EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 22.6.2021.
COM(2021) 316 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU
o primjeni Uredbe Vijeća (EZ) br. 1224/2009 o uspostavi sustava kontrole Unije za osiguranje sukladnosti s pravilima zajedničke ribarstvene politike u skladu s njezinim člankom 118. za razdoblje 2015.–2019.
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU
o primjeni Uredbe Vijeća (EZ) br. 1224/2009 o uspostavi sustava kontrole Unije za osiguranje sukladnosti s pravilima zajedničke ribarstvene politike u skladu s njezinim člankom 118. za razdoblje 2015.–2019.
1.Uvod i kontekst
Uredbom Vijeća (EZ) br. 1224/2009 1 („Uredba o kontroli”) predviđen je sustav kontrole ribarstva Unije kako bi se osigurala sukladnost s pravilima zajedničke ribarstvene politike 2 . Zajedno s Uredbom o nezakonitom, neprijavljenom i nereguliranom ribolovu 3 te Uredbom o održivom upravljanju vanjskim flotama 4 , Uredbom o kontroli uspostavljaju se pravila i mjere za kontrolu, inspekciju i izvršenje na temelju globalnog i integriranog pristupa.
Dionici uključeni u upravljanje sustavom kontrole ribarstva i njegovu provedbu jesu države članice, Europska komisija, Europska agencija za kontrolu ribarstva (EFCA) 5 i gospodarski subjekti. Uredba o kontroli primjenjuje se na cijeli lanac ribolovnih aktivnosti od mreže do tanjura.
Ovim se dokumentom ispunjava Komisijina pravna obveza izvješćivanja Europskog parlamenta i Vijeća o primjeni Uredbe o kontroli u državama članicama svakih pet godina (članak 118. stavak 2.).
Komisija je 2017. donijela prvo izvješće o provedbi i evaluaciji Uredbe o kontroli, koje je obuhvaćalo prvih pet godina (od 2010. do 2014.) nakon njezina stupanja na snagu 6 . Evaluacija je pokazala da je Uredba o kontroli presudna za postizanje ciljeva zajedničke ribarstvene politike i provedbu mjera za očuvanje i gospodarenje. Načelima i odredbama Uredbe o kontroli nastoje se riješiti pitanja koja su u prošlosti dovela do znatnog prelova i nedovoljne sukladnosti s pravilima o ribarstvu. Analiza u prvom izvješću pokazala je i da su države članice provele glavne odredbe Uredbe o kontroli, ali da je provedba nekih odredbi u nekim slučajevima kasnila zbog složenosti pravila i vremena potrebnog za prilagodbu. U izvješću je donesen i zaključak da unatoč tome što je Uredba o kontroli pridonijela poboljšanju i sustava kontrole ribarstva i sukladnosti s pravilima zajedničke ribarstvene politike, nije bila u potpunosti prikladna (vidjeti odjeljak 3.1.). Komisija je 2018. donijela prijedlog o izmjeni sustava kontrole ribarstva Unije 7 kako bi se otklonili utvrđeni nedostaci. Prijedlog je trenutačno u fazi pregovora s Vijećem i Europskim parlamentom.
U ovom drugom izvješću pruža se pregled primjene temeljnih odredbi Uredbe o kontroli u razdoblju od 2015. do 2019.
Informacije navedene u ovom dokumentu temelje se na: i. podacima koje su dostavile države članice u skladu s člankom 118. Uredbe o kontroli 8 ; ii. opažanjima Komisije izvedenima iz revizija, provjera i inspekcijskih pregleda provedenih u skladu s glavom X. Uredbe o kontroli; iii. informacijama dobivenima poduzimanjem daljnjih mjera u vezi s tim revizijama, provjerama i inspekcijskim pregledima; iv. raspravama održanima u okviru stručnih skupina za kontrolu ribarstva i sukladnost te v. drugim namjenskim aktivnostima (npr. radionice, sastanci).
2.Provedba Uredbe o kontroli u državama članicama
Države članice odgovorne su za osiguravanje ispravne provedbe sustava kontrole ribarstva. One su nastavile poboljšavati provedbu Uredbe o kontroli u razdoblju od 2015. do 2019. Do poboljšanja je došlo u područjima u kojima su u prethodnom izvještajnom razdoblju utvrđeni nedostaci, posebice u: i. sustavima sankcija i kaznenih bodova; ii. praćenju malih plovila; iii. izvješćivanju o podacima o ulovu malih plovila te iv. razmjeni podataka. Iako su ta poboljšanja pozitivna, digitalizacija podataka o ribarstvu i dalje nije dovršena i u to je područje potrebno uložiti više napora. Slično tome, iako je bilo poboljšanja u sustavima sankcija u državama članicama (uključujući uspostavljanje sustava kaznenih bodova), potrebno je učiniti više kako bi se osigurali djelotvorna i jednaka primjena i izvršenje tih mjera. Više detalja o tim pitanjima navedeno je u odjeljcima u nastavku.
2.1.Uvjeti za pristup vodama i resursima te nadzor nad upravljanjem flotom
Kako bi se osiguralo upravljanje ribolovnim aktivnostima u skladu s pravilima zajedničke ribarstvene politike, te bi se aktivnosti trebale obavljati na temelju povlastice za ribolov i, ako se primjenjuju posebni uvjeti, odobrenja za ribolov. Ukupan broj važećih povlastica za ribolov o kojima su države članice izvijestile blago se smanjio u razdoblju od 2015. do 2019. i to s gotovo 96 000 važećih povlastica za ribolov 2015. na oko 91 000 2019. Države članice izvijestile su da je u tom razdoblju više od 1 500 povlastica za ribolov privremeno ukinuto, a više od 1 100 trajno oduzeto. Broj odobrenja za ribolov povećao se s 30 500 2015. na više od 38 500 2019., u tome su 154 privremeno ukinuta, a 187 trajno je oduzeto.
Kako bi se osigurala djelotvorna kontrola, države članice moraju imati sustav za praćenje plovila (VMS), a ribarska plovila čija duljina preko svega iznosi 12 ili više metara moraju biti opremljena uređajem koji nadležnim tijelima omogućuje da ih automatski lociraju i identificiraju. Međutim, neka plovila mogu biti oslobođena tog zahtjeva: i. ako im duljina preko svega iznosi od 12 do 15 metara i djeluju isključivo na teritorijalnom moru države članice koja je država zastave ili ii. ako nikada ne provode više od 24 sata na moru od trenutka isplovljavanja do uplovljavanja u luku. Analiza podataka koje su dostavile države članice ukazuje na to da iako se to odstupanje i dalje široko primjenjuje, obuhvaćenost plovila čija duljina preko svega iznosi od 12 do 15 metara VMS-om povećala se s oko 35 % u 2015. na 40 % u 2019.
Kontrola snage motora važan je element sustava kontrole ribarstva Unije. Snaga motora i bruto tonaža ribarskih plovila dva su pokazatelja kapaciteta regulirana u okviru sustava ulaska/izlaska 9 . To su ujedno dva pokazatelja kapaciteta za koje su određene gornje granice u okviru zajedničke ribarstvene politike. Zbog toga upravljanje kapacitetom flote, uključujući sustav ulaska/izlaska za registar ribarske flote Unije 10 , ovisi o točnom i pouzdanom evidentiranju tih dvaju parametara. Točnost deklaracija snage motora država članica presudna je za osiguravanje da se ne prekorače ograničenja kapaciteta njihovih flota i da kapacitet flote Unije ostane u skladu s ribolovnim naporom kojim se izbjegava prelov stokova. Komisija je 2019. objavila studiju o provjeri snage motora u 15 država članica 11 . U studiji je otkriveno da je nesukladnost široko prisutna u svim državama članicama, na svim područjima i kod svih vrsta plovila uključenih u studiju. Ti nalazi otvaraju pitanja o općoj sukladnosti država članica s gornjim granicama ribolovnog kapaciteta i sustavom ulaska/izlaska. Studijom je potvrđeno i da trenutačne odredbe o kontroli snage motora nisu potpuno prikladne. Nadalje, fizičko ispitivanje snage motora skupo je i zahtjevno, kako za tijela, tako i za subjekte. Fizičko ispitivanje često nije ni djelotvorno jer se snaga motora može neprimjetno promijeniti tijekom ili nakon ispitivanja. Stoga se čini primjerenim prijeći na sustav „kontinuiranog praćenja motora” barem za neke segmente flote. Komisija je već predložila prelazak na takav sustav u prijedlogu izmjene sustava kontrole ribarstva.
Komisija je ažurirala registar ribarske flote Unije kako bi bolje pratila podatke o flotama i kapacitet flota na razini EU-a 12 , 13 . Registar uključuje bazu podataka koja je djelomično dostupna javnosti.
2.2.Alati za izvješćivanje o ulovu, vaganje i sljedivost
Kako bi se olakšalo djelotvorno praćenje, ribarska plovila Unije čija duljina preko svega iznosi 10 ili više metara moraju imati očevidnik o ribolovu. Za plovila čija duljina preko svega iznosi 12 ili više metara on mora biti u elektroničkom obliku (e-očevidnik) iako se određena plovila čija duljina preko svega iznosi do 12 do 15 metara mogu osloboditi te obveze i može im se dopustiti upotreba očevidnika u papirnatom obliku 14 . Iz podataka je vidljiv opći trend sve manje upotrebe očevidnika u papirnatom obliku iako je ona i dalje rasprostranjena. Broj plovila čija duljina preko svega iznosi 12 ili više metara i koja su imala e-očevidnik povećala se s 4 800 u 2014. na gotovo 8 700 u 2019. To povećanje posljedica je veće upotrebe e-očevidnika za plovila čija duljina preko svega iznosi od 12 do 15 metara, kod kojih se upotreba e-očevidnika povećala s 30 % na 40 %. Osim toga, postotak plovila dčija duljina preko svega iznosi od 10 do 12 metara i koja su upotrebljavala e-očevidnike povećao se s oko 2 % u 2014. na 11 % u 2019.
Praćenje ulova za plovila čija duljina preko svega iznosi manje od 10 metara mora se provoditi s pomoću planova uzorkovanja, očevidnika u papirnatom obliku ili prodajnih listova. Udio plovila podložnih svakoj od tih metoda praćenja bio je poprilično stabilan u cijelom izvještajnom razdoblju, uz varijaciju od nekoliko postotnih bodova za različite godine. Planovi uzorkovanja bili su najčešće upotrebljavana metoda praćenja. Neke su države članice uz te oblike kontrole uvele e-očevidnike i iako je dostavljeni broj takvih plovila dosta malen, povećao se s oko 100 u 2015. na 450 u 2019.
Izvješćivanje u papirnatom obliku smatra se nedjelotvornim i smatra se da uzrokuje veliko administrativno opterećenje 15 , stoga je cilj Komisijina prijedloga o izmjeni sustava kontrole ribarstva Unije u potpunosti digitalizirati izvješćivanje za sve segmente flote u skladu s digitalnom strategijom Unije 16 . Mjere koje su u tom području predložene na razini Unije u skladu su s dostupnim tehnologijama. Predloženim mjerama nastoji se i izbjeći narušavanje ravnopravnih uvjeta do kojeg bi moglo doći ako države članice jednostrano primjene te nove tehnologije. U tom kontekstu Komisija je u prosincu 2018. organizirala radionicu o digitalnim alatima za artizanalni ribolov 17 . Radionica je uključivala: i. digitalne alate za praćenje plovila; ii. digitalne alate za izvješćivanje o ulovu i iii. sastanak usmjeren na Europski fond za pomorstvo i ribarstvo (EFPR) kao mehanizam financiranja. Radionica je pružila priliku za dijeljenje: i. znanja; ii. najbolje prakse te iii. trendova i razvoja u pogledu digitalnih rješenja za praćenje i kontrolu artizanalnog ribolova. Općenito govoreći, sudionici radionice podupirali su tehnološke inovacije, iako su izrazili zadrške u vezi s troškovima i ekonomijama razmjera za opremanje većeg dijela flote Unije digitalnim alatima. U vezi s tim pitanjem Komisijin prijedlog za Europski fond za pomorstvo, ribarstvo i akvakulturu (EFPRA) za razdoblje 2021.–2027. 18 , 19 podupire nabavu i postavljanje opreme za obavezne sustave praćenja plovila i elektroničkog izvješćivanja na plovilima za mali priobalni ribolov 20 sa stopom intenziteta pomoći od 100 %.
I dalje su neriješena neka pitanja o sljedivosti, iako je u tom području postignut napredak i države članice tražile su različita rješenja kako bi se osigurala sljedivost proizvoda ribarstva. Zbog kontinuirane upotrebe informacija i u papirnatom i u elektroničkom obliku te nepostojanja usklađenih standarda za podatke postoje nedostaci u informacijskom lancu. Pitanje tih nedostataka još uvijek nije riješeno. Provedba postojećih pravila o sljedivosti u okviru Uredbe o kontroli pokazala se teškom za mnoge države članice. Razlog su tomu: i. nedostatak koordinacije između različitih tijela nadležnih za kontrole u lancu opskrbe; ii. različita tumačenja primjenjivosti odredbi o sljedivosti i iii. zbunjenost odredbama o sljedivosti iz općih propisa o hrani 21 . Ti nalazi potvrda su rezultata prethodne evaluacije Uredbe o kontroli, u kojoj su nedostaci u provedbi te uredbe pripisani nedovoljnoj jasnoći postojećeg zakonodavnog okvira. Osim toga oni su i dodatna potvrda relevantnosti Komisijina prijedloga o izmjeni sustava kontrole ribarstva. Kako bi riješila ta pitanja, Komisija je u listopadu 2019. organizirala radionicu o sljedivosti proizvoda ribarstva i akvakulture 22 . Radionica je uključivala: i. predložene izmjene zahtjeva sljedivosti u tekućoj reviziji Uredbe o kontroli te ii. predstavljanje različitih sustava i tehnologija koji se trenutačno primjenjuju u državama članicama i industriji u području sljedivosti proizvoda ribarstva. Ključne točke o kojima se raspravljalo na radionici uključivale su važnost interoperabilnosti sustava i osiguravanje učinkovite provedbe u korist svih dionika, odnosno nadležnih tijela, subjekata i potrošača.
Upravljanje kvotama jedan je od glavnih stupova upravljanja ribarstvom u okviru zajedničke ribarstvene politike. Točno vaganje, registracija i sljedivost proizvoda ribarstva presudni su za: i. potrebe kontrole; ii. praćenje iskorištenosti kvote te iii. osiguravanje dugoročne održivosti ribolovnih aktivnosti. U Komisijinim revizijama i provjerama provedenima u odabranim državama članicama 23 utvrđeni su znatni nedostaci u vaganju, registraciji i sljedivosti ulova. Ti su nedostaci: i. negativno utjecali na ravnopravne uvjete u primjeni pravila među državama članicama; ii. pridonijeli prelovu te iii. uzrokovali nedovoljno izvješćivanje o ulovu. Sva tri navedena problema ugrožavaju ciljeve zajedničke ribarstvene politike. Komisija je poduzela mjere za rješavanje utvrđenih nedostataka (vidjeti odjeljak 3.3.) i nastavit će evaluirati primjenu pravila o vaganju, registraciji i sljedivosti ulova u državama članicama.
2.3.Posebni programi kontrole i inspekcije
Posebni programi kontrole i inspekcije koje je Komisija donijela za pet morskih bazena Unije 24 provedeni su u državama članicama na nacionalnoj i regionalnoj razini. EFCA je osigurala operativnu koordinaciju inspekcijskih pregleda na regionalnoj razini putem planova o zajedničkom korištenju sredstava. Ukupan broj inspekcijskih pregleda provedenih u sklopu planova o zajedničkom korištenju sredstava gotovo se udvostručio od 2015. do 2019., kad su provedene više od 32 000 inspekcijskih pregleda. U tom razdoblju udvostručio se i postotak pretpostavljenih 25 prekršaja za inspekcijske preglede na moru i inspekcijske preglede na kopnu, uz prosjek za sve godine i morske bazene u rasponu od 2 % do više od 24 % 26 . Velika većina pretpostavljenih prekršaja otkrivenih tijekom inspekcijskih pregleda na moru i kopnu u sklopu planova o zajedničkom korištenju sredstava povezana je s pogrešnim izvješćivanjem o ulovu i nesukladnosti s pravilima o tehničkim mjerama 27 . Pretpostavljeni prekršaji povezani s pogrešnim evidentiranjem 2019. činili su više od 40 % ukupnog broja otkrivenih pretpostavljenih prekršaja u Crnom moru i Sjevernom moru. Prekršaji povezani s pogrešnim evidentiranjem činili su gotovo 60 % pretpostavljenih prekršaja u Baltičkom moru i dostigli su 75 % u planovima o zajedničkom korištenju sredstava za „zapadne vode” sjeveroistočnog Atlantika. U sredozemnom planu o zajedničkom korištenju sredstava pretpostavljeni prekršaji povezani s nesukladnosti s pravilima o tehničkim mjerama činili su 30 % svih prekršaja, pogrešno evidentiranje 25 %, a preostalih 45 % otkrivenih pretpostavljenih prekršaja bilo je povezano s nesukladnosti s pravilima o upravljanju ili sljedivosti.
Nove tehnologije, kao što su tehnologije za promatranje Zemlje, proteklih su godina doprinijele podacima u kontroli ribarstva. EFCA je 2019. upotrebljavala satelitsko daljinsko istraživanje za otkrivanje plovila, identifikaciju meta i druge posebne zadaće u pogledu praćenja.
2.4.Kontrola obveze iskrcavanja
Obveza iskrcavanja u potpunosti je stupila na snagu u siječnju 2019. i jedan je od osnovnih dijelova reformirane zajedničke ribarstvene politike. Države članice nisu postigle osobit napredak u kontroli i provedbi njezine primjene od početka njezina postupnog uvođenja u siječnju 2015. Komisija je provela niz revizija za evaluaciju mjera koje su donijele države članice kako bi: i. osigurale kontrolu i izvršenje obveze iskrcavanja te ii. osigurale točnu dokumentaciju cijelog ulova. Nalazi tih revizija, zajedno s ostalim izvješćima kao što su: i. izvješća o evaluaciji sukladnosti koje priprema EFCA u suradnji sa stručnim skupinama za regionalnu kontrolu 28 ; ii. izvješća država članica te iii. izvješća nevladinih organizacija za zaštitu okoliša, ukazuju na nisku razinu sukladnosti s obvezom iskrcavanja. Nalazi ukazuju i na to da u više morskih bazena dolazi do opsežnog, nezakonitog i nedokumentiranog odbacivanja ulova. Uspješna provedba obveze iskrcavanja ovisi, među ostalim, o uvođenju odgovarajućih mjera u državama članicama kako bi se osigurala kontrola i izvršenje ribolovnih aktivnosti na moru. Tim mjerama potaknula bi se sukladnost i ribarskoj industriji dao bi se poticaj za izbjegavanje neželjenog ulova, što je jedan od ciljeva zajedničke ribarstvene politike. Daljinsko elektroničko praćenje uz primjenu televizije zatvorenog kruga i senzora pokazalo se kao troškovno najučinkovitiji način osiguravanja kontrole i izvršenja ribolovnih aktivnosti na moru za države članice. Zbog toga se u Komisijinu prijedlogu o izmjeni sustava kontrole ribarstva Unije pruža pravna osnova za obaveznu upotrebu daljinskog elektroničkog praćenja na temelju rizika kao najdjelotvornijeg i troškovno najučinkovitijeg načina kontrole obveze iskrcavanja na moru. EFCA je 2019. u suradnji s državama članicama razvila tehničke smjernice i minimalne specifikacije za daljinsko elektroničko praćenje 29 .
2.5.Inspekcijski pregledi i izvršenje
Broj osoba kojima je u državama članicama odobrena provedba inspekcijskih pregleda u ribarstvu povećao se s oko 12 750 2015. na gotovo 14 400 2019., uz inspektore s ekvivalentom punog radnog vremena u rasponu od 4 do 5 000 po državi članici. Ako se usporedi omjer ribarskih inspektora u punom i nepunom radnom vremenu, kontrola ribarstva glavna je zadaća otprilike trećine inspektora. Teško je procijeniti stvarno povećanje broja osoblja koje je posvećeno kontroli ribarstva jer se ovlasti inspektora razlikuju među državama članicama 30 . Unatoč tome, neke države članice istaknule su da nisu imale dovoljno osoblja u inspektoratima, što može negativno utjecati na djelotvornost njihovih sustava kontrole.
Države članice izvijestile su o ukupno 450 000 inspekcijskih pregleda u razdoblju od 2015. do 2019. Ako se usporedi udio inspekcijskih pregleda na četiri glavne lokacije, 48 % provedeno ih je u luci/pri iskrcaju, 26 % na tržištu, 22 % na moru i 4 % tijekom prijevoza.
Države članice izvijestile su da je 2015. upotrijebljeno 1 147 patrolnih plovila za inspekcijske preglede u ribarstvu i taj se broj 2019. povećao na 1 256 s ukupno gotovo 100 000 dana ophodnje na moru u izvještajnom razdoblju od 2015. do 2019., dok je za razdoblje od 2010. do 2014. prijavljeno 56 000 dana ophodnje na moru. Osim toga, države članice izvijestile su i o povećanju broja nadzornih letjelica posvećenih kontroli i nadzoru ribarstva, odnosno povećanje sa 72 u 2015. na 76 u 2019., s ukupno gotovo 30 000 nadzornih sati od 2015. do 2019. Povećala se i upotreba novih tehnologija za nadzor ribolova. Upotrebu bespilotnih letjelica 2015. prijavile su dvije države članice s ukupno osam bespilotnih letjelica, a 2019. bespilotne letjelice upotrebljavalo je sedam država članica s ukupno 39 uređaja u upotrebi.
U razdoblju od 2015. do 2019. države članice otkrile su ukupno više od 65 000 pretpostavljenih prekršaja, odnosno od 12 000 do 14 000 pretpostavljenih prekršaja godišnje. Kod broja teških prekršaja bio je vidljiv uzlazan trend i taj se broj povećao s oko 3 000 u 2015. na 3 500 u 2019. U prosjeku prekršaji su otkriveni u jednom od svakih deset inspekcijskih pregleda.
Najčešći pretpostavljeni prekršaji povezani su sa sljedivosti (28 %), nakon kojih slijede prekršaji povezani s očevidnikom o ribolovu i iskrcajnom deklaracijom (22 %) te prekršaji povezani s pravilima kontrole u višegodišnjim planovima 31 (20 %). Kad je riječ o najrjeđim pretpostavljenim prekršajima, države članice izvijestile su da nije počinjen nijedan ili gotovo nijedan prekršaj povezan s: i. nadzorom režima cijena i intervencija; ii. zajedničkom organizacijom tržištâ ili iii. vaganjem nakon prijevoza.
Komisija je 2019. pokrenula studiju o sustavima sankcija u državama članicama 32 . Cilj te studije bila je detaljna analiza i procjena uspješnosti nacionalnih sustava sankcija, a posebno sankcija koje su države članice primijenile na prekršaje od 2015. do 2019. Rezultati studije ukazuju na to da je potreban pravni okvir u državama članicama uglavnom cjelovit i da je mnogo država članica poboljšalo svoj pravni okvir u proteklih pet godina. Na kraju 2019. sve su države članice osim jedne imale sustav kaznenih bodova za ovlaštenike povlastice za ribolov i zapovjednike ribarskih plovila. Međutim, u nekim je državama članicama provedba sustava kaznenih bodova odgođena ili još nije u funkciji. Osim toga, među državama postoje znatne razlike u trajanju postupaka sankcioniranja i razinama nametnutih sankcija. Ti nalazi pokazuju da bi unatoč tome što se situacija poboljšala u razdoblju od 2015. do 2019. u usporedbi s razdobljem od 2010. do 2014. trebalo uložiti više napora kako bi se osigurali ravnopravni uvjeti. Pokazuju i da bi trebalo učiniti više kako bi se osiguralo da se u svakoj državi članici primjenjuju učinkovite, odvraćajuće i proporcionalne sankcije. Jedan od glavnih ciljeva izmjene sustava kontrole ribarstva koju je Komisija predložila 2018. jest uklanjanje trenutačnih regulatornih prepreka koje onemogućuju jednako postupanje prema subjektima i pošteno tržišno natjecanje u cijeloj Uniji.
2.6.Podaci i informacije
Države članice Komisiji redovito dostavljaju podatke o ulovu i naporu. Time se omogućuje praćenje ukupnog dopuštenog ulova i iskorištenja kvote. Osiguranje kvalitete podataka važan je element rada država članica i Komisije za poboljšanje praćenja kvota, što se postiže odgovarajućim potvrđivanjem i unakrsnim provjeravanjem podataka. U vezi s obvezom uspostavljanja automatskog sustava unakrsnog provjeravanja i potvrđivanja podataka 22 od 23 države članice izvijestile su da su uspostavile takav sustav, ali samo ih je 12 od tih 22 već automatiziralo sustave. Još šest država članica planira provesti automatizaciju do 2021. Dodatna kašnjenja u automatizaciji i dalje su prisutna u četiri države članice. Nekoliko država članica izvijestilo je o provedbi automatskih unakrsnih provjera kao velikom postignuću u razdoblju od 2015. do 2019.
Kako bi se poboljšala djelotvornost i učinkovitost razmjene podataka, Komisija je 2016. postavila obvezujući raspored za uvođenje standarda za upravljanje podacima o ribarstvu FLUX (eng. fisheries language for universal exchange – jezik ribarstva za univerzalnu razmjenu) u državama članicama 33 . S pomoću standarda FLUX regionalne organizacije za upravljanje ribarstvom i države u cijelom svijetu prvi put mogu upotrebljavati jedinstveni, univerzalni kod za automatizaciju prikupljanja i širenja podataka o ribarskom ulovu. Taj je standard usklađen i sa standardima koji se upotrebljavaju za poreze i sljedivost hrane. Razina napretka u provedbi standarda FLUX razlikovala se među državama članicama i domenama tijekom proteklih pet godina. Informacijski sustav razmjene FLUX Transportation Layer (FLUX TL) sada je u upotrebi u Komisiji i u 22 od 23 predmetne države članice. Sve razmjene podataka o ribarstvu odvijaju se putem središnje platforme za razmjenu podataka koju podržava Glavna uprava za pomorstvo i ribarstvo, a ta se platforma može upotrebljavati za slanje potvrđenih podataka i sadržaja Komisiji u standardnim formatima. Razmjene podataka u tim formatima u većini se država članica već odvijaju ili je u tom pogledu ostvaren napredak za sljedeće kategorije podataka: ribolovne aktivnosti, prodajne listove, položaj plovila, podatke o floti i agregirane podatke o ulovu.
3.Provedba od strane Komisije
Komisija je imala važnu ulogu u pružanju pomoći državama članicama pri provedbi Uredbe o kontroli i u praćenju njihove sukladnosti s tom uredbom. Komisija je naročito: i. omogućila razmjenu podataka o ribarstvu razvojem potrebne informatičke infrastrukture; ii. provela brojne revizije i provjere te je poduzela daljnje mjere u vezi s tim revizijama i provjerama; iii. pomogla državama članicama u tumačenju zakonodavstva te iv. organizirala mnoge stručne skupine za kontrolu ribarstva. Sve te aktivnosti, zajedno s operativnom koordinacijom koju je pružila EFCA, znatno su pridonijele poboljšanju provedbe Uredbe o kontroli u izvještajnom razdoblju.
3.1.Zakonodavstvo i razvoj politike
Komisija je 2017. donijela izvješće o provedbi i evaluaciji Uredbe o kontroli 34 . U skladu s člankom 118. stavkom 3. u izvješću su se ocjenjivali provedba te uredbe i njezini učinci na zajedničku ribarstvenu politiku pet godina nakon njezina stupanja na snagu. U okviru Programa za primjerenost i učinkovitost propisa (REFIT) iz 2015. 35 u izvješću se ocjenjivalo i je li Uredba o kontroli i dalje prikladna, pri čemu je naglasak bio na pojednostavnjenju i smanjenju regulatornog opterećenja. Rezultati su pokazali da unatoč tome što je pridonijela poboljšanju sustava kontrole ribarstva i povećanju sukladnosti s pravilima zajedničke ribarstvene politike, Uredba o kontroli nije bila u potpunosti prikladna. U izvješću je istaknut niz ključnih izazova s kojima su se Unija i države članice trebale suočiti kako bi osigurale: i. održivo ribarstvo; ii. ravnopravne uvjete za sve subjekte i iii. bolju sinergiju s drugim politikama, posebno u pogledu zaštite okoliša i tržištâ. I tematsko izvješće Europskog revizorskog suda 36 , rezolucija Europskog parlamenta 37 i mišljenje platforme REFIT 38 pokazali su da sustav kontrole ribarstva Unije ima nedostatke i da općenito nije prikladan.
Revizorski sud posebice je izrazio zabrinutost u vezi sa sljedećim pitanjima: i. točnosti registara ribarske flote država članica (za snagu motora i bruto tonažu); ii. visokim stupnjem ovisnosti o nepouzdanim sustavima za izvješćivanje o ulovu u papirnatom obliku; iii. nedostatkom djelotvornog praćenja malih ribarskih flota; iv. potrebom uspostavljanja platforme za razmjenu podataka kako bi se olakšalo dijeljenje podataka o ribarstvu među državama članicama; v. nedostatkom standardiziranih protokola za inspekcijske preglede u ribarstvu te vi. potrebom uvođenja sustava za razmjenu podataka o prekršajima i sankcijama među državama članicama.
Komisija je u lipnju 2017. pokrenula političku inicijativu za izmjenu sustava kontrole ribarstva Unije. U okviru te inicijative Komisija je u listopadu 2017. objavila početnu procjenu učinka nakon koje su uslijedila ciljana savjetovanja s dionicima u studenome i prosincu 2017. Kao posljedica toga Komisija je u svibnju 2018. donijela prijedlog o izmjeni sustava kontrole ribarstva Unije 39 . Svrha je prijedloga: i. jačanje odredaba o izvršenju; ii. osiguravanje bolje kvalitete i razmjene podataka i informacija o ribarstvu, posebno za artizanalni i rekreacijski ribolov; iii. otklanjanje nedostataka u kontroli obveze iskrcavanja zajedničkom ribarstvenom politikom; iv. smanjenje administrativnog opterećenja i v. poboljšanje sinergije s drugim politikama. Sadašnja analiza provedbe Uredbe o kontroli za razdoblje od 2015. do 2019. pokazuje da su sva ta pitanja i dalje relevantna. Prijedlog je trenutačno u redovnom zakonodavnom postupku te ga pregledavaju Europski parlament i Vijeće. Ciljevi izmjene u potpunosti su u skladu s europskim zelenim planom 40 s obzirom na to da se koristi digitalne transformacije upotrebljavaju kako bi se poduprla ekološka transformacija. Ona je i dio Komisijine strategije „od polja do stola” 41 jer će izmijenjeni sustav kontrole ribarstva pomoći u suzbijanju prijevara povezanih s hranom i pridonijeti održivosti prehrane s pomoću poboljšanog sustava sljedivosti.
U evaluaciji programa REFIT istaknuta je važnost posebnih programa kontrole i inspekcije. Svi dionici smatraju da su posebni programi kontrole i inspekcije neophodni za djelotvorne inspekcijske provjere i jačanje suradnje među državama članicama u vodama EU-a i međunarodnim vodama. Komisija je 2017. u suradnji s EFCA-om i državama članicama počela raditi na novom pristupu kojim bi se: i. pojednostavnili postojeći posebni programi kontrole i inspekcije 42 ; ii. proširili njihova zemljopisna pokrivenost i područje primjene u skladu s reformiranom zajedničkom ribarstvenom politikom i iii. smanjilo administrativno opterećenje. Komisija je 2018. donijela nove posebne programe kontrole i inspekcije 43 , kojima je obuhvatila sve morske bazene Unije i sva ribolovna područja pokrivena mjerama očuvanja ribarstva i upravljanja ribarstvom u Uniji u tim morskim bazenima. Time su se poboljšali i planovi o zajedničkom korištenju sredstava kao platforme za koordinaciju. Sastavljena je i usklađena metodologija za procjenu rizika kako bi se: i. osigurao usklađeni pristup programima kontrole i inspekcije za pojedini morski bazen te ii. osigurali ravnopravni uvjeti za ribarstvo različitih država članica. EFCA je sastavila usklađenu metodologiju 44 u suradnji s državama članicama, a temelji se na mogućim prijetnjama sukladnosti s pravilima zajedničke ribarstvene politike.
3.2.Podaci i informacije
Komisija je od 2015. uložila znatna sredstva i napore u razvoj potrebne informatičke infrastrukture kako bi državama članicama omogućila razmjenu podataka o ribarstvu u formatu UN/FLUX. U skladu s preporukom Revizorskog suda 45 za poboljšanje potpunosti i pouzdanosti podataka o ribarstvu Komisija se u razdoblju od 2015. do 2019. usmjerila na razvoj i provedbu informacijskog sustava FLUX Transportation Layer (FLUX TL) 46 . Taj se projekt pokazao problematičnim jer rane verzije sustava FLUX TL nisu mogle podnijeti sve veću količinu razmijenjenih podataka. Sustav FLUX TL postajao je sa svakim izdanjem sve bolji. Najnovijim ažuriranjima zadovoljene su potrebe i omogućeno je više tehničkih prednosti, kao što je stranica za praćenje. Komisija je imala presudnu ulogu i u predlaganju provedbenih dokumenata koji sadržavaju detaljna pravila za razmjenu podataka. Ti dokumenti dogovoreni su s državama članicama putem stručne skupine za elektronički sustav izvješćivanja i upravljanje podacima.
Komisija je razvila i standardizirane formate za razmjenu podataka o odobrenjima za ribolov i izvješća o inspekcijskom pregledu. Sustav LICENSE za razmjenu odobrenja za ribolov između država članica, trećih strana i Komisije stavljen je u funkciju u prosincu 2020. Očekuje se da će se sustav LICENSE proširiti kako bi se omogućila razmjena izvješća o inspekcijskom pregledu do sredine 2021.
Komisija je na zahtjev Europskog parlamenta u studenome 2019. pokrenula pilot-projekt za razvoj i ispitivanje „sustava kontrole za rekreacijski ribolov lubina” 47 . Vanjski ugovaratelj razvio je integrirani informatički alat koji osobama koje se bave rekreacijskim ribolovom omogućuje da brzo obavijeste nacionalna tijela o svojem dnevnom ulovu putem registracije ulova. Razvijena je internetska platforma za primanje tih podataka o ulovu (RecFishing.eu), koja će se dodatno proširiti zahvaljujući pozitivnim rezultatima pilot-projekta. Rezultati su predstavljeni na internetskom seminaru „Praćenje i kontrola rekreacijskog ribolova” u prosincu 2020. 48
3.3.Komisijine aktivnosti provjere i izvršenja
Države članice moraju osigurati uspostavljanje djelotvornih sustava kontrole ribarstva. Komisija je odgovorna za nadgledanje i izvršenje ispravne primjene Uredbe o kontroli te pravila zajedničke ribarstvene politike u državama članicama. Kako bi se provjerila djelotvornost sustava kontrole i sukladnost s pravilima zajedničke ribarstvene politike u državama članicama, dužnosnici Komisije provode provjere, nezavisne inspekcijske preglede i revizije. U razdoblju od 2015. do 2019. Glavna uprava za pomorstvo i ribarstvo provela je 150 posjeta na terenu u državama članicama, od kojih su većina bile revizije. Poseban fokus bio je na: i. pravilnom funkcioniranju postupaka registracije ulova; ii. postupcima vaganja; iii. uvedenim mjerama za kontrolu obveze iskrcavanja; iv. praćenju i kontroli vanjske flote te v. provjeri snage motora.
Posjeti radi provjere i revizije provedeni su i kako bi se provjerila provedba mjera kontrole za posebna ribolovna područja na kojima su otkriveni problemi i na kojima je bilo potrebno hitno djelovanje, kao što je ribolov plavoperajne tune u Sredozemnom moru, ribolov bakalara i lososa u Baltičkom moru te ribolov povlačnom mrežom (koćom) s gredom koja koristi električne impulse u Sjevernom moru. Provedene su provjere kako bi se istražila navodna kršenja ribarskog prava Unije prijavljena putem žalbi. Osim toga, uložen je trud za otklanjanje nedostataka u pravilnoj provedbi odredbi o sankcijama i sustava kaznenih bodova.
Komisija je od 2019. do 2020. od dvije države članice zahtijevala da pokrenu administrativne istrage. Prva istraga odnosila se na istraživanje otkrivenih nedostataka u vaganju i mjerama kontrole za pelagijski ribolov, kao i rekreacijski ribolov plavoperajne tune 49 . Druga istraga odnosila se na istraživanje nedostataka u sustavu kontrole uzgoja plavoperajne tune 50 .
U mnogim su slučajevima države članice uspješno riješile pitanja iz nalaza revizija i posjeta radi provjere u okviru neformalnih bilateralnih razgovora (spisi u EU Pilotu). Komisija je od 2015. do 2018. otvorila sedam spisa u EU Pilotu za šest država članica, od kojih se jedan još razmatra. Ti spisi odnosili su se na: i. provedbu jednog akcijskog plana; ii. provedbu sustava kaznenih bodova u dvije države članice; iii. kontrolu flote u NEAFC-u; iv. izvješćivanje o ulovu i v. kontrolu snage motora u dvije države članice. Komisija je 2019. pokrenula 24 spisa u EU Pilotu, koji obuhvaćaju ukupno 17 država članica. Od toga se osam spisa odnosi na kontrolu vanjske flote države članice, 15 se spisa odnosi na kontrolu snage motora i jedan se spis odnosi na sankcioniranje i sustav kaznenih bodova. Osim toga, Komisija je 2020. pokrenula još tri spisa u EU Pilotu, koji obuhvaćaju tri države članice, od čega se dva odnose na stavljanje plavoperajne tune u kaveze, a jedan na kontrolu vanjske flote.
Ako Komisija u sustavima kontrole država članica utvrdi nedostatke za čije je rješavanje potrebno više napora i vremena, Komisija za te države članice sastavlja akcijske planove. U razdoblju od 2015. do 2019. Komisija je sastavila devet novih akcijskih planova 51 te je zaključila šest od osam akcijskih planova koje je pokrenula prije 2015. 52 Na kraju 2019. u akcijski plan bilo je uključeno 11 država članica 53 te su 2020. otvorena četiri nova akcijska plana 54 . Tekućih 15 akcijskih planova odnosi se na: i. nedostatke utvrđene u sustavu registracije ulova; ii. sustave sankcija; iii. postupak upravljanja rizikom; iv. računalne sustave potvrđivanja podataka/automatskih unakrsnih provjera i v. zahtjeve sljedivosti.
Naposljetku, Komisija je u razdoblju od 2015. do 2019. pokrenula tri postupka zbog povrede prava protiv država članica. Ti su postupci povezani s: i. kontrolom flote u vodama NAFO-a 55 ; ii. provedbom sustava kaznenih bodova 56 i iii. sukladnosti s klauzulom o isključenju i kontrolom ribarske flote u zapadnoj Africi 57 . Dva od tih triju postupaka zaključena su 2019. i 2020. 58 , a jedan 59 je i dalje u tijeku. Jedna povreda prava koja je otvorena 2014. u vezi sa sukladnosti sa sustavom registracije ulova i vaganja još uvijek nije zaključena 60 . Komisija je 2020. pokrenula tri dodatna postupka zbog povrede prava: jedan povezan s kontrolom uzgajališta plavoperajne tune 61 i dva povezana sa sustavom registracije ulova i vaganja 62 .
Jedan postupak zbog povrede prava doveo je do ex ante privremenog ukidanja sredstava EFPR-a za kontrolu, a posjeti radi provjere ribolova lososa u Baltičkom moru doveli su do provedbene odluke o povratu sredstava 63 u jednoj državi članici.
4.Kontrola ribarstva i provedba zajedničke ribarstvene politike i EFPR-a
Uredba o kontroli jedan je od glavnih stupova u provedbi zajedničke ribarstvene politike jer se njome utvrđuju pravila za izvješćivanje o ulovu. Ta su pravila vrlo važna za provjeru sukladnosti s ograničenjima ulova koja se donose na godišnjoj osnovi. U razdoblju od 2015. do 2019. Komisija je pojednostavnila pravni postupak za operativne prijenose kvote. Zahvaljujući poboljšanju resursa koje države članice ulažu u izvješćivanje i tom pojednostavnjenom pravnom postupku sustav prijenosa kvota postao je transparentniji i učinkovitiji. Unatoč tome, potreban je dodatan rad na poboljšanju izvješćivanja o prijenosima i odbitcima u kontekstu međunarodnih sporazuma jer u takvom izvješćivanju ponekad postoje nedosljednosti.
Provedba sustava kontrole ribarstva Unije financira se s pomoću EFPR-a 64 . U okviru EFPR-a države članice zajedno su izdvojile 567,9 milijuna EUR za operacije kontrole i izvršenja u razdoblju od 2014. do 2019. Države članice obvezale su da će potrošiti 375,8 milijuna EUR do kraja 2019. 65 , što je 66,2 % ukupnog planiranog proračuna EFPR-a za te mjere. Predviđene su mnoge vrste ulaganja, a tri glavne bile su: i. nabava, postavljanje i razvoj tehnologije; ii. modernizacija i nabava patrolnih plovila, zrakoplova i helikoptera te iii. operativni troškovi. Te tri vrste ulaganja zajedno su činile 70 % ukupno preuzetih obveza. Trebalo bi istaknuti da unatoč tome što prioritet EU-a pod koji potpada kontrola (prioritet Unije 3., „Poticanje provedbe ZRP-a”) ima najveću stopu apsorpcije od svih ribarstvenih fondova, stopa apsorpcije od 46,8 % i dalje je niska u apsolutnom smislu i Komisija se nada boljoj provedbi i trenutačnog EFPR-a i novog EFPRA-a za razdoblje od 2021. do 2027. U tom su kontekstu pružene smjernice za izradu programa EFPRA-a 66 i predviđeni su potencijalni troškovi u proračunu za „poboljšanje izvršenja i kontrole ribarstva i dostavljanja podataka”, uključujući razvoj i primjenu djelotvorne i inovativne tehnologije za praćenje ribarstva 67 .
5.Koordinacija s državama članicama, EFCA-om i partnerskim trećim zemljama na međunarodnim forumima
Djelotvorna i učinkovita primjena sustava kontrole ribarstva zahtijeva neprekidnu interakciju i suradnju između država članica, Komisije i EFCA-e. Zahtijeva i suradnju na međunarodnoj razini s trećim zemljama i regionalnim organizacijama za upravljanje ribarstvom.
Komisija redovito raspravlja o provedbi Uredbe o kontroli s državama članicama i EFCA-om u okviru stručne skupine za kontrolu ribarstva. O pitanjima povezanima s izvršenjem raspravlja se u okviru stručne skupine za sukladnost, a u okviru stručne skupine za elektronički sustav izvješćivanja i upravljanje podacima raspravlja se o razvoju i provedbi informacijskih tehnologija.
Na razini Unije Komisija i EFCA blisko surađuju kako bi osigurale ispravnu provedbu sustava kontrole ribarstva, razmjenjuju informacije i podatke te sudjeluju na različitim sastancima o kontroli ribarstva. Komisija posebno sudjeluje u: i. aktivnostima koje organiziraju stručne skupine za regionalnu kontrolu i EFCA za provedbu planova o zajedničkom korištenju sredstava te ii. radnoj skupini za izvješća o elektroničkom inspekcijskom pregledu i izvješća o nadzoru.
Kao globalni predvodnik u upravljanju oceanima i istaknuti borac protiv nezakonitog, neprijavljenog i nereguliranog ribolova Unija aktivno promiče bolje upravljanje oceanima, uključujući mjere kontrole. U skladu s planom međunarodnog upravljanja oceanima 68 Komisija blisko surađuje s partnerima iz cijelog svijeta, kao što su regionalne organizacije za upravljanje ribarstvom 69 i međunarodne organizacije 70 . Komisija i bilateralno surađuje s trećim zemljama koje imaju sporazume o ribolovu 71 s Unijom i trećim zemljama u okviru dijaloga o nezakonitom, neprijavljenom i nereguliranom ribolovu 72 kako bi: i. osigurala sukladnost u ribarstvu; ii. primijenila najnovije standarde za kontrolu ribarstva i razmjenu podataka 73 te iii. osigurala odgovarajuće daljnje mjere u slučajevima nesukladnosti.
6.Zaključak
Kontrola ribarstva presudna je za postizanje ciljeva zajedničke ribarstvene politike te za osiguravanje ravnopravnih uvjeta za sve subjekte. U razdoblju od 2015. do 2019. države članice ostvarile su napredak u provedbi Uredbe o kontroli. Poboljšanja su uključivala: i. moderniziranije metode kontrole, uključujući veću upotrebu sustava za praćenje plovila i elektroničkog sustava izvješćivanja u svrhu praćenja i kontrole ribarskih plovila te izvješćivanja o njima te ii. automatske unakrsne provjere podataka o ribarstvu. Države članice uložile su napore i u poboljšanje svojih sustava sankcija, iako razina provedbe tih sustava nije jednaka u svim državama članicama, zbog čega nastaju neravnopravni uvjeti. Komisija i EFCA pomogle su državama članicama u: i. razvoju novih informatičkih alata; ii. usklađivanju metodologija za procjenu rizika i iii. koordinaciji na operativnoj razini. Osim toga, provedbom EFPR-a osigurana je financijska potpora za kontrolu podržavanjem nabave, postavljanja i razvoja tehnologija te modernizacije metoda kontrole u državama članicama.
Unatoč znatnim poboljšanjima, i dalje postoje nedostaci u primjeni Uredbe o kontroli. Ti nedostaci povezani su s: i. odredbama o kontroli i provjeri snage motora; ii. vaganjem; iii. obvezom iskrcavanja; iv. kontrolom vanjske flote i v. sankcioniranjem. U narednim godinama Komisija će se usmjeriti na provedbu tih mjera. Komisija će ujedno nastaviti raditi na izvršenju i potpunoj provedbi zajedničke ribarstvene politike te na djelotvornoj kontroli i izvršenju u skladu s mandatnim pismom predsjednice von der Leyen povjereniku Virginijusu Sinkevičiusu 74 . Uz to, Komisija će: i. provjeravati primjenu odredaba o sljedivosti u skladu sa strategijom „od polja do stola”; ii. provjeravati kontrolu režima ribolovnog napora i iii. promicati ispitivanje i razvoj pametnih tehnologija za kontrolu u skladu s europskim zelenim planom. Naposljetku, Komisija će zajedno s EFCA-om dalje raditi na: i. razvoju metodologija za ocjenu sukladnosti s obvezom iskrcavanja i ii. usklađivanju metodologija koje se upotrebljavaju u provedbi planova uzorkovanja za vaganje. U vezi s izmjenom sustava kontrole ribarstva Komisija će nastaviti surađivati s Vijećem i Parlamentom kako bi ojačala, modernizirala i pojasnila postojeća pravila.