Europski parlament i Vijeće donijeli su u travnju 2015. 1 program makrofinancijske pomoći u iznosu od 1,8 milijardi EUR za potporu Ukrajini. Cilj je bio riješiti ukrajinsku krizu platne bilance, uzrokovanu gospodarskom i političkom nestabilnošću koja je nastupila nakon ruskog pripojenja Krimskog poluotoka 2014. i sukoba koji su uslijedili u istočnom dijelu zemlje.

Ovom ex post evaluacijom trećeg programa makrofinancijske pomoći (MFA-III) Ukrajini želi se procijeniti njegova relevantnost, učinkovitost, djelotvornost, usklađenost i dodana vrijednost EU-a. Istražuje se i socijalni učinak programa te njegov učinak na održivost javnog duga Ukrajine. Evaluacija se temelji na dokazima prikupljenima nizom kvantitativnih i kvalitativnih istraživačkih tehnika, uključujući savjetovanje s ključnim dionicima. Utvrđena su i brojna metodološka ograničenja, ali ona ne utječu na ukupnu pouzdanost analize evaluacije. Utvrđeni rizici i ograničenja ublaženi su primjenom raznovrsnih izvora, različitih tehnika evaluacije, alternativnih scenarija i više ciklusa razmjene povratnih informacija.

Svrha je ove evaluacije 1. prikupiti informacije za buduću upotrebu instrumenta makrofinancijske pomoći; te 2. osigurati transparentnost i odgovornost u skladu s Financijskom uredbom 2 i Odlukom o makrofinancijskoj pomoći za Ukrajinu.

Evaluacijom je utvrđeno da je treći program makrofinancijske pomoći iznimno relevantan s obzirom na njegove ciljeve, financijsku omotnicu 3 i uvjete politike. Uvjeti dodjele makrofinancijske pomoći odnosili su se na glavna reformska područja u Ukrajini, a to su: upravljanje javnim financijama; energetski sektor; poslovno okruženje; upravljanje i transparentnost; mreža socijalne sigurnosti; i financijski sektor. Iako je Ukrajina uspješno ispunila većinu dogovorenih uvjeta reforme, pojavile su se poteškoće u provedbi reformi u području borbe protiv korupcije te reformi trgovinskog i financijskog sektora, zbog čega nije isplaćen treći obrok makrofinancijske pomoći.

Uzimajući u obzir ambicioznost većine predmetnih uvjeta i naknadno dostupna saznanja, broj uvjeta reforme trebao je biti manji 4 . Iako je broj uvjeta u okviru trećeg programa makrofinancijske pomoći u skladu s iznimnim obujmom pomoći (više sredstava za više reformi), manjim bi se brojem možda pomoglo nadležnim tijelima da se usredotoče na ključne prioritete i zadrže visoku razinu angažmana. U skladu s tim saznanjem Komisija se odlučila za usmjereniji pristup uvjetovanosti u okviru četvrtog programa makrofinancijske pomoći. Međutim, ukupno gledajući, veličina paketa uvjeta ne može biti primarno objašnjenje za neisplatu trećeg obroka trećeg programa makrofinancijske pomoći.

Kako bi se zajamčili učinkovitiji rezultati, kao što je istaknuo i vanjski ocjenjivač, pri izradi paketa reformi trećeg programa makrofinancijske pomoći trebalo je bolje uzeti u obzir sljedeće: i. ograničeni institucionalni kapacitet; ii. politička i gospodarska nestabilnost koja može odgoditi provedbu; te iii. postojanje interesnih skupina koje su ukrajinskim vlastima onemogućavale djelotvornu provedbu dogovorenih reformi. Uvjeti za borbu protiv korupcije iz trećeg programa makrofinancijske pomoći zadržani su i u četvrtom programu makrofinancijske pomoći, čime je istaknuta zajednička namjera EU-a i ukrajinske vlade da usmjere napore na poticanje stabilnog napretka u tom ključnom području reformi.

Treći program makrofinancijske pomoći bio je djelotvoran u podupiranju fiskalne konsolidacije i pomoći Ukrajini da poboljša stanje platne bilance. Zbog opsega i povoljnih uvjeta programa ostvarene su fiskalne uštede, koje su nužne za provedbu strukturnih reformi i jačanje povjerenja u ukrajinsko gospodarstvo.

Treći program makrofinancijske pomoći bio je usklađen sa širokim okvirom politike na kojem se temelje odnosi EU-a i Ukrajine. Postojala je i visoka razina vanjske usklađenosti s mjerama drugih međunarodnih donatora. Makrofinancijskom pomoći nije se samo pridonijelo „raspodjeli tereta” s Međunarodnim monetarnim fondom (MMF) i drugim donatorima u financijskom smislu, nego su se i potaknule reforme koje promiču MMF i Svjetska banka primjenom uvjeta koji se međusobno preklapaju i nadopunjavaju.

Sposobnost EU-a da relativno brzo mobilizira i koordinira znatna financijska sredstva bila je glavni razlog za tu intervenciju, s obzirom na to da je u Ukrajini u to vrijeme i dalje postojala iznimno velika potreba za financiranjem. Paketom uvjeta za dodjelu makrofinancijske pomoći ojačana je politika, što je pridonijelo angažmanu ukrajinskih vlasti na ključnim reformama. Program je imao i dodanu vrijednost jer je uzrokovao povećanje povjerenja privatnog sektora.

Protučinjenična analiza socijalnog učinka makrofinancijske pomoći upućuje na to da bi bez makrofinancijske pomoći i potpore MMF-a posljedice za socijalno stanje u Ukrajini bile teške. Program makrofinancijske pomoći imao je izravne i neizravne pozitivne socijalne učinke za ukrajinsko stanovništvo jer je ojačana mreža socijalne sigurnosti te su sustavom naknada zaštićena kućanstva s niskim prihodima od povećanja cijena kao posljedice energetskih reformi. Ukupno gledajući, većina se socijalnih pokazatelja u predmetnom razdoblju poboljšala.

Naposljetku, treći program makrofinancijske pomoći imao je ključnu ulogu za održivost javnog duga Ukrajine djelovanjem preko raznih kanala te je njegova primjena bila katalizator za dodatne financijske potpore i povjerenje ulagača. Program je omogućio fiskalne uštede, koje proizlaze iz izrazito povoljnih uvjeta kreditiranja, što je pomoglo Ukrajini da stabilizira kretanje prilagodbe i stvori fiskalni prostor za reforme i održivu socijalnu potrošnju.

Zaključno, treći program makrofinancijske pomoći bio je ključan za potporu Ukrajini u rješavanju problema platne bilance i provedbi glavnih strukturnih reformi za stabilizaciju gospodarstva i jačanje održivosti njezine vanjske pozicije. Omogućio je fiskalne uštede i financijske koristi te je djelovao kao katalizator dodatne financijske potpore i povjerenja ulagača. Paket uvjeta za dodjelu makrofinancijske pomoći bio je u potpunosti usklađen s povezanim programom MMF-a te je njime ojačana politika, što je pridonijelo angažmanu ukrajinskih vlasti na ključnim reformama, posebno u područjima koja nisu obuhvaćena drugim međunarodnim donatorskim programima.

U radnom dokumentu službi Komisije, na kojem se temelji ovo izvješće, sadržana je detaljna i sveobuhvatna procjena mjera u okviru makrofinancijske pomoći. Niz zaključaka povezanih s procjenom kriterija evaluacije bit će potrebno dodatno razmotriti te bi mogla biti korisna unakrsna usporedba s drugim završenim programima makrofinancijske pomoći. Te će se točke detaljnije istražiti u okviru metaevaluacije koja je planirana za kraj 2021. Metaevaluacijom će se pružiti sinteza rezultata evaluacijskih studija programa makrofinancijske pomoći provedenih u posljednjih deset godina te će se razmotriti pouzdanost i relevantnost metodologije, procesa, ostvarenja i ishoda svih provedenih programa makrofinancijske pomoći. Osim toga, procijenit će se vremenski okvir programa makrofinancijske pomoći i moguće poveznice s dodanom vrijednošću i operativnom vidljivošću.