1.

Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputila Krajowa Izba Odwoławcza (nacionalna žalbena komisija) odnosi se na dva pravna pitanja koja su relevantna u području prava o javnoj nabavi, te na treće pitanje, koje se odnosi na širi opseg u kojem se direktiva koja još nije stupila na snagu u relevantnom razdoblju ratione temporis, te čiji rok za provedbu još nije istekao, može koristiti kao pomoć pri tumačenju direktive koju će u konačnici zamijeniti.

2.

U biti, Zarząd Oczyszczania Miasta (lokalna uprava za čistoću; u daljnjem tekstu: javni naručitelj), organizacijska jedinica glavnog grada Varšave, isključila je poduzetnika Partner Dariusz Apelski (u daljnjem tekstu: PARTNER) iz postupka javne nabave usluga mehaničkog čišćenja cesta Varšave. To je učinila iz razloga što nije bila uvjerena da bi PARTNER valjano izvršavao ugovor, s obzirom na to da je dio njegove ponude obuhvaćao usluge koje bi pružala treća strana iz drugog, relativno udaljenog, poljskog naselja.

3.

U prvoj se skupini pitanja koja je Sudu uputila Krajowa Izba Odwoławcza, u biti, ako ne i isključivo, postavljaju pitanja u pogledu dokaza koje gospodarski subjekt, u skladu s člankom 48. stavkom 3. Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama ( 2 ), mora podnijeti kada se glede određenog ugovora „oslanja na sposobnosti drugih subjekata”. Ta pitanja uključuju upite o sadržaju poziva na nadmetanje te o pojašnjenju ponude. U drugoj se skupini pitanja postavljaju pitanja glede okolnosti u kojima se već provedena elektronička dražba treba poništiti zbog nepravilnosti u postupku nadmetanja.

4.

Naposljetku, posljednjim se pitanjem od Suda traži da odgovori može li se Direktiva 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ ( 3 ) koristiti kao vodič za tumačenje Direktive 2004/18 kako bi se riješili dotični problemi, iako Direktiva 2014/24 nije još bila stupila na snagu na dan kada je postupak javne nabave objavljen.

5.

U članku 2. Direktive 2004/18, koji nosi naslov „Načela sklapanja ugovora”, stoji da se „[j]avni naručitelji [...] prema gospodarskim subjektima ponašaju jednako i nediskriminirajuće i djeluju na transparentan način.”

6.

U članku 44. Direktive 2004/18, koji nosi naslov „Provjera sposobnosti, izbor sudionika i sklapanje ugovora”, stoji sljedeće:

„1.   Ugovori se sklapaju na temelju kriterija utvrđenih u člancima 53. i 55., uzimajući u obzir članak 24., nakon što su javni naručitelji provjerili sposobnost gospodarskih subjekata koji nisu isključeni sukladno odredbama članaka 45. i 46. u skladu s kriterijima ekonomske i financijske sposobnosti, stručnog i tehničkog znanja ili sposobnosti navedenima u člancima 47. do 52. i, po potrebi s pravilima o zabrani diskriminacije i kriterijima navedenima u stavku 3.

2.   Javni naručitelji mogu tražiti od natjecatelja i ponuditelja da zadovolje minimalne razine sposobnosti u skladu s člancima 47. i 48.

Opseg informacija navedenih u člancima 47. i 48. i minimalne razine sposobnosti koje se zahtijevaju za određeni ugovor moraju biti vezani uz predmet ugovora te biti razmjerni predmetu ugovora.

Ove minimalne razine moraju se navesti u pozivu na nadmetanje.

[...]”

7.

U članku 48. Direktive 2004/18, koji nosi naslov „Tehnička i/ili stručna sposobnost”, stoji da:

„1.   Tehničke i/ili stručne sposobnosti gospodarskih subjekata procjenjuju se i pregledavaju u skladu sa stavcima 2. i 3.

2.   Dokaz o tehničkim sposobnostima gospodarskog subjekta može biti popraćen s jednim ili više sljedećih sredstava ovisno o prirodi, količini ili važnosti, i namjeni radova, robe ili usluga:

[...]

3.   Gospodarski subjekt može se, po potrebi i za određene ugovore, osloniti na sposobnost drugih subjekata, bez obzira na pravnu prirodu njihova međusobna odnosa. U tom slučaju mora dokazati javnom naručitelju da će imati na raspolaganju resurse nužne za izvršenje ugovora, primjerice, prihvaćanjem obveze tih subjekata da će te resurse staviti na raspolaganje gospodarskom subjektu.

[...]”

8.

U članku 51. Direktive 2004/18, koji nosi naslov „Dodatna dokumentacija i informacije” stoji da „[j]avni naručitelj može pozvati gospodarske subjekte da nadopune ili pojasne potvrde i dokumente dostavljene sukladno člancima 45. do 50.”.

9.

U članku 54. Direktive 2004/18, koji nosi naslov „Korištenje elektroničkih dražbi”, stoji:

„1.   Države članice mogu predvidjeti da se javni naručitelji mogu koristiti elektroničkim dražbama.

[...]

4.   Prije započinjanja elektroničke dražbe, javni naručitelji moraju izvršiti punu početnu ocjenu ponuda u skladu s utvrđenim kriterijem/kriterijima za odabir i značajem koji im je pridan.

Svi ponuđači koji su dostavili prihvatljive ponude pozivaju se istodobno elektroničkim putem da dostave nove cijene i/ili nove vrijednosti; [...]

[...]

8.   Nakon završetka elektroničke dražbe javni naručitelji sklapaju ugovor u skladu s člankom 53. na temelju rezultata elektroničke dražbe.

Javni naručitelji ne smiju se koristiti elektroničkim dražbama na neprimjeren način ili ih koristiti s ciljem sprečavanja, ograničavanja ili narušavanja tržišnog natjecanja ili promjene predmeta ugovora, kako je naveden u objavljenom pozivu na nadmetanja i kako je definiran u specifikaciji.”

10.

U članku 63. Direktive 2014/24, koji nosi naslov „Oslanjanje na sposobnosti drugih subjekata”, stoji sljedeće:

„1.   S obzirom na kriterije koji su vezani uz ekonomsku i financijsku sposobnost kako je određeno sukladno članku 58. stavku 3. i kriterije vezane uz tehničku i stručnu sposobnost kako je određeno sukladno članku 58. stavku 4., gospodarski subjekt može se osloniti, prema potrebi i za određeni ugovor, na sposobnosti drugih subjekata, bez obzira na to kakva je pravna narav veze između njih i njega. S obzirom na kriterije koji su vezani uz obrazovne i stručne kvalifikacije kako je određeno u dijelu II. Prilogu XII. točki (f) ili na relevantno stručno iskustvo, gospodarski subjekti mogu se, međutim, osloniti samo na sposobnosti drugih subjekata ako će oni obaviti radove ili pružiti usluge kod kojih se traže te sposobnosti. Ako se gospodarski subjekt želi osloniti na sposobnosti drugih subjekata, mora dokazati javnom naručitelju da ima na raspolaganju potrebne resurse, na primjer, dostavljanjem obveze tih subjekata u tu svrhu.

[...]

2.   U slučaju ugovora o radovima, ugovora o uslugama i poslovima postavljanja ili ugradnje u kontekstu ugovora o nabavi robe, javni naručitelji mogu zahtijevati da određene kritične poslove obavlja izravno sam ponuditelj [...]”

11.

U članku 90. stavku 1. Direktive 2014/24, koji nosi naslov „Prenošenje i prijelazne odredbe” stoji da „[d]ržave članice donose zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s ovom Direktivom najkasnije do 18. travnja 2016. One Komisiji bez odlaganja dostavljaju tekst navedenih mjera.” U skladu s člankom 93., Direktiva 2014/24 stupila je na snagu dvadesetog dana od dana objave u Službenom listu Europske unije, do koje je došlo 28. ožujka 2014.

12.

Javni naručitelj proveo je postupak javne nabave za „temeljito mehaničko čišćenje cesta glavnog grada Varšave tijekom ljeta i zime za razdoblje od 2014. do 2017. godine — Faza I.” Postupak je objavljen u Službenom listu Europske unije od 24. prosinca 2013., jer je vrijednost nabave bila veća od pragova Unije. Javni naručitelj je predmet nabave podijelio na 8 grupa koje su se odnosile na pojedine gradske četvrti Varšave te je dopustio podnošenje ponuda za pojedine grupe bez ograničenja broja grupa za koje gospodarski subjekt može podnijeti ponudu. Proveo je otvoreni postupak (neograničeno podnošenje ponuda), za koji je bilo predviđeno održavanje elektroničke dražbe.

13.

Zimsko čišćenje sastoji se od sprečavanja i uklanjanja poledice putem posipanja soli i razbijanja leda na državnim, regionalnim, okružnim i općinskim cestama koje se koriste za javni gradski prijevoz. Ljetno čišćenje uključuje metenje i pranje cesta. Sukladno specifikacijama, gospodarski subjekti morali su dokazati da su tijekom tri godine (ili kraćeg razdoblja obavljanja djelatnosti) koje su prethodile datumu isteka roka za dostavu ponuda, izvršili, ili izvršavaju, uslugu ili usluge zimskog održavanja cesta ukupne vrijednosti od najmanje 1.000.000 poljskih zlota.

14.

Javni naručitelj je naznačio da će pri ocjeni je li taj uvjet ispunjen uzeti u obzir samo usluge koje su uključivale korištenje vlažne soli za sprečavanje ili uklanjanje poledice ( 4 ). Javni naručitelj je također naveo da je vrijednost pruženih usluga morala biti razmjerno veća ako se ponuda odnosila na više od jedne grupe, odnosno 1000000 zlota pomnoženo s brojem grupa za koje je podnesena ponuda. Stoga, ako je gospodarski subjekt stavio ponudu za osam grupa, morao je dokazati da je pružio usluga u vrijednosti od najmanje 8000000 zlota. ( 5 )

15.

Na popisu usluga priloženih ponudi, PARTNER je naveo 14 usluga, od kojih je za 12 imao vlastito iskustvo, a za dvije se pozivao na iskustvo društva PUM Sp. z o.o. (u daljnjem tekstu: društvo PUM), sa sjedištem u Grudziądzu (naselju koje je 227 kilometara udaljeno od Varšave), koje je bilo drugi subjekt na čije se resurse PARTNER oslanjao. PARTNER je ponudi priložio prihvat obveze od strane društva PUM da će „staviti na raspolaganje potrebne resurse”. Poduzetnik je opisao način na koji će se koristiti ti resursi, odnosno usluge savjetovanja koje obuhvaćaju, među ostalim, osposobljavanje radnika gospodarskog subjekta te pružanje savjeta gospodarskom subjektu, uključujući pomoć pri rješavanju bilo kojih problema koji bi se mogli pojaviti prilikom izvršavanja ugovora.

16.

Nakon što je javni naručitelj 11. ožujka 2014. obavijestio PARTNERA o svojem mišljenju da gospodarski subjekt nema potrebna sredstva za izvršenje ugovora, PARTNER je 18. ožujka 2014. odgovorio da, ako javni naručitelj smatra da je navedeno iskustvo nedovoljno, njegovo ostalo iskustvo treba raspodijeliti u sljedećem redoslijedu: grupe V., I., II., III., VIII., IV., VII., VI. U tom smislu, tvrdio je da se, ako gospodarski subjekt podnese ponudu za više grupa, ponuda može posebno ocjenjivati u odnosu na svaku pojedinu grupu. Stoga, isključenje gospodarskog subjekta ili odbijanje njegove ponude ne može se odnositi na cijeli ugovor, nego samo na pojedine njegove grupe u pogledu kojih gospodarski subjekt ne ispunjava uvjete.

17.

Javni naručitelj nije uzeo u obzir djelomično iskustvo PARTNERA, te ga je isključio iz postupka u pogledu svake od grupa na temelju članka 24. stavka 2. točke 4. Zakona o javnoj nabavi (Ustawa PZP) ( 6 ) s obrazloženjem da nije dokazao da ispunjava uvjete za sudjelovanje u postupku. Javni naručitelj je istaknuo da, s obzirom na specifičnu narav posla, poznavanje topografije grada i vrijeme potrebno za dostizanje posebnih standarda zimskog održavanja itd., pouzdano ispunjenje obveza koje proizlaze iz provedenog postupka ne bi bilo moguće bez osobnog sudjelovanja društva PUM u izvršenju obveza iz ugovora. Nakon toga je javni naručitelj održao elektroničku dražbu na koju PARTNER nije pozvan sudjelovati.

18.

U žalbi koju je podnijela Krajowa Izba Odwoławcza, PARTNER je tvrdio da je ocjena ponuda koju je javni naručitelj proveo bila manjkava. Naveo je kako javni naručitelj nije u specifikacijama istaknuo da je za ispunjenje uvjeta koji se tiče relevantnog znanja i iskustva potrebno da subjekt koji je PARTNERU stavio na raspolaganje znanje i iskustvo osobno sudjeluje u izvršenju ugovora, niti da se to iskustvo mora odnositi na posebno topografsko znanje.

19.

Krajowa Izba Odwoławcza uputila je Sudu sljedeća prethodna pitanja u skladu s člankom 267. UFEU‑a.

20.

Pisana su očitovanja podnijeli PARTNER, društva Remondis sp.z o.o. i Mr Road Service sp. Z o.o., kao intervenijenti u glavnom postupku, španjolska, latvijska i poljska vlada te Komisija. Svi navedeni, osim latvijske vlade, sudjelovali su na raspravi održanoj 7. svibnja 2015., kao i javni naručitelj, iako nije podnio pisana očitovanja.

21.

Ovim pitanjima, koja ću zajedno razmotriti, nacionalni sud koji je uputio zahtjev u biti traži smjernice o okolnostima u kojima se ponuditelj, za određeni ugovor, može osloniti na sposobnosti drugih subjekata glede tehnoloških i/ili stručnih sposobnosti prilikom podnošenja ponude. Ta je mogućnost predviđena u članku 48. stavku 3. Direktive 2004/18. Smatram da se ta pitanja, u osnovi, odnose na tri problema. To su (1) pravo ponuditelja da se za ispunjenje uvjeta ugovora oslanja na sposobnosti drugih subjekata glede tehničkih i/ili stručnih sposobnosti; (2) stvarnost oslanjanja na sposobnosti trećih strana, te; (3) jesu li te sposobnosti prenosive u smislu da je moguće na njih se osloniti s obzirom na narav i svrhu dotičnog ugovora. Suvišno je istaknuti da je članak 2., koji utjelovljuje opće načelo nediskriminacije i transparentnosti, relevantan pri davanju odgovora na sva pitanja.

22.

Za početak, korisno je upozoriti na razliku između oslanjanja na sposobnosti drugih subjekata na temelju članka 48. stavka 3. Direktive 2004/18, i podizvođenja kako je uređeno njezinim člankom 25. Kako je Španjolska istaknula u svojem pisanom očitovanju, te su dvije pravne mogućnosti različite u dva pogleda. U pogledu oslanjanja na sposobnosti trećih strana, one su integrirane sa sposobnostima ponuditelja prije dodjele ugovora, dok se podizvođenje zaključuje u trenutku izvršenja ugovora. Kao drugo, podizvođenje podliježe ograničenjima koja se ne primjenjuju na oslanjanje na sposobnosti trećih strana ( 7 ).

23.

Što se tiče riječi „po potrebi” iz članka 48. stavka 3. Direktive 2004/18, one ne nameću nikakvo sadržajno ograničenje glede okolnosti u kojima se gospodarski subjekt prilikom podnošenja ponude u postupku javne nabave može pozvati na resurse treće strane.

24.

U svojem sam mišljenju u predmetu Swm Costruzioni 2 i Mannocchi Luigino (C‑94/12, EU:C:2013:130) istaknuo da tekst članka 48. stavka 3. upućuje na pravo gospodarskih subjekata da tu metodu izaberu za ispunjavanje kriterija za odabir ponude, pod uvjetom da mogu dokazati da doista imaju na raspolaganju resurse drugih odnosnih subjekata koji su potrebni za izvršenje dotičnog ugovora ( 8 ). To je tumačenje najviše u skladu s ciljem da se postupci javne nabave otvore što većem broju natjecatelja te da se malim i srednjim poduzećima omogući bolji pristup njima.

25.

Nadalje, Sud je u presudi od 2. prosinca 1999., Holst Italia, (C‑176/98, EU:C:1999:593), zaključio, što je kasnije potvrđeno člankom 48. stavkom 3. Direktive 2004/18, da priroda pravnog odnosa između gospodarskog subjekta i treće strane na koju se oslanja nije važna ( 9 ).

26.

Stoga, s obzirom na sudsku praksu Suda, načelno nema prepreka tomu da se ponuditelj dodatno oslanja na sposobnosti drugih subjekata da bi poboljšao svoj položaj u postupku javne nabave. Međutim, to mora biti u skladu s ograničenjima koje ću u nastavku razmatrati. Kako je Komisija istaknula u svojim pisanim očitovanjima, bitno je ima li ponuditelj doista na raspolaganju sposobnosti drugih subjekata za pravilno izvršenje ugovora. Ta „mogućnost” ne mora imati nikakav konkretan pravni oblik.

27.

Neovisno o tome što je izneseno u prethodnim točkama, na ponuditeljima koji se oslanjanju na sposobnosti drugih subjekata leži teret da javnom naručitelju dokažu da su im one doista na raspolaganju ( 10 ). Iz te perspektive, najbolje bi bilo članak 48. stavak 3. shvaćati kao da nameće obvezu dokazivanja, te da se njime ocjenjivanje tih dokaza prepušta javnim naručiteljima. Sukladno članku 44. stavku 1. Direktive 2004/18, na javnim naručiteljima je da provjere sposobnost natjecatelja ili ponuditelja u skladu s kriterijima iz članaka 47. do 52. Direktive 2004/18 ( 11 ). Drugim riječima, kao što su javni naručitelj i Poljska naglasili na raspravi, javni naručitelji obvezni su osigurati da uspješni ponuditelj doista može pravilno izvršiti ugovor.

28.

Cilj odredbi Direktive 2004/18 u pogledu sudjelovanja trećih strana u izvršenju javnih ugovora je da se izbjegne situacija u kojoj bi poduzetnik imao pravo pristupa postupku javne nabave iako nema sredstva potrebna za izvršenje ugovora. Stoga se člankom 48. stavkom 3. Direktive 2004/18 javnim naručiteljima zabranjuje, jer imaju određene obveze, da samo formalno pristupe dokazima koje ponuditelj podnese. Drugim riječima, nije prihvatljivo da se ponuditelji pozivaju na sposobnosti trećih strana ako to čine samo kako bi formalno ispunili uvjet minimalne sposobnosti naveden u pozivu na nadmetanje.

29.

Sud je u presudi Swm Costruzioni 2 i Mannocchi Luigino (C‑94/12, EU:C:2013:646) članak 47. stavak 2. i članak 48. stavak 3. Direktive 2004/18, u vezi s člankom 44. stavkom 2. Direktive 2004/18, protumačio u smislu da se protive općem pravilu kojim se gospodarskim subjektima koji sudjeluju u postupku javne nabave radova zabranjuje da se oslanjaju na sposobnosti više od jednog poduzeća za istu kategoriju kvalifikacija. Međutim, Sud je također istaknuo da „se [ne može] isključiti da postoje radovi s posebnostima koje zahtijevaju određene sposobnosti koje nije prikladno ostvariti kumuliranjem manjih sposobnosti nekoliko subjekata” te da bi, „[u] tom slučaju, javni naručitelj [...] opravdano mogao tražiti da minimalnu razinu sposobnosti mora ispuniti jedan gospodarski subjekt” ( 12 ).

30.

Međutim, u ovom je predmetu problem jesu li sposobnosti povezane s tehnološkim i stručnim sposobnostima navedene u obavijesti o sklopljenom ugovoru prenosive. Ako nisu, PARTNER ne ispunjava uvjete da bude ponuditelj.

31.

Prenosivost tehnoloških sposobnosti odnosi se na pitanje može li se tehnologija ili know‑how smisleno prenijeti s jednog gospodarskog subjekta na drugi, primjerice putem konzultacija i pružanjem savjeta. U pisanim očitovanjima javljaju se pitanja glede toga mogu li se takve sposobnosti različitih subjekata općenito pridodavati, što je, prema mojem mišljenju, pristup koji je zakonodavac Unije zauzeo u članku 48. Direktive 2004/14. Međutim, u glavnom se postupku spor odnosi na pitanje je li se tehnološka sposobnost društva PUM mogla prenijeti na PARTNER bez da prvonavedeni gospodarski subjekt sam izravno sudjeluje u izvršenju ugovora. Spor se ne tiče jednostavnog pridodavanja sličnih sposobnosti onima koje PARTNER već ima.

32.

Mnogo ovisi o činjenicama te o prirodi i predmetu ugovora. Postoje sposobnosti koje su prenosive. Zamislimo postupak javne nabave od strane javnog pružatelja zdravstvenih usluga koji se odnosi na preglede za oblik raka korištenjem uobičajene tehnologije, koji će se provoditi za definiranu skupinu ljudi. Nadalje, zamislimo da u uvjetima javne nabave stoji da u nejasnim slučajevima nalaze mora potvrditi specijalist koji ima određene i visoke stručne kvalifikacije. U takvim okolnostima nema razloga zašto se ponuditelj ne bi mogao osloniti na treću stranu koja će pružiti potrebne konzultacije. Međutim, ako se javna nabava odnosi na preglede korištenjem nove metodologije koja nije uobičajena, javni naručitelj razumno može zahtijevati da sam ponuditelj ima relevantnu sposobnost. Ovdje se bavimo pitanjem činjeničnih okolnosti javne nabave.

33.

Stoga, kako sam već spomenuo, mora se uzeti u obzir priroda svakog ugovora te potreba koju treba zadovoljiti. To je pitanje koje nacionalni sud treba ocijeniti.

34.

Pitanje, koje se mora posebno razmatrati za svaki pojedini slučaj, je i može li javni naručitelj zahtijevati da treća strana sudjeluje u izvršenju ugovora, kao jedini način da se dokaže kako dotični ponuditelj ima na raspolaganju relevantne sposobnosti. To sve ovisi o prirodi i cilju ugovora. Prema mojem mišljenju, lako je zamisliti slučajeve u kojima je izvršenje obveze toliko tehnički složeno da je mora izvršiti treća strana koja posjeduje relevantnu stručnost, ako se netko oslanja na njezine sposobnosti, odnosno da je ne može izvršiti sam ponuditelj na osnovi savjeta i konzultacija koje pruža ta treća strana.

35.

Na temelju gore navedenog, na prvo, drugo, treće, peto i šesto pitanje može se odgovoriti na sljedeći način: članak 44. i članak 48. stavak 3. u vezi s člankom 2. Direktive 2004/18 treba tumačiti na način da izraz „po potrebi” ne nameće nikakvo sadržajno ograničenje glede okolnosti u kojima se gospodarski subjekt može osloniti na sposobnosti drugih subjekata kako bi javnom naručitelju dokazao da će imati tehnološke i/ili stručne sposobnosti potrebne za izvršenje određenog javnog ugovora. Priroda pravnih odnosa između gospodarskog subjekta i treće strane nije relevantna, ali gospodarski subjekt mora biti u mogućnosti javnom naručitelju dokazati da doista ima na raspolaganju sva sredstva za izvršenje ugovora. Ponuditelj se može osloniti na sposobnosti drugih subjekata kako bi dokazao svoje tehnološke i/ili stručne sposobnosti, u skladu s ograničenjima koja proizlaze iz prirode i cilja ugovora koji se mora izvršiti.

36.

Četvrto pitanje se, u biti, odnosi na to može li javni naručitelj (ili možda čak mora) u pozivu na nadmetanje ili u specifikacijama odrediti pravila prema kojima se ponuditelji mogu, odnosno ne mogu, oslanjati na sposobnosti drugih subjekata. Konkretnije, može li javni naručitelj odrediti način na koji je ponuditelj obvezan sudjelovati u izvršenju ugovora, način na koji se sposobnosti dotičnog ponuditelja i drugih subjekata mogu udružiti te hoće li drugi subjekt zajedno s ponuditeljem biti solidarno odgovoran za pravilno izvršenje ugovora u mjeri u kojoj se ponuditelj oslanja na njegove sposobnosti?

37.

Španjolska u svojim pisanim očitovanjima ističe da se u pozivu na nadmetanje ili u specifikacijama trebaju navesti pravila prema kojima se ponuditelj može osloniti na sposobnosti drugih subjekata, pod uvjetom da su ti zahtjevi proporcionalni te izravno povezani s predmetom odnosnog ugovora. Poljska u svojim pisanim očitovanjima tvrdi slično.

38.

Međutim, ja smatram da je ispravno Komisijino stajalište. Ona u svojim pisanim očitovanjima ističe da javni naručitelji, s obzirom na to da se ponuditelji mogu osloniti na sposobnosti trećih strana, ne smiju nametati nikakve izričite uvjete koji mogu biti prepreka tom pravu. Ponuditelj ima pravo odrediti kako će se koristiti tim sposobnostima. Komisija ispravno dodaje da je, iz praktičnih razloga, javnom naručitelju gotovo nemoguće unaprijed odrediti načine na koje je moguće osloniti se na sposobnosti drugih; ne može unaprijed predvidjeti sve moguće slučajeve za korištenje sposobnosti drugih. To je, naravno, uvjetovano nedostatkom kriterija predviđenih u sudskoj praksi vezanoj uz predmet Swm 2 costruzione glede slučajeva u kojima je takvo oslanjanje isključeno.

39.

Za to su pitanje relevantna opća načela koja je Sud razvio u pogledu poziva na nadmetanje i specifikacija, te načelo transparentnosti. Podsjećam da je cilj obveze transparentnosti osobito zajamčiti nemogućnost arbitrarnog ponašanja javnog naručitelja ( 13 ), te da načelo jednakog postupanja i obveza transparentnosti zabranjuju javnom naručitelju da odbije ponudu koja udovoljava zahtjevima poziva na nadmetanje, pozivajući se pritom na razloge koji nisu predviđeni tim pozivom ( 14 ). Također ističem da u članku 23. stavku 2. Direktive 2004/18 stoji da tehničke specifikacije „moraju omogućiti jednaki pristup za ponuditelje i ne smiju imati učinak stvaranja neopravdanih prepreka otvaranju javne nabave nadmetanju”, dok prema članku 23. stavku 3. točki (c), tehničke specifikacije mogu uključivati izvedbene zahtjeve.

40.

Prema mojem mišljenju, ako su ispunjeni posebni uvjeti predviđeni u presudi Swm Costruzioni 2 i Mannocchi Luigino (C‑94/12, EU:C:2013:646, t. 35.), te javni naručitelj odredi, kao uvjet postupka javne nabave, da minimalnu razinu sposobnosti mora ispuniti jedan gospodarski subjekt sam, tada je to potrebno unaprijed navesti u pozivu na nadmetanje ili u specifikacijama. U takvim je okolnostima isključena mogućnost oslanjanja na sposobnosti treće strane na temelju članka 48. stavka 3. Direktive 2004/18. To se čini kao jedini način da se udovolji obvezi transparentnosti pri ocjeni prihvatljivosti natjecatelja jer inače potencijalni ponuditelji ne bi bili informirani o svim obveznim i bezuvjetnim zahtjevima vezanima za minimalne sposobnosti ( 15 ).

41.

Međutim, to je pitanje različito od ocjene ispunjava li doista ponuditelj koji se oslanja na sposobnosti treće strane uvjete tehnološke i/ili stručne sposobnosti koji se traže u pozivu na nadmetanje. To se može razmotriti samo na temelju ponuda kada se uspoređuju sa zahtjevima glede sposobnosti iz poziva na nadmetanje i iz specifikacija, u s obzirom na gore opisane kriterije u kontekstu prvog, drugog, trećeg, petog i šestog pitanja.

42.

Naposljetku, što se tiče solidarne odgovornosti, Komisija se u svojim pisanim očitovanjima poziva na članak 63. stavak 1. treći podstavak Direktive 2014/24 radi potpore tvrdnjama u njezin prilog. PARTNER i Španjolska, s druge strane, tvrde da nametanje solidarne odgovornosti nije moguće, s obzirom da je samo ponuditelj koji je sudjelovao u postupku javne nabave odgovoran za izvršenje ugovora, a ne treći subjekt na čije se sposobnosti oslanjao.

43.

Iz razloga koje ću navesti u svojem odgovoru na deseto pitanje, iz Direktive 2014/24 ne mogu se izvesti nikakva bezuvjetna pravila glede primjene Direktive 2004/18, zato jer ih u Direktivi 2004/18 nema ili zato jer predviđaju detaljnije zahtjeve od njezinih odgovarajućih odredbi. Stoga bi solidarna odgovornost trebala biti isključena prije isteka razdoblja za provedbu Direktive 2014/24.

44.

Iz tih bi razloga Sud na četvrto pitanje trebao odgovoriti tako da se članak 48. stavak 3. u vezi s člankom 2. Direktive 2004/18 treba tumačiti na način da je javni naručitelj, u pozivu na nadmetanje ili u specifikacijama, obvezan navesti svaki uvjet koji zabranjuje pozivanje na članak 48. stavak 3. Direktive 2004/18 radi dokazivanja da su ispunjeni uvjeti glede minimalnih sposobnosti. Javni naručitelj inače ne smije u pozivu na nadmetanje ili u specifikacijama predvidjeti izričite uvjete ili pravila o tome mogu li se, i kako, ponuditelji oslanjati na sposobnosti drugih.

45.

Sedmo pitanje se, u biti, odnosi na razmjer dijaloga koji je moguć između javnog naručitelja i ponuditelja, primjerice u kontekstu nadopunjavanja ili objašnjavanja dokumenata nakon podnošenja ponude, kada je moguće podnijeti ponudu za pojedine grupe. U tom pogledu, podsjećam da sukladno članku 51. Direktive 2004/18 javni naručitelj može pozvati gospodarske subjekte da nadopune ili pojasne potvrde i dokumente dostavljene sukladno člancima 45. do 50. te direktive.

46.

Po mojem mišljenju, Sud može na ovo pitanje kratko odgovoriti. Sud je već isključio mogućnost bilo kakvih pregovora između javnog naručitelja i nekog od ponuditelja. Javni naručitelji ne mogu tražiti pojašnjenje ponuda za koje smatraju da su neprecizne ili da ne ispunjavaju tehničke zahtjeve iz specifikacija prije nego odbiju takve ponude ( 16 ).

47.

Ponuda se ne može mijenjati nakon što se podnese, ni na inicijativu ponuditelja ni na inicijativu javnog naručitelja ( 17 ). Potonji iznimno može tražiti objašnjenje detalja, kao što su puka pojašnjenja ili ispravke očitih sadržajnih pogrešaka, bez da traži ili prihvati bilo kakve izmjene ponude ( 18 ).

48.

Prema mojem mišljenju, pružanje informacija glede redoslijeda prioriteta grupa obuhvaćenih ponudom nakon njezina podnošenja nije puko preciziranje, već sadržajna izmjena ponude. Njihovo prihvaćanje predstavljalo bi povredu načela poštenog tržišnog natjecanja. To ne spada u skupinu iznimnih okolnosti u kojima su pojašnjenja ponuda dopuštena.

49.

Stoga smatram da na sedmo pitanje treba odgovoriti u smislu da, u slučajevima kada je moguće podnijeti ponudu za pojedine grupe, načelo jednakog i nediskriminirajućeg postupanja prema gospodarskim subjektima iz članka 2. Direktive 2004/18 ne dopušta da gospodarski subjekt, nakon što je podnio ponudu, precizira kojim se grupama trebaju pripisati resursi koje je naveo kako bi dokazao da ispunjava uvjete za sudjelovanje u postupku.

50.

Osmo i deveto pitanje odnose se na posljedice koje, u pogledu dodjele ugovora, nastaju kada nije svim prihvatljivim ponuditeljima dopušteno da sudjeluju u elektroničkoj dražbi.

51.

Za početak, podsjećam da se, u skladu s člankom 54. stavkom 4. drugim podstavkom Direktive 2004/18, „[s]vi ponuđači koji su dostavili prihvatljive ponude pozivaju [...] istodobno elektroničkim putem da dostave nove cijene i/ili nove vrijednosti”. Člankom 54. stavkom 8. Direktive 2004/18 zabranjuje se korištenje elektroničkih dražbi radi, među ostalim, sprečavanja ili narušavanja tržišnog natjecanja. Nadalje, ističem da nacionalni sud ne ispituje pravna sredstva koja gospodarski subjekti imaju na raspolaganju u pogledu nepravilnosti u elektroničkoj dražbi ( 19 ), već obveze javnog naručitelja u takvoj situaciji prema Direktivi 2004/18.

52.

Prema mojem mišljenju, ako je prihvatljivi ponuditelj koji ispunjava kriterije iz poziva na nadmetanje i tehnoloških specifikacija trebao biti pozvan da sudjeluje u elektroničkoj dražbi, sukladno članku 54. stavku 4., ali nije, tada iz zahtjeva za jednako i nediskriminirajuće postupanje iz članka 2. Direktive 2004/18 proizlazi da dražbu treba ponoviti. To vrijedi neovisno o tome bi li sudjelovanje tog subjekta izmijenilo ishod dražbe ili ne ( 20 ). To znači da se ugovor ne može dodijeliti na temelju nezakonitih ili nepravilnih elektroničkih dražbi te vrste.

53.

Stoga, predlažem da se na osmo i deveto pitanje odgovori u smislu da članak 2. Direktive 2004/18 zahtijeva poništenje i ponavljanje elektroničke dražbe ako natjecatelj koji ispunjava kriterije za sudjelovanje u postupku javne nabave nije bio pozvan na elektroničku dražbu.

54.

Nacionalni sud koji je uputio zahtjev u desetom pitanju pita je li pri tumačenju Direktive 2004/18 dopušteno kao vodič koristiti sadržaj odredbi Direktive 2014/24, i njezine preambule, iako razdoblje za provedbu potonje još nije isteklo, u mjeri u kojoj objašnjava određene pristupe i namjere zakonodavca Unije te nije u suprotnosti s Direktivom 2004/18.

55.

To je pitanje povezano s činjenicom da članak 63. stavak 1. Direktive nosi naslov „Oslanjanje na sposobnosti drugih subjekata” te sadrži pravila primjenjiva na dotičnu situaciju koja su podrobnija od onih iz Direktive 2004/18. U članku 63. stavku 1. Direktive 2014/24, kao i u članku 48. stavku 3. Direktive 2004/18, predviđeno je da „pravna narav” veze između subjekata nije važna. Međutim, u članku 63. stavku 1. Direktive dodaje se da se dotični gospodarski subjekt, kada ovisi o „obrazovnim i stručnim kvalifikacijama” ili o „stručnom iskustvu”, može osloniti na sposobnosti drugih subjekata samo ako će oni obaviti radove ili pružiti usluge kod kojih se traže te sposobnosti. Osim toga, u članku 63. stavku 2. Direktive 2014/24 stoji da javni naručitelji mogu zahtijevati da određene kritične poslove obavlja izravno sam ponuditelj.

56.

Za početak ističem da se problem s kojim se nacionalni sud suočava tiče odnosa između dva zakonodavna akta Unije. Stoga, sudska praksa u vezi obveza država članica tijekom razdoblja za provedbu direktive ( 21 ) glede tumačenja nacionalnog prava tijekom tog razdoblja ( 22 ) nije relevantna.

57.

Osim toga, podsjećam da je Sud nedavno zaključio da se Direktiva 2014/24/EU, ako je stupila na snagu nakon nastanka činjeničnog stanja iz dotičnog glavnog postupka, ne može primijeniti na taj spor ( 23 ). To je u skladu s njegovim prijašnjim zaključcima u kontekstu prijelaznog razdoblja između Direktive 93/37/EEZ od 14. lipnja 1993. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima ( 24 ) i Direktive 2004/18. U predmetu u kojem je ponuda bila isključena iz postupka javne nabave prije datuma isteka razdoblja za provedbu Direktive 2004/18, Sud je zaključio da bi „bilo suprotno načelu pravne sigurnosti ako bi se pravo koje se primjenjuje na slučaj iz glavnog postupka odredilo s obzirom na datum dodjele ugovora” ( 25 ). Stoga je zaključio da „Direktiva 2004/18 nije primjenjiva na odluku koju je javni naručitelj donio prilikom dodjele ugovora o javnim radovima prije isteka razdoblja za provedbu te direktive” ( 26 ). Međutim, nacionalni sud se u dotičnom predmetu ne zanima za detalje glede odnosa između određenih odredbi stare i nove direktive, već traži samo općenite smjernice.

58.

Ipak, Sud se prilikom tumačenja Direktive 2004/18 u barem jednoj prilici oslonio i na uvodnu izjavu i na odredbu Direktive 2014/24. Međutim, nije objasnio razloge zbog kojih je to učinio ( 27 ).

59.

Prema mojem mišljenju, odnos između dva uzastopna zakonodavna akta Unije u pogledu tumačenja mora se ocijeniti s obzirom na namjeru zakonodavca. Međutim, način na koji je deseto pitanje formulirano nije od pomoći u tom smislu, jer nije jasno odnosi li se izraz „određeni pristupi i namjere zakonodavca Unije” na iste u kontekstu Direktive 2014/24 ili u kontekstu Direktive 2004/18.

60.

Za mene je jasno da Direktiva 2014/24 ne može objasniti namjeru zakonodavca u Direktivi 2004/18. Međutim, iz preambule i odredbi Direktive 2014/24 može proizlaziti da je namjera zakonodavca u vezi nekih od njezinih odredbi bila da se kodificira postojeća sudska praksa u kojoj je primijenjena Direktiva 2004/18. U takvim situacijama nema prepreka tomu da se kasnija direktiva uzme u obzir pri tumačenju ranije. S druge strane, ako je namjera zakonodavca da se udalji od odredbi Direktive 2004/18, ili od postojeće sudske prakse, tada nova direktiva ne može služiti kao vodič pri tumačenju prethodne.

61.

S druge strane, nacionalni sud koji je uputio zahtjev spominje uvjet. U desetom pitanju se implicira da će uzimanje u obzir Direktive 2014/24/EU biti zabranjeno ako je „protivno Direktivi 2004/18”. To proizlazi, naravno, iz načela pravne sigurnosti koje zabranjuje retroaktivnu primjenu akta koji nije primjenjiv ratione temporis ( 28 ).

62.

Međutim, bit pitanja su odredbe Direktive 2014/24 koje dopunjuju Direktivu 2004/18 ili sudsku praksu u kojoj je primijenjena ako nema logičnog proturječja između akata, u vezi čega Direktiva 2004/18 ne predviđa ništa ili je neprecizna.

63.

Prema mojem mišljenju, iz načela pravne sigurnosti slijedi da se bezuvjetna pravila i uvjeti koji se temelje na Direktivi 2014/24 ne mogu primijeniti kao „tumačenja” Direktive 2004/18 na štetu gospodarskih subjekata koji sudjeluju u postupcima javne nabave. Međutim, ako je kod relevantnih odredbi Direktive 2014/24 namjera zakonodavca da se usklađenost postojećeg zakonodavstva i sudske prakse dodatno poboljša, a ne naruši, tada ne postoje nikakve prepreke njihovu korištenju kao vodiča pri tumačenju Direktive 2004/18.

64.

Iz tih razloga predlažem da se na deseto pitanje odgovori u smislu da je prilikom tumačenja odredbi Direktive 2004/18 dopušteno kao vodič za tumačenje koristiti sadržaj odredbi Direktive 2014/24 i njezine preambule, iako razdoblje za njezinu provedbu nije još isteklo, u mjeri u kojoj se njome kodificira, ili dopunjava, sudska praksa u kojoj je primijenjena Direktiva 2004/18, pod uvjetom da te odredbe nisu protivne Direktivi 2004/18 te da ne predviđaju bezuvjetna pravila ili uvjete koji su na štetu gospodarskih subjekata.

65.

Na temelju navedenih razloga, predlažem da Sud na sljedeći način odgovori na pitanja koja je uputio Krajowa Izba Odwoławcza:

Prvo, drugo, treće, peto i šesto pitanje

Članak 44. i članak 48. stavak 3. Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama, u vezi s člankom 2. iste, treba tumačiti u smislu da izraz „po potrebi” ne nameće nikakvo sadržajno ograničenje glede okolnosti u kojima se gospodarski subjekt može osloniti na sposobnosti drugih subjekata kako bi javnom naručitelju dokazao da će imati tehnološke i/ili stručne sposobnosti potrebne za izvršenje određenog javnog ugovora. Priroda pravnih odnosa između gospodarskog subjekta i treće strane nije relevantna, ali gospodarski subjekt mora biti u mogućnosti javnom naručitelju dokazati da doista ima na raspolaganju sva sredstva za izvršenje ugovora. Ponuditelj se može osloniti na sposobnosti drugih subjekata kako bi dokazao svoje tehnološke i/ili stručne sposobnosti, u skladu s ograničenjima koja proizlaze iz prirode i cilja ugovora koji se mora izvršiti.

Četvrto pitanje

Članak 48. stavak 3. u vezi s člankom 2. Direktive 2004/18 treba tumačiti na način da je javni naručitelj, u pozivu na nadmetanje ili u specifikacijama, obvezan navesti svaki uvjet koji zabranjuje pozivanje na članak 48. stavak 3. Direktive 2004/18 radi dokazivanja da su ispunjeni uvjeti glede minimalnih sposobnosti. Javni naručitelj inače ne smije u pozivu na nadmetanje ili u specifikacijama predvidjeti izričite uvjete ili pravila o tome mogu li se, i kako, ponuditelji oslanjati na sposobnosti drugih.

Sedmo pitanje

U slučajevima kada je moguće podnijeti ponudu za pojedine grupe, načelo jednakog i nediskriminirajućeg postupanja prema gospodarskim subjektima iz članka 2. Direktive 2004/18 ne dopušta da gospodarski subjekt, nakon što je podnio ponudu, precizira kojim se grupama trebaju pripisati resursi koje je naveo kako bi dokazao da ispunjava uvjete za sudjelovanje u postupku.

Osmo i deveto pitanje

Članak 2. Direktive 2004/18 zahtijeva poništenje i ponavljanje elektroničke dražbe ako natjecatelj koji ispunjava kriterije za sudjelovanje u postupku javne nabave nije bio pozvan na elektroničku dražbu.

Deseto pitanje

Direktiva 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ može se koristiti kao vodič za tumačenje Direktive, iako razdoblje za provedbu Direktive 2014/24 još nije isteklo, ali samo u mjeri u kojoj se njome kodificira, ili dopunjava, sudska praksa u kojoj je primijenjena Direktiva 2004/18, te pod uvjetom da relevantne odredbe Direktive 2014/24 nisu protivne Direktivi 2004/18 te da ne predviđaju obvezna pravila ili uvjete koji su na štetu gospodarskih subjekata.