatorno tijelo za električnu energiju, mreže i okoliš, Italija; u daljnjem tekstu: Regulatorno tijelo).

8.

U skladu s tim pravilom donesena je Ministarska uredba od 6. kolovoza 2010. ( 7 ) u kojoj je, što se tiče ovog slučaja, navedeno da se „postupak trgovanja udjelima proizvodnje odvija trgovanjem na dražbama” (članak 4. stavak 1.); „ne prihvaćaju se ponude za kupnju za iznos manji od indeksa udjela energije […]” (članak 4. stavak 3.); „u slučaju da ponuđena količina plina nije prodana, ona ostaje na raspolaganju nositelju koncesije koji je dužan platiti državi ekvivalent vrijednosti tog plina u visini indeksa udjela energije iz stavka 3.” (članak 4. stavak 4.).

9.

Članak 13. Uredbe sa zakonskom snagom br. 1/2012 ( 8 ) („Mjere za smanjenje cijena prirodnog plina za ugrožene kupce”) glasi kako slijedi:

„Od prvog tromjesečja nakon stupanja na snagu ove uredbe [Regulatorno] tijelo za električnu energiju i plin prilikom određivanja promjenjive naknade za pokrivanje troškova isporuke prirodnog plina postupno uvodi u mjerila na temelju kojih se provodi ažuriranje upućivanje na stopu postupnog povećavanja cijena plina na tržištu, a radi prilagodbe europskim vrijednostima referentnih cijena prirodnog plina za ugrožene kupce, u smislu članka 22. Decreta legislativo 23 maggio 2000, n. 164 (Zakonodavna uredba br. 164 od 23. svibnja 2000.) i njegovih naknadnih izmjena. Do početka otvaranja tržišta prirodnog plina predviđenog u članku 30. stavku 1. Zakona br. 99 od 23. srpnja 2009. referentna tržišta koja je potrebno uzeti u obzir jesu europska tržišta utvrđena u skladu s člankom 9. stavkom 6. Decreta legislativo 13 agosto 2010, n. 130 (Zakonodavna uredba br. 130 od 13. kolovoza 2010.)”.

10.

Odlukom 196/2013/R/gas ( 9 ) Regulatorno tijelo je od 1. listopada 2013. konačno prestalo primjenjivati indeks udjela energije kao mjerilo za utvrđivanje troškova plina u svrhu utvrđivanja uvjeta opskrbe ugroženih kupaca na zaštićenom tržištu.

11.

Sastavnicu kojom su obuhvaćeni troškovi isporuke prirodnog plina na veleprodajnim tržištima sada čini indeks CMEM, koji je definiran isključivo u odnosu na kratkoročno tržište prirodnog plina, u skladu s točkom 1. podtočkom (c) izreke navedene odluke.

12.

Indeks CMEM izračunava se zbrajanjem različitih elemenata, koji uključuju indeks PFOR.

13.

U skladu s člankom 6. stavkom 2. točkom (d) Testo integrato delle attività di vendita al dettaglio di gas naturale e gas diversi da gas naturale distribuiti a mezzo di reti urbane (Integrirani tekst o aktivnostima maloprodaje prirodnog plina i drugih plinova koji se distribuiraju gradskim mrežama; u daljnjem tekstu: TIVG), kako je izmijenjen Odlukom 196/2013/R/gas, indeks PFOR, „izražen u euro/GJ (gigadžul), kojim su obuhvaćeni troškovi opskrbe prirodnim plinom, jednak je aritmetičkom prosjeku terminskih (forward) tromjesečnih cijena neorganiziranog tržišta (over the counter (OTC)) koje se odnose na t. tromjesečje plina na trgovinskom čvorištu plina TTF ( 10 ), koje utvrđuje društvo Platts ( 11 ), s obzirom na drugi kalendarski mjesec koji prethodi t. tromjesečju”.

14.

Eni SpA (u daljnjem tekstu: Eni) i Shell Italia E&P Spa (u daljnjem tekstu: Shell) dva su društva koja su nositelji koncesija za crpljenje prirodnog plina u Italiji ( 12 ) i koja su prisutna na veleprodajnom i maloprodajnom tržištu za distribuciju i prodaju plina u toj državi članici.

15.

Oba društva vode sporove s talijanskim tijelima ( 13 ) u okviru kojih pobijaju iznose naknada za 2015. koje državi trebaju platiti za svoje koncesije. Konkretno, zahtijevaju poništenje odluke od 24. ožujka 2016., koju je donio Direzione generale per la sicurezza dell’approvvigionamento e le infrastrutture energetiche (Glavna uprava za sigurnost opskrbe energijom i energetsku infrastrukturu), a koja se odnosila na „Zakonodavnu uredbu br. 625/1996 – članak 19. stavak 5.bis, indeks udjela energije 2015. – udio energije u troškovima prirodnog plina kao sirovine za 2015.” ( 14 ) kao i pravila i odluke na kojima se temeljila.

16.

Prema mišljenju tužiteljâ zadržavanje indeksa udjela energije za 2015. kao mjerila za izračun naknada protivno je pravu. Prema njihovu mišljenju, naknade treba izračunati na temelju indeksa PFOR (koji se odnosi na cijenu plina na kratkoročnom tržištu), a ne na temelju indeksa udjela energije (koji se odnosi na dugoročnije cijene nafte i drugih goriva).

17.

Naime, tvrde da se indeks udjela energije konačno prestao primjenjivati za tarifno uređenje zaštićenog tržišta, zbog čega se ne bi trebao primjenjivati ni za izračun naknada. Stoga zagovaraju primjenu novog indeksa PFOR koji je Regulatorno tijelo uvelo upravo kako bi odražavao tržišnu cijenu plina.

18.

Sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da se sadašnjim mehanizmom izračuna na uređenom tržištu kapaciteta i plina najprije nude državni udjeli proizvoda, u mjeri koja odgovara cijeni koja proizlazi iz indeksa udjela energije. Kada se, kao u većini slučajeva, ti udjeli ne prodaju, poduzetniku koncesionaru ostaje navedena količina prirodnog plina, ali državi plaća iznos koji odgovara njegovoj cijeni izračunanoj na temelju indeksa udjela energije, koja je veća od tržišne cijene. Na temelju toga sud koji je uputio zahtjev zaključuje da su koncesionari obvezni kupiti udjele prirodnog plina po znatno većoj cijeni od tržišne cijene, čime im se nanosi šteta u odnosu na druge gospodarske subjekte u sektoru, odnosno njihove konkurente koji nemaju takvu obvezu.

19.

Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) u svojoj je presudi br. 290/2018 od 18. siječnja preispitao više odluka suda koji je uputio zahtjev, donesenih u lipnju 2016., te pritom potvrdio zakonitost odluka talijanskih tijela koja su primjenjivala indeks udjela energije.

20.

Međutim, sud koji je uputio zahtjev i dalje smatra da može doći do diskriminacije nositeljâ koncesija za proizvodnju prirodnog plina te pita može li tumačenje nacionalnog propisa na koji se odnosi presuda od 18. siječnja 2018. koju je donio Consiglio di Stato (Državno vijeće) biti protivno načelima iz Direktive 94/22.

21.

U tim okolnostima Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Okružni upravni sud u Lombardiji, Italija) Sudu upućuje sljedeće prethodno pitanje:

„Protivi li se odredbama članka 6. stavka 1. i šeste uvodne izjave [Direktive 94/22] nacionalno zakonodavstvo, konkretnije članak 19. stavak 5.bis Zakonodavne uredbe br. 625 iz 1996., koje, zbog tumačenja koje je dao Consiglio di Stato (Državno vijeće) u presudi br. 290/2018, u okviru plaćanja naknade za koncesiju omogućuje nametanje indeksa udjela energije, koji se temelji na cijenama nafte i drugih goriva, umjesto primjene indeksa PFOR koji je povezan s cijenom plina na kratkoročnom tržištu?”

22.

Pisana očitovanja podnijeli su Eni, Shell, Assomineraria, Comune di Viggiano (Općina Viggiano, Italija), talijanska vlada i Komisija. Svi su sudjelovali na raspravi održanoj 4. travnja 2019. osim Općine Viggiano.

23.

Stranke koje su sudjelovale u prethodnom postupku ne slažu se oko odgovora koji bi trebalo dati sudu koji je uputio zahtjev.

24.

Smatram da je za rješavanje ovog spora najprije potrebno razmotriti način izračuna naknada za crpljenje plina koji se primjenjuje u Italiji.

25.

U Italiji su društva koja crpe plin na temelju Zakona br. 6/1957 ( 15 ) bila obvezna plaćati naknade za crpljenje plina na njezinu državnom području. U početku su se navedene naknade mogle platiti u naravi (udjelom iscrpljenog plina) ili u novcu. Konačan iznos bio je jednak u oba slučaja, s obzirom na to da se plaćanje u novcu utvrđivalo uzimajući u obzir prosječnu prodajnu cijenu plina koju je poduzetnik koncesionar primjenjivao u određenoj godini.

26.

Nakon što je Direktiva 94/22 u talijansko pravo prenesena Zakonodavnom uredbom br. 625/96, prethodna je situacija ostala ista. Poduzetnici koncesionari i dalje su plaćali naknadu u naravi (jednaku udjelu iscrpljenog plina) ili u novcu (u tržišnoj vrijednosti navedene količine plina).

27.

Izmjenom članka 19. Zakonodavne uredbe br. 625/96, na temelju Leggea 23 aprile 2004, n. 239 (Zakon br. 239 od 23. travnja 2004.), promijenio se sustav naknada.

28.

Naime, novim tekstom članka 19. Zakonodavne uredbe br. 625/96 zahtijevalo se da se naknada od 1. siječnja 2002. plaća samo u novcu. Naknada se od 1. siječnja 2003. sastojala od udjela iscrpljenog proizvoda ( 16 ) na koji se primjenjivala cijena plina prema indeksu udjela energije. Taj se indeks definirao kao energetski udio troškova sirovine plina, izražen u eurima po MJ (megadžuli), te koji je trebalo utvrditi Regulatorno tijelo u skladu s mjerilima iz svoje odluke br. 52/99.

29.

Prema informacijama koje su dostavile stranke u postupku Regulatorno tijelo svaka je dva mjeseca izračunavalo indeks udjela energije u odnosu na skup energenata ( 17 ), konkretno, ovisno o prosječnim cijenama nafte i drugih goriva, koje proizlaze iz višegodišnjih veleprodajnih ugovora. Tada je indeks udjela energije odražavao stvarnu tržišnu vrijednost prirodnog plina, kao što to tvrde spomenute stranke ( 18 ).

30.

Kasnije je reformom iz 2007., utvrđenom u Uredbi Ministarstva gospodarskog razvoja od 6. kolovoza 2010., omogućeno da poduzetnici koji su nositelji koncesija prodaju na dražbama na „uređenom tržištu kapaciteta i plina” (PSV) ( 19 ) plinske udjele koje duguju državi i na taj joj način u obliku naknade prenesu iznose koji iz toga proizlaze. To je virtualno čvorište plina PSV veleprodajno tržište na kojem se odvija cijela trgovina prirodnim plinom u Italiji.

31.

Međutim, propisom je predviđeno da se odbiju ponude s cijenama manjim od indeksa udjela energije. U tom slučaju ponuđena količina plina ostaje na raspolaganju poduzetniku nositelju koncesije koji je državi dužan platiti naknadu jednaku vrijednosti te količine plina u visini indeksa udjela energije.

32.

Čini se da je indeks udjela energije s vremenom prestao biti usklađen s cijenom prirodnog plina na tržištima, pa poduzetnici koji su nositelji koncesije za crpljenje plina u Italiji nisu uspijevali prodati plinske udjele na uređenom tržištu.

33.

Odstupanje između indeksa udjela energije i tržišne cijene prirodnog plina potvrđeno je kada je Regulatorno tijelo donijelo odluku 196/2013/R/gas kojom se od 1. listopada 2013. konačno prestao primjenjivati indeks udjela energije kao mjerilo za utvrđivanje troškova plina, u svrhu utvrđivanja uvjeta opskrbe kupaca na zaštićenom tržištu ( 20 ).

34.

Odlukom 196/2013/R/gas određeno je da se za utvrđivanje cijene plina primjenjuje indeks PFOR, koji odražava tromjesečne cijene prirodnog plina na nizozemskoj burzi plina (čvorište plina TTF) koje utvrđuje društvo Platts.

35.

Međutim, talijanska su tijela za utvrđivanje cijene prirodnog plina za potrebe naknada nastavila primjenjivati indeks udjela energije. Budući da poduzetnici koncesionari 2015. na dražbama tržišta PSV nisu mogli prodati plinske udjele koji odgovaraju tim naknadama, tvrde da su na ime te naknade državi morali platiti veće iznose nego što bi to bilo potrebno da se primjenjivala kratkoročna tržišna cijena plina (odnosno cijena koja proizlazi iz indeksa PFOR).

36.

U dokumentima iz spisa ističe se sljedeće:

37.

Iz tih podataka proizlazi da je indeks udjela energije u 2015. dosegnuo veće vrijednosti od vrijednosti indeksa PFOR. Stoga su poduzetnici koji su nositelji koncesije za crpljenje plina platili naknade u većem iznosu ( 24 ) od iznosa koji bi se dobio primjenom tržišne vrijednosti na odgovarajuće stavke prirodnog plina.

38.

Direktivom 94/22 ne provodi se iscrpno usklađivanje aktivnosti traženja, istraživanja i proizvodnje ugljikovodika u Uniji ( 25 ).

39.

Tim se minimalnim usklađivanjem kao pretpostavka prihvaća suverenitet država članica nad ugljikovodicima na njihovim teritorijima ( 26 ), što su prirodni resursi koji im stoje na raspolaganju. Direktivom 94/22 samo se utvrđuje postupak za pristup i bavljenje tim aktivnostima s ciljem poticanja većeg natjecanja u tom sektoru i najboljeg mogućeg traženja, istraživanja i proizvodnje tih resursa, uz poticanje integracije unutarnjeg energetskog tržišta ( 27 ).

40.

Konkretno, Direktivom se predviđa da se postupci izdavanja odgovarajućih odobrenja trebaju otvoriti svim poduzetnicima u Uniji koji imaju potrebna svojstva, na osnovi „objektivnih kriterija” i u skladu s uvjetima koji trebaju biti unaprijed poznati svim poduzetnicima koji sudjeluju u tim postupcima ( 28 ).

41.

Direktivom 94/22 državama članicama daje se pravo da pristup i bavljenje tim aktivnostima „[ograniče] iz razloga javnog interesa” odnosno da ih podvrgnu plaćanju financijskih doprinosa (naknada) ( 29 ).

42.

Osmom uvodnom izjavom i člankom 6. stavkom 1. Direktive 94/22 državama članicama daje se sloboda da odaberu naknadu koja se sastoji od financijskih doprinosa (plaćanje u novcu) ili doprinosa u ugljikovodicima (plaćanje u naravi). Stoga je nacionalno zakonodavstvo poput onog o kojem je ovdje riječ, u kojem je odabrano plaćanje naknade u obliku financijskih doprinosa, usklađeno s Direktivom 94/22.

43.

Ključno je pitanje u ovom sporu utvrđuju li se Direktivom 94/22 uvjeti koji se odnose na iznos naknada i postupak za njihov izračun. Unaprijed napominjem da ta direktiva, prema mojem mišljenju, državama članicama daje široku marginu prosudbe za utvrđivanje načina izračuna naknada.

44.

Međutim, točno je da države članice svoje pravo na utvrđivanje naknada trebaju ostvariti na nediskriminirajući način (osma uvodna izjava Direktive 94/22) tako da poduzetnici budu ravnopravni u pogledu pristupa i provođenja aktivnosti traženja, istraživanja i crpljenja ugljikovodika (članak 2. stavak 2.) ( 30 ).

45.

Stoga se Direktivom državama ne propisuju ograničenja ni u pogledu načina utvrđivanja ni u pogledu iznosa naknade. Poduzetnici koji su nositelji koncesije za crpljenje plina i koji su podnijeli očitovanja (Eni, Shell i udruženje Assomineraria) priznaju da država može, kao što je to učinila Italija 1999., povećati naknadu sa 7 % na 10 % iscrpljenih količina plina.

46.

Međutim, ti poduzetnici tvrde da naknadu treba izračunavati upotrebom formule koja odražava prodajnu cijenu plina na tržištu, što trenutačno nije slučaj s indeksom udjela energije. Dodaju da im se primjenom tog indeksa nanosi šteta (diskriminacija) jer su udio prirodnog plina koji odgovara naknadi obvezni kupiti po cijeni koja je veća od tržišne cijene (koja je sada povezana s indeksom PFOR).

47.

Ne slažem se s tim stajalištem i, naprotiv, smatram da se primjenom indeksa udjela energije poduzetnike koji su nositelji koncesije za crpljenje plina ne diskriminira na način protivan Direktivi 94/22. Do diskriminacije koja je tim pravilom zabranjena moglo bi doći diskriminirajućim postupanjem države članice prema poduzetnicima koji su nositelji odobrenja (na primjer, među ostalim, na temelju državljanstva, mjesta boravišta ( 31 ) ili podrijetla društvenog kapitala) u pogledu utvrđivanja naknada. Do toga bi došlo da poduzetnici s društvenim kapitalom iz drugih država članica moraju platiti naknadu u iznosu većem od naknade koju trebaju platiti poduzetnici s društvenim kapitalom u Italiji.

48.

Društva Eni i Shell ističu diskriminaciju do koje, prema njihovu mišljenju, dolazi između poduzetnika koji su nositelji koncesija i poduzetnika koji sudjeluju u distribuciji i stavljanju prirodnog plina na tržište, ali ne crpe nijedno ležište. Tim se stajalištem naglašava sljedeće:

49.

Međutim, Direktivom 94/22 samo se zabranjuje diskriminacija među poduzetnicima koncesionarima (točnije, nositeljima odobrenjâ) za crpljenje plina, ali se ne zabranjuje različito postupanje između njih i poduzetnika koji samo djeluju kao posrednici i kao subjekti koji stavljaju prirodni plin na uređeno veleprodajno tržište PSV ili na maloprodajno tržište za zaštićene kupce.

50.

S gledišta plaćanja naknada koncesionari za crpljenje i društva s koncesijom za distribuciju i stavljanje prirodnog plina na talijanska tržišta ne nalaze se u usporedivim situacijama ( 33 ) s obzirom na to da potonja društva, ponavljam, Talijanskoj Državi ne trebaju plaćati nikakvu vrstu naknade za crpljenje. Zbog toga smatram da nije došlo do diskriminacije na koju se poziva.

51.

Do te diskriminacije u odnosu na poduzetnike koji u Italiji samo stavljaju prirodni plin na tržište, a za koju poduzetnici koncesionari tvrde da postoji, može doći samo ako je tržišna cijena plina niska. Ako se navedena cijena poveća u odnosu na cijenu nafte i drugih ugljikovodika upotrijebljenih u indeksu udjela energije, dolazi do obrnute situacije: dražbe se ne obustavljaju i poduzetnici koncesionari prirodni plin prodaju po cijeni većoj od cijene koja proizlazi iz primjene indeksa udjela energije. Prema podacima koje je dostavila talijanska vlada i koje koncesionari ne pobijaju, do te je situacije došlo 2016. i 2017., odnosno koncesionari su u tim poslovnim godinama na dražbama prodavali prirodni plin po cijeni većoj od cijene koja proizlazi iz primjene indeksa udjela energije (32 % u 2016. i 36,7 % u 2017.) i indeksa PFOR (46,3 % u 2016. i 52,1 % u 2017.). U tim slučajevima koncesionari nisu trebali ponovno kupiti iscrpljeni prirodni plin po cijeni većoj od cijene koja proizlazi iz primjene indeksa udjela energije.

52.

Direktivom 94/22 uvode se druga ograničenja, koja nisu u potpunosti točno utvrđena, koja se primjenjuju na široku marginu prosudbe koja se državama članicama priznaje u pogledu iznosa i načina izračuna te vrste doprinosa. Konkretno:

53.

Ipak, ni sud koji je uputio zahtjev ni poduzetnici koji su obvezni plaćati naknade ne tvrde da su talijanskim zakonodavstvom prekoračena ta ograničenja.

54.

Međutim, isti poduzetnici tvrde da za izračun naknada nije dosljedno primjenjivati indeks udjela energije jer se njime ne uzima u obzir tržišna cijena prirodnog plina, nego cijena nafte i drugih ugljikovodika u dugoročnim ugovorima. Prema njihovu mišljenju, Direktivom 94/22 sprečava se ta mogućnost te se propisuje obveza primjene indeksa povezanog s tržišnom cijenom prirodnog plina (poput indeksa PFOR koji se na talijanskom tržištu od 2013. upotrebljava za zaštićene kupce).

55.

Eni u tom smislu navodi da bi primjena indeksa udjela energije mogla dovesti do apsurdne situacije u kojoj bi iznos naknade bio veći od cijene prirodnog plina koji je iscrpio poduzetnik koncesionar ako bi se tržišna cijena nafte i drugih ugljikovodika znatno povećala u odnosu na tržišnu cijenu plina.

56.

Taj se argument, s kojim se čini se slaže sud koji je uputio zahtjev, temelji na pretpostavci (povećanje razlike između jednog i drugog indeksa) koja nije povezana s činjenicama koje su nastale 2015., a na koje se odnosi odluka Regulatornog tijela koja je predmet spora. Kao što sam to već naveo, razlika između indeksa udjela energije i indeksa PFOR u toj poslovnoj godini nije bila velika ( 34 ) zbog čega povećanje iznosa naknada nije bilo toliko znatno da bi se ugrozila održivost crpljenja plina koje provode koncesionari. Osim toga, kao što je ranije navedeno, 2016. i 2017. došlo je do obrnute situacije, s obzirom na to da je tržišna cijena prirodnog plina bila veća od cijene koja proizlazi iz primjene indeksa udjela energije i indeksa PFOR.

57.

U svakom slučaju, na odabir jednog ili drugog indeksa mogu utjecati čimbenici diskrecijske ovlasti ili političke oportunosti, ovisno o tome žele li se naknade utvrditi na način da budu više ili manje opterećujuće za poduzetnike koncesionare (i, isto tako, više ili manje povoljne za državni proračun).

58.

Naime, može biti logično primijeniti indeks koji odražava kratkoročnu tržišnu cijenu plina (indeks PFOR). Međutim, nije nerazumno ni primijeniti drugi indeks koji ovisi o srednjoročnoj ili dugoročnoj cijeni nafte i drugih ugljikovodika, poput indeksa udjela energije. Naime, odabir stabilnijeg indeksa može biti čimbenik koji zakonodavac opravdano uzima u obzir kako bi postigao veću stabilnost i predvidljivost javnih prihoda od crpljenja ugljikovodika.

59.

U konačnici, nije sporno da bi Talijanska Država također opravdano mogla povećati iznos naknada, povećanjem udjela prirodnog plina koji se odnosi na plaćanje tih doprinosa (na primjer, naknada od 15 % iscrpljenog plina, umjesto 10 %), čime bi se postigao sličan rezultat.

60.

Kako bi se odgovorilo na prethodno pitanje, važno je da se primjenom indeksa poput indeksa udjela energije ne povrijedi nijedno od ograničenja iz članka 6. Direktive 94/22, na koja sam prije uputio. Smatram da je tako jer:

61.

U svakom slučaju, na nacionalnim je sudovima, koji raspolažu svim činjeničnim elementima, da ocijene je li primjena indeksa kao što je to indeks udjela energije, nepovezanog s tržišnom cijenom plina, za izračun naknada koje se naplaćuju za koncesije plina u određenoj godini proizvela učinke koji nisu u skladu s ograničenjima utvrđenim u članku 6. Direktive 94/22 za izračun navedenih naknada.

62.

Iako sud koji je uputio zahtjev ne postavlja to pitanje u svojoj odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, dodat ću da su nacionalni sudovi također nadležni provjeriti, na temelju opće ocjene svih relevantnih pravnih i činjeničnih okolnosti, ispunjava li nacionalno zakonodavstvo o kojem je riječ u glavnom postupku zahtjeve načela proporcionalnosti ( 35 ), pri čemu mu Sud treba pružiti sve elemente za tumačenje prava Unije koji mu omogućuju donošenje odluke ( 36 ).

63.

Tu je pojedinačnu ocjenu već proveo Consiglio di Stato (Državno vijeće) u presudi br. 290/2018 na koju upućuje sud koji je uputio zahtjev. Potonji bi sud trebao, prema mojem mišljenju, imati vrlo čvrste razloge koji nedvojbeno dovode u pitanje tu ocjenu da bi se mogao udaljiti od kriterija koji je utvrdilo najviše talijansko upravno tijelo koje ima posljednju riječ o primjeni talijanskog nacionalnog prava.

64.

Uzimajući u obzir te zadrške, smatram da postoje barem dva dodatna čimbenika koji idu u prilog tomu da je način izračuna naknada koji su primijenila talijanska tijela u skladu s pravom Unije.

65.

Prvi se čimbenik odnosi na to da se člankom 6. stavkom 1. i osmom uvodnom izjavom Direktive 94/22 državama članicama omogućuje da odaberu doprinose u naravi ili doprinose u novcu. Na taj način države članice mogu odabrati između dviju mogućnosti koje međusobno nisu povezane. Stoga iz Direktive ne proizlazi da naknada, neovisno o tome plaća li se u naravi ili u obliku financijskih doprinosa, treba biti istovjetna ili povezana s tržišnom vrijednosti količine iscrpljenog plina.

66.

Drugi se čimbenik odnosi na to da država članica ne povređuje nužno načelo proporcionalnosti ako iznos naknade u novcu utvrdi primjenom indeksa poput indeksa udjela energije, kojim se ne osigurava jednakost između tržišne vrijednosti udjela plina koji odgovara naknadi i novčane vrijednosti navedene naknade. Ponavljam da ta jednakost nije cilj Direktive 94/22. Stoga se države članice načelom proporcionalnosti ne obvezuju na primjenu referentnih indeksa, poput indeksa PFOR.

67.

Nacionalni propis za provedbu Direktive 94/22 mogao bi biti neusklađen s načelom proporcionalnosti ako bi postupak za utvrđivanje iznosa naknade doveo do propisivanja toliko velikih naknada da bi aktivnosti traženja, istraživanja i proizvodnje prirodnog plina postale neizvedive u praksi. Prema podacima iz spisa predmeta čini se da talijanski propis kojim se nalaže primjena indeksa udjela energije nije doveo do nastanka takve situacije.

68.

Za razliku od prethodno navedenog, primjena indeksa udjela energije mogla bi dovesti do većeg ili manjeg narušavanja financijske ravnoteže koja je prvotno predviđena u odgovarajućim ugovorima o koncesiji. Kad bi takav problem nastao (a koji bi mogao biti izazvan promjenom u indeksima ili povećanjem iznosa naknade), njegovo rješenje pronašlo bi se u nacionalnim pravilima kojima se uređuje ravnoteža koncesija, a ne u Direktivi 94/22 ( 37 ).

69.

U konačnici, bez potrebe za većim opravdanjima, može se odbaciti tvrdnja prema kojoj primjena indeksa udjela energije predstavlja neopravdano ograničavanje prava na vlasništvo zaštićenog člankom 17. Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Talijanska Država ima vlasništvo nad ugljikovodicima i, ako nekom poduzetniku odluči dati koncesiju za crpljenje tih ugljikovodika, tu dodjelu javnih resursa može uvjetovati plaćanjem doprinosa u državni proračun na teret onoga tko ih crpi.

70.

S obzirom na prethodno navedeno, predlažem da se Tribunalu amministrativo regionale per la Lombardia (Okružni upravni sud u Lombardiji, Italija) odgovori na sljedeći način:

„Članku 6. stavcima 1., 2. i 3. te osmoj uvodnoj izjavi Direktive 94/22/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 1994. o uvjetima za davanje i korištenje odobrenja za traženje, istraživanje i proizvodnju ugljikovodika ne protivi se nacionalni propis kojim se iznos naknada koje trebaju platiti poduzetnici koji su nositelji koncesija za crpljenje plina utvrđuje primjenom indeksa (poput indeksa udjela energije) koji se temelji na srednjoročnim i dugoročnim cijenama nafte i drugih goriva, a ne primjenom drugog indeksa (poput indeksa PFOR) koji je povezan s cijenom plina na kratkoročnom tržištu.”