EUROPSKA KOMISIJA

Strasbourg, 13.11.2018.

COM(2018) 851 final

IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU

o napretku Rumunjske u okviru mehanizma suradnje i provjere

{SWD(2018) 551 final}

1.    UVOD

Komisija je u siječnju 2017. provela sveobuhvatnu ocjenu napretka koji je Rumunjska ostvarila u razdoblju od deset godina od uspostave mehanizma suradnje i provjere (CVM) 2007. 1  Na temelju te dugoročne perspektive i znatnog napretka postignutog u razdoblju od deset godina do siječnja 2017. Komisija je iznijela dvanaest ključnih preporuka čijom bi se primjenom okončao postupak CVM-a, u skladu s ciljem koji je postavio predsjednik Juncker da se postupak CVM-a zaključi u okviru mandata ove Komisije. Preporuke utvrđene u siječnju 2017. stoga su se smatrale dostatnima za zaključenje CVM-a osim ako bi zbog razvoja događaja došlo do poništenja postignutog napretka. Naglašeno je i da će brzina procesa ovisiti o tome koliko će vremena trebati Rumunjskoj da trajno ispuni te preporuke. Preporuke su posebno bile usmjerene na odgovornost i predanost rumunjskih tijela te uspostavu unutarnjih zaštitnih mjera radi osiguravanja trajnosti rezultata kako bi se dokazalo da će se projekti koji su u tijeku nastaviti, čak i nakon CVM-a. Kao što je Vijeće naglasilo, CVM će se zaključiti kada sva četiri mjerila koja se primjenjuju na Rumunjsku budu uspješno ispunjena. 2  

Komisija je u izvješću iz studenoga 2017. 3 primijetila napredak u okviru nekoliko preporuka iznesenih u izvješću iz siječnja 2017., „posebno preporuke 8., koja je ispunjena na zadovoljavajuć način, te preporuka 2., 7. i 12. uz uvjet da mjere budu provedene u praksi. Iako je u ispunjenju nekih preporuka ostvaren dobar napredak, ukupno gledano reforma je tijekom 2017. izgubila zamah te je usporeno ispunjenje preostalih preporuka. Istodobno postoji opasnost od ponovnog otvaranja pitanja koja su u izvješću iz siječnja 2017. ocijenjena riješenima. Osporavanje i dovođenje u pitanje neovisnosti pravosuđa i dalje izaziva zabrinutost.” Vijeće je to ponovilo u svojim zaključcima i pozvalo Rumunjsku „da svoje napore usmjeri na daljnje učvršćivanje ostvarenog napretka, da izbjegne nazadovanje te da u potpunosti odgovori na probleme i sve preporuke koje je Komisija iznijela u svojem izvješću.” 4

U ovom se izvješću analizira stanje od studenoga 2017. Zbog niza koraka koje je Rumunjska poduzela od izvješća iz siječnja 2017. Komisija je bila primorana ponovno razmotriti temelje svoje ukupne ocjene uzimajući u obzir i činjenicu da je Venecijanska komisija nedavno izdala dva mišljenja o rumunjskim izmjenama zakonodavstva. Stoga se u ovom izvješću osim ocjene napretka u ispunjenju preporuka navode i područja u kojima je poništen postignuti napredak, a koja je Komisija pozitivno ocijenila u siječnju 2017. To se odnosi na napredak u pogledu prvog (neovisnost pravosuđa i pravosudna reforma) i trećeg mjerila (suzbijanje korupcije na visokoj razini). Uzevši u obzir ta kretanja, ispunjavanje dvanaest preporuka utvrđenih u izvješću iz siječnja 2017. više nije dovoljno da bi se zaključio postupak CVM-a te su stoga u ovom izvješću iznesene dodatne preporuke.

Kao i proteklih godina, izvješće je rezultat pomne analize koju je provela Komisija na osnovi bliske suradnje s rumunjskim institucijama te doprinosa civilnog društva i drugih dionika, uključujući druge države članice.

2.    OPĆE STANJE

U izvješću iz siječnja 2017. navodi se da su postojali društveni, pravni i politički čimbenici koji, iako nisu obuhvaćeni CVM-om i njegovim preporukama, „imaju izravan učinak na sposobnost provođenja reforme, a zbog toga je Rumunjskoj osobito teško pokazati da se reforma ustalila”. Riječ je, među ostalim, o zakonodavnoj praksi u kojoj se tek trebaju razviti načela bolje regulative, sukobima između državnih aktera i teškom medijskom okruženju.

Iako ti širi čimbenici nisu izravno obuhvaćeni CVM-om, oni jasno utječu na napredovanje reforme pravosuđa i borbu protiv korupcije. Ni u jednom od tih područja nije postignut napredak od izvješća iz siječnja 2017. Naglo su donesene velike izmjene zakonodavstva primjenom hitnih postupaka uz minimalno savjetovanje. Suci i državni odvjetnici i dalje se suočavaju s osobnim napadima u medijima, a mehanizmi pravne zaštite nedostatni su. Različite razine vlasti bile su u sukobu i uključene su u nekoliko postupaka pred Ustavnim sudom. Isto tako, civilno društvo, koje je u izvješću istaknuto kao ključan čimbenik za reforme, izloženo je povećanom pritisku. Ta je situacija izazvala niz javnih prosvjeda, a odgovor vlasti izazvao je dodatnu polemiku. Istodobno, slobodni i pluralistički mediji imaju važnu ulogu u pozivanju vladajućih na odgovornost, primjerice u razotkrivanju potencijalnih slučajeva korupcije. Trebalo bi biti jasno da stupanje na snagu Opće uredbe o zaštiti podataka prati obveza država članica da osiguraju zaštitu slobode izražavanja i informiranja.

Jedan od takvih čimbenika bile su tvrdnje da su sporazumi o suradnji između pravosudnih institucija, osobito državnog odvjetništva, i rumunjskih obavještajnih službi bili temeljem sustavnih zlouporaba, posebno u slučajevima korupcije, o kojima se javno raspravljalo. Ti su klasificirani sporazumi navedeni kao razlog za iznenadne izmjene zakonodavstva i snažne kritike sudstva. Rad obavještajnih službi nije u nadležnosti EU-a i nije obuhvaćen mjerilima CVM-a. Uloga je sudova utvrditi jesu li određeni navodi o zlouporabi utemeljeni i trebalo bi provesti otvorenu i nepristranu istragu kako bi se utvrdilo je li bilo sustavnih nedostataka kao što je nezakonito prikupljanje dokaza ili nezakonit utjecaj na suce te je li potrebno ojačati postojeće pravne zaštitne mjere. Jasno je da je važno osigurati okvir u kojem su obavještajne službe pod odgovarajućim nadzorom, u kojem se kaznena djela mogu učinkovito istražiti i sankcionirati uz potpuno poštovanje temeljnih prava te u kojem se javnost može pouzdati u to da je neovisnost pravosuđa osigurana. Stručno znanje iz drugih država članica moglo bi biti korisno u izgradnji jačeg sustava za mjere nadzora koje primjenjuje državno odvjetništvo i za suradnju između obavještajnih službi i državnog odvjetništva koja je ključna za progon počinitelja teških kaznenih djela kao što su terorizam i kiberkriminalitet.

3.    PROCJENA NAPRETKA U ISPUNJAVANJU PREPORUKA UTVRĐENIH U IZVJEŠĆU IZ SIJEČNJA 2017.

3.1.    Prvo mjerilo: Neovisnost pravosuđa i pravosudna reforma

Prije razmatranja konkretnih preporuka u ovom se odjeljku razmatra razvoj događaja u dvama područjima zbog kojih je Komisija trebala ponovno razmotriti osnovu za ocjenu iz siječnja 2017.

Zakoni o pravosuđu i pravna jamstva neovisnosti pravosuđa

Trima zakonima o pravosuđu iz 2004. uređuje se status sudaca i državnih odvjetnika te ustroj i rad sudova, državnog odvjetništva i Vrhovnog sudskog vijeća. Zakoni o pravosuđu bili su ključna osnova za pozitivnu ocjenu Rumunjske u okviru CVM-a iz siječnja 2017. U izvješću iz studenoga 2017. već je naglašena potreba da vlada i parlament zajamče otvoren, transparentan i konstruktivan zakonodavni postupak u kojem se cijene i uzimaju u obzir neovisnost i mišljenje sudstva. 5 U izvješću se podsjetilo i na važnost uvažavanja mišljenja Venecijanske komisije kao najboljeg načina da se osigura održivost reforme i ispunjavanje kriterija CVM-a.

Trenutačno su na snazi izmijenjeni zakoni o pravosuđu. 6 Oni sadržavaju niz mjera kojima se umanjuju pravna jamstva za neovisnost pravosuđa te koje bi mogle ugroziti stvarnu neovisnost sudaca i državnih odvjetnika, a time i povjerenje javnosti u pravosuđe. Te su mjere bile predmet negativnih reakcija sudstva i civilnog društva. Ključne problematične odredbe posebno uključuju: uspostavu posebnog odjela za istraživanje kaznenih djela koje su počinili suci, nove odredbe o materijalnoj odgovornosti sudaca za svoje odluke, novi program prijevremenog umirovljenja, 7  ograničenja slobode izražavanja sudaca 8 i proširenje razloga za opoziv članova Vrhovnog sudskog vijeća. 9 , 10  

Nijedna od tih izmjena ne odgovara preporukama CVM-a. Jedina preporuka u kojoj se konkretno pozivalo na izmjenu zakonodavstva unutar područja primjene zakona o pravosuđu odnosila se na postupak imenovanja državnih odvjetnika na visokoj razini. 11 To još nije provedeno, a kumulativni učinci izmjena zakonodavstva prilično slabi sustav provjera i ravnoteža na kojima se temelji operativna neovisnost državnih odvjetnika, čime se dodatno jača uloga ministra pravosuđa. 12 Tim izmjenama otvara se i pitanje sposobnosti državnog odvjetništva da nastavi borbu protiv korupcije na visokoj razini s istim stupnjem neovisnosti.

Rizik da bi ti elementi pojedinačno, ali i svojim kumulativnim učinkom, mogli dovesti do pritiska na suce i državne odvjetnike te u konačnici ugroziti neovisnost, učinkovitost i kvalitetu pravosuđa naglasili su brojni vanjski promatrači, a posebno Venecijanska komisija Vijeća Europe, 13 Skupina država za borbu protiv korupcije (GRECO) 14 , druge države članice i međunarodni partneri. 15  

U tim se ocjenama naglašava i da su provjere ustavnosti važne, ali se njima ne zamjenjuje potreba za raspravom o političkim odlukama na kojima se temelje velike promjene.

Venecijanska komisija u srpnju je izdala preliminarno mišljenje, no zakoni su doneseni bez unošenja izmjena. Osim toga, vlada je donijela nekoliko izvanrednih uredaba kojima su se naglasile neke utvrđene poteškoće, primjerice učvršćivanjem nadležnosti ministra pravosuđa nad državnim odvjetnicima posebno putem pokretanja stegovnih postupaka. 16  Odluka vlade da na taj način izmijeni odredbe o uspostavi posebnog odjela za istragu sudaca i uvede nove postupke u skladu s kojima bi Vrhovno sudsko vijeće osnovalo to tijelo dodatno je dovela u pitanje neovisnost odjela. 17 Pojavila se zabrinutost i u pogledu spremnosti vlade da samo selektivno ispuni preporuke Venecijanske komisije. Prilika je u tom smislu propuštena.

Razrješenje glavnog tužitelja Nacionalne uprave za borbu protiv korupcije i politički pritisak na pravosudne institucije

Istodobno s pravnim izmjenama, određenim odlukama naglasile su se posljedice koncentracije moći u rukama ministra pravosuđa. Prvi takav slučaj bilo je razrješenje glavnog tužitelja Nacionalne uprave za borbu protiv korupcije na zahtjev ministra pravosuđa. U prvoj je fazi predsjednik Rumunjske odbio predloženo razrješenje, u skladu s negativnim mišljenjem Vrhovnog sudskog vijeća. Međutim, odlukom Ustavnog suda iz svibnja o postupku razrješenja ojačao je trend povećanja ovlasti ministra: 18 nakon te presude predsjednik je u srpnju bio dužan potpisati odluku o provedbi razrješenja. Koncentracija moći u rukama ministra pravosuđa dodatno je istaknuta odlukom ministra da se predloži imenovanje novog glavnog tužitelja Nacionalne uprave za borbu protiv korupcije unatoč negativnom mišljenju Vrhovnog sudskog vijeća u kojem se navodi da kandidat nije ispunio brojne ključne kriterije. Takav razvoj događaja utječe i na trajnost borbe protiv korupcije. 19

Osim toga, postupak koji se odnosi na glavnog tužitelja Nacionalne uprave za borbu protiv korupcije odrazio se u drugim mjerama protiv ključnih pravosudnih institucija. Držeći se istog obrasca kao i za postupak razrješenja glavnog tužitelja Nacionalne uprave za borbu protiv korupcije, ministar pravosuđa 24. listopada pokrenuo je postupak za razrješenje glavnog državnog odvjetnika. Početkom listopada Zastupnički dom već je uputio glavnog državnog odvjetnika na Ustavni sud u vezi s radnim dogovorom s obavještajnim službama. Vlada je donijela odluku i o upućivanju Visokog i kasacijskog suda na Ustavni sud. 20  Konvergencija mjera protiv tih ključnih pravosudnih institucija ima jasne posljedice na neovisnost pravosuđa.

Postoji zabrinutost i u pogledu rada Pravosudne inspekcije. U uzastopnim izvješćima u okviru CVM-a do siječnja 2017. pozitivno je ocijenjen napredak u području neovisnosti i stručnosti Pravosudne inspekcije. Međutim, do studenoga 2017. otvorila su se neka pitanja i zaoštrili odnosi s Vrhovnim sudskim vijećem. 21  U izvješću iz studenoga 2017. Pravosudna inspekcija posebno se spominje u kontekstu potrebe za daljnjim jačanjem suradnje među pravosudnim institucijama.

Pravosudna inspekcija postala je predmetom brojnih kritika. Pokrenut je niz disciplinskih istraga protiv voditelja ključnih pravosudnih institucija. 22  Mnogi od dotičnih sudaca izražavali su svoje kritike i kad je riječ o zakonodavnim postupcima koji su u tijeku. Potrebno je napomenuti da su Savjetodavno vijeće europskih sudaca i Venecijanska komisija naglasili koliko je važno da suci imaju slobodu izražavanja mišljenja u relevantnim javnim raspravama. 23   24  Pravosudna inspekcija provela je i niz kontrola u uredu glavnog državnog odvjetnika i Nacionalnoj upravi za borbu protiv korupcije. Činjenica da su u najmanje dva slučaja informacije stigle u medije prije završetka kontrole izazvala je posebnu polemiku. 25  

Nadalje, Vrhovno vijeće nije objavilo natječaj za imenovanje nove uprave Pravosudne inspekcije iako je mandat rukovodećeg tima istekao krajem kolovoza 2018. Odlukom vlade da riješi situaciju donošenjem izvanredne uredbe o imenovanju trenutačnog privremenog tima umjesto da se to prepusti Vrhovnom vijeću zabrinutost nije nimalo smanjena. 26   

Vrhovno sudsko vijeće nije bilo u mogućnosti djelovati kao učinkovit sustav provjera i ravnoteža u obrani neovisnosti pravosudnih institucija pod pritiskom, što je njegova važna ustavna uloga naglašena u izvješću iz siječnja 2017. Zbog podjela unutar Vijeća koje su jasno vidljive na njegovim sastancima sa službama Komisije otežan je učinkoviti doprinos Vijeća kao glasnogovornika pravosudnog sustava, posebno kad je riječ o savjetovanju o zakonodavstvu, i kao upravitelja pravosudnog sustava. Čak i kad je Vijeće donijelo jednoglasno mišljenje, ono se u važnim pitanjima nije uvažavalo. 27  Iako su 2018. vlada i zastupnici u parlamentu posebno snažno javno kritizirali pravosudne institucije te pojedinačne suce i državne odvjetnike, Vijeće je odluke po službenoj dužnosti, kao odgovor na napade na neovisnost pravosuđa, donosilo sa zadrškom. To može obeshrabriti suce u obnašanju njihove uobičajene funkcije kao jedne od razina državne vlasti pri izražavanju svojih stajališta o pitanjima koja su relevantna za pravosudni sustav. 28   

Neovisnost pravosuđa

Imenovanja

Komisija je u siječnju 2017. ponovila svoju preporuku da se uspostavi sustav transparentnog imenovanja državnih odvjetnika na visokoj razini na temelju zasluga kojim se može zajamčiti dovoljna zaštita od politizacije. U uzastopnim izvješćima u okviru CVM-a istaknute su slabosti sustava provjera i ravnoteža u postupku, posebno u odnosu na stupanj diskrecije ministra pravosuđa pri odabiru kandidata, ograničenu ulogu Vrhovnog sudskog vijeća i mjeru u kojoj bi se isti postupak imenovanja i razrješenja primjenjivao na nižoj razini uprave u okviru državnog odvjetništva.

U izvješću iz studenoga 2017. utvrđeno je da nije postignut napredak te je istaknuto da su izmjene zakona o pravosuđu koje su bile u tijeku pružile priliku da se to riješi. U izvješću se podsjeća i na to da je potrebno zatražiti mišljenje Venecijanske komisije. Rumunjska tijela nisu odgovorila na tu preporuku, ali je Venecijanska komisija zahtjev za savjetovanje zaprimila od Parlamentarne skupštine Vijeća Europe. 29 U mišljenju Venecijanske komisije posebno se naglašava potreba za promjenama kako bi se osigurao neutralan i objektivan postupak imenovanja i razrješenja te ravnoteža uloga različitih institucija. 30  Međutim, izmjenama zakona o pravosuđu oslabljena je uloga Vrhovnog sudskog vijeća i predsjednika Rumunjske u postupku imenovanja viših državnih odvjetnika, a ojačana uloga ministra pravosuđa. Tom dodatnom koncentracijom moći u rukama ministra pravosuđa odstupa se od te preporuke.

Kodeks ponašanja

Od posljednjeg izvješća u okviru CVM-a nastavile su se kritike pravosudnog sustava i sudaca od strane medija te vlade i zastupnika u parlamentu. Tijekom 2018. kritike su redovito bile usmjerene na pravosuđe kao cjelinu, a posebno na institucije koje se bave korupcijom na visokoj razini i pojedinačne suce. Takva situacija mogla bi ugroziti povjerenje javnosti u pravosuđe. 31  Time se potvrđuje potreba za djelovanjem kako bi se onemogućili pokušaji da se dovede u pitanje neovisnost sudstva i pravovaljanost sudskih odluka. Bilo je pokušaja traženja pravne zaštite preko Vrhovnog sudskog vijeća te slučajeva kada su pojedinačni suci pokrenuli vlastiti postupak pred sudom. U preporuci CVM-a o kodeksu ponašanja za zastupnike tražilo se institucionalno priznavanje problema te pokretanje postupka donošenja mjera za njegovo rješavanje.

U izvješću iz studenoga 2017. navodi se da su parlament i vlada donijeli kodekse ponašanja. Nadalo se da će poslužiti kao praktičan instrument za rješavanje problema. Međutim, dokazi upućuju na to da, u nedostatku izričitih odredbi o poštovanju neovisnosti sudstva, kodeks još ne ispunjava tu funkciju. Komisija nije obaviještena o postojanju slučajeva pokretanja postupaka u parlamentu kao odgovora na izjavu kojom se narušava neovisnost sudstva.

Reforma pravosuđa

Zakon o građanskom postupku

Preporuka 3. obuhvaća dovršetak reforme zakona o građanskom postupku, a razvoj događaja upućuje na nedostatak stabilnosti u izradi takvog ključnog zakonodavstva. U prosincu 2016. kao novi rok za početak primjene preostalih odredbi tog zakona određen je siječanj 2019. U izvješću u okviru CVM-a iz studenoga 2017. navodi se da je u tijeku poduzimanje mjera kako bi se osigurala infrastruktura potrebna za primjenu novog sustava. Međutim, parlament je u lipnju donio znatne izmjene zakona o građanskom postupku, uključujući ukidanje faze sudskog vijeća u okviru postupka. Visoki i kasacijski sud uspješno je osporio neke od tih izmjena na Ustavnom sudu. Zakon je stoga potrebno revidirati u parlamentu i za taj bi se postupak trebalo posebno uzeti u obzir radno opterećenje Visokog i kasacijskog suda.

Kazneni zakoni

U izvješću u okviru CVM-a iz studenoga 2017. utvrđeno je da preporuka o zaključenju sadašnje faze reforme rumunjskih kaznenih zakona i dalje nije bila ispunjena. Preporuka se temeljila na činjenici da se postupak izrade izmjena provodi postupno, pri čemu se provode savjetovanja, uzima u obzir potreba za prilagodbom nedavno donesenim odlukama Ustavnog suda te prenose direktive EU-a. 32  Vlada je donijela nacrt zakona u studenome 2017. Međutim, kada je u travnju 2018. započela rasprava u parlamentarnom odboru, ona se temeljila na potpuno novim nacrtima i vrlo velikom broju izmjena. To se odrazilo u konačnim nacrtima koje je parlament donio u lipnju i srpnju.

Izmjenama se provodi temeljita reforma zakonâ iz 2014., među ostalim u području postupovnih aspekata kaznenih istraga i sudskog postupka te ravnoteže između javnog interesa pri sankcioniranju zločina, prava žrtava i prava osumnjičenika. Izmjenama se isto tako smanjuje opseg korupcije kao kaznenog djela, što bi, ako se potvrdi kad se zakoni vrate u parlament nakon odluke Ustavnog suda, podrazumijevalo ponovnu ocjenu dosadašnjeg napretka u okviru CVM-a. 33  

Izmjene nisu stupile na snagu jer su osporene na Ustavnom sudu. Ustavni sud u listopadu je znatan broj tih izmjena proglasio neustavnima. 34 Osim pitanja ustavnosti, te su izmjene za sobom povukle velik broj drugih pravnih i političkih pitanja, što naglašavaju tijela kaznenog progona i civilno društvo u Rumunjskoj te mnogi partneri izvan Rumunjske. 35  

Venecijanska komisija donijela je 20. listopada mišljenje o izmjenama kaznenog zakona i zakona o kaznenom postupku. 36 Zaključci mišljenja Venecijanske komisije vrlo su kritični i upućuju na zabrinutost u pogledu vladavine prava zbog nekažnjavanja kaznenih djela, nedostatne kvalitete zakonodavstva i nedostataka u njegovoj izradi te proturječnosti u odnosu na sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava i međunarodne obveze Rumunjske, posebno kad je riječ o borbi protiv korupcije. Venecijanska komisija stoga preporučuje „da rumunjska tijela provedu cjelovito preispitivanje izmjena kaznenog zakona i zakona o kaznenom postupku putem sveobuhvatnog i učinkovitog postupka savjetovanja kako bi osmislila čvrst i usklađen zakonodavni prijedlog koji bi uživao široku potporu u rumunjskom društvu i u kojem bi se u potpunosti uzele u obzir primjenjive norme.”

Transparentnost i predvidljivost zakonodavnog postupka za donošenje zakona o pravosudnoj reformi i antikorupcijskih zakona

U izvješću iz studenoga 2017. istaknut je potencijal Posebnog parlamentarnog odbora za sistematizaciju, ujednačavanje i osiguravanje zakonodavne stabilnosti u pravosuđu da pridonese uspostavi predvidljivog postupka izmjene te osigura raspravu i javno savjetovanje.

Odbor je radio na reformi zakona o pravosuđu i kaznenih zakona. Neki aspekti zakonodavnog postupka pripremljenog u Odboru mogli bi se smatrati napretkom u odnosu na prethodno razdoblje: rasprave se prenose, nacrti su obično dostupni, a pravosudne institucije pozivaju se na rasprave i mogu dati svoje mišljenje. Međutim, primjenom hitnih postupaka znatno se ograničila učinkovitost i vjerodostojnost tih pomaka. I dalje je teško razumjeti objektivne razloge za hitne postupke te činjenicu da se hitnost nije naknadno preispitala s obzirom na znatnu razinu zabrinutosti koju su izazvali nacrti. Tu su zabrinutost izrazile rumunjske institucije kao što je Visoki i kasacijski sud te vanjski partneri kao što su Europska komisija i druge države članice. Da nije bilo dostatne rasprave, jasno je s obzirom na činjenicu da se čak i u oba doma parlamenta o tim ključnim pitanjima javne politike, nakon ubrzanih postupaka u odboru, raspravljalo vrlo malo ili se uopće nije raspravljalo. Čak i kad je završen postupak koji se odnosi na zakon o pravosuđu, vlada je u listopadu izvanrednom uredbom uvela dodatne promjene, s još manje prilika za savjetovanje. Taj je postupak izazivao vrlo velike provedbene poteškoće pravosudnim tijelima te je znatno ugrozio pružanje usluga pravosuđa, a čini se da se to nije uzelo u obzir u okviru postupka.

Zastupnici u parlamentu tvrdili su da je zakonodavni postupak transparentan i da se uzima u obzir mišljenje sudaca. Točno je da zakoni uključuju izmjene koje su predložili sami suci. Međutim, to nije slučaj za većinu najkontroverznijih odredaba, koje su donesene a da se nije pružilo gotovo nikakvo objašnjenje o tome zašto su odbijeni stavovi sudstva. Razina zabrinutosti koju je izrazio Ustavni sud, i to samo u pogledu ustavnih pitanja, ponovno svjedoči o lošoj pripremi tih izmjena i posljedicama toga što se pri njihovoj izradi nije uzimalo u obzir stručno znanje ključnih pravosudnih institucija. Kao što su istaknuli i Venecijanska komisija i GRECO, pri predviđanju tako važnih zakonskih izmjena od parlamenta se očekuje da pokrene istinsku raspravu o društvenim potrebama i učincima izmjena, i to na temelju opsežnih savjetovanja: riječ je o područjima javne politike te se pitanje ustavnosti koja se postavlja na Ustavnom sudu ne može smatrati jedinim važnim pitanjem. Rizike koje uzrokuju ubrzani postupci ilustriraju činjenica da su u mišljenju Venecijanske komisije o zakonima o pravosuđu utvrđeni veliki preostali problemi u zakonima te izražena zabrinutost da su izmjene kaznenog zakona i zakona o kaznenom postupku neusklađene s pravnim obvezama Rumunjske na razini EU-a i međunarodnoj razini. Ne može se smatrati da je taj postupak u skladu s preporukom.

Poštovanje sudskih odluka

Poštovanje i provedba sudskih odluka sastavni je dio učinkovitosti pravosudnog sustava kako je utvrđeno prvim mjerilom. 37 Nakon osude Europskog suda za ljudska prava u 2016., Rumunjska je Odboru ministara Vijeća Europe predložila akcijski plan za rješavanje strukturnih problema neizvršavanja sudskih odluka protiv države. 38 Taj akcijski plan i dodatne mjere koje zahtijeva Odbor ministara Vijeća Europe od izravne su važnosti za ispunjenje ove preporuke.

Poduzimaju se koraci za unapređenje provedbe akcijskog plana, a popis mjera koje treba poduzeti podnesen je vladi u rujnu. Prijedlozi uključuju izmjene pravnog okvira kako bi se zajamčilo pravodobno izvršenje i mehanizam za nadzor i sprečavanje kasnog izvršenja presuda u kojima je država dužnik. Ministarstvo pravosuđa i Vrhovno sudsko vijeće ostvaruju napredak u području informatičkog registra sudskih odluka u kojima je država dužnik ili vjerovnik. 39  

Strukturne reforme pravosudnog sustava

U izvješću iz studenoga 2017. navedeno je da je počela provedba sveobuhvatnog akcijskog plana donesenog 2016. 40 u kojem su utvrđeni koraci za strukturnu reformu koji će se poduzeti do 2020. za razvoj pravosudnog sustava te da bi on trebao biti instrument koji bi korisnicima pravosudnog sustava donio znatnu korist i kojim bi se povećalo povjerenje javnosti. Akcijski plan razvijen je i prilagođen tijekom 2018. i ima financijsku potporu strukturnih fondova EU-a, 41  u skladu s odlukama Odbora za stratešku upravu. Planom su se rješavala i pitanja kao što su uspostava trajnog mehanizma za dijalog između predstavnika triju državnih ovlasti i ažuriranje informatičkog sustava u pogledu zaštite podataka.

Međutim Odbor za stratešku upravu nije se razvio u forum koji bi mogao odgovoriti na važna strateška pitanja pravosudnog sustava. Na primjer, čini se da nije sudjelovao u raspravama o izmjenama zakona o pravosuđu te građanskog i kaznenog zakona, koje će imati ključne posljedice na djelovanje i organizaciju pravosudnog sustava. Kao što je prethodno navedeno, provedba zakona o pravosuđu izvršena je jednostranim izvanrednim uredbama, a ne sporazumnim odlukama Strateške pravosudne uprave. 42  

Transparentnost i odgovornost Vrhovnog sudskog vijeća 

U izvješću iz studenoga 2017. izneseno je da je Vrhovno sudsko vijeće utvrdilo prioritete za svoj mandat (2017.–2022.), što je prva osnova za promicanje odgovornosti institucije. U izvješću je navedeno i da je Vijeće unatoč složenim uvjetima uspjelo donijeti teške odluke, na primjer odbijanje predloženih izmjena zakona o pravosuđu. Zaključak je sljedeći: „Vijeće bi trebalo nastaviti konsolidaciju svojeg rada na zaštiti ugleda sudaca na dosljedan i djelotvoran način te pridonijeti konstruktivnom i transparentom dijalogu s vladom i parlamentom.”

Otada su okolnosti Vijeću sve više otežavale održavanje pristupa koji je utvrdilo u prioritetima jer je vlada odbila niz njegovih mišljenja. 43  U pogledu zakona o pravosuđu Vrhovno sudsko vijeće bilo je podijeljeno u reakcijama na preporuke Venecijanske komisije i GRECO-a, čak i u područjima koja su upravljačke prirode, kao što je analiziranje učinka izmjena, primjerice program prijevremenog umirovljenja ili odgođeni ulazak u struku.

Od Vijeća se zatražilo iznošenje stajališta o izmjenama kaznenog zakona. 44  Ono se savjetovalo se sa svim sudovima i uredima državnog odvjetništva te je parlamentarnom odboru iznijelo sažetak svojeg mišljenja. Članovi Vijeća prisustvovali su raspravama u parlamentu, iznoseći prijedloge za izmjene i primjedbe. Međutim, nakon što je parlament donio zakone, Vijeće nije dalo mišljenje o izmjenama niti je analiziralo učinke izmjena na pravosudni sustav.

Konkretno, u izvješću iz siječnja 2017. posebno je istaknuta vrijednost javnog izvješćivanja Vijeća o mjerama koje je poduzelo za obranu neovisnosti pravosuđa i zaštitu ugleda, neovisnosti i nepristranosti sudaca. No Vijeće u tom području nije moglo zauzeti snažno stajalište unatoč općenitoj situaciji u pogledu javnih kritika sudstva i pravosudnih institucija.

Komisija je u siječnju 2017. zabilježila „značajan napredak” u okviru prvog mjerila. Iako je ostvaren napredak u okviru preporuke 5. (izvršenje presuda), situacija je danas takva da je drugim mjerama koje je Rumunjska poduzela postignuti napredak poništen ili ugrožen. Nisu se slijedile preporuke 1., 3. i 4. U okviru preporuka 2., 6. i 7. nije ostvaren napredak u smjeru ostvarenja značajnih rezultata. U širem smislu, u odnosu na ocjenu iz siječnja 2017. nazadovanje od strane rumunjskih vlasti uključuje sljedeće: izmjene zakonodavstva kojima se ugrožavaju jamstva neovisnosti sudstva i dodatno centralizira moć u Ministarstvu pravosuđa te niz mjera kojima se vrši pritisak na ključne pravosudne institucije. Postoji opasnost od nazadovanja i zbog tekućih izmjena kaznenog zakona i zakona o kaznenom postupku. Komisija stoga smatra da se prvo mjerilo ne može smatrati ispunjenim te da su za ostvarenje tog cilja potrebne dodatne preporuke koje su navedene u zaključku ovog izvješća.

3.2.    Drugo mjerilo: Okvir integriteta i Nacionalna agencija za integritet

Sustav PREVENT

Informatički sustav PREVENT osmišljen je radi sprečavanja sukoba interesa u postupcima javne nabave uspostavom mehanizma ex ante provjera te omogućavanjem javnim naručiteljima da isprave moguće probleme prije dodjele ugovora. Sustav je sada u potpunosti funkcionalan i Nacionalna agencija za integritet izvješćuje o pozitivnim rezultatima. 45  Osim upozorenja, sustavom PREVENT podigla se razina osviještenosti javnih naručitelja. Općenito, čini se da preventivni pristup postaje sve popularniji, a njegovu vrijednost dokazuje sve veća spremnost velike većine javnih naručitelja da uklone moguće sukobe interesa prije potpisivanja ugovora. Uvedena je zakonodavna izmjena kojom se omogućuje da se javni naručitelj kazni zbog neodgovaranja na obavijesti iz sustava PREVENT, ali nije jasno kolika je njegova dodana vrijednost. 46

Općenito, rezultati Agencije stabilni su u istragama neusklađenosti i administrativnim sukobima interesa. 47  Međutim, stabilnost pravnog okvira za integritet i dalje je izazov. Unatoč negativnom mišljenju Nacionalne agencije za integritet, parlament je u srpnju donio dva zakonodavna prijedloga. Prvim prijedlogom utvrdio bi se propisani rok od tri godine za djela kojima se utvrđuje postojanje sukoba interesa ili neusklađenosti. 48 Drugim prijedlogom izmijenio bi se sustav sankcioniranja sukoba interesa za lokalne izabrane dužnosnike. 49 Oba su prijedloga osporena na Ustavnom sudu. 50  Daljnji su prijedlozi u postupku u parlamentu.

Drugi izazov odnosi se na financijska sredstva Nacionalne agencije za integritet. Zbog znatnih smanjenja proračuna u 2017. daljnja smanjenja Nacionalnoj agenciji za integritet mogla bi uzrokovati financijske poteškoće u plaćanju zaposlenika i izvoditelja radova. 51 Od ključne je važnosti da Agencija raspolaže potrebnim sredstvima kako bi nastavila ispunjavati svoje zadaće u skladu s drugim mjerilom.

Provedba sudskih odluka koje se odnose na zastupnike u parlamentu

U prethodnim izvješćima u okviru CVM-a istaknuta su kašnjenja i očite nedosljednosti u primjeni sankcija za zastupnike u parlamentu za koje je utvrđena nespojivost ili sukob interesa nakon pravomoćne odluke suda o izvješću Agencije. Komisija je stoga preporučila veću transparentnost u donošenju odluka te iznijela konkretne prijedloge u izvješću iz studenoga 2017. Od listopada 2016. doneseno je pet konačnih i neopozivih sudskih odluka protiv zastupnika parlamenta. U dvama slučajevima, kao i u dvama drugim slučajevima koji se odnose na izbore u prosincu 2016., 52 parlament je Nacionalnoj agenciji za integritet poslao pisanu izjavu u kojoj navodi da se neće primjenjivati stegovne sankcije. 53 Parlament još nije poduzeo mjere u pogledu ostalih slučajeva. Iako su takva pisma korak naprijed u pogledu transparentnosti, zbog obrazloženja parlamenta postoji opasnost od nastanka rupe u zakonu u području odvraćajućeg učinka sankcija. Argument je bio taj da mjere nisu poduzete jer se predmetni incident povezan s integritetom dogodio u prethodnom mandatu ili na prethodnom položaju. To tumačenje dosad još nisu primjenjivali sudovi ni druge javne institucije. To upućuje na potrebu za pojašnjenjem pravila o nespojivosti i sukobu interesa na način kojim se ispunjava mjerilo CVM-a o osiguranju „obveznih odluka na temelju kojih se mogu izreći odvraćajuće sankcije”.

Komisija smatra da je značajan napredak postignut u okviru drugog mjerila u studenome 2017. zastao. Preporuka 8. ispunjena je sve dok je očuvana preventivna funkcija sustava PREVENT. Za napredak u okviru preporuke 9. potrebno je razriješiti postojeće nejasnoće o pravilima.

3.3.    Treće mjerilo: Suzbijanje korupcije na visokoj razini

Održivost Nacionalne uprave za borbu protiv korupcije i trajnost borbe protiv korupcije

U izvješću iz siječnja 2017. prepoznat je znatan napredak u borbi protiv korupcije na visokoj razini. U njemu je istaknuto i da će se slabljenje ili smanjivanje opsega korupcije kao kaznenog djela ili znatno ugrožavanje neovisnosti i djelotvornosti ureda državnog odvjetništva za borbu protiv korupcije smatrati nazadovanjem. S obzirom na razvoj događaja od studenoga 2017. u izvješću o CVM-u od Komisije se zatražilo da ponovno razmotri svoju ocjenu. Pritisak na ključne institucije za borbu protiv korupcije stvarao je sve veću zabrinutost u pogledu njihove mogućnosti da izvršavaju svoje zadaće i trajnosti borbe protiv korupcije.

Nacionalna uprava za borbu protiv korupcije osobito je bila na meti u smislu pritiska koji bi mogao naštetiti njezinoj neovisnosti. Na velike sumnje u pogledu postupka upućuju snažne javne i medijske kritike od strane viših političara te činjenica da se razrješenjem glavnog tužitelja Nacionalne uprave za borbu protiv korupcije te predloženim imenovanjem novog glavnog tužitelja zanemarilo negativno mišljenje Vrhovnog sudskog vijeća. (vidjeti prethodno navedeno). Ministar pravosuđa pokrenuo je postupke za imenovanje novih zamjenika i voditelja sektora po istom postupku. Izmijenjenim zakonima o pravosuđu stvaraju se potencijalne poteškoće i u pogledu osoblja koje će možda morati napustiti Nacionalnu upravu za borbu protiv korupcije. Vlada je u listopadu donijela novu izvanrednu uredbu kojom bi se izmijenila pravila o senioritetu za glavne tužitelje Nacionalne uprave za borbu protiv korupcije, što bi moglo dodatno negativno utjecati na njezin operativni kapacitet.

Pritisak se proširio na Visoki i kasacijski sud, posebno na suce u kaznenom odjelu. Kako je prethodno navedeno, vlada je uputila Visoki i kasacijski sud na Ustavni sud. To je dodano pritisku iz pravosudnog sustava, a došlo je do polemika i kada Vrhovno sudsko vijeće nije obnovilo mandat predsjednika kaznenog odjela Visokog i kasacijskog suda koji se bavio mnogim slučajevima korupcije na visokoj razini te kada je Pravosudnoj inspekciji upućen predmet koji se odnosio na predsjednika Visokog i kasacijskog suda (vidjeti prethodno navedeno).

Mjere koje je vlada poduzela vidljive su i u očitom smanjenju suradnje s Nacionalnom upravom za borbu protiv korupcije, dok su mnoge javne institucije kao što su ministarstva, revizorski sud i druga kontrolna tijela navodno manje sklona prijaviti potencijalne slučajeve prijevare i korupcije 54 . 

Uspostava novog odjela za istraživanje kaznenih djela koja su počinili suci u izmijenjenim zakonima o pravosuđu izaziva posebnu zabrinutost kad je riječ o borbi protiv korupcije jer bi nova struktura mogla biti osjetljivija u pogledu neovisnosti nego što je dosad bio slučaj s Nacionalnom upravom za borbu protiv korupcije, s obzirom na to da bi se mogla koristiti kao dodatan instrument za zastrašivanje i vršenje pritiska na suce. Osim toga, kao odjelu općeg profila koji bi obrađivao sva kaznena djela sudaca, nedostajat će mu i stručnog znanja za istragu specifičnih kaznenih djela korupcije. Taj učinak povećao bi se kad bi se iz nadležnosti Nacionalne uprave za borbu protiv korupcije uklonile i sve istrage pojedinaca povezane sa slučajevima koji uključuje suce. Kad je riječ o pravnom okviru, izmjene kaznenog zakona i zakona o kaznenom postupku koje je donio parlament prije ljeta mogle bi ugroziti borbu protiv korupcije (vidjeti prethodno navedeno). Učinak na korupciju istaknut je u vrlo raširenim kritikama tih izmjena. Osim ozbiljnog ometanja istraga, kaznenog progona i izricanja kazni, smanjio se i opseg više kaznenih djela korupcije. To je bio i važan element u mišljenju Venecijanske komisije o zakonima 55  te se mogu postaviti pitanja o usklađenosti s međunarodnim konvencijama koje je Rumunjska ratificirala. Venecijanska komisija naglašava da, „uzimajući ih u obzir zasebno, ali posebice s obzirom na njihov kumulativni učinak, mnoge izmjene ozbiljno će ugroziti učinkovitost rumunjskog kaznenopravnog sustava u borbi protiv različitih vrsta kaznenih djela, uključujući kaznena djela povezana s korupcijom, nasilne zločine i organizirani kriminal.” Ne postoje naznake da je problem usklađenosti s međunarodnim obvezama bio predmet rasprave u vladi ili parlamentu. Neke izmjene proglašene su neustavnima. 56

Preporuka 10.: Trebalo bi donijeti objektivne kriterije za donošenje i obrazloženje odluka o ukidanju imuniteta zastupnika u parlamentu kako bi se osiguralo da se imunitet ne upotrebljava za izbjegavanje istrage i progona kaznenih djela korupcije. Vlada bi također trebala razmotriti izmjene zakona u cilju ograničavanja imuniteta ministara na trajanje njihova mandata. Tu bi joj mogli pomoći Venecijanska komisija i GRECO 57 . Parlament bi trebao uspostaviti sustav redovitog izvješćivanja o odlukama domova parlamenta o zahtjevima za ukidanje imuniteta te bi mogao organizirati javnu raspravu kako bi se Vrhovno sudsko vijeće i civilno društvo mogli očitovati.

Preporuka 10. odnosi se na odgovornost parlamenta pri donošenju odluka o zahtjevima državnog odvjetništva za odobrenje preventivnih mjera, kao što su pretrage i uhićenja, te o zahtjevima za odobrenje istrage zastupnika koji obnašaju ili su obnašali dužnost ministra. To je ovlast u skladu s Ustavom, koja je slično ustrojena u brojnim parlamentarnim sustavima u kojima postoji imunitet za zaštitu zastupnika u parlamentu pri obnašanju dužnosti u sklopu njihova mandata. Preporuka se ne odnosi na činjenicu da ta ovlast postoji, već na način na koji se izvršava. U prethodnim izvješćima u okviru CVM-a istaknuta je važnost transparentnih kriterija kako bi se parlamentu pomoglo da dokaže kako koristi svoju moć na objektivan način. Time bi se također pomoglo ukazati na vezu između odbijanja zahtjeva državnog odvjetništva i zaštite zastupnika u parlamentu u obnašanju dužnosti u sklopu njihova mandata te bi se izbjeglo ograničavanje ili izbjegavanje istrage i progona kaznenih djela korupcije.

U izvješću iz studenoga 2017. pozdravila se činjenica da se vodilo računa o potrebi za većom transparentnošću u pogledu odgovora na zahtjeve državnog odvjetništva. Međutim, navodi se da je potrebno dodatno raditi na ispunjenju preporuke 10. te je ponovljen savjet da se zatraži pomoć Venecijanske komisije i GRECO-a. Odbor za pravna pitanja Zastupničkog doma izrazio je otvorenost za upućivanje na postojeće kriterije koje je utvrdila Venecijanska komisija, no to dosad nije bio slučaj 58  i nije formalizirano u pravilima Doma ni Senata.

Tijekom 2018. nije bilo daljnjih mjera u vezi s pozivom vladi da razmotri izmjene zakona kako bi se pojasnilo da se ministarski imunitet odnosi samo na postupke ministara tijekom njihova mandata. U razdoblju od godine dana prije kolovoza 2018. predsjednik Rumunjske odobrio je dva zahtjeva za pokretanje kaznenog postupka protiv bivših ministara koji nisu zastupnici u parlamentu.

U preporuci se upozorilo i na izvješćivanje o odlukama i održavanje javne rasprave. Prvi je korak u tom smjeru da se rasprave u parlamentarnim odborima i na plenarnoj sjednici prenose uživo i da se naknadno mogu pogledati na internetu.

Na temelju analize trećeg mjerila Komisija može potvrditi svoj zaključak iz studenoga 2017. – da je potrebno dodatno raditi na ispunjenju preporuke 10. Nadalje, Rumunjska je dovela u pitanje temelj pozitivne ocjene koju je dobila u okviru trećeg mjerila u siječnju 2017. Stoga preporuka 10. više nije dovoljna za ispunjenje tog mjerila te su stoga u zaključcima ovog izvješća iznesene dodatne preporuke.

3.4.    Četvrto mjerilo: Suzbijanje korupcije na svim razinama

Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije

Prošle godine postignut je kontinuirani napredak u provedbi nacionalne strategije za borbu protiv korupcije. Tehničko tajništvo unutar Ministarstva pravosuđa objavilo je svoje prvo izvješće o praćenju u ožujku 2018. 59 Tehničko tajništvo nastavilo je organizirati tematske evaluacije javnih institucija u cilju provjere načina na koji te institucije definiraju rizike od korupcije u ključnim područjima i mjere koje su na snazi za sprečavanje incidenata. Za stručnu evaluaciju od strane ravnopravnih tijela pružit će se potpora iz fondova EU-a. Čini se da je provedba strategije napredovala u nekim važnim osjetljivim sektorima, posebno u sektoru obrazovanja, Ministarstvu unutarnjih poslova i na lokalnoj razini, ali manje očito u sektoru zdravlja.

Jedan je od ciljeva strategije veća uspješnosti u borbi protiv korupcije primjenom kaznenih i administrativnih sankcija. Tijekom prošle godine Nacionalna agencija za integritet i Nacionalna uprava za borbu protiv korupcije nastavile su svoj rad, a državno odvjetništvo provodilo je progon kaznenih djela korupcije koja nisu u nadležnosti Nacionalne uprave za borbu protiv korupcije. 60  Međutim, kako je prethodno navedeno, učinkovitost tih ključnih institucija dovedena je u pitanje, a nekoliko zakonodavnih inicijativa koje su u tijeku izazivaju zabrinutost u pogledu njihova mogućeg učinka na provedbu strategije i time se šalje proturječni signal u smislu političke potpore za nastavak sprečavanja i sankcioniranja korupcije. To uključuje izmjene kaznenog zakona i zakona o kaznenom postupku te okvira integriteta, uz rizik utjecaja na sve razine javne uprave.

Nacionalna agencija za upravljanje zaplijenjenom imovinom

Nacionalna agencija za upravljanje zaplijenjenom imovinom sada je potpuno operativna i nastavlja razvijati svoj rad što jasno navodi u godišnjim izvješćima. Agencija je ostvarila napredak i u razvoju integriranog nacionalnog sustava za praćenje mjera koje su vlasti poduzele u svakom koraku postupka povrata imovine. Međutim ta agencija ima potencijal za daljnji razvoj. Važan element bio bi razvoj aktivnosti koje se odnose na ponovnu društvenu i javnu uporabu zaplijenjene imovine, u slučajevima u kojima zakonodavstvo dopušta potporu projektima civilnog društva, kao što su pravno obrazovanje, sprečavanje kriminala, pružanje pomoći žrtvama i drugi projekti od javnog interesa. Zbog nedovoljnog administrativnog kapaciteta agencija dosad nije mogla objaviti poziv na podnošenje prijedloga u tom području. U listopadu 2018. agencija je i dalje radila samo sa 20 članova osoblja od predviđenih 35, što ju je ograničilo na osnovne aktivnosti. 61

Na temelju analize četvrtog mjerila Komisija može potvrditi svoj zaključak iz studenoga 2017. da je potrebno dodatno raditi na ispunjenju tog mjerila. Sprečavanje korupcije osobito se koči političkim zbivanjima, što dovodi u pitanje vjerodostojnost napretka (preporuka 11.). Kad je riječ o preporuci 12., Komisija može zaključiti da je ona ispunjena, ali bit će važno osigurati dostatne ljudske resurse za Nacionalnu agenciju za upravljanje zaplijenjenom imovinom.

4.    ZAKLJUČAK

Tijekom dvanaest mjeseci od studenoga 2017. Rumunjska je poduzela određene mjere za provedbu preporuka utvrđenih u izvješću iz siječnja 2017. U skladu s ocjenom iz tog izvješća, Komisija smatra da se preporuke 8. i 12. mogu smatrati ispunjenima, a da je za ispunjenje preporuka 5. i 9. potrebno ostvariti dodatan napredak.

Međutim, ocjena u okviru izvješća iz siječnja 2017. bila je uvjetovana izbjegavanjem mjera kojima bi se doveo u pitanje napredak ostvaren u posljednjih deset godina. Stupanjem na snagu izmijenjenih zakona o pravosuđu, pritiskom na neovisnost pravosuđa općenito, a posebice na Nacionalnu upravu za borbu protiv korupcije, te drugim mjerama kojima se ugrožava borba protiv korupcije poništen je postignuti napredak i dovedena u pitanje njegova trajnost, posebno u kontekstu prvog i trećeg mjerila.

Uzevši u obzir ta kretanja, ispunjavanje dvanaest preporuka utvrđenih u izvješću iz siječnja 2017. više nije dovoljno da bi se zaključio postupak CVM-a u skladu s ciljem koji je postavio predsjednik Juncker te su stoga u ovom izvješću iznesene dodatne preporuke. Ključne rumunjske institucije trebat će pokazati snažnu predanost neovisnosti pravosuđa i borbi protiv korupcije kao neizostavnim temeljima napretka te ponovno uspostaviti mogućnost primjene nacionalnih zaštitnih mjera te provjera i ravnoteža u slučaju rizika od nazadovanja.

Kako bi se stanje popravilo, preporučuju se sljedeće mjere:

Zakoni o pravosuđu

·Hitno obustaviti provedbu zakona o pravosuđu i povezanih izvanrednih uredaba.

·Revidirati zakone o pravosuđu uzimajući u potpunosti u obzir preporuke izdane u okviru CVM-a te preporuke Venecijanske komisije i GRECO-a.

Imenovanja/razrješenja u pravosuđu

·Hitno obustaviti sve tekuće postupke imenovanja i razrješenja viših državnih odvjetnika.

·Ponovno pokrenuti postupak za imenovanje glavnog tužitelja Nacionalne uprave za borbu protiv korupcije koji ima dokazano iskustvo u progonu kaznenih djela korupcije i jasan mandat za nastavak stručne, neovisne i nepristrane istrage korupcije u okviru te ustanove.

·Vrhovno sudsko vijeće treba hitno imenovati privremeni rukovodeći tim u Pravosudnoj inspekciji te putem natječaja imenovati novi rukovodeći tim inspekcije u roku od tri mjeseca.

·Poštovati negativna mišljenja Vrhovnog vijeća o imenovanjima ili razrješenjima državnih odvjetnika na rukovodećim položajima sve dok se ne uspostavi novi zakonodavni okvir u skladu s preporukom 1. iz siječnja 2017. 

Kazneni zakoni

·Zamrznuti stupanje na snagu izmjena kaznenog zakona i zakona o kaznenom postupku.

·Ponovno pokrenuti reviziju kaznenog zakona i zakona o kaznenom postupku uzimajući u potpunosti u obzir potrebu za usklađenosti s pravom EU-a i međunarodnim instrumentima za borbu protiv korupcije te preporuke u okviru CVM-a i mišljenje Venecijanske komisije. 

Komisija će nastaviti pomno pratiti situaciju te će dati svoju ocjenu do isteka mandata ove Komisije. Hitna provedba dodatnih mjera ključna je za vraćanje postupka reforme na pravi put i nastavak puta prema zaključenju postupka CVM-a u skladu s izvješćem iz siječnja 2017.

(1)

     COM (2017) 44 – https://ec.europa.eu/info/files/progress-report-romania-2017-com-2017-44_hr . Mehanizam je uspostavljen Odlukom Komisije od 13. prosinca 2006. (C(2006) 6569) na temelju zaključaka Vijeća ministara od 17. listopada 2006. (13339/06).

(2)

 Zaključci Vijeća o mehanizmu suradnje i provjere, 12. prosinca 2017. – https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/20171212-st15587_en.pdf . Četiri mjerila koja se primjenjuju na Rumunjsku navedena su u priloženom tehničkom izvješću na stranici 1.

(3)

  COM(2017) 751 – https://ec.europa.eu/info/files/progress-report-romania-2017-com-2017-751_hr .

(4)

Zaključci Vijeća o mehanizmu suradnje i provjere, 12. prosinca 2017. – https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/20171212-st15587_en.pdf .

(5)

     U svojim prijašnjim mišljenjima Savjetodavno vijeće Europskih sudaca Vijeća Europe preporučilo je da „članove sudbene vlasti treba konzultirati i oni trebaju imati aktivnu ulogu u izradi svih zakona vezanih za njihov status i za funkcioniranje pravosudnog sustava”. „Položaj sudbene vlasti i njezin odnos s drugim državnim vlastima u modernoj demokraciji”, Mišljenje br. 18. (2015.).

(6)

     Zakon 207/2018 o izmjeni i dopuni Zakona 304/2004 o ustroju pravosuđa stupio je na snagu 20. srpnja, Zakon 234/2018 za izmjenu i dopunu Zakona br. 317/2004 o Vrhovnom sudskom vijeću stupio je na snagu 11. listopada, Zakon 242/2018 o izmjeni i dopuni Zakona br. 303/2004 o statutu sudaca i državnih odvjetnika stupio je na snagu 15. listopada.

(7)

     Izvanrednom uredbom 92/2018 od 15. listopada 2018. stupanje na snagu programa prijevremenog umirovljenja odgađa se za godinu dana, ali se on ne napušta kao što je preporučeno u mišljenju Venecijanske komisije.

(8)

  Tu odredbu trebalo bi razmatrati i u kombinaciji s ograničenjima slobode primanja i davanja informacija o kaznenim postupcima u izmjenama zakona o kaznenom postupku.

(9)

     Izvanrednom uredbom 92/2018 unose se dodatne izmjene u postupak opoziva.

(10)

     Te su odredbe detaljnije opisane u priloženom tehničkom izvješću.

(11)

     Vidjeti preporuku 1. u nastavku.

(12)

     Konkretno kad je riječ o Rumunjskoj, Venecijanska komisija istaknula je potrebu za povećanjem neovisnosti državnih odvjetnika (Mišljenje 924/2018).

(13)

      Mišljenje Venecijanske komisije br. 924/2018 od 20. listopada 2018.

(14)

     Greco-AdHocRep(2018)2 od 23. ožujka 2018.

(15)

     Zajednička izjava Belgije, Danske, Finske, Francuske, Kanade, Luksemburga, Nizozemske, Norveške, Njemačke, Sjedinjenih Američkih Država, Švedske i Švicarske od 29. lipnja 2018. Dostupno na internetskoj stranici veleposlanstva jedne od država potpisnica: https://www.swedenabroad.se/en/embassies/romania-bucharest/current/news/joint-statement2/.

(16)

     Izvanredna uredba 92/2018.

(17)

     Izvanredna uredba 90/2018.

(18)

Odluka Ustavnog suda 358 od 30. svibnja 2018. Venecijanska komisija skrenula je pozornost i na nedosljednost sudske prakse Ustavnog suda, koji u prethodnim odlukama nije doveo u pitanje ustavnost uloge predsjednika u postupku imenovanja državnih odvjetnika na visokoj razini te je čak ustvrdio da uloga predsjednika u tom postupku nije mogla biti isključivo formalna.

(19)

Vidjeti i treće mjerilo u nastavku.

(20)

Ustavni sud odluku je donio 7. studenoga 2018.

(21)

     Primjer toga bila je pozitivna reakcija uprave Pravosudne inspekcije kad je ministar pravosuđa u kolovozu 2017. predložio da Pravosudna inspekcija bude pod njegovom nadležnošću. Pravosudna inspekcija osporila je odluku Vrhovnog sudskog vijeća 13044/2.08.2018 o odbijanju izvješća Pravosudne inspekcije u kojem je utvrđeno da je glavni državni odvjetnik prekršio etički kodeks.

(22)

   Stegovni postupci pokrenuti su protiv glavnog državnog odvjetnika, predsjednika Visokog i kasacijskog suda, bivšeg glavnog tužitelja Nacionalne uprave za borbu protiv korupcije, zamjenika glavnog tužitelja Nacionalne uprave za borbu protiv korupcije te načelnika i zamjenika načelnika odjela u Nacionalnoj upravi za borbu protiv korupcije.

(23)

Europski sud za ljudska prava naglasio je da se bilo kakvo uplitanje u slobodu izražavanja sudaca na rukovodećem položaju zahtijeva poseban nadzor i da pitanja koja se odnose na funkcioniranje pravosudnog sustava uživaju visoki stupanj zaštite u skladu s pravom na slobodu izražavanja. Sud je istaknuo i negativan učinak koji strah od sankcija ima na ostvarivanje slobode izražavanja, posebno kad je riječ o drugim sucima koji žele sudjelovati u javnoj raspravi o pitanjima povezanima s pravosuđem i sudstvom. Europski sud za ljudska prava, presuda u predmetu Baka protiv Mađarske, 23. lipnja 2016., tužba br. 20261/12, točke 162–167.

(24)

      U svojem mišljenju o zakonima o pravosuđu Venecijanska komisija izrazila je i zabrinutost u pogledu ograničenja koja se odnose na slobodu izražavanja sudaca i državnih odvjetnika u izmijenjenom zakonu 303/2014. Mišljenje Venecijanske komisije 924/2018, str. 23.

(25)

      Vidjeti Tehničko izvješće – SWD(2018) 551 – Preporuka 7., str. 19.

(26)

      Vidjeti Tehničko izvješće – Preporuka 7.

(27)

     Primjerice: negativna mišljenja o zakonodavnim izmjenama koje su unesene u zakone o pravosuđu iz rujna i studenoga 2017., negativno mišljenje o razrješenju glavnog tužitelja Nacionalne uprave za borbu protiv korupcije iz ožujka 2018., negativno mišljenje o kandidatu za imenovanje glavnog tužitelja Nacionalne uprave za borbu protiv korupcije iz listopada 2018.

(28)

  Europski sud za ljudska prava naglasio je da svako uplitanje u slobodu izražavanja suca na visokom položaju zahtijeva pomni nadzor te da pitanja koja se odnose na funkcioniranje pravosudnog sustava uživaju visok stupanj zaštite u skladu s pravom na slobodu izražavanja. Europski sud za ljudska prava, presuda u predmetu Baka protiv Mađarske, 23. lipnja 2016.

(29)

Parlamentarna skupština Vijeća Europe zatražila je u travnju 2018. mišljenje Venecijanske komisije o izmjenama triju zakona o pravosuđu.

(30)

Mišljenje Venecijanske komisije br. 924/2018 od 20. listopada 2018. Venecijanska komisija procijenila je da bi za promjene kojima bi se osigurala prava ravnoteža uloga različitih institucija bile potrebne ustavne promjene.

(31)

 Vidjeti preporuku Vijeća Europe CM/Rec (2010)12 o sucima: neovisnost, učinkovitost i odgovornosti, točka 18.: „Kada komentiraju odluke sudaca, izvršna i zakonodavna vlast trebale bi izbjegavati kritiku kojom bi se ugrozila neovisnost pravosuđa i povjerenje javnosti u njega.”

(32)

     Primjerice, direktive EU-a koje se odnose na pretpostavku nedužnosti te zamrzavanje i oduzimanje imovine stečene kaznenim djelima.

(33)

     Vidjeti i treće mjerilo u nastavku.

(34)

  Odluka o zakonu o kaznenom postupku od 12. listopada i o kaznenom zakonu od 25. listopada 2018. Obrazloženje tih odluka još nije objavljeno.

(35)

     Europska komisija poslala je 4. listopada dopis rumunjskoj vladi zahtijevajući iznošenje stajališta o nekoliko pitanja koja se odnose na usklađenost s pravom EU-a i zaprimila odgovor 5. studenoga, u kojem se upućuje na provedbu mjera na temelju odluke Ustavnog suda koja je u tijeku.

(36)

  Venecijanska komisija, Mišljenje 930/2018.

(37)

     Vodič kroz članak 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u pogledu prava na pošteno suđenje u građanskopravnim stvarima, http://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_6_ENG.pdf . 

(38)

  https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016806dda63.

(39)

     Vidjeti Tehničko izvješće – Preporuka 5.

(40)

  Akcijski plan za provedbu strategije razvoja pravosuđa za razdoblje 2015.–2020. odobren odlukom vlade br. 282/2016.

(41)

  Vrhovno sudsko vijeće, Nacionalni pravosudni institut, Nacionalna upravna škola i Pravosudna inspekcija uspješno su se prijavili za projekte u okviru posebnog cilja 2.3. Operativnog programa za administrativne kapacitete. Državno odvjetništvo provodi i nekoliko projekata koji se financiraju u okviru istog strateškog cilja.

(42)

Izvanredna uredba 90/2018 od 10. listopada 2018. o mjerama za početak djelovanja odjela za istrage o kaznenim djelima počinjenima u pravosuđu; Izvanredna uredba 92/2018 od 16. listopada 2018. o izmjeni zakona o statutu sudaca; Izvanredna uredba 77/2018 od 5. rujna 2018. o imenovanju privremenog rukovodećeg tima u Pravosudnoj inspekciji.

(43)

     Vidjeti bilješku 27.

(44)

      Članovi Vijeća obavijestili su predstavništvo CVM-a o tome da „stajalište” nije isto što i mišljenje i da za njega nije potrebna odluka plenarne konferencije Vijeća.

(45)

     Od početka poslovanja u lipnju 2017. do 1. rujna 2018. sustav PREVENT analizirao je 16 210 postupaka javne nabave u ukupnoj vrijednosti od otprilike 15 470 milijuna EUR. Osam posto analiziranih postupaka povezani su s fondovima EU-a. Nacionalna agencija za integritet izdala je 57 upozorenja o integritetu, od kojih su neka vezana uz nabave vrlo visokih vrijednosti. Ukupan iznos vrijednosti postupaka nabave za koje je izdano upozorenje o integritetu iznosi 112 milijuna EUR. U 48 slučajeva javni naručitelji uklonili su potencijalni sukob interesa. U devet slučajeva potencijalni sukob interesa nije riješen. Nacionalna agencija za integritet pokrenula je istragu o sukobu interesa u dvama od tih devet slučajeva.

(46)

   Izvanredna uredba 98/2017 od 14. prosinca 2017. Vidjeti i Tehničko izvješće – Preporuka 8., str. 22.

(47)

Vidjeti i Tehničko izvješće – Drugo mjerilo, str. 21.

(48)

Zakon o izmjeni Zakona 176/2010 o integritetu u javnim funkcijama.

(49)

Zakon o izmjeni Zakona 393/2004 o Statutu lokalno izabranih dužnosnika.

(50)

  Ustavni sud o jednom je zakonu donio odluku 16. listopada 2018., a o drugom 6. studenoga 2018., te u priopćenju za medije objavio da je prvi zakonodavni prijedlog neustavan.

(51)

      S iznosa od otprilike 33 milijuna leja 2016. na iznos od 22,5 milijuna leja 2017. Proračun je dodatno smanjen 2018. na 18 milijuna leja (Nacionalna agencija za integritet zatražila je dodatan iznos od 1,5 milijuna leja, koji joj nije odobren).

(52)

     Riječ je o ukupno tri slučaja koji su navedeni u izvješću COM(2017) 751, str. 9. iz studenoga 2017.

(53)

      Upućuje se na odluke Stalnog ureda Zastupničkog doma iz veljače 2018. Vidjeti Tehničko izvješće – Preporuka 9.

(54)

Vidjeti Tehničko izvješće – Treće mjerilo

(55)

     Mišljenje Venecijanske komisije 930/2018.

(56)

  Odluka Ustavnog suda o posebnom zakonu o korupciji 78/2000 od 25. rujna 2018. i o kaznenom zakonu 25. listopada 2018.

(57)

     Skupinu država za borbu protiv korupcije (GRECO) osnovalo je 1999. Vijeće Europe radi praćenja poštovanja standarda te organizacije u području borbe protiv korupcije.

(58)

     U razdoblju od rujna 2017. do kolovoza 2018. podnesen je jedan zahtjev da se odobri početak kaznene istrage bivšeg ministra koji je sad zastupnik u parlamentu. Zastupnički dom odbio je taj zahtjev. Kriteriji nisu navedeni.

(59)

 Izvješće o napretku u provedbi nacionalne strategije za borbu protiv korupcije 2016.–2020. u 2017. https://sna.just.ro/Rapoarte+de+monitorizare .

(60)

     Rezultati institucija navedeni su u tehničkom izvješću.

(61)

Neki postupci zapošljavanja odobreni su tek nedavno.