1.

Smije li financijsko nadzorno tijelo adresatu ograničavajuće mjere odbiti pristup oslobađajućim dokumentima koji se odnose na treće osobe, pozivajući se pritom na poslovnu tajnu u skladu s člankom 54. Direktive 2004/39/EZ ( 2 ) o tržištima financijskih instrumenata ( 3 )?

2.

To pitanje postavlja se u kontekstu odluke luksemburškog financijskog nadzornog tijela o nepriznavanju dobrog ugleda D. V.-u koji je potreban za preuzimanje rukovodećih funkcija u investicijskim društvima. Razlog za odluku bila je njegova uloga u osnivanju i upravljanju subjektom koji je bio upleten u financijski skandal Madoff ( 4 ).

3.

Sud je u okviru ovog zahtjeva za prethodnu odluku koji je uputio Cour administrative (Visoki upravni sud, Luksemburg) suočen s izazovom usklađivanja zaštite poslovne tajne i zaštite prava obrane.

4.

Pritom, kao prvo, valja ispitati je li situacija u ovom slučaju obuhvaćena iznimkom od obveze čuvanja poslovne tajne za „slučajeve iz kaznenog prava” koja je predviđena člankom 54. Direktive 2004/39. Kao drugo, valja ispitati, s obzirom na jamstva pravičnog suđenja i djelotvornog pravnog lijeka, uzima li se uređenjem poslovne tajne u članku 54. Direktive u dovoljnoj mjeri u obzir pravo adresata mjere sa značajkama ovog slučaja na pristup spisu.

5.

Pravni okvir Unije u ovom slučaju čine članci 41., 47. i 48. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), kao i Direktiva 2004/39.

6.

Uvodno treba istaknuti uvodne izjave 2., 44., 63. i 71. Direktive:

7.

U glavi II. Direktive uređuju se odobrenje za rad i uvjeti poslovanja investicijskih društava.

8.

Člankom 5. stavkom 1. Direktive utvrđuje se u tom smislu zahtjev odobrenja za rad:

„Svaka država članica propisuje da pružanje investicijskih usluga ili aktivnosti u okviru redovite djelatnosti ili poslovanja podliježe prethodnom odobrenju za rad u skladu s odredbama ovog poglavlja. […]”

9.

U skladu s člankom 8. stavkom 1. točkom (c) Direktive nadležno tijelo može oduzeti odobrenje za rad koje je izdalo investicijskom društvu u slučaju da investicijsko društvo „više ne ispunjava uvjete po kojima je odobrenje za rad izdano”.

10.

Članak 9. stavak 1. prvi podstavak i članak 9. stavak 3. Direktive odnose se na uvjete za suglasnost u pogledu osoba koje vode poslovanje investicijskog društva:

„1.   Države članice od osoba koje stvarno vode poslovanje investicijskog društva zahtijevaju da imaju dobar ugled i dovoljno iskustva kako bi se osiguralo upravljanje investicijskim društvom pažnjom dobrog stručnjaka. […]

3.   Nadležno tijelo odbija dati suglasnost ako nije uvjereno da osobe koje će stvarno voditi poslovanje investicijskog društva imaju dovoljno dobar ugled i dovoljno iskustva, ili ako postoje objektivni i opravdani razlozi za pretpostavku da predložene promjene predstavljaju prijetnju upravljanju investicijskim društvom pažnjom dobrog stručnjaka.”

11.

U članku 16. stavku 1. Direktive utvrđuje se da uvjeti za početno odobrenje, među ostalim članak 9. stavak 3. Direktive, moraju u svakom trenutku biti ispunjeni.

„Države članice zahtijevaju da investicijsko društvo kojem je izdano odobrenje za rad na njihovom području mora trajno ispunjavati uvjete za početno odobrenje za rad utvrđene u poglavlju I. ove glave.”

12.

Prvo poglavlje četvrte glave („Nadležna tijela”) Direktive sadržava odredbe o imenovanju nadležnih tijela, njihovim ovlastima i o postupcima pravne zaštite.

13.

Člankom 50. stavkom 1. Direktive utvrđuje se da „[n]adležna tijela moraju imati sve nadzorne i istražne ovlasti potrebne za izvršavanje njihovih zadaća”. U skladu sa stavkom 2. točkom (l) u te ovlasti ubraja se, među ostalim, pravo na „upućivanje predmeta sudu u postupak kaznenog progona”.

14.

Članak 51. stavak 1. Direktive odnosi se na moguće posljedice za kršenja odredbi donesenih u sklopu provedbe Direktive:

„1.   Ne dovodeći u pitanje postupke oduzimanja odobrenja za rad ili pravo države članice na izricanje kaznenih sankcija, države članice, […] u skladu sa svojim nacionalnim pravom, osiguravaju mogućnost poduzimanja odgovarajućih upravnih mjera ili izricanja upravnih sankcija protiv odgovornih osoba u slučaju nepoštovanja odredbi donesenih u provedbi ove Direktive. Države članice osiguravaju da te mjere budu učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće.”

15.

Člankom 54. Direktive, naslovljenim „Poslovna tajna”, stavcima 1. do 3. utvrđuje se sljedeće:

„1.   Države članice osiguravaju da nadležna tijela, sve osobe koje rade ili su radile u nadležnim tijelima, subjekti kojima su delegirane zadaće prema članku 48. stavku 2., te revizori i stručne osobe koje su dobile nalog od nadležnih tijela podliježu obvezi čuvanja poslovne tajne. Povjerljive podatke koje su saznali tijekom obavljanja svojih dužnosti ne smiju otkriti drugim osobama niti tijelima, osim u sažetom ili općenitom obliku tako da se ne mogu pojedinačno identificirati investicijska društva, tržišni operateri, uređena tržišta i druge osobe, ne dovodeći u pitanje slučajeve iz kaznenog prava ili druge odredbe ove Direktive.

2.   U slučaju stečaja ili prisilne likvidacije investicijskog društva, tržišnog operatera ili uređenog tržišta, povjerljivi podaci koji se ne odnose na treće osobe mogu se otkriti u građanskom ili trgovačkom postupku, ako je to potrebno za provođenje postupka.

3.   Ne dovodeći u pitanje slučajeve koje pokriva kazneno pravo, nadležna tijela, ostala tijela i fizičke i pravne osobe koje nisu nadležna tijela, a koji prime povjerljive podatke u skladu s ovom Direktivom, mogu ih koristiti samo u okviru obavljanja svojih dužnosti i izvršavanja svojih zadaća u slučaju nadležnih tijela u okviru ove Direktive ili, u slučaju drugih tijela, pravnih ili fizičkih osoba u svrhu za koju su im takvi podaci dostavljeni i/ili u okviru upravnih ili sudskih postupaka koji se posebno odnose na izvršavanje tih zadaća. Međutim, ako su nadležno tijelo ili neko drugo tijelo ili osoba koja daje podatke dali svoju suglasnost, tijelo koje prima podatke može ih koristiti u druge svrhe.”

16.

Člankom 11. Zakona od 8. lipnja 1979. ( 5 ) uređuje se zahtjev za pristup spisu u upravnom postupku, a člankom 13. iznimke.

17.

Člankom 19. Zakona od 5. travnja 1993. ( 6 ), koji je ažuriran u okviru prenošenja Direktive 2004/39, predviđa se zahtjev dobrog ugleda slično članku 9. Direktive.

18.

U članku 32. Zakona od 13. srpnja 2007. ( 7 ), prenošenjem članka 54. Direktive 2004/39, uređuje se poslovna tajna.

19.

Društvo UBS (Luxembourg) S. A. ( 8 ) (u daljnjem tekstu: UBS) osnovalo je investicijsko društvo LUXALPHA SICAV (u daljnjem tekstu: Luxalpha) uz sudjelovanje D. V.-a, koji je zatim obavljao rukovodeću funkciju u društvu Luxalpha. Društvo Luxalpha bilo je umiješano u financijski skandal Madoff te je 2009. likvidirano.

20.

Odlukom od 4. siječnja 2010. luksemburško financijsko nadzorno tijelo (Commission de Surveillance du Secteur Financier, u daljnjem tekstu: CSSF) utvrdilo je da DV zbog svoje uloge pri osnivanju i upravljanju društva Luxalpha više nije pouzdan i stoga je neprikladan za ulogu upravitelja subjekta koji nadzire to tijelo ili za drugu funkciju za koju je potrebno odobrenje. Stoga mora odstupiti s odgovarajućih dužnosti.

21.

DV je protiv odluke CSSF‑a podnio tužbu pred Tribunalom administratif (Upravni sud, Luksemburg). U kontekstu tog glavnog postupka DV je od CSSF‑a zatražio prijenos različitih dokumenata koje je CSSF primio u okviru svojih nadzornih aktivnosti u odnosu na društva UBS i Luxalpha.

22.

CSSF je to odbio upućivanjem na poslovnu tajnu i na okolnost da se u odluci od 4. siječnja 2010. ni u kom trenutku nije oslonio na zatražene dokumente. DV‑u je proslijedio sve dokumente koji se odnose na njegov upravni postupak.

23.

Protiv odluke CSSF‑a o odbijanju DV je u okviru postupovnog pitanja podnio tužbu pred Upravnim sudom za izdavanje dokumenata. Smatra da su sporni dokumenti nužni za njegovu adekvatnu obranu. U njima se mogu naći informacije o stvarnoj podjeli uloga sudionika u osnivanju društva Luxalpha. Upravni sud samo je u manjem opsegu prihvatio zahtjev za pristup podacima.

24.

O žalbi podnesenoj protiv te odluke odlučio je Cour administrative (Visoki upravni sud) presudom od 16. prosinca 2014. Visoki upravni sud naložio je CSSF‑u prijenos mnogobrojnih dokumenata u okviru glavnog postupka. Protiv te odluke društvo UBS i bivši članovi upravnog vijeća društva Luxalpha, Alain Hondequin i drugi, podnijeli su prigovor trećeg pred Visokim upravnim sudom. Podnositelji prigovora smatraju da se prijenos dokumenata DV‑u protivi jamstvu poslovne tajne iz članka 54. Direktive 2004/39.

25.

U tim je okolnostima Cour administrative (Visoki upravni sud) u skladu s člankom 267. UFEU‑a Sudu uputio sljedeća prethodna pitanja:

26.

U postupku pred Sudom pisana očitovanja podnijeli su CSSF, UBS, A. Hondequin i drugi, kao i DV i drugi ( 9 ), kao stranke u glavnom postupku, nadalje Savezna Republika Njemačka, Republika Estonija, Helenska Republika, Talijanska Republika, Republika Poljska i Europska komisija. Na raspravi održanoj 1. lipnja 2017. uz stranke u glavnom postupku sudjelovale su Savezna Republika Njemačka i Europska komisija.

27.

Ovaj prethodni postupak odnosi se na odredbe o poslovnoj tajni iz članka 54. Direktive 2004/39.

28.

Prvo prethodno pitanje odnosi se na tumačenje iznimke za „slučajeve iz kaznenog prava” navedene u stavcima 1. i 3. Drugim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita je li uređenje poslovne tajne u članku 54. Direktive, u pogledu prava na pristup spisu adresata mjere kao u ovom slučaju, u skladu s jamstvima pravičnog suđenja i djelotvornog pravnog lijeka.

29.

Najprije valja naglasiti da za odgovor na prethodna pitanja valja uzeti u obzir ciljeve Direktive 2004/39 i kontekst njezina članka 54.

30.

Svrha je Direktive 2004/39 stvaranje integriranog tržišta financijskih instrumenata, koji će ulagateljima nuditi visoki stupanj zaštite, a investicijskim društvima omogućiti pružanje usluga u cijeloj Uniji na temelju nadzora matične države članice ( 10 ). Pritom je zadaća članka 54. Direktive osigurati za to potrebnu nesmetanu razmjenu podataka. Budući da to pretpostavlja da nadzirana investicijska društva i nadležna tijela imaju sigurnost da će dani povjerljivi podaci ostati povjerljivi ( 11 ), nadzornim je tijelima u skladu s člankom 54. stavkom 1. Direktive načelno zabranjeno trećim osobama prosljeđivati podatke koji nisu u općenitom i anonimnom obliku.

31.

Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita primjenjuje li se u članku 54. Direktive 2004/39 predviđena iznimka od obveze čuvanja poslovne tajne za „slučajeve iz kaznenog prava”, uzimajući u obzir pravo na dobru upravu, na mjeru sa značajkama odluke CSSF‑a od 4. siječnja 2010.

32.

U okviru članka 54. Direktive taj se izraz nalazi u stavku 1. kao i u prvoj rečenici stavka 3.

33.

Posljednjim dijelom rečenice članka 54. stavka 1. Direktive utvrđuje se da zabrana otkrivanja povjerljivih podataka trećim osobama ne vrijedi za „slučajeve iz kaznenog prava”. Članak 54. stavak 3. Direktive odnosi se na to kako nadležno tijelo koristi povjerljive podatke. Korištenje je, „[n]e dovodeći u pitanje slučajeve koje pokriva kazneno pravo”, dozvoljeno samo u određene, pobliže opisane svrhe ( 12 ).

34.

Najprije treba utvrditi da Direktiva ne sadržava definiciju „slučajeva iz kaznenog prava” i u tom pogledu ne upućuje na pravo država članica.

35.

Stoga se taj izraz u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda u cijeloj Uniji mora tumačiti autonomno i ujednačeno ( 13 ).

36.

Tomu se ne protivi činjenica da se člankom 54. stavkom 1. prvom rečenicom Direktive države članice obvezuju osigurati čuvanje poslovne tajne bez preciznog utvrđenja njezina sadržaja. Naime, moguća ovlast država članica, o kojoj ovdje nije riječ ( 14 ), za uređenje pojma „poslovna tajna” ima svoje granice u pravu Unije, i osobito u iznimkama ( 15 ) od zabrane otkrivanja povjerljivih podataka koje su konačno utvrđene u članku 54. Direktive.

37.

Treba uzeti u obzir da bi bez ujednačenog tumačenja, na razini Unije, slučajeva u kojima je otkrivanje povjerljivih podataka trećim osobama iznimno dopušteno bila ugrožena nesmetana razmjena podataka između različitih tijela i investicijskih društava jer sudionici ne bi bili sigurni da će povjerljivi podaci ostati povjerljivi. Osim toga, to bi se protivilo uvodnoj izjavi 2. Direktive 2004/39, u skladu s kojom je svrha te direktive upravo osigurati neophodan stupanj usklađivanja koji će investicijskim društvima omogućiti pružanje usluga u cijeloj Uniji na temelju nadzora matične države članice i ulagateljima jamčiti visoki stupanj zaštite.

38.

Pri tumačenju izraza „slučajevi iz kaznenog prava” u bitnome dolaze u obzir dvije mogućnosti. S jedne strane, u obzir dolazi „materijalno” tumačenje u skladu s kojim kao „slučajeve iz kaznenog prava” valja smatrati situacije koje se odnose na kaznena djela ili kaznenopravne sankcije. To bi mogao biti slučaj u glavnom postupku jer odluka CSSF‑a možda ima kaznenu narav. S druge strane, predlaže se „postupovno” tumačenje, u skladu s kojim se tom iznimkom otkrivanje povjerljivih podataka dopušta samo ako je to potrebno u istražnom ili kaznenom postupku u skladu s nacionalnim pravom.

39.

Koje je tumačenje pravilno, valja odrediti uzimajući u obzir kontekst u kojem se primjenjuje i ciljeve odredbe na koju se odnosi ( 16 ).

40.

U ovom slučaju kontekst u kojem se primjenjuje izraz „slučajevi iz kaznenog prava” proturječi „materijalnom” tumačenju tog izraza.

41.

Naime, iz iznimne naravi izraza koji treba tumačiti ( 17 ) i zahtjeva „strogog čuvanja poslovnih tajni” utvrđenog u uvodnoj izjavi 63. Direktive ponajprije proizlazi da „slučajeve iz kaznenog prava” valja strogo tumačiti. Ako bi se iznimka primijenila na sve situacije koje se odnose na kazneno djelo ili kaznenopravnu sankciju, osnovno pravilo iz članka 54. stavka 1. Direktive, u skladu s kojim postoji zabrana otkrivanja povjerljivih podataka, bilo bi lišeno sadržaja.

42.

Osim toga valja uzeti u obzir da se tekstom članka 54. stavka 1. Direktive za slučajeve iz kaznenog prava ne određuju daljnji zahtjevi za otkrivanje poslovne tajne.

43.

To je u snažnoj suprotnosti s iznimkom iz članka 54. stavka 2. Direktive kojom se olakšava prijenos povjerljivih podataka „u slučaju ozbiljnog pogoršanja situacije u kojoj je subjekt o kojem je riječ prestao s uobičajenim poslovanjem” ( 18 ), ali se ipak određuju dodatni zahtjevi. Tako se članak 54. stavak 2. primjenjuje samo u određenim situacijama (u slučaju stečaja ili prisilne likvidacije investicijskog društva), njime se otkrivanje ograničava na određeni kontekst (građanski ili trgovački postupak) i omogućuje se otkrivanje samo određenih podataka (podaci koji se ne odnose na treće osobe i koji su potrebni za određeni postupak).

44.

Iz usporedbe članka 54. stavka 1. i članka 54. stavka 2. Direktive postaje jasno da izraz „slučajevi iz kaznenog prava” ne obuhvaća sve situacije u kojima se sadržajno radi o kaznenim djelima ili kaznenopravnim sankcijama. Naime, takvo shvaćanje, s obzirom na nepostojanje daljnjih pretpostavki, bez vidljivog opravdanja oslabljuje strogu zaštitu poslovne tajne koja je svrha članka 54. i nužna za ciljeve Direktive. Istovremeno bi se u takvim slučajevima izbjegavala detaljna ograničenja iz članka 54. stavka 2. Osobito treba pretpostaviti da bi zakonodavac predvidio dodatne uvjete da je izraz „slučajevi iz kaznenog prava” trebao obuhvatiti i slučajeve u kojima je riječ o kaznenim djelima u poslovanju s vrijednosnim papirima ili, kao u ovom slučaju, o kaznenopravnoj naravi mjere.

45.

U prilog tome da izraz „slučajevi iz kaznenog prava” ne obuhvaća sve situacije u kojima se sadržajno radi o kaznenim djelima ili kaznenopravnim sankcijama govori i svrha izraza „slučajevi iz kaznenog prava”.

46.

Člankom 51. stavkom 1. Direktive određuje se da „[n]e dovodeći u pitanje postupke oduzimanja odobrenja za rad ili pravo države članice na izricanje kaznenih sankcija”, postoji obveza utvrđivanja odgovarajućih „upravnih mjera ili […] upravnih sankcija” kako bi se moglo reagirati protiv odgovornih osoba u slučaju nepoštovanja Direktive.

47.

Smatram da izraze „ne dovodeći u pitanje slučajeve iz kaznenog prava” iz članka 54. stavka 1. i „[n]e dovodeći u pitanje slučajeve koje pokriva kazneno pravo” iz članka 54. stavka 3. Direktive treba razumjeti kao pojašnjenje jednako kao i utvrđenje da se ne smije zadirati u pravo država članica na izricanje kaznenih sankcija. Oni pojašnjavaju da poslovna tajna u slučajevima kada u skladu s pravom država članica treba izreći kaznenopravnu sankciju ili se u tom pogledu pokreće postupak, nije prepreka prijenosu podataka odgovarajućim tijelima. U skladu s time, člankom 50. stavkom 2. točkom (l), za slučaj kada inicijativa ne potječe od tijela država članica, utvrđuje se pravo nadležnog tijela na upućivanje predmeta sudu u postupak kaznenog progona.

48.

Izrazom „slučajevi iz kaznenog prava” izbjegava se sukob s pravom država članica na izricanje i izvršavanje kaznenopravnih sankcija.

49.

To utvrđenje svrhe u skladu je s predmetom Altmann i dr. ( 19 ) u kojem je bila riječ o zahtjevu za podacima oštećenih ulagatelja investicijskog društva koje je djelovalo prijevarno. Sud je odlučio da taj slučaj nije iz kaznenog prava jer je zahtjev za podacima „podnesen nakon što su odgovorne osobe [investicijskog društva] proglašene kazneno odgovornima” ( 20 ). Ni prijevarni poslovni model društva ni kaznene sankcije izrečene odgovornim osobama nisu doveli do toga da slučaj pripada kaznenom pravu u smislu Direktive ( 21 ). Nezavisni odvjetnik N. Jääskinen u svojem je mišljenju iznio odgovarajući argument da „cilj zahtjeva za pristup podacima […] nije njihovo korištenje za potrebe kaznenih postupaka” ( 22 ). Međutim, iznimka upravo ima svrhu „omogućiti istrage i kaznene progone u svakom trenutku, pa čak i tijekom obavljanja uobičajenih aktivnosti investicijskog društva, dopuštajući tako nadzornim tijelima da otkriju podatke za potrebe tih postupaka” ( 23 ).

50.

Naposljetku, u pogledu utvrđivanja svrhe iznimke za „slučajeve iz kaznenog prava” može se uputiti na okolnost da se iznimkom ne predviđaju daljnji uvjeti. Pretpostavka da se člankom 54. stavkom 1. Direktive u slučajevima koji se odnose na kaznena djela ili kaznenopravne sankcije dopušta otkrivanje bilo kakvih povjerljivih podataka u svakom kontekstu svakom tijelu ili osobi, ne može biti svrha iznimke za „slučajeve iz kaznenog prava”. Naime, takvo shvaćanje u suprotnosti je s temeljnim ciljem članka 54. Direktive 2004/39, odnosno osiguravanjem stroge zaštite poslovne tajne.

51.

„Postupovno” tumačenje „slučajeva iz kaznenog prava” također je u skladu sa sljedećim razmatranjima.

52.

Prije svega, to tumačenje odgovara strukturi Direktive 2004/39. U članku 51. stavku 1. Direktive jasno se razlikuju mjere nadzornog i upravnog prava koje se uređuju Direktivom i kaznenopravne sankcije država članica u koje se ne zadire. Tako bi materijalno shvaćanje iznimke, da je presudna kaznenopravna narav mjere i da se stoga i upravne mjere s kaznenopravnom naravi mogu smatrati slučajevima iz kaznenog prava, bilo protivno tom razlikovanju.

53.

Usto, „postupovno” tumačenje u skladu je s okolnosti da se izraz „slučajevi iz kaznenog prava” primjenjuje u mnogo različitih financijskopravnih akata ( 24 ). To znači da je u tom pogledu više riječ o izrazu kojim se izbjegava sukob i omogućuje razmjena podataka u svrhu kaznenog progona i stoga manje cilja na razmatranje pojedinačnih slučajeva u odnosu na mjere koje se razlikuju po posebnoj naravi i području primjene.

54.

Konačno, taj „postupovni” pristup potvrđuje se i člankom 76. stavkom 1. Direktive 2014/65/EU ( 25 ), kojom se preinačuje Direktiva 2004/39. Iako je Direktivom 2014/65, koja je stupila na snagu 2. srpnja 2014., Direktiva 2004/39 zamijenjena tek s učinkom od 3. siječnja 2017., preinačena verzija može poslužiti kao naznaka za tumačenje slučajeva iz kaznenog prava. U skladu s člankom 76. stavkom 1. Direktive 2014/65 zabrana otkrivanja povjerljivih podataka „ne dovod[i] u pitanje zahtjeve nacionalnog kaznenog ili poreznog prava”. Stoga nije riječ o otkrivanju povjerljivih podataka adresatima nadzornih mjera ili o kaznenopravnoj naravi tih mjera, nego više o utvrđenju da poslovna tajna nije prepreka prijenosu ako je to potrebno za ciljeve nacionalnog kaznenog ili poreznog prava.

55.

Stoga se u konačnici može zaključiti da se izrazom „slučajevi iz kaznenog prava” ne izuzimaju sve situacije u kojima se radi o kaznenim djelima ili kaznenopravnoj sankciji od obveze čuvanja poslovne tajne. Umjesto toga tako utvrđena iznimka treba omogućiti otkrivanje povjerljivih podataka nadležnim nacionalnim tijelima za istražni ili kazneni postupak ako to zahtijeva nacionalno kazneno pravo ili kazneno postupovno pravo. Situacije kao u ovom slučaju stoga nisu „slučajevi iz kaznenog prava”.

56.

U kojoj je mjeri opće pravno načelo dobre uprave iz članka 41. Povelje ( 26 ) i njime zajamčeno pravo na pristup spisima ( 27 ) u skladu s člankom 54. Direktive, valja ispitati u okviru drugog prethodnog pitanja.

57.

Ako Sud ne prihvati moj prijedlog, nego odluči da izraz „slučajevi iz kaznenog prava” obuhvaća situacije koje se odnose na kaznena djela ili kaznenopravne sankcije, valja ispitati ima li odluka kao što je odluka CSSF‑a od 4. siječnja 2010. kaznenopravnu narav.

58.

Za pitanje kada mjera pripada kaznenom pravu u obzir dolazi pozivanje na shvaćanje „kaznenog djela” i „kazne” u pojedinoj državi članici ili autonomno tumačenje.

59.

Međutim, prva mogućnost pobuđuje dvojbe već navedene u točkama 34. do 37.

60.

Autonomno tumačenje pojma „slučajevi iz kaznenog prava” može uslijediti oslanjajući se na sudsku praksu Suda u pogledu načela ne bis in idem iz članka 50. Povelje. Sud je pozivajući se na „kriterije Engel” ( 28 ) Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) odlučio da su za utvrđivanje kaznene naravi mjere mjerodavna tri kriterija: prvi je pravna kvalifikacija kažnjivog djela prema nacionalnom pravu, drugi je sama narav djela, a treći je narav i stupanj težine kazne kojoj dotična osoba može biti izložena ( 29 ).

61.

U pogledu prvog kriterija valja utvrditi da se luksemburškim pravom mjera kao što je odluka CSSF‑a uvrštava u upravno pravo.

62.

U pogledu drugog kriterija valja uzeti u obzir adresate propisa na kojem se temelji mjera, njezin cilj i njome zaštićene pravne vrijednosti ( 30 ).

63.

Odluka sa značajkama kao u ovom slučaju ne ugrožava opću javnost, što je tipično za kazneno pravo. Usmjerena je samo na članove određene skupine, naime, uski krug onih koji su slobodnom voljom odlučili na području poslovanja vrijednosnim papirima obavljati rukovodeće funkcije u društvima koje podliježu odobrenju.

64.

U odnosu na cilj odluke CSSF‑a valja utvrditi da kriterij dobrog ugleda u skladu s člankom 9. stavkom 1. prvim podstavkom Direktive 2004/39 treba osigurati „upravljanje investicijskim društvom pažnjom dobrog stručnjaka” ( 31 ). Kao i preostali zahtjevi koje investicijska društva moraju ispunjavati za ishođenje odobrenja, taj uvjet služi zaštiti ulagatelja i stabilnosti financijskog sustava ( 32 ). Kako bi se osigurala ta zaštita, prikladnost osoba koje vode poslovanje provjerava se ne samo u okviru postupka izdavanja odobrenja, nego je nadležno tijelo i nakon toga redovito provjerava ( 33 ). Utvrđenje CSSF‑a da u tom pogledu više nema povjerenja da DV pruža dovoljno jamstva za upravljanje investicijskim društvom pažnjom dobrog stručnjaka, stoga ne služi njegovu kažnjavanju nego izbjegavanju opasnosti za financijski sustav i ulagatelje. Čak i u mjeri u kojoj se tom odlukom utvrđuje da DV stoga nije prikladan za obavljanje rukovodećih funkcija u subjektu koje nadzire CSSF, odluka nema represivni cilj koji je svojstven kaznenom pravu. Naprotiv, ta pravna posljedica proizlazi izravno iz Direktive 2004/39 u skladu s kojom samo osobe dobrog ugleda smiju preuzeti takve funkcije. Zahtjev da DV podnese ostavku na odgovarajuće dužnosti nužna je posljedica u smislu učinkovitog otklanjanja opasnosti i manje ograničavajuće sredstvo u usporedbi s oduzimanjem odobrenja investicijskog društva.

65.

Čak i u ovom slučaju zaštićene pravne vrijednosti ne dovode do kaznenopravne kvalifikacije odluke CSSF‑a od 4. siječnja 2010. Naime, zaštita ulagatelja i stabilnost financijskog sustava osiguravaju se uobičajeno i kaznenim pravom kao i upravnim pravom.

66.

U pogledu trećeg „kriterija Engel”, odnosno naravi i težine propisane kazne, ESLJP uzima u obzir najvišu kaznu koja je apstraktno propisana za kazneno djelo ( 34 ). Pri primjeni te premise u ovom slučaju nailazimo na poteškoće s obzirom na to da iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku nije razvidno temelji li se odluka na propisu kojim se utvrđuje kazneni okvir ili kojim se odluka stavlja u hijerarhijski odnos s drugim mjerama. Odlukom se ponajprije primjenjuje uvjet za odobrenje u skladu s člankom 9. stavkom 1. prvim podstavkom Direktive. U tom se pogledu ovaj slučaj razlikuje i od presuda ESLJP‑a o sankcijama tijela za nadzor nad financijskim tržištima ( 35 ).

67.

Ako se promatra narav ovdje donesene odluke, prije svega se primjećuje da utvrđenje nepostojanja dobrog ugleda i zahtjev za podnošenjem ostavke na rukovodeće funkcije u investicijskim društvima nije povezano s novčanom kaznom ili kaznom zatvora. Tim kaznama tipičnima za kazneno pravo ne prijeti se ni za slučaj neispunjenja. Usto, kazneno pravo poznaje zabrane obavljanja djelatnosti. To međutim ne znači da svaka odluka koja ima negativan utjecaj na slobodan izbor profesionalne djelatnosti osobe na koju se odnosi automatski valja pripisati kaznenom pravu. Naime, ograničenja slobode izbora zanimanja osobno uvjetovanim odobrenjima tipična su i za upravno i osobito za pravo otklanjanja opasnosti.

68.

Promatra li se težina donesene odluke, valja utvrditi da za osobu na koju se odnosi ima dalekosežne posljedice. Adresat ne ispunjava uvjet za obavljanje rukovodećih funkcija u investicijskim društvima i mora dati ostavku na odgovarajuće dužnosti. S time mogu biti povezani financijski gubici i smanjenje ugleda adresata u javnosti.

69.

Međutim, valja uzeti u obzir da se odluka odnosi samo na određene djelatnosti unutar profesionalnog područja. DV‑u nije zabranjeno preuzimanje drugih funkcija u investicijskim društvima ni obavljanje odvjetničkog zanimanja. Usto, financijski gubici mogli su se isto tako očekivati u slučaju da nadzorno tijelo nije zahtijevalo ostavku DV‑a, nego da je oduzelo odobrenje investicijskom društvu. Na to bi bilo ovlašteno u skladu s člankom 8. prvim stavkom točkom (c) Direktive kada bi investicijsko društvo dalje zapošljavalo DV‑a u suprotnosti sa zahtjevima iz Direktive 2004/39. Naposljetku, značajno je da odluka CSSF‑a ne onemogućuje DV‑u obavljanje rukovodećih djelatnosti u značajnijem razdoblju ili trajno. Ona prije svega izražava pravno stajalište CSSF‑a u trenutku odluke. O primjerenosti DV‑a ponovo će se odlučiti kada investicijsko društvo u kojem on obavlja rukovodeću funkciju zatraži od CSSF‑a odobrenje ili kada društvo s odobrenjem priopći namjeru da ga zaposli na takvoj funkciji. Nadalje, treba uzeti u obzir da odluka CSSF‑a, kao što je priopćila zastupnica tog tijela na raspravi, nije objavljena. Stoga negativni učinci odluke na ugled adresata u javnosti nisu izravna posljedica odluke.

70.

S obzirom na ta razmatranja, u ovom slučaju nije riječ o zabrani obavljanja djelatnosti koja pripada kaznenom pravu. Posljedično, ni primjena trećeg „kriterija Engel” nema za posljedicu da odluka CSSF‑a od 4. siječnja 2010. ima kaznenopravnu narav.

71.

Stoga u konačnici na prvo prethodno pitanje valja uz „materijalno” tumačenje odgovoriti na način da izraz „slučajevi iz kaznenog prava” ne obuhvaća predmetnu situaciju. Ako Sud potvrdi kaznenopravnu narav odluke, to za posljedicu ima da se otkrivanje povjerljivih podataka ne protivi članku 54. Direktive 2004/39. Budući da se člankom 54. ne određuju dodatni uvjeti za otkrivanje podataka u „slučajevima iz kaznenog prava”, time bi poslovna tajna u situacijama s kaznenopravnim odlikama u praksi ostala bez smisla. U tom bi slučaju i utjecaj na pojedinačne nacionalne istražne i kaznene postupke bio neizbježan. Time ponovno postaje jasno da pri tumačenju „slučajeva iz kaznenog prava” iz članka 54. Direktive 2004/39 nije presudno „materijalno” tumačenje, nego „postupovni” pristup.

72.

U skladu s prethodnim razmatranjima na prvo pitanje valja odgovoriti na sljedeći način:

73.

Izraz „slučajevi iz kaznenog prava” iz članka 54. stavaka 1. i 3. Direktive 2004/39 ne obuhvaća situacije u kojima nacionalno nadzorno tijelo utvrdi da osoba nije pouzdana i stoga nije prikladna za obavljanje rukovodećih funkcija u subjektu koji ono nadzire te od nje zatraži podnošenje ostavke na odgovarajuće dužnosti.

74.

Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita je li uređenje poslovne tajne u članku 54. Direktive, u pogledu prava adresata mjere na pristup spisu kao u ovom slučaju, u skladu s jamstvima pravičnog suđenja i djelotvornog pravnog lijeka u skladu s člancima 47. i 48. Povelje kao i člancima 6. i 13. EKLJP‑a.

75.

Najprije je potrebno istaknuti da EKLJP nije pravni instrument koji formalno predstavlja dio pravnog poretka Unije i da stoga članak 54. Direktive treba tumačiti s obzirom na članke 47. i 48. Povelje ( 36 ).

76.

Člankom 47. stavkom 1. Povelje uređuje se pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom, a člankom 47. stavkom 2. pravo na pravično suđenje.

77.

Direktivom se osigurava poštovanje zahtjeva djelotvornog pravnog lijeka u skladu s člankom 47. stavkom 1. Povelje. Člankom 52. stavkom 1. Direktive propisuje se da odluke nadležnih tijela moraju biti propisno obrazložene i da mora postojati pravo na sudsku zaštitu. Jamstvo iz članka 47. stavka 1. Povelje ograničava se u pogledu na djelotvornost pravnog lijeka na to da postoji pravo obraćanja sudu koji je neovisan u odnosu na tijelo koje je nadležno za ograničavajuću odluku i koji je ovlašten ispitati odluku. Iz obrazloženja odluke CSSF‑a od 4. siječnja 2010. i glavnog postupka proizlazi da su te pretpostavke ispunjene u ovom slučaju.

78.

Pravo na pravično suđenje navedeno u članku 47. stavku 2. Povelje prije svega obuhvaća načelo kontradiktornosti postupka. U skladu s time stranke postupka imaju pravo upoznati se s dokaznim sredstvima i očitovanjima podnesenim sudu te o njima raspravljati ( 37 ). Međutim, na to se pravo ne utječe u slučajevima kao što je ovaj. Naime, stranke se ne spore oko podataka koji su dio sudskog postupka. Stoga ni ne postoji bojazan da će se sudska odluka temeljiti na činjenicama i podnescima s kojima se jedna od stranaka nije mogla upoznati ( 38 ).

79.

Pravo na pravično suđenje u skladu s člankom 47. stavkom 2. Povelje obuhvaća osim toga zaštitu prava obrane. Taj izraz općeg načela prava Unije ima svoj ekvivalent u članku 41. za upravnopravni postupak i u članku 48. stavku 2. Povelje za kaznenopravni postupak. Zaštita prava obrane obuhvaća i pravo na pristup spisu.

80.

To se pravo odnosi, kao što primjerice pokazuje članak 41. stavak 2. točka (b) Povelje, na pristup „svojem” spisu. Ponajprije se u to ubrajaju dokazi i podnesci na kojima tijelo temelji svoju odluku ( 39 ). Usto, pravo na pristup spisu obuhvaća i oslobađajuće podneske ( 40 ) pa i one koji nisu upotrijebljeni za obrazloženje odluke, ali su s odlukom objektivno povezani ( 41 ). Pritom nije važno kojem su spisu podaci fizički dodijeljeni.

81.

U ovom slučaju sporni dokumenti, prema mišljenju DV‑a, objašnjavaju „stvarnu” podjelu uloga pri osnivanju društva Luxalpha. Budući da CSSF svoju odluku temelji i na ulozi adresata u okviru osnivanja društva Luxalpha, kod traženih podataka riječ je stoga o potencijalno oslobađajućim dokumentima.

82.

Međutim, CSSF je te dokumente dobio u okviru svojeg nadzora nad društvima UBS i Luxalpha. Činjenicom da se ti dokumenti odnose na treće osobe ne isključuje se pravo na pristup spisu. Međutim, treba uzeti u obzir njihova temeljna prava. Naime, pravo na pristup spisu nije apsolutno, kao što to primjerice pokazuje članak 41. stavak 2. točka (b) Povelje, već postoji uz pridržaj poštovanja zakonitih interesa povjerljivosti te profesionalne i poslovne tajne.

83.

Pravo na pristup spisu i poslovna tajna stoga se moraju međusobno odvagnuti. U slučaju Direktive 2004/39, članak 54. rezultat je tog procesa odvagivanja europskog zakonodavca. Valja ispitati je li u tom pogledu postignuta ravnoteža suprotstavljenih interesa koja je proporcionalna u smislu članka 52. stavka 1. Povelje.

84.

Valja uzeti u obzir da se člankom 54. Direktive ne daje apsolutna prednost pravu na pristup spisu u upravnom postupku. Člankom 54. predviđa se načelna zabrana prijenosa povjerljivih podataka, ali uvijek se dopušta otkrivanje u sažetom ili općenitom obliku ( 42 ). Usto, člankom 54. utvrđuje se više iznimaka od te zabrane, među ostalim, i već razmatrani „slučajevi iz kaznenog prava”.

85.

Odluka autora Direktive o strogoj zaštiti poslovne tajne temelji se na razmatranju da se time ne štiti samo društva na koja se to izravno odnosi, već se i osigurava uredno funkcioniranje tržišta financijskih instrumenata Unije ( 43 ).

86.

Kvaliteta podataka koje investicijska društva prosljeđuju nadzornim tijelima i razmjena podataka između tijela ovise o povjerenju u povjerljivost prenesenih podataka. Stoga je bez stroge zaštite poslovne tajne ugrožen i sustav nadzora investicijskih društava koji se temelji na razmjeni podataka i u konačnici ciljana zaštita ulagatelja na tržištima Unije.

87.

Treba uzeti u obzir da podaci koje prikupljaju nadzorna tijela mogu imati veliku ekonomsku vrijednost. Slabljenje zaštite poslovne tajne moglo bi rezultirati zlouporabom prava na pristup spisu radi korištenja povjerljivih podataka u druge svrhe.

88.

Istovremeno se mora uzeti u obzir da strogo čuvanje poslovne tajne u skladu s člankom 54. Direktive može dovesti do toga da adresat ograničavajuće mjere za svoju obranu dobije samo one podatke koje mu osigura to isto nadzorno tijelo koje je donijelo pobijanu mjeru. Time bi nadzorno tijelo moglo adresatu svoje mjere ograničiti opseg sudskih prava obrane. Bilo bi manje sporno kada bi nadzorno tijelo i ono tijelo koje je donijelo ograničavajuću mjeru bila organizacijski odvojena. U ovom slučaju CSSF je nadležan za nadzor investicijskih društava, poduzima odgovarajuće mjere i odlučuje o pristupu podacima ( 44 ). Budući da na razini upravnog postupka može postojati dvojba o nepristranosti tijela, mora se osigurati djelotvorni sudski nadzor njegove odluke ( 45 ).

89.

Usto valja uzeti u obzir da nadležno tijelo otkriva poslovnu tajnu već otkrivanjem dokaza kojima se koristi za obrazloženje svoje odluke. U tim okolnostima čini se neprihvatljivim da tijelo smije paušalnim upućivanjem na poslovnu tajnu odbiti otkrivanje potencijalno oslobađajućih podataka koji su povezani s odlukom.

90.

Međutim, smatram da Direktiva 2004/39 omogućuje proporcionalnu ravnotežu između prava obrane i zaštite poslovne tajne u slučajevima kao što je ovaj. Naime, prava obrane mogu se ovdje osigurati na drukčiji način umjesto uvidom adresata odluke u potencijalno oslobađajuće dokumente.

91.

Točno je da se tekstom članka 54. stavka 1. Direktive predviđa da se povjerljivi podaci ne smiju otkriti „drugim osobama niti tijelima”. U to se može ubrajati i nacionalni sud. Međutim, tomu se protivi članak 54. stavak 3. Direktive kojim se utvrđuje da nadležna tijela povjerljive podatke smiju koristiti u sudskim postupcima koji se posebno odnose na izvršavanje njihovih zadaća. Tome u prilog govori i članak 50. stavak 2 točka (l) Direktive s obzirom na to da sadržava ovlast upućivanja predmeta sudu. Stoga se Direktivi ne protivi to da tijelo omogući nadležnom sudu pristup odgovarajućim dokumentima u slučajevima kao što je ovaj. Tada je na nadležnom nacionalnom sudu da odluči imaju li dokumenti oslobađajući učinak i kako se mogu uključiti u postupak u skladu s nacionalnim pravom.

92.

Točno je da načelo pravičnog suđenja načelno zahtijeva da se ti podaci proslijede adresatu mjere kako bi se u sudskom postupku mogao o njima očitovati. Međutim, ograničenje tog prava može se opravdati u mjeri u kojoj je riječ samo o podacima koje ga potencijalno oslobađaju i inače se uopće ne mogu uključiti u sudski postupak.

93.

S jedne strane, tako se može osigurati stroga zaštita poslovne tajne koja je cilj Direktive 2004/39. S druge strane, adresatu mjere kao u ovom slučaju osigurava se pravično suđenje.

94.

Valja utvrditi da se člankom 48. Povelje štite predmnijevanje nedužnosti i prava obrane koja mora moći koristiti „optuženik” ( 46 ), dakle usmjeren je na istinski kaznenopravni postupak.

95.

Stoga to temeljno pravo nije primjenjivo u ovom slučaju. Naime, ni postupak nadzora koji je rezultirao donošenjem upravnopravne odluke CSSF‑a s preventivnim karakterom ni upravnopravni postupak ispitivanja te odluke ne mogu se smatrati kaznenopravnim postupkom.

96.

Čak i ako je riječ o takvom postupku, članak 48. Povelje ne protivi se uređenju poslovne tajne u članku 54. Direktive. Naime, u tom slučaju moj prijedlog „postupovnog” tumačenja izraza „slučajeva iz kaznenog prava” u smislu članka 54. stavaka 1. do 3. Direktive omogućuje otkrivanje povjerljivih podataka tijelima kaznenog progona. Tada je na tijelima kaznenog progona da optuženiku proslijede podatke koji su u skladu s nacionalnim kaznenim postupovnim pravom potrebni za zaštitu njegovih prava.

97.

U konačnici na drugo prethodno pitanje stoga treba odgovoriti na način da nadležno nadzorno tijelo smije, pozivajući se na poslovnu tajnu u skladu s člankom 54. stavkom 1. Direktive, odbiti otkrivanje potencijalno oslobađajućih, povjerljivih podataka adresatu mjere kao u ovom slučaju ako se ne primjenjuje niti jedna od iznimaka predviđenih u članku 54. Direktive, a prava obrane adresata mjere mogu se osigurati na drugi način.

98.

S obzirom na prethodno navedena razmatranja predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Cour administrative (Vrhovni upravni sud) odgovori na sljedeći način: