COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 20.7.2022

COM(2022) 360 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

«Des économies de gaz pour se préparer à l’hiver»

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

«Des économies de gaz pour se préparer à l’hiver»

La guerre d’agression non provoquée et injustifiée de la Russie contre l’Ukraine a bouleversé les marchés de l’énergie, ce qui a entraîné la volatilité des prix et l’insécurité énergétique dans le monde entier, avec des effets particuliers sur l’UE et son voisinage immédiat.

Le 18 mai 2022, la Commission a présenté le plan REPowerEU en vue de mettre fin à notre dépendance au gaz russe le plus rapidement possible. Toutefois, l’Europe doit accélérer sa préparation à l’incidence immédiate que pourraient avoir de nouvelles ruptures voire l’arrêt complet de l’approvisionnement en gaz russe, tout en poursuivant ces actions et en restant pleinement engagée en faveur des objectifs du pacte vert pour l’Europe. Dans ses conclusions du 31 mai et du 23 juin 2022, le Conseil européen a demandé d’effectuer cette préparation de toute urgence, en vue d’une coordination plus étroite avec et entre les États membres. 

En cas de nouvelles ruptures ou d’arrêt total de l’approvisionnement, l’Europe doit être prête. Dans l’esprit de solidarité et de coopération européennes, l’UE doit veiller à ce que le gaz soit acheminé là où il est le plus nécessaire, protégeant ainsi nos clients nationaux ainsi que nos emplois et l’économie dans son ensemble. 

C’est pourquoi l’UE se prépare à une telle perturbation depuis plusieurs mois. En particulier, la Commission, dans le cadre de la plateforme énergétique de l’UE, et les États membres ont travaillé avec d’autres fournisseurs de gaz pour garantir l’approvisionnement. Le plan REPowerEU, qui s’appuie sur les propositions du pacte vert pour l’Europe, vise à accélérer le développement des énergies renouvelables dans l’UE et le déploiement des investissements en matière d’efficacité énergétique. La Commission et les États membres ont procédé à un examen approfondi de l’état de préparation. Les colégislateurs de l’UE ont adopté un règlement européen sur le stockage de gaz afin d’établir une obligation légale de remplissage des installations de stockage avant l’hiver.

La Commission s’est efforcée de garantir d’autres approvisionnements et continue de le faire. La présente communication complète cette approche en se concentrant sur la demande. Elle passe en revue la situation actuelle et les mesures qui ont déjà été prises, et décrit les outils dont dispose l’UE pour réagir. Elle propose ensuite des actions supplémentaires pour réduire la demande de manière coordonnée et renforcer les efforts conjoints de l’UE en matière d’offre. Ces mesures sont essentielles pour réduire au minimum le risque que des perturbations surviennent plus tard dans l’année et leur coût ainsi que pour garantir aux industries et aux consommateurs européens l’accès nécessaire au gaz en s’appuyant sur le poids de l’Union.  

À cette fin, la présente communication propose un nouveau plan européen de réduction de la demande de gaz qui s’inspire des bonnes pratiques en vigueur dans l’ensemble de l’Union, accompagné d’un règlement du Conseil avec la recommandation immédiate de réduire volontairement la demande de gaz de 15 % dans tous les États membres au cours des huit prochains mois au moins et l’introduction d’un processus permettant de déclencher un objectif contraignant de réduction de la demande si cela se révélait nécessaire, à tout moment dans les semaines ou les mois à venir.

Le remplacement du gaz par d’autres combustibles et les économies d’énergie réalisées par l’ensemble des consommateurs cet été seront utiles cet hiver. Agir conjointement maintenant permet de réduire les perturbations et les coûts, encourage la solidarité et évitera de devoir déclencher des actions non planifiées et non coordonnées plus tard en cas de crise où les réserves de gaz s’épuiseraient. De plus, nous nous dirigerons rapidement vers l’achat coordonné et conjoint de gaz et, à l’avenir, d’hydrogène propre, afin de subvenir aux besoins énergétiques futurs grâce à des approvisionnements alternatifs. En définitive, la mise en œuvre de ce plan de réduction de la demande de gaz créera les conditions nécessaires pour accélérer l’élimination progressive et complète des importations de gaz russe, conformément aux objectifs de REPowerEU, et renforcera la sécurité et l’autonomie énergétiques de l’UE.

1.    Préparation à l’hiver

Quelle est la situation actuelle? 

En Europe, la demande de gaz représente 24 % de la consommation intérieure brute totale d’énergie. Depuis de nombreuses années, la Russie est le principal fournisseur de gaz de l’UE. L’année dernière, l’UE dépendait de la Russie pour couvrir plus de 40 % de ses approvisionnements en gaz, soit environ 10 % de ses besoins énergétiques globaux. 

Depuis l’année dernière, l’approvisionnement en gaz de l’UE en provenance de la Russie est en nette diminution, dans un effort délibéré pour faire de l’énergie une arme. En juin 2022, les flux de gaz globaux en provenance de Russie vers l’UE étaient inférieurs à 30 % de la moyenne de la période 2016-2021. L’UE a été confrontée à une série d’actions soudaines, injustifiées et unilatérales de la Russie visant à réduire ou à arrêter les livraisons aux clients européens, ce qui a perturbé l’activité économique et fait grimper les prix. Les flux de gaz par gazoduc depuis la Russie via la Biélorussie se sont interrompus et l’approvisionnement via l’Ukraine n’a cessé de diminuer. L’approvisionnement des États baltes, de la Pologne, de la Bulgarie et de la Finlande a également été interrompu. L’approvisionnement de plusieurs pays, dont la Pologne, l’Allemagne, l’Autriche, le Danemark, la Slovaquie, les Pays-Bas et l’Italie, a diminué. Depuis la mi-juin 2022, les flux passant par le gazoduc Nord Stream 1, à savoir l’une des plus grandes voies d’importation vers l’UE, ont été réduits de 60 %.

(Graphique: Flux de gaz russe en 2022 par rapport aux années précédentes.) 

Cette série de réductions de l’approvisionnement a entraîné une augmentation et une volatilité record des prix de l’énergie, contribuant à l’inflation et au risque de récession économique en Europe, ainsi que d’importants effets distributifs et effets négatifs sur l’emploi. Ces incidences risquent d’augmenter la précarité énergétique et de creuser les inégalités entre les États membres et les régions.

Il n’y a aucune raison de croire que ce modèle de comportement, qui crée des incertitudes en matière d’approvisionnement et entraîne une flambée des prix, va changer. Au contraire, un certain nombre de signaux indiquent une détérioration probable des perspectives d’approvisionnement en gaz.

Anticipant un tel risque, l’UE a déjà commencé à se préparer à une coupure prolongée, voire totale, du gaz russe à tout moment. Garantir des approvisionnements alternatifs en gaz et remplacer le gaz naturel par des énergies propres dès que possible et par d’autres sources d’énergie si nécessaire sont des points essentiels du plan REPowerEU qui ont été repris par les États membres, et notamment par la plateforme énergétique de l’UE.

En tant que principe fondateur de notre Union, la solidarité doit être à la base de la préparation de l’UE. De plus, les États membres sont tous reliés entre eux par le marché unique, qui stimule la croissance économique, l’innovation, la création d’emplois et les investissements. Pour que la solidarité fonctionne, l’ensemble des acteurs devraient s’efforcer de prendre toutes les mesures dont ils disposent pour prévenir les effets d’une éventuelle coupure totale du gaz russe.

En raison de cette dépendance mutuelle, une véritable crise aurait des répercussions négatives importantes dans chaque État membre, directement ou indirectement. Certains États membres sont plus vulnérables à l’incidence directe d’une rupture importante ou totale de l’approvisionnement en gaz russe. Laisser ces pays affronter seuls cette crise aurait de graves répercussions sur les autres économies. Un fort déclin économique dans un État membre aura une incidence économique négative directe sur ses voisins et autres partenaires d’exportation. Il faut donc prendre des mesures immédiatement pour anticiper de nouvelles perturbations et renforcer la résilience de l’UE.

La présente communication, y compris le plan européen de réduction de la demande de gaz en annexe, se concentre sur les actions nécessaires du côté de la demande, en s’appuyant sur REPowerEU et sur le plan européen d’économies d’énergie. Ces mesures de réduction de la demande complètent les travaux en cours visant à garantir des approvisionnements alternatifs, comme le prévoit la stratégie énergétique extérieure de l’UE, et à accélérer la transition vers une énergie propre. Elles devraient être entreprises immédiatement par les États membres en étroite coordination les uns avec les autres afin de réduire considérablement les risques d’un déséquilibre excessif entre l’offre et la demande à partir de l’hiver prochain. Cette ligne de conduite peut réduire considérablement les risques liés à la pénurie de gaz, notamment pour les industries qui sont essentielles pour les chaînes d’approvisionnement dans l’UE, pour l’emploi et la croissance, pour la compétitivité globale et l’économie européenne.

La proposition de règlement connexe visant à fournir le cadre de cette réduction de la demande est décrite plus en détail dans la section 3 de la présente communication.

Une action coordonnée de l’UE, solide et crédible, apportera plus de certitude dans une situation de marché instable, augmentera la résilience de l’UE et limitera les effets de l’approvisionnement sur les prix. Elle contribuera à constituer davantage de réserves avant l’hiver, là où des capacités sont disponibles. Les actions unilatérales des États membres ne seraient pas optimales pour l’UE dans son ensemble ni pour les États membres individuellement. Les actions concertées de l’UE contribuent à préserver le bon fonctionnement des chaînes d’approvisionnement industrielles et l’intégrité du marché unique en cas de chocs d’approvisionnement majeurs.

 

Quels sont les outils dont l’UE dispose déjà et quelles actions ont été entreprises avant la crise actuelle? 

Premièrement, l’UE dispose d’un cadre solide pour atteindre la neutralité climatique d’ici à 2050 et réduire les émissions d’au moins 55 % d’ici à 2030. La transition vers une énergie propre et la sécurité d’approvisionnement vont de pair. En mettant fin progressivement à notre dépendance à l’égard des combustibles fossiles et en réduisant la consommation d’énergie totale de l’UE au moyen d’une amélioration de l’efficacité énergétique, le pacte vert pour l’Europe et le paquet «Ajustement à l’objectif 55» renforcent la sécurité d’approvisionnement de l’UE.

Deuxièmement, l’UE a élaboré un cadre réglementaire pour faire face à certaines situations liées à la sécurité d’approvisionnement s’inspirant des leçons tirées des crises énergétiques précédentes et se fondant sur les mesures que nous avons prises à l’encontre de la Fédération de Russie après l’annexion de la Crimée et de Sébastopol en 2014.

En vertu du règlement sur la sécurité de l’approvisionnement en gaz 1 , les États membres doivent disposer de plans d’action préventifs et de plans d’urgence nationaux fondés sur des évaluations communes des risques réalisées par des groupes régionaux organisés le long des voies d’approvisionnement. Trois niveaux de crise nationaux ont été définis: alerte précoce, alerte et urgence. Les mesures que les États membres peuvent prendre en fonction de ces différents niveaux de crise sont définies dans les plans d’urgence nationaux pour la sécurité de l’approvisionnement en gaz. Le principe fondamental est que les restrictions, le rationnement et la réduction des flux de gaz ne sont adoptés qu’en dernier recours, lorsque toutes les autres options, telles que le remplacement de combustible, ont été épuisées.   

La Commission peut déclarer une urgence au niveau de l’Union ou d’une région géographique spécifiquement touchée, à la demande d’un ou de plusieurs États membres. Dans de tels cas, la Commission coordonne les actions des États membres concernés et peut faire office de modérateur si l’introduction de certaines mesures risque de restreindre indûment le flux de gaz vers d’autres États membres et des pays tiers, tels que des membres de la Communauté de l’énergie. Cela garantit que le gaz circule vers les pays et les clients les plus touchés en cas d’urgence.

Le règlement sur la sécurité de l’approvisionnement en gaz comprend également un mécanisme de solidarité qui garantit l’approvisionnement des «clients protégés», c’est-à-dire les ménages, les chauffages urbains qui ne peuvent pas être remplacés par d’autres combustibles et certains services sociaux essentiels, comme les soins de santé. En cas d’urgence grave où l’approvisionnement des clients protégés d’un État membre n’est plus garanti, les États membres directement connectés ont l’obligation d’agir par solidarité et de fournir du gaz là où il est le plus nécessaire, même si cela implique une réduction de la consommation de leurs clients non protégés. Ce type d’action fait l’objet d’une compensation équitable et rapide encadrée par des arrangements techniques, juridiques et financiers bilatéraux dont les États membres doivent convenir au préalable.

Le groupe européen de coordination pour le gaz, présidé par la Commission et composé d’experts des États membres, des associations européennes concernées et du secrétariat de la Communauté de l’énergie, surveille de près la sécurité d’approvisionnement de l’UE et coordonne les actions si nécessaire. Ce groupe joue un rôle essentiel dans la gestion de la sécurité de l’approvisionnement depuis le début de la guerre contre l’Ukraine, notamment en échangeant des informations et en aidant à coordonner les actions des États membres en matière de déclaration des niveaux d’alerte précoce et d’alerte 2 . 

Toutefois, le cadre décrit ci-dessus n’est pas totalement adapté à la crise actuelle, car il est prévu pour faire face à des perturbations à court terme concernant des parties particulières de l’infrastructure ou des conditions météorologiques extrêmes à court terme, et non pour faire face à des ruptures d’approvisionnement à plus long terme sur décision d’un fournisseur majeur concernant plusieurs voies d’approvisionnement en même temps. C’est pourquoi ce cadre de gouvernance doit être ajusté et doit mettre en évidence le point de vue des ministères européens et nationaux de l’industrie.

Troisièmement, l’UE n’a cessé de développer un réseau d’interconnexions énergétiques et un marché intérieur de l’énergie permettant d’acheminer le gaz et l’électricité là où ils sont nécessaires. Cette politique dynamique a permis de diversifier les approvisionnements en gaz et, tout aussi important, les voies d’acheminement du gaz, grâce à des investissements dans des infrastructures gazières transfrontalières, des projets d’inversion de flux, comme la capacité de flux inversé du gazoduc Yamal entre l’Allemagne et la Pologne, et des terminaux de GNL dans les régions de la Baltique, du centre-est et du sud-est de l’Europe. Dans le cadre du réseau transeuropéen d’énergie, de nombreux projets d’intérêt commun ont bénéficié d’un soutien financier de l’UE par l’intermédiaire du mécanisme pour l’interconnexion en Europe et de la politique de cohésion.

Les évolutions susmentionnées ont considérablement amélioré ou amélioreront la sécurité d’approvisionnement de l’UE en permettant une diversification efficace des fournisseurs et des voies d’acheminement. Tous les États membres, y compris les pays historiquement les plus exposés, comme la Bulgarie et la Finlande, ont mis fin à leur dépendance envers une source unique, à savoir les importations de gaz russe.

Qu’a fait l’UE pour garantir la sécurité de l’approvisionnement depuis l’invasion de l’Ukraine par la Russie?

 

À la suite de l’invasion de l’Ukraine par la Russie, l’UE a présenté le plan REPowerEU, qui vise à mettre un terme dès que possible à la dépendance de l’UE à l’égard des combustibles fossiles russes. À cette fin, le plan REPowerEU définit des mesures relatives à la diversification des fournisseurs d’énergie, aux économies d’énergie et à l’efficacité énergétique. De plus, il propose un déploiement accéléré des énergies propres pour remplacer les combustibles fossiles dans les habitations, l’industrie et la production d’électricité, notamment grâce à l’électricité renouvelable et à l’hydrogène propre. En outre, les États membres et les autorités locales 4 sont bien placés pour promouvoir des mesures d’économie d’énergie adaptées aux circonstances locales.

Au titre du plan REPowerEU, l’UE a pris des mesures pour renforcer sa sécurité d’approvisionnement et sa résilience, en agissant à la fois sur l’offre et sur la demande. En particulier: 

·Une nouvelle législation européenne a été proposée en mars 2022 afin de garantir le remplissage des installations de stockage souterrain de l’UE pour l’hiver prochain. Elle a été adoptée par le Parlement européen et le Conseil en mai et est entrée en vigueur le 1er juillet 5 . L’hiver dernier, les niveaux de stockage de gaz étaient préoccupants, à savoir 10 points de pourcentage de moins qu’en 2016-2018. Toutefois, malgré la réduction des importations russes et l’augmentation des prix qui n’incite pas au stockage, les niveaux sont à nouveau conformes à la moyenne historique, c’est-à-dire plus de 64 % actuellement, ce qui équivaut à 46 jours de consommation hivernale.

·Au cours du premier semestre 2022, la Commission a procédé à un examen approfondi de tous les plans d’urgence nationaux en matière de sécurité de l’approvisionnement en gaz, ce qui a permis aux États membres de renforcer leur préparation à d’éventuelles perturbations à grande échelle. De plus, la Commission a mené une surveillance étroite de la situation en matière de sécurité d’approvisionnement et une évaluation des risques concernant le gaz comme l’électricité, en étroite coopération avec les États membres et avec l’association européenne des gestionnaires de réseau de transport pour le gaz et l’électricité («REGRT pour le gaz» et «REGRT pour l’électricité»).

·La Commission a mis en place la plateforme énergétique de l’UE, dont l’objectif est d’agréger la demande énergétique au niveau régional et de faciliter les achats conjoints volontaires, de garantir une utilisation optimale des infrastructures pour que le gaz soit acheminé là où il est le plus nécessaire et d’établir des contacts avec des partenaires internationaux d’approvisionnement tels que les États-Unis 6 , la Norvège, l’Azerbaïdjan, le Qatar, l’Égypte, Israël, l’Algérie et bien d’autres. Le travail de proximité est mené conformément à la stratégie énergétique extérieure de l’UE 7 . Grâce notamment à ces actions, l’UE a reçu des quantités sans précédent de GNL depuis le début de l’année et du gaz supplémentaire acheminé par gazoduc pour compenser les pertes de gaz russe (voir l’encadré ci-dessous).

·La Commission a créé cinq groupes régionaux d’États membres au sein de la plateforme énergétique de l’UE en vue de remplacer les approvisionnements en gaz russe et d’améliorer la sécurité de l’approvisionnement dans chaque région, notamment en élaborant des plans d’action pour une mise en œuvre rapide, et ce avec beaucoup de succès dans le groupe régional pour l’Europe du sud-est. Ces groupes complètent les travaux des groupes à haut niveau (GHN) régionaux existants qui se concentrent sur l’accélération des interconnexions énergétiques clés et des projets d’énergie renouvelable ainsi que sur les réformes importantes du marché de l’énergie, comme le GHN sur la connexion énergétique pour l’Europe centrale et du sud-est.

·La Commission a travaillé en collaboration avec des experts de l’industrie pour déterminer le potentiel de changement de combustible et de réduction volontaire de la demande et pour évaluer les répercussions possibles en cas d’actions non coordonnées de réduction de la demande de gaz des utilisateurs industriels.

L’ensemble des mesures prises depuis février, y compris celles visant à renforcer le cadre de sécurité de l’approvisionnement de l’UE, sont destinées à éliminer progressivement et complètement les importations de gaz russe dans les meilleurs délais.  

Toutefois, les récentes ruptures d’approvisionnement en gaz en provenance de Russie laissent entrevoir un risque important d’arrêt complet, brutal et unilatéral de l’approvisionnement en gaz russe dès cette année. L’UE doit se préparer à ce scénario et prendre des mesures supplémentaires à la hauteur des enjeux. Réduire la consommation de gaz de manière ordonnée dès maintenant atténuera les coûts futurs pour la société. Le passage à l’achat conjoint dans le cadre de la plateforme énergétique est un complément nécessaire pour renforcer la coordination tant du côté de la demande que de l’offre. La Commission accélérera ses travaux pour rendre la plateforme opérationnelle jusqu’à la fin de l’année. Parallèlement, l’achat conjoint de gaz pourrait donner un rôle plus important aux petites entreprises gazières et donner une plus grande force d’achat à l’UE, premier importateur mondial de gaz naturel, y compris au niveau régional, améliorant ainsi notre résilience énergétique et notre sécurité énergétique à plus long terme.

À quoi s’attendre?

Malgré les progrès réalisés jusqu’à présent dans le remplissage des installations de stockage, les simulations effectuées par la Commission et le REGRT pour le gaz indiquent qu’en cas de coupure totale à partir de juillet et jusqu’à l’hiver 2023, le remplissage des installations de stockage serait inférieur à 80 %, soit l’objectif fixé d’ici à novembre par le nouveau règlement de l’UE sur le stockage de gaz. Les simulations suggèrent que le stockage pourrait n’être que de 65 % à 71 % au début de la saison de chauffage.

Il est essentiel d’agir rapidement et de manière déterminée dès maintenant. En l’absence d’efforts significatifs de substitution et de réduction de la demande dans les semaines à venir, une grave perturbation de l’approvisionnement en gaz au cours de l’hiver 2022/2023 aurait des effets importants sur l’économie et les marchés du travail européens, ce qui toucherait tous les États membres, directement ou indirectement 8 .

Agir maintenant permettrait de réduire le coût d’une soudaine rupture de l’approvisionnement.

Il serait nettement moins coûteux d’optimiser le potentiel de substitution et de commencer à réduire la demande de gaz naturel dès maintenant et de manière modérée grâce à un délai plus long que de devoir réduire la demande de manière drastique et soudaine au moment du pic de consommation (c’est-à-dire en hiver), sans préparation adéquate. En anticipant la réduction de la demande, les gestionnaires de réseau pourraient optimiser la capacité du réseau, transporter plus de gaz de l’ouest vers l’est en temps voulu et remplir davantage les installations de stockage où des capacités sont disponibles en vue de l’hiver prochain et de l’hiver 2023/2024. Une réduction de la demande anticipée et répartie de la sorte permettrait globalement d’éliminer ou de réduire de plus de la moitié toute pénurie hivernale potentielle. Le fait d’anticiper la réduction dès maintenant permettrait de fournir des incitations ciblées aux industries qui ont la possibilité de réduire leur consommation, par exemple en passant à des combustibles renouvelables ou, en tout cas, à des combustibles présentant le taux d’émissions le plus faible possible, sous réserve d’efforts en matière d’efficacité énergétique et en vue d’éviter les effets de blocage à long terme.

En ce qui concerne l’incidence macroéconomique globale en cas de rupture majeure de l’approvisionnement, une réponse européenne solidaire et coordonnée avant l’hiver permettrait de limiter l’incidence négative sur le PIB et l’emploi. 

En se basant sur les besoins recensés dans les scénarios du REGRT pour le gaz et en prenant des mesures anticipées pour réduire la demande, une coupure de l’approvisionnement de la Russie en cas d’hiver moyen pourrait réduire le PIB d’au moins 0,4 % en moyenne pour l’ensemble de l’UE et jusqu’à 0,6 % en cas d’hiver froid.

Cependant, attendre que la coupure de l’approvisionnement soit complète avant d’agir augmenterait le coût d’au moins un tiers, en partie à cause de l’occasion ratée de se coordonner et de s’ajuster plus facilement. En cas d’hiver moyen, si nous attendons pour agir, l’incidence serait comprise entre 0,6 et 1 % du PIB.

En cas d’hiver froid, ces chiffres augmenteraient encore. Le fait d’attendre pour agir dans le cas d’un hiver froid multiplierait considérablement les coûts pour l’UE, avec une incidence sur le PIB comprise entre 0,9 et 1,5 % en moyenne, en particulier pour les États membres les plus touchés.

Pour éviter une pénurie de gaz dans les mois à venir, la réduction globale de la demande de gaz recommandée du 1er août au 31 mars 2023 est de 15 % 9 .

2.    Un plan visant à réduire la demande de gaz tout en donnant la priorité aux clients critiques

Le plan européen de réduction de la demande de gaz

La réduction de la demande de 15 % mentionnée ci-dessus peut être atteinte en agissant dès maintenant, en mettant en œuvre le plan d’économies d’énergie 10 et en prenant des mesures supplémentaires d’économie de gaz dans les secteurs non protégés, en utilisant les bonnes pratiques et les critères intelligents de priorisation recensés dans le plan européen de réduction de la demande de gaz ci-joint. Ledit plan définit les principes et les critères de réduction coordonnée de la demande visant non seulement à protéger l’approvisionnement en gaz des ménages et des consommateurs essentiels comme les hôpitaux, mais aussi la fourniture de produits et services essentiels à l’économie, des industries qui sont déterminantes pour les chaînes d’approvisionnement de l’UE et pour sa compétitivité. Ce plan s’appuie sur les plans d’urgence nationaux existants, les bonnes pratiques en vigueur et des consultations ciblées auprès d’acteurs de l’industrie.

La gestion de la demande devrait cibler en priorité les secteurs offrant les meilleures possibilités de substitution et devrait mieux répartir la charge dans l’ensemble de l’économie, tout en protégeant le PIB et l’emploi. Les risques de goulets d’étranglement en aval et de pression inflationniste seraient moindres et la protection contre d’autres risques (par exemple, un hiver rigoureux) serait plus efficace.

Les principes clés du plan: substitution, solidarité et économies

Substitution: réduction coordonnée de la demande de gaz en soutenant les possibilités de substitution

Tous les efforts déployés dans les États membres en matière de production d’électricité, par les industries et par les ménages, devraient d’abord se concentrer sur les possibilités de substitution visant à cesser d’utiliser du gaz naturel, tout en gardant toujours à l’esprit les concessions que ces choix impliquent, par exemple en cas de (ré)introduction du charbon dans le bouquet énergétique, même à titre temporaire. La priorité consiste à remplacer les combustibles par des sources d’énergie propres lorsque c’est possible sur le plan technique, en temps utile et de manière rentable. Les efforts de diversification devraient également être poursuivis en accélérant l’achèvement des terminaux de GNL strictement nécessaires ou d’autres infrastructures gazières, notamment les interconnexions, en combinaison avec les efforts de l’UE pour diversifier l’approvisionnement en GNL dans le cadre de la plateforme énergétique de l’UE.

Les possibilités de substitution du gaz naturel par des sources à plus forte intensité de carbone, comme le diesel ou le charbon, devront être déployées temporairement, avec les clauses de protection de l’environnement nécessaires, lorsqu’il n’existe aucune autre solution plus propre. À cette fin, des possibilités de changement de combustible limitées dans le temps peuvent être soutenues au niveau de l’UE et des États membres.  

Solidarité: anticiper et atténuer les risques d’une coupure totale de l’approvisionnement en gaz russe 

Les chocs d’approvisionnement en gaz ne touchent pas tous les États membres et les régions de la même façon. Pour faire face à de telles conséquences, l’UE doit agir de manière pleinement solidaire entre les États membres et entre les différents consommateurs de gaz naturel. Même si les États membres seront touchés différemment, un effort collectif réduira la gravité de l’incidence sur les États membres les plus touchés et, en retour, tous les États membres bénéficieront de l’action commune. La Commission restera donc vigilante pour protéger le marché unique, en particulier pour prévenir toute restriction éventuelle des échanges entre les États membres, et s’efforcera d’empêcher toute perturbation des activités économiques particulièrement essentielles et des services sociaux critiques. Si la situation évolue au point qu’il soit nécessaire d’envisager des mesures de restriction, cela devrait être fait de manière cohérente et coordonnée entre les États membres, en tenant dûment compte de l’atténuation de l’incidence sur l’emploi et les revenus.

Pour qu’une telle solidarité fonctionne dans la pratique, l’ensemble des États membres et des acteurs sociaux et économiques doivent faire tout ce qui est en leur pouvoir pour se préparer à cette situation, et substituer ou réduire dès maintenant la demande de gaz chaque fois que cela est possible. Cet exercice de coordination nécessite la mise en place d’un système de gouvernance adéquat, qui peut s’appuyer sur les ressources des ministères de l’énergie et de l’industrie de tous les États membres et qui prévoit une large sensibilisation et un engagement de tous les groupes de consommateurs.

 
Économies: tout le monde peut y contribuer

Une réduction supplémentaire de la demande devrait être envisagée dans les domaines du chauffage et de la climatisation des bâtiments ou du chauffage de l’eau. En cas d’urgence, si la sécurité de l’approvisionnement en électricité est menacée, les règles européennes et nationales en matière de sécurité d’approvisionnement permettent de donner la priorité à l’approvisionnement en gaz de certaines centrales électriques critiques fonctionnant au gaz et de certaines catégories de consommateurs protégés. Toutefois, le fait que l’approvisionnement en gaz soit garanti pour les ménages et certaines centrales électriques critiques fonctionnant au gaz ne devrait pas empêcher les autorités publiques d’adopter d’autres mesures pour réduire la consommation de gaz des clients protégés et du secteur de l’électricité, ainsi que pour promouvoir les réductions volontaires de la demande. Ce point est primordial pour éviter d’imposer une réduction de la consommation aux clients industriels qui sont essentiels pour la société et l’économie 11 .

Le graphique ci-dessous présente la dernière évaluation du potentiel des différents types de mesures pour réduire la demande de gaz et chercher à combler l’écart.

Bâtiments: réduire le chauffage et la climatisation

Le plan «Économiser l’énergie» du 18 mai présenté dans le cadre de REPowerEU 12 a déjà déterminé une série de mesures d’économies potentielles dans les bâtiments et on estime que 11 Mrd m3 pourraient être économisés. Certains changements de comportement simples, comme baisser le thermostat dans les logements lorsque c’est possible, raccourcir la durée des douches, éteindre les appareils au lieu de les mettre en veille, ainsi que cuisiner, réfrigérer et congeler les aliments en optimisant l’énergie, sont des mesures utiles pour les factures d’énergie. Plus la réduction de la consommation est importante grâce à des actions volontaires, moins il sera nécessaire de recourir à des réductions obligatoires pour l’industrie à l’avenir. Bien sûr, une moindre consommation de gaz s’accompagne de factures moins élevées.

Il est déjà possible de réaliser des économies de gaz pendant l’été en réduisant les pics de consommation d’électricité (et donc directement la consommation de gaz) liés à la climatisation. Pendant la saison de chauffage (d’octobre à mars), d’importantes économies peuvent être réalisées en déployant des sources de chaleur alternatives pour le chauffage urbain, grâce à des pompes à chaleur et à des systèmes de gestion intelligente de l’énergie dans les ménages, et par l’intermédiaire de campagnes d’économie de gaz, par exemple en indiquant de baisser le thermostat d’un degré (sauf pour les personnes qui ne peuvent déjà pas chauffer leur logement correctement) ou en utilisant moins d’eau chaude. Des systèmes de tarification par bonus-malus bien conçus peuvent également favoriser les changements de comportement et les économies supplémentaires. Il est également possible de réaliser des économies en imposant une réduction du chauffage des bâtiments publics, des bureaux, des locaux commerciaux et des espaces ouverts tels que les terrasses extérieures, lorsque c’est applicable et possible sur le plan technique. Le rôle des autorités publiques, qui doivent montrer l’exemple, est essentiel à cet égard.

Production d’électricité et de chaleur: économiser le gaz non critique

Il existe un potentiel important d’économies de gaz dans la production d’électricité et de chauffage, en réduisant la consommation d’électricité, en changeant de source d’énergie et de chaleur, et en important de l’électricité. La Commission a demandé au REGRT pour l’électricité d’estimer l’incidence d’une éventuelle pénurie de gaz sur la production d’électricité. Selon une première estimation, seule la moitié du gaz consommé dans le secteur de l’électricité est considérée comme critique pour assurer la sécurité de l’approvisionnement en électricité. Une analyse plus approfondie est en cours quant à la préparation à l’hiver en matière d’électricité, qui devrait tenir compte de la disponibilité des centrales nucléaires et des réserves hydroélectriques potentiellement plus touchées cette année. Toutefois, cette première estimation laisse entrevoir la possibilité d’économiser une quantité importante de gaz. Par exemple, depuis le début de l’année, l’UE a déployé une nouvelle capacité d’énergie renouvelable d’au moins 20 GW. Le passage à des combustibles de substitution pour produire de l’électricité permettrait d’économiser une quantité importante de gaz au cours des huit prochains mois (voir graphique p. 11), en plus de la flexibilité du côté de la demande pour réduire les pics de demande.

Le choix des sources d’énergie pour la production d’électricité et de chauffage revient en fin de compte à chaque État membre, tout en tenant compte de l’objectif climatique de l’UE à l’horizon 2030, ainsi que de l’objectif de neutralité climatique à long terme, des politiques de l’UE en matière d’air pur, et de l’incidence des décisions qui sont prises sur les autres États membres et sur la sécurité collective de l’approvisionnement. Dans le cadre des travaux en cours visant à renforcer la préparation au niveau national et à revoir la planification de la mise en service et hors service progressive des centrales électriques, l’incidence européenne devrait être prise en compte à la lumière des nouvelles circonstances actuelles, y compris les risques pour la sécurité d’approvisionnement et les prix des combustibles de substitution sur les marchés internationaux de l’énergie. Il s’agit d’un aspect essentiel des plans nationaux de préparation aux risques dans le secteur de l’électricité au titre du règlement sur la préparation aux risques dans le secteur de l’électricité 13 que la Commission est en train de réexaminer.

Le passage à d’autres combustibles, à plus ou moins forte intensité de carbone et plus ou moins polluants que le gaz naturel, devrait en général se faire automatiquement en raison de l’augmentation des prix du gaz. Toutefois, pour passer au combustible issu de la biomasse ou au diesel, il faut s’assurer que des quantités suffisantes de ces combustibles de substitution sont mises à la disposition des sites qui les utilisent et prendre des mesures appropriées pour stocker et contrôler la sécurité d’approvisionnement de ces combustibles de substitution. Certains États membres ont reporté l’élimination progressive des centrales nucléaires. D’autres ont permis aux centrales au charbon/lignite de reprendre leurs activités ou de produire davantage.

L’interdiction d’importer du charbon et du pétrole de Russie dans le cadre des cinquième et sixième trains de sanctions de l’UE devrait être prise en compte par les États membres dans le contexte du changement de combustible, car elle pourrait avoir un effet sur la disponibilité des anciennes sources d’approvisionnement. Dans le cas du pétrole, la gestion optimale des stocks d’urgence existants est un élément essentiel. Les stocks de pétrole d’urgence existants constituent un filet de sécurité, qui doit être utilisé conformément aux règles de l’UE et aux plans d’urgence nationaux.

Le changement de combustible peut également avoir une incidence sur la pollution atmosphérique, et donc sur la santé des personnes et des écosystèmes, ainsi que sur la consommation d’eau. La directive relative aux émissions industrielles permet d’accorder aux installations de combustion au gaz passant au pétrole des dérogations concernant les valeurs limites d’émission dans certaines conditions, en cas de nécessité impérieuse de maintenir l’approvisionnement énergétique. Cette dérogation peut durer aussi longtemps que le besoin persiste, à condition que la Commission en soit dûment informée. Comme l’a précisé la Cour de justice, si un projet n’implique pas de travaux ou d’interventions modifiant des installations existantes, ce projet n’a pas besoin d’obtenir une nouvelle autorisation, au sens de la directive sur l’évaluation des incidences sur l’environnement 14 . Dans le même ordre d’idée, le changement de combustible d’une centrale électrique n’est pas qualifié de projet s’il n’y a pas de travaux ou d’interventions. Conformément au plan REPowerEU, la modification de l’encadrement temporaire de crise en matière d’aides d’État mentionne la possibilité d’accorder des aides pour le changement de combustible, en priorité pour le passage à des sources d’énergie propres.  

Les mesures de changement de combustible devraient être conçues de manière à ne pas compromettre les objectifs de décarbonation à moyen terme ni l’accélération nécessaire de la transition vers une énergie propre. De plus, elles devraient réduire au minimum toute augmentation de la pollution et ne pas mettre en péril les engagements globaux d’élimination progressive du charbon à long terme pris par les États membres. Il est donc essentiel de veiller à ce qu’elles ne conduisent pas à l’avenir à une dépendance au carbone.  

Enfin, l’UE travaille avec l’Ukraine et le REGRT pour l’électricité pour renforcer le commerce de l’électricité entre l’Ukraine et l’UE, à la fois pour soutenir l’Ukraine et pour fournir une alternative à plus faible teneur en carbone aux États membres voisins.

Industrie: changement de combustible, autres mesures fondées sur le marché et critères intelligents de priorisation

L’industrie est déjà confrontée à la hausse des prix de l’énergie et, en conséquence, certaines industries présentent d’importants taux de fermeture. Les prix élevés du gaz ont été en partie responsables de la réduction de 5 % de la demande de gaz de l’UE au cours du premier semestre 2022 par rapport aux années précédentes. Cette tendance devrait se poursuivre tant que les prix resteront élevés. Une description plus détaillée des mesures d’économie de gaz et de changement de combustible est fournie dans l’annexe de la présente communication.

Dans le secteur industriel, la prochaine réaction devrait se concentrer sur des mesures fondées sur le marché pour inciter à la réduction de la demande et limiter les dommages pour la société et l’économie. Le gaz est utilisé comme matière première et comme source d’énergie par des industries pour lesquelles le potentiel technique et le coût liés au changement de combustible ou à la réduction de la consommation varient considérablement d’un secteur à l’autre. Les instruments du marché sont efficaces pour susciter les options de réduction les plus favorables.

La Commission soutient fermement les bonnes pratiques, telles que les systèmes de mise aux enchères ou d’appels d’offres nationaux, régionaux ou conjoints pour inciter les consommateurs industriels à réduire leur consommation en laissant les industries proposer leur réduction de consommation de gaz. Ce mécanisme entraînerait une réduction de la consommation totale actuelle de gaz, qui permettrait de remplir davantage les installations de stockage de gaz, par exemple. Ces enchères ou appels d’offres pourraient être organisés au niveau transfrontière afin d’optimiser les possibilités de réduction de la demande, notamment par les grands clients transfrontières qui opèrent dans plusieurs États membres. À cet égard, comme le prévoit également l’encadrement temporaire de crise en matière d’aides d’État, les règles de l’UE dans ce domaine permettent aux États membres d’encourager les réductions volontaires de la demande de gaz, sous réserve de certaines conditions, par exemple en encourageant le passage à des sources d’énergie plus propres 15 .

La Commission étudiera rapidement l’idée de mise aux enchères à l’échelle de l’UE en étroite consultation avec les États membres.

D’autres mesures similaires fondées sur le marché, déjà prévues dans les plans d’urgence nationaux, comprennent les «contrats interruptibles». Il s’agit d’une mesure de flexibilité dans le cadre de laquelle une compensation financière prédéterminée est accordée pour un niveau prédéterminé de réduction du volume de gaz pendant la période de déconnexion. 

Dans une situation d’urgence, une fois que toutes les mesures fondées sur le marché et non fondées sur le marché ont été épuisées, il se peut que les États membres commencent à avoir besoin de réduire partiellement ou totalement la livraison de gaz à des groupes de consommateurs spécifiques qu’ils ont identifiés dans un ordre prédéfini dans leurs plans d’urgence. Les approches de cette hiérarchisation des priorités diffèrent selon les États membres, et prennent en compte ou non l’effet plus large sur des segments critiques de l’économie européenne ou mondiale. En cas de décisions non coordonnées, il existe un risque important de fragmentation du marché unique, avec une incidence involontaire des décisions nationales sur d’autres pays de l’UE, comme nous l’avons vu pendant la crise de la COVID. La coordination est essentielle pour préserver au maximum l’intégrité du marché unique. Le plan européen de réduction de la demande de gaz ci-joint fournit des lignes directrices aux États membres pour revoir et améliorer leur ordre de priorité en utilisant des principes et des critères communs afin de coordonner et de réduire au minimum les répercussions socio-économiques dans un contexte européen plus large, tout en maintenant la solidarité européenne.

En cas de restriction ciblée, il sera essentiel d’en atténuer les répercussions socio-économiques. Ces lignes directrices devraient être clairement prises en compte par les États membres lors de la mise à jour de leurs plans d’urgence nationaux. Elles faciliteront les futurs exercices de coordination, le cas échéant. Comme mentionné dans la communication relative aux interventions sur le marché de l’énergie à court terme 16 accompagnant le plan REPowerEU, dans une situation d’urgence régionale ou à l’échelle de l’Union, conformément au règlement sur la sécurité de l’approvisionnement en gaz, il pourrait également être nécessaire d’établir un prix administratif du gaz afin de couvrir la période d’urgence déclarée au niveau de l’Union.

De nouveaux instruments pourraient être élaborés pour les industries qui jouent un rôle stratégique dans le fonctionnement de l’économie et de la société de l’UE, afin de les encourager dans leurs efforts de substitution, de diversification et d’économie de gaz, à mesure que les mécanismes de prix du marché atteignent leur potentiel et que les options fondées sur le marché s’épuisent.

Renforcement de la gouvernance de la solidarité et des mécanismes de soutien à la coopération

La situation exige un mécanisme permettant à la Commission et aux États membres de renforcer encore leur coopération pour traiter les différents aspects de la crise à mesure qu’elle évolue et pour protéger le marché intérieur. Le groupe de coordination pour le gaz existant peut répondre à cette exigence en se réunissant régulièrement, et ce, si nécessaire, au niveau du directeur général, avec des représentants des ministères de l’industrie. Il jouera un rôle essentiel dans le suivi de l’effet de la réduction de la demande sur les secteurs critiques et les chaînes de valeur dans l’ensemble de l’UE, et permettra l’échange d’informations nécessaire en associant, le cas échéant, d’autres parties prenantes, partenaires sociaux et forums politiques pertinents.

Dans une situation d’urgence, une solidarité efficace et rapide serait grandement facilitée par la mise en place d’accords bilatéraux de solidarité tels que prévus par le règlement sur la sécurité de l’approvisionnement en gaz, précisant les arrangements techniques, juridiques et financiers nécessaires pour fournir du gaz aux clients juridiquement protégés des pays voisins en cas de crise. Il est urgent que tous les États membres qui ne l’ont pas encore fait achèvent la préparation des accords de solidarité nécessaires. Cela étant, les accords de solidarité bilatéraux ne suffiront peut-être pas à eux seuls. Une coordination au niveau de l’UE restera indispensable. 

3.    Un outil européen commun pour coordonner la réduction de la demande de gaz

La réduction nécessaire de la demande ne peut diminuer les risques pour l’hiver prochain que si elle repose sur un engagement ferme de tous les États membres à atteindre notre objectif collectif. En outre, compte tenu de la nature sans précédent de la crise de l’approvisionnement en gaz et de ses effets transfrontières, aucun État membre ne peut à lui seul faire face de manière suffisante ou efficace au risque de graves difficultés économiques dues à des hausses de prix ou à des ruptures d’approvisionnement importantes. Pour être pleinement efficace, la façon dont l’UE se prépare collectivement à l’hiver doit s’appuyer sur un cadre réglementaire solide garantissant une action coordonnée et rapide. Les circonstances actuelles justifient le recours aux pouvoirs réglementaires d’urgence prévus à l’article 122 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

La Commission propose donc un règlement du Conseil afin de permettre une action efficace pour faire face au risque de déséquilibre entre l’offre et la demande sur le marché européen du gaz, notamment grâce au cadre de gouvernance nécessaire. Dans un premier temps, les États membres ont la possibilité de mettre en œuvre les réductions nécessaires sur une base volontaire. Si la situation se détériore et qu’il se révèle nécessaire de déclencher une alerte de l’UE, conformément au cadre défini dans la proposition d’urgence, un objectif contraignant de réduction de la demande de gaz serait mis en œuvre. Chaque État membre déterminerait les mesures de réduction de la demande, en consultation avec les pays voisins. Par conséquent, le projet de règlement:

·demande à l’ensemble des États membres de déployer tous les efforts possibles pour continuer à investir dans des alternatives au gaz russe et atteindre un objectif de réduction non contraignant de 15 % de leur demande pour les huit prochains mois au moins par rapport à la demande moyenne des cinq dernières années (2016-2021). Cela permettrait d’économiser 45 Mrd m3 de gaz à l’échelle européenne sur cette période. Les efforts de réduction correspondants devraient se fonder sur les lignes directrices du plan européen de réduction de la demande;

·demande aux États membres de mettre à jour leurs plans d’urgence nationaux existants afin de recenser les mesures spécifiques de réduction de la demande qu’ils décident de prendre en conséquence avant la fin du mois de septembre;

·définit un cadre de gouvernance facilitant l’évaluation des efforts réalisés par tous les États membres pour investir dans des alternatives au gaz russe, réduire la demande de gaz et tenir compte des perturbations des chaînes d’approvisionnement de l’UE résultant de mesures nationales;

·introduit un processus permettant de déclencher à tout moment, dans les semaines ou les mois à venir, une alerte de l’UE si la situation et les perspectives évoluent négativement en matière d’équilibre entre l’offre et la demande, avec des risques de pénurie grave de gaz et de détérioration significative de la sécurité d’approvisionnement. Si tel était le cas, la Commission pourrait imposer une réduction contraignante de 15 % afin d’assurer la réduction globale nécessaire dans l’UE dans le but de garantir un hiver sûr pour tous.

4.    Conclusions et étapes suivantes

Le moment est venu pour l’UE d’anticiper les risques et de renforcer de manière proactive la préparation garantissant la sécurité de l’approvisionnement en gaz. Il s’agit d’un signal adressé à tous les organismes publics, aux consommateurs, aux ménages, aux propriétaires de bâtiments publics, aux fournisseurs d’électricité, leur indiquant qu’ils doivent dès à présent prendre des mesures extraordinaires et rapides pour économiser le gaz afin de réduire les conséquences d’éventuelles perturbations dans les prochains mois sur l’économie de l’UE.

Se préparer à d’éventuelles perturbations majeures avant ou pendant l’hiver prochain est vital pour la résilience de l’UE et la crédibilité de sa réaction face aux événements actuels sur la scène géopolitique. Cette démarche ne sera couronnée de succès que si les citoyens et les autres consommateurs y adhèrent en participant au processus décisionnel.

Indépendamment d’une coupure totale à court terme des flux en provenance de Russie, une action conjointe précoce au niveau de l’UE à ce moment critique du processus de remplissage des installations de stockage réduira la nécessité d’une éventuelle et plus douloureuse réduction de la demande plus tard dans l’hiver.

En accélérant la diversification et en mettant en œuvre une réduction crédible de la demande de manière coordonnée dans tous les États membres, l’UE peut envoyer un signal fort au marché, à savoir que l’Europe est prête à faire face à de nouvelles perturbations. Elle est plus résiliente, plus à même de faire face à des évolutions imprévues, et peut contribuer à atténuer leurs répercussions sur les prix et l’économie.

L’UE devrait être confiante dans sa capacité à faire face aux conséquences de ruptures d’approvisionnement majeures et intensifier radicalement ses efforts pour mettre fin à sa dépendance à l’égard du gaz russe. La proposition de règlement du Conseil ci-jointe et le plan européen de préparation à l’hiver fournissent un outil réglementaire commun et des lignes directrices aux États membres en vue de réduire rapidement et à moindre coût la demande à un niveau adéquat pour passer l’hiver prochain et se préparer en toute sécurité aux étapes suivantes. L’objectif consiste à mettre en place des mesures et des critères coordonnés en matière de demande dans toute l’UE, dans un esprit de solidarité et de responsabilité, comme l’ont demandé les dirigeants européens. Les bonnes pratiques telles que les mises aux enchères conjointes pour réduire la consommation et la réduction du chauffage dans les bâtiments publics devraient être envisagées de toute urgence.

La Commission rendra compte régulièrement au Conseil. L’engagement politique continu garantira la coordination proactive et efficace de l’UE à la hauteur des enjeux à venir.

En parallèle, il est essentiel d’accélérer l’adoption de la révision du règlement sur la sécurité de l’approvisionnement en gaz proposée dans la révision de décembre 2021 du règlement sur le marché du gaz, qui introduira des clauses de solidarité automatiques et harmonisées entre les États membres pour garantir l’approvisionnement des clients protégés même en cas de crise extrême.

L’adoption et la mise en œuvre immédiate de ce plan permettront de réduire l’incertitude, de limiter les primes de risque sur les marchés de l’énergie, d’aider à remplir davantage les installations de stockage et de donner la priorité à la consommation de gaz là où elle est le plus nécessaire. Ce faisant, l’UE et ses États membres seront plus forts face à d’éventuelles ruptures majeures de l’approvisionnement en gaz l’hiver prochain.

(1)

   Règlement (UE) 2017/1938.

(2)

   Onze États membres ont déclaré le niveau d’«alerte précoce» et un État membre, l’Allemagne, a déclaré le niveau d’«alerte».

(3)

   Interconnexion gazière entre la Bulgarie, la Roumanie, la Hongrie et l’Autriche.

(4)

   Règlement (UE) 2022/1032 sur le stockage de gaz.

(5)

   Fin mars 2022, l’UE et les États-Unis sont convenus dans une déclaration conjointe d’envisager une augmentation de 15 Mrd m3 des importations de GNL de l’UE en provenance des États-Unis en 2022. Les importations de GNL en provenance des États-Unis se sont élevées à 30 Mrd m3 au premier semestre 2022, contre un total de 22 Mrd m3 en 2021, et la part des États-Unis dans les importations de GNL de l’UE était d’environ 46 % en juin.

(6)

   Relations extérieures de l’UE en matière d’énergie dans un monde en mutation {SWD(2022) 152 final}.

(7)

   L’incidence dans chaque État membre dépendrait du niveau actuel des importations de gaz russe, de la possibilité de diversifier les sources à court terme, du rôle du gaz dans le bouquet énergétique et du tissu industriel.

(8)

   Par rapport à la demande moyenne de gaz de l’UE pour la période 2017-2021: une fourchette utilisée pour tenir compte de la gravité variable des conditions climatiques hivernales de ces dernières années.

(9)

    https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022DC0240&from=FR

(10)

   D’après l’article 2, paragraphe 5, du règlement (UE) 2017/1938, la notion de «client protégé» couvre aussi les installations de chauffage urbain et certains services sociaux essentiels comme les soins de santé et, dans certaines limites, les petites et moyennes entreprises.

(11)

    https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022DC0240&from=FR  

(12)

    EUR-Lex - 32019R0941 - FR - EUR-Lex (europa.eu)

(13)

C-275/09, C-121/11, C-411/17, C-254/19.

(14)

   En outre, la politique budgétaire devrait cibler les économies d’énergie, en soutenant l’efficacité énergétique et en encourageant la réduction de la demande. Les États membres devraient adapter les politiques d’accessibilité financière afin d’accroître la réduction de la demande. Les États membres devraient utiliser le cadre juridique de la TVA et passer à un taux de TVA nul pour les installations de panneaux solaires, réduire les taux pour l’installation de systèmes de chauffage à faibles émissions et d’autres mesures de tarification de l’énergie, ainsi qu’encourager le passage aux pompes à chaleur et l’achat d’appareils optimisant davantage l’énergie. Les allégements fiscaux peuvent être complétés par des subventions pour les investissements en matière d’efficacité énergétique destinées aux ménages à faibles revenus et aux micro-entreprises vulnérables.

(15)

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022DC0236&from=EN

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 20.7.2022

COM(2022) 360 final

ANNEXE

de la

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

«Des économies de gaz pour se préparer à l'hiver»

Lignes directrices relatives à un plan européen de réduction de la demande de gaz

Introduction    

1. Mesures de prévention et bonnes pratiques    

a)    Mesures de changement de combustible    

b)    Instruments fondés sur le marché    

Systèmes d’enchères ou d’appels d'offres    

Contrats d’échange entre gros clients    

Contrats interruptibles    

c)    Chauffage et refroidissement    

Campagnes de sensibilisation    

Obligation ciblée de réduire le chauffage et le refroidissement    

2. Critères de priorisation des clients non protégés critiques    

a)    Critères de réduction de la demande en situation de pré-urgence ou d’urgence    

Criticité sociale    

Criticité des chaînes de valeur transfrontières    

Dommages potentiels causés aux installations    

Possibilités de réduction de la consommation de gaz et remplacement des produits/composants    

Aspects économiques    

b)    Coopération transfrontière pour utiliser les critères    

3. Gouvernance et étapes de la réaction à la crise    

Lignes directrices relatives à un plan européen de réduction de la demande de gaz

Introduction

Le présent plan de préparation à l’hiver de l’Union européenne vise à soutenir davantage les États membres au cours des semaines et des mois à venir et à renforcer la résilience du marché intérieur en cas d’urgence liée à la sécurité de l’approvisionnement en gaz. Ce plan s’ajoute aux efforts déployés précédemment en vue de renforcer la préparation de l’Union, tels que la prise de contact avec des partenaires internationaux afin qu’ils augmentent l’offre et d’autres mesures annoncées dans le plan REPowerEU. La réduction de la demande devrait être anticipée autant que possible et les économies devraient porter principalement sur les secteurs et les activités pour lesquels la réduction est moins coûteuse. Tout le monde peut réaliser des économies de gaz, même les clients protégés comme les ménages, les bâtiments exploités par des entités publiques et privées, les industries qui peuvent changer de combustible et, en fonction du contexte national, également le secteur de l’électricité.

Le plan repose sur les résultats des consultations des États membres et des industries qui dépendent du gaz naturel.

Le chapitre 1 recense les bonnes pratiques en ce qui concerne les mesures axées sur la demande, fondées ou non sur le marché, qui peuvent être prises immédiatement afin de libérer des volumes de gaz. Le chapitre 2 fournit des lignes directrices sur les critères permettant de recenser les secteurs critiques de l’économie et les installations industrielles. Le chapitre 3 résume les trois étapes graduelles de la réaction de l’Union à une menace de rupture majeure de l’approvisionnement en gaz au niveau européen, conformément aux dispositions existantes du règlement sur la sécurité de l’approvisionnement, ainsi qu’aux nouvelles mesures énoncées dans la proposition de règlement.

1.    Mesures d’économie volontaires et bonnes pratiques

Les États membres disposent d’un large éventail de mesures pour réduire la demande de gaz dans tous les secteurs. Avant d’interrompre la distribution de gaz aux clients non protégés tels que l’industrie, les États membres devraient, avec les parties prenantes, épuiser toutes les possibilités de remplacement, les dispositifs d’économie non obligatoires et les utilisations de sources d’énergie de substitution existantes. Ces mesures devraient être prioritaires tant qu’elles restent préférables, d’un point de vue économique, social et environnemental, aux solutions obligatoires de réduction de la demande. La priorité devrait être donnée, dans la mesure du possible, au passage rapide et résolu à des sources renouvelables ou à des options plus propres et à moindre intensité de carbone. L’activation de mesures fondées ou non sur le marché afin de réduire davantage la demande de gaz peut être essentielle pour anticiper et atténuer les risques liés à d’éventuelles pénuries de gaz pour la société et l’économie.

a)Mesures de changement de combustible

Les États membres peuvent donner la priorité aux mesures de changement de combustible, tant dans l’industrie que dans la production d’électricité, et en accélérer l’application afin de réaliser des économies de gaz de manière préventive et de mieux se préparer, en les accompagnant de mesures d’efficacité énergétique. Les États membres disposent de plusieurs possibilités de mesures de changement de combustible:

·incitation à développer des capacités de changement de combustible pour les industries et la production d’électricité et de chaleur (décision de marché), y compris le passage à l’énergie solaire, à la biomasse d’origine durable, au biométhane issu de déchets et de résidus, à l’énergie solaire et à d’autres sources d’énergie renouvelables;

·utilisation d’oxygène à la place du gaz naturel dans certaines installations industrielles, et remplacement des entraînements à vapeur utilisant du gaz par des entraînements électriques;

·utilisation accrue de déchets énergétiques et de déchets de matières premières dans l’industrie afin de réduire la consommation de gaz;

·application de mesures plus élaborées de changement de combustible, par exemple pour les centrales électriques au gaz, en passant au gazole, en fonction de l’évolution de la disponibilité des volumes sur les marchés du gaz;

·obligation faite aux exploitants de centrales thermiques dotées de générateurs de secours diesel de prendre les précautions nécessaires pour assurer le fonctionnement ininterrompu de leurs unités s’ils doivent passer au diesel.

Le changement de combustible constitue une option prioritaire, même si, bien entendu, les coûts, la faisabilité technique et la disponibilité de combustibles de substitution abordables peuvent imposer certaines contraintes et que les incidences potentielles sur la santé et l’environnement doivent être attentivement évaluées. Il convient d’éviter la dépendance à long terme à l’égard du carbone, et le changement de combustible, lorsqu’il n’a pas lieu en faveur de combustibles renouvelables, doit avoir un contenu en émissions le plus faible possible et être limité dans le temps afin de contribuer à la disponibilité du gaz au cours du prochain hiver. En outre, les États membres doivent surveiller la pénurie de combustibles de substitution résultant du changement de combustible à grande échelle et les effets sur les prix.

Les critères d’identification des clients non protégés et chaînes d’approvisionnement critiques, présentés au chapitre 2, sont essentiels pour aider les États membres à décider des mécanismes de soutien, d’autant plus que les mécanismes de prix du marché peuvent être insuffisants pour orienter à eux seuls ce changement de combustible. Par conséquent, les régimes d’aides d’État permettant d’apporter un soutien nécessaire, proportionné et approprié afin de renforcer la viabilité économique de ces opérations dans les secteurs considérés comme critiques seront analysés par la Commission au cas par cas. En outre, la révision de l’encadrement temporaire de crise en matière d’aides d’État permet d’encourager en priorité le passage aux énergies renouvelables et de soutenir également le passage à d’autres sources d’énergie en cas de nécessité absolue. 

Le changement de combustible peut entraîner une augmentation des émissions, ce qui serait autorisé dans certains cas par la directive relative aux émissions industrielles (DEI). Le caractère exceptionnel et temporaire d’une telle dérogation exige un suivi continu et une notification à la Commission.

Des mesures de prolongation de l’utilisation des centrales au charbon existantes, ainsi que de suspension temporaire des limitations légales à leur exploitation, ont été mises en œuvre dans quelques États membres. Ces mesures devraient toutefois toujours être considérées comme des mesures temporaires à court terme et réversibles, afin de ne pas créer une dépendance à long terme à l’égard du carbone, conformément aux objectifs pour une transition juste du pacte vert pour l’Europe; elles devraient aussi être conformes au cadre réglementaire de l’Union. Les États membres devraient notifier à la Commission tout assouplissement des règles relatives aux émissions polluantes envisagé dans le cadre des plans de changement de combustible. Cet assouplissement ne devrait être envisagé qu’en dernier recours, après avoir épuisé toutes les autres mesures de gestion de la demande et les possibilités de passage à des combustibles plus propres. Il devrait réduire au minimum l’ampleur et la durée de toute augmentation des émissions polluantes. La Commission collaborera, sur la base de ces critères, avec tous les États membres effectuant de telles notifications et contrôlera la mise en œuvre de mesures nationales garantissant le retour à une conformité totale avec les règles de l’Union en matière d’émissions polluantes.

Certains États membres ont reporté l’arrêt des centrales nucléaires.

La décision concernant l’éventuel report de l’abandon progressif des centrales nucléaires lorsque cela est techniquement possible est un choix stratégique pour les États membres. En tout état de cause, les normes de sécurité du traité Euratom ainsi que le cadre réglementaire applicable de l’Union s’appliquent et prévalent.

Enfin, dans le secteur de l’électricité, les actions visant à réduire la consommation de gaz devraient être correctement évaluées dans les plans nationaux de préparation aux risques qui doivent être établis en vertu du règlement sur la préparation aux risques concernant l’électricité.

Changement de combustible ·Promotion du changement de combustible dans les industries ·Promotion du changement de combustible dans les secteurs de l’électricité et du chauffage chaque fois que cela est possible, en donnant la priorité au passage à des combustibles renouvelables et plus propres ·Maintien des objectifs pour une transition juste ·Intégration du risque de pénurie de gaz dans les plans nationaux de préparation aux risques concernant l’électricité

b)Instruments fondés sur le marché

Systèmes d’enchères ou d’appels d’offres

Une des mesures recommandées consiste en des systèmes d’enchères ou d’appels d’offres nationaux ou conjoints grâce auxquels les États membres encouragent les grands consommateurs (principalement les industries) à réduire leur consommation. Les industries les mieux placées pour réduire la demande proposeraient volontairement de le faire. En fonction de la conception du système, elles pourraient recevoir une compensation financière en échange d’économies supplémentaires. Les consommateurs industriels peuvent eux-mêmes définir quand il est judicieux pour eux d’interrompre ou de réduire temporairement la demande, sur la base de leurs propres caractéristiques individuelles et en tenant compte de l’incidence sur l’emploi. Un tel système pourrait également encourager la réalisation d’économies de gaz par les entreprises qui prévoient de fermer pour des raisons de maintenance ou de modernisation.

Lorsqu’une telle mesure implique une aide d’État, et comme le précise la modification de l’encadrement temporaire de crise en matière d’aides d’État, les États membres peuvent inciter à des réductions volontaires de la demande de gaz dans le contexte de la crise actuelle, que la Commission évaluera alors directement en vertu de l’article 107, paragraphe 3, point b), du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne 1 .

L’idée d’enchères ou d’appels d’offres de l’Union pourrait également être étudiée par la Commission et les États membres. Les gros clients transfrontières disposant de processus de production dans plusieurs États membres bénéficieraient d’une telle procédure. La demande est réduite là où il est globalement le moins coûteux de le faire (et pas seulement là où c’est le moins coûteux dans un État membre donné), y compris en ce qui concerne les incidences économiques négatives et les pertes d’emplois potentielles.

Contrats d’échange entre gros clients

Une autre possibilité pour les clients industriels consiste à convenir à l’avance d’échanges contractuels de leur production d’une région exposée à des perturbations vers une région moins exposée en cas de pénurie importante. En cas de niveau de crise «alerte» ou «urgence UE», le producteur situé dans la région la moins touchée par la pénurie de gaz garantirait l’approvisionnement de la production pour le producteur dont l’activité a dû être arrêtée en raison de la pénurie de gaz dans la région touchée. En retour, un tel échange protégerait le site et la région concernés contre les interruptions forcées non prévues.

Cette coopération entre entreprises ne serait, en principe, pas considérée comme problématique au regard des règles de concurrence de l’Union dans la mesure où i) elle est conçue et objectivement nécessaire pour remédier à la pénurie de gaz liée à une situation d’alerte ou d’urgence déclarée sur un ou plusieurs marchés européens du gaz, ii) elle est de nature temporaire (c’est-à-dire qu’elle n’est appliquée que tant que la situation d’alerte ou d’urgence persiste) et iii) elle n’excède pas ce qui est strictement nécessaire pour atteindre l’objectif consistant à remédier à la pénurie de gaz liée à une situation d’alerte ou d’urgence déclarée sur un ou plusieurs marchés européens du gaz 2 .

Contrats interruptibles

L’utilisation de contrats interruptibles pour la consommation de gaz, en tant que mesure volontaire fondée sur le marché, est encouragée dans la mesure du possible, car elle représente une source importante de flexibilité. De telles mesures sont en place au niveau «alerte précoce» ou «alerte» (c’est-à-dire aux niveaux de crise «pré-urgence») dans plusieurs États membres. L’activation de l’interruption s’accompagne d’une compensation financière prédéterminée, correspondant à un niveau prédéterminé de réduction des volumes ou à une période de déconnexion. Bien qu’en principe, les compensations et les volumes ne soient pas adaptés à une rupture prolongée et totale de l’approvisionnement en gaz russe, les réductions de la demande de gaz à court terme à l’échelle de l’Union, déclenchées par des contrats interruptibles, peuvent avoir une incidence cumulative importante pour libérer du gaz, par exemple pour remplir les installations de stockage. Les États membres devraient encourager l’utilisation accrue de ces types de contrats dès que possible afin d’augmenter les économies dès cet hiver.

Flexibilité de la demande d’électricité

Plus généralement, la participation active de la demande sur le marché de l’électricité peut contribuer à réduire la consommation de gaz. Cela peut être automatisé grâce à des technologies et à des services intelligents de flexibilité de la demande qui permettent de réduire la demande aux heures de pointe, en fonction de l’heure, lorsque l’électricité est produite au moyen de gaz. Il s’agit d’une économie dynamique d’énergie fossile qui devrait s’ajouter aux économies plus statiques résultant de mesures d’efficacité énergétique ou, par exemple, d’enchères à long terme telles que décrites ci-dessus. Cette participation active de la demande pourrait cibler la consommation d’électricité des industries, des immeubles résidentiels, de bureaux et commerciaux, et des secteurs du transport. Pour libérer le potentiel de la participation active de la demande dès l’hiver prochain, les États membres devraient ouvrir tous les marchés aux ressources assurant la flexibilité de la demande afin de permettre leur participation. Selon les estimations de l’industrie 3 , si elle est pleinement exploitée et activée sur tous les marchés, la capacité flexible du système électrique pourrait permettre de réduire de 5 % les importations de gaz russe de l’Union.

Des instruments fondés sur le marché pour réduire la demande et se préparer à la pénurie ·Systèmes d’enchères ou d’appels d’offres ·Contrats interruptibles ·Contrats d’échange entre consommateurs industriels ·Flexibilité de la demande d’électricité

c)Économies sur le chauffage et le refroidissement 

Campagnes de sensibilisation

Tout le monde peut réaliser des économies de gaz, même les clients protégés. Les campagnes d’information visant à faire prendre conscience aux consommateurs qu’ils devraient, dans la mesure du possible, commencer à économiser le gaz, ainsi que l’électricité qui dépend souvent du gaz, peuvent conduire à une réduction considérable de la consommation de gaz. Cette mesure est prévue dans les plans d’urgence en matière de sécurité de l’approvisionnement en gaz de nombreux États membres au stade de l’alerte précoce. L’idée est de sensibiliser tous les consommateurs, qu’il s’agisse d’industries, d’entreprises, d’autorités publiques ou de ménages, mais aussi de donner des exemples concrets et opérationnels de la manière dont la consommation de gaz peut être réduite grâce, par exemple, à des changements de comportement. En outre, il est conseillé de mettre en œuvre, dans le cadre des campagnes, des mesures encourageant les citoyens à réduire leur consommation de gaz, par exemple en diminuant le thermostat ou la température de l’eau pendant la saison de chauffage, car ces comportements pourraient permettre de réaliser d’importantes économies de gaz. La Commission exhorte tous les États membres qui ne l’ont pas encore fait à mettre en œuvre ces mesures «sans regret», tout en soutenant les ménages les plus vulnérables et en situation de précarité énergétique qui, dans certains pays, ont déjà limité leur consommation d’énergie en dessous des niveaux de confort.

Dans le cadre de REPowerEU, la Commission a présenté le plan de l’UE «Économiser l’énergie» 4 , qui énonce également un large éventail de mesures à court terme que les États membres peuvent prendre pour encourager les actions qui permettront aussi de réaliser des économies de gaz immédiates (baisser le chauffage, entretenir les chaudières et réduire leur température, etc.). La Commission continue également à travailler avec les acteurs locaux afin de diffuser ces messages, par exemple dans le cadre de la campagne «Energy Savings Sprint» menée en collaboration avec la Convention des maires. Ces mesures peuvent également être mises en œuvre par les villes, notamment dans le cadre de la mission «100 villes neutres pour le climat».

Il est impératif que tous les États membres commencent immédiatement à mettre en œuvre ces mesures, même ceux qui n’ont pas encore déclaré de situation d’alerte précoce. En fait, de nombreux États membres ont indiqué qu’ils mettaient en place des mesures de sensibilisation, mais aussi des régimes de subventions pour les ménages et les entreprises, en mettant l’accent sur la rénovation des bâtiments, le déploiement de pompes à chaleur et le passage à d’autres combustibles, ainsi que sur le remplacement des appareils et équipements existants par des appareils plus efficaces.

Il serait préférable que les États membres orientent de plus en plus leurs politiques de compensation vers des mesures liées au revenu, sous la forme d’une compensation monétaire pour les consommateurs d’énergie. Par la prise en considération des ressources, ces mesures devraient cibler les groupes vulnérables.

Obligation ciblée de réduire le chauffage et le refroidissement

En cas de situation d’alerte, les mesures prises dans les plans nationaux pourraient inclure une réduction nationale obligatoire de la consommation dans le secteur du chauffage et du refroidissement. Ces mesures, lorsqu’elles sont ciblées, ne remettraient pas en cause le principe selon lequel les ménages, le chauffage urbain et certains services essentiels sont des clients protégés et leur approvisionnement est garanti. Il est probable que la hausse des prix ait déjà en partie incité les consommateurs à réduire leur consommation de gaz, mais des obligations peuvent être nécessaires lorsque les seuls prix ne suffisent pas à réduire le chauffage et le refroidissement. Il sera important de garantir un service équitablement réparti et l’accès aux services essentiels à tous les clients, en particulier aux clients vulnérables connectés aux réseaux d’approvisionnement en énergie. Un moyen efficace et applicable consiste à imposer une réduction ciblée du chauffage et du refroidissement de la température et de l’eau dans les bâtiments appartenant aux autorités publiques ou exploités par elles ou en leur nom, dans les centres commerciaux, les immeubles de bureaux et les espaces publics. Les expériences fructueuses menées dans le passé en ce qui concerne des systèmes de tarification par bonus-malus afin d’encourager la réalisation d’économies pourraient également être prises en considération et adaptées aux situations spécifiques des États membres 5 .

Réduction du chauffage et du refroidissement ·Réalisation de campagnes nationales de sensibilisation du public ·Réduction obligatoire dans les bâtiments exploités pour le compte des autorités publiques ·Mise en place de systèmes de tarification par bonus-malus ·Réduction de la consommation dans les centres commerciaux, les bureaux et les espaces publics ·Fixation par les autorités publiques de nouveaux seuils de température et/ou horaires pour le chauffage et/ou le chauffage urbain dans le secteur des ménages utilisant du gaz

2.    Critères de priorisation des clients non protégés critiques

Le principe sous-jacent du règlement sur la sécurité de l’approvisionnement en gaz est de protéger certains groupes de consommateurs qui n’ont pas les moyens d’assurer leur propre approvisionnement en cas de rupture d’approvisionnement et qui ne disposent pas de solutions de remplacement viables pour faire face à cette situation (clients protégés). Il peut s’agir de ménages, d’installations de chauffage urbain pour les ménages (uniquement celles pour lesquelles il n’est pas possible de changer de combustible), ainsi que, facultativement et sous certaines conditions, de services sociaux essentiels et de PME. Le règlement permet également aux États membres de donner la priorité à certaines centrales au gaz d’importance stratégique par rapport à certains groupes de clients protégés.

Le présent plan fournit aux États membres des lignes directrices sur la manière de compléter efficacement les dispositions du règlement sur la sécurité de l’approvisionnement en gaz pour les groupes de consommateurs non protégés, de manière coordonnée et sur la base de critères et de principes communs, afin de maintenir l’intégrité du marché intérieur et de renforcer sa résilience. Il devrait aider les États membres à identifier et à classer par ordre de priorité, au sein de leurs groupes de consommateurs «non protégés», les clients ou les installations les plus critiques, principalement dans l’industrie, afin que ces groupes soient les derniers, avant les clients protégés, à faire l’objet d’une interruption de la distribution de gaz. Ce classement devrait tenir compte de leur criticité pour l’Union dans son ensemble, ainsi que des liens des chaînes d’approvisionnement critiques avec les partenaires commerciaux internationaux de l’UE. Il devrait également tenir compte de leur importance économique et de leur valeur ajoutée pour l’emploi. Lorsque des compensations financières sont prévues, le contrôle des aides d’État contribue à garantir que ces mesures sont compatibles avec le marché intérieur.

La Commission conseille aux États membres de s’appuyer sur les lignes directrices suivantes lors de la mise à jour de leurs ordres de priorité et des mesures connexes figurant dans leurs plans d’urgence nationaux en matière de sécurité de l’approvisionnement en gaz d’ici à la fin de septembre 2022. 

a)Critères de réduction de la demande en situation de pré-urgence ou d’urgence

Il convient d’envisager les critères suivants (en combinaison) pour établir un ordre de priorité parmi les clients non protégés en cas de graves perturbations:

En plus de ces quatre critères, les États membres devraient également tenir compte des considérations économiques en tant que facteur supplémentaire dans le test d’équilibrage.

Criticité sociétale

Il est conseillé de donner la priorité aux industries considérées comme critiques ou stratégiques d’un point de vue sociétal, si une perturbation risque d’avoir sur les chaînes d’approvisionnement des effets négatifs concernant la santé, la sûreté et l’environnement, la sécurité, la défense et d’autres secteurs critiques, comme l’alimentation et les raffineries. Par exemple, la santé humaine et l’environnement peuvent être affectés par une défaillance du traitement des déchets et de l’eau, de même que la protection de la sécurité des usines chimiques, par exemple. Le recensement de certains produits, installations et éléments de la chaîne de valeur qui ont une incidence sur des services sociaux critiques doit faire l’objet d’un examen attentif.

Si chaque État membre peut vouloir définir ce que signifie la criticité sociale dans son contexte national propre, la Commission recommande d’inclure au moins une analyse non exhaustive des incidences sur la santé, l’alimentation, la sûreté et l’environnement, la sécurité et la défense dans la priorisation nationale.

Exemples de secteurs et d’activités critiques sur le plan sociétal ·Secteur de la santé et pharmaceutique ·Alimentation ·Sûreté et environnement ·Sécurité, défense et raffineries

Criticité des chaînes de valeur transfrontières

La Commission recommande aux États membres de toujours tenir compte de l’incidence de la réduction de l’activité économique dans un secteur sur l’ensemble de la chaîne de valeur dans l’UE ou à l’échelle mondiale. La façon dont ces considérations peuvent être coordonnées est abordée dans la dernière section du présent chapitre.

Lorsqu’ils élaborent leurs plans d’urgence en matière de sécurité de l’approvisionnement en gaz, les États membres se concentrent principalement sur l’incidence nationale d’éventuelles ruptures de l’approvisionnement en gaz. Toutefois, étant donné le degré d’intégration et d’interconnexion industrielle dans le marché unique, les ruptures dans certains secteurs (en amont) qui ne sont pas considérés comme critiques dans un État membre peuvent avoir une incidence importante sur des secteurs critiques (en aval) dans d’autres États membres. En outre, les chaînes de valeur de la plupart des industries contiennent des éléments européanisés ou internationalisés qui sont importants pour l’emploi et pour la fourniture de biens et services sociétaux critiques.

Par exemple, l’industrie des équipements médicaux et l’industrie pharmaceutique, certaines parties de l’industrie chimique (qui alimentent par exemple les systèmes alimentaires et sanitaires) ou certaines parties de l’industrie textile (qui alimentent les produits de soins de santé et de défense), font partie de chaînes de valeur critiques pour des secteurs essentiels ou stratégiques.

Pour examiner les effets transfrontières, il est possible d’adopter une approche axée sur les produits, plutôt que sur les secteurs, en recensant les produits essentiels plutôt que les secteurs. On peut citer, par exemple, la majeure partie de la production de verre utilisée directement par l’industrie alimentaire et pharmaceutique (récipients alimentaires, flacons et seringues) ainsi que dans la production d’énergie renouvelable et la fabrication de technologies propres (photovoltaïque, énergie éolienne) et les applications d’économie d’énergie. Cette approche nécessiterait une cartographie approfondie des chaînes de valeur liées à ces produits essentiels. Par exemple, le secteur des produits chimiques de base ne semble pas, à première vue, être le plus critique sur le plan social. Pourtant, ses produits sont largement utilisés dans différents autres secteurs, ce qui signifie que les incidences de ce secteur sur les chaînes de valeur (transfrontières) sont probablement importantes. Un autre exemple est celui des engrais, un secteur extrêmement dépendant du gaz qui approvisionne le secteur agricole, critique sur le plan social, dans toute l’Union, mais dont la production est géographiquement concentrée. Par conséquent, la satisfaction des seuls besoins locaux n’est pas suffisante du point de vue de l’Union.

Un autre facteur à prendre en considération est le nombre d’entreprises actives dans une chaîne de valeur critique dans l’Union ou au niveau mondial et, partant, les possibilités pour d’autres entreprises d’intervenir, ou l’absence de telles entreprises. Si la réduction de la demande d’une installation signifie qu’un produit essentiel ne peut être fabriqué dans l’ensemble de l’Union ou à plus large échelle, il convient d’en tenir compte. Un mécanisme destiné à aider les États membres à déterminer l’incidence transfrontière de leurs secteurs est proposé dans le sous-chapitre suivant.

En outre, les États membres devraient étudier les chaînes de valeur et la mesure dans laquelle une interruption de l’approvisionnement en gaz dans un secteur donné peut occasionner plus de perturbations dans certaines chaînes de valeur que dans d’autres.

Aspects des chaînes de valeur transfrontières à prendre en considération ·Effets en aval de la réduction du gaz en amont et intégration des chaînes de valeur ·Poids de l’entreprise sur le marché ·Approche axée sur la production afin de déterminer les produits essentiels dans les secteurs ·Consultation transfrontière

 

Dommages potentiels causés aux installations

Les États membres devraient tenir compte des conséquences durables qu’une déconnexion pourrait avoir, par exemple en ce qui concerne les dommages potentiels causés aux outils industriels ainsi que le temps potentiellement nécessaire et les coûts engagés pour réparer les machines.

Il convient d’accorder une attention particulière aux secteurs qui doivent fonctionner de manière continue et pour lesquels une coupure brutale de l’approvisionnement en gaz pourrait endommager les installations (le secteur de la production de gaz, le secteur de la médecine biologique et d’autres parties de l’industrie médicale, certaines parties du secteur de l’ingénierie mécanique, l’industrie textile et en particulier son sous-secteur de la finition, l’industrie pharmaceutique, la plupart des procédés chimiques, le secteur des engrais, le secteur du verre, le secteur de l’acier, le secteur de l’aluminium, le secteur des raffineries, le secteur de la chaux, le secteur de la céramique, l’utilisation résiduelle de gaz dans les secteurs à forte intensité électrique tels que celui de l’aluminium, par exemple), ce qui pourrait avoir des effets négatifs à long terme sur la production et l’emploi. Plusieurs industries, qu’il s’agisse de secteurs à forte intensité énergétique ou non, ont besoin d’une quantité minimale de gaz pour assurer la continuité de leur production: en effet, si la production est interrompue, elle ne peut pas être facilement relancée sans retards, agréments réglementaires et coûts importants. La Commission recommande aux États membres de déterminer le niveau minimal de consommation de gaz jugé critique et d’établir des priorités en conséquence, en fonction également de la manière dont ces industries se comportent par rapport aux autres critères.

Dommages potentiels causés aux installations ·Prise en considération des conséquences durables d’une déconnexion ou d’une réduction de l’approvisionnement en gaz sur les outils industriels ·Attention particulière accordée aux secteurs qui gèrent des processus continus

Possibilités de remplacement et de réduction

Plusieurs États membres abordent la priorisation en déterminant les produits, les industries ou les entreprises critiques sur le plan social tout en évaluant les possibilités techniques et économiques dont disposent ces industries ou entreprises pour reporter ou rééchelonner la production. Cette évaluation peut être réalisée pour les secteurs considérés comme critiques pour la société, mais aussi pour ceux qui ne relèvent pas de cette catégorie, ce qui permet de compléter la priorisation pour les industries qui ne sont pas considérées comme critiques de ce point de vue.

Selon ce critère, une distinction peut être établie entre les industries qui peuvent reporter leur production ou s’arrêter, par exemple pendant les heures de pointe, et celles qui ont besoin d’un flux continu de gaz naturel pour leurs activités. Il est également possible de se concentrer sur certains secteurs dans lesquels la production peut être délocalisée au sein de l’Union vers des régions où du gaz est disponible (voir les contrats d’échange dans le chapitre précédent), tout en tenant compte de la nécessité d’assurer des transitions équitables au niveau régional.

L’intégration de l’industrie européenne dans les chaînes de valeur mondiales peut également offrir des possibilités de remplacement et atténuer la pression en cas de rupture de l’approvisionnement en gaz. Toutefois, dans certains cas, l’importation temporaire de certains produits et services (au lieu de les produire en Europe afin d’éviter la consommation de gaz) ne constitue pas une option, car les étapes qui nécessitent le plus de gaz peuvent aussi être celles qui ajoutent le plus de valeur aux produits finaux. En outre, dans certaines industries (l’industrie pharmaceutique, par exemple), le remplacement d’intrants par des importations est soumis à des agréments réglementaires et est difficile à réaliser à court terme. Les répercussions internationales des sanctions mondiales contre la Russie sur les chaînes d’approvisionnement mondiales, associées aux goulets d’étranglement internationaux existants au niveau de l’offre, pourraient réduire encore les possibilités d’importations de remplacement, accroître la pression à la hausse sur les prix ou induire de longs délais de livraison.

Possibilités de remplacement du combustible et de réduction de la production ·Report ou rééchelonnement de la production ·Transfert de la production au sein de l’Union vers des pays où le gaz est davantage disponible ·Possibilités de remplacement dans les chaînes de valeur mondiales

Aspects économiques

L’analyse des données au niveau des États membres souligne les différences entre les écosystèmes industriels nationaux. En particulier, la part nationale de la consommation de gaz naturel incorporée dans la production finale montre l’importance variable de certaines industries nationales.

Après les tests de la criticité sociétale, des incidences sur les chaînes de valeur transfrontières et des limitations techniques, des risques de dommages ou des possibilités de remplacement, l’importance économique des différents secteurs pourrait être prise en considération en vue de donner la priorité aux industries restantes. Parmi les indicateurs possibles à prendre en considération figurent la valeur ajoutée (tant absolue que par rapport à la consommation de gaz) et l’emploi liés à un niveau de consommation de gaz naturel et à l’importance d’un secteur spécifique dans la chaîne de valeur. Bien entendu, certains secteurs à faible valeur ajoutée par rapport à la consommation de gaz peuvent également fournir des intrants essentiels à d’autres secteurs en aval.

Par conséquent, un aspect important à prendre en considération est l’intégration d’une industrie donnée par l’intermédiaire de pôles d’entreprises, car ces sites sont profondément liés à de multiples processus de production au moyen de la chaleur et des produits intermédiaires.

Les industries disposent de différents degrés de flexibilité pour passer à d’autres combustibles. Par exemple, la majorité des cimenteries utilisent du charbon ou des déchets, et seul un petit nombre utilise du gaz. Cela signifie que lorsque le secteur du ciment supprime toute sa consommation de gaz, la majeure partie de ce secteur n’est pas affectée. En combinant les considérations sur l’intensité en gaz et les considérations sur la flexibilité, il est possible de déterminer les secteurs pour lesquels il est le moins coûteux d’interrompre la distribution de gaz dans chaque État membre (avant les effets sur les chaînes de valeur en amont ou en aval et les considérations sur les secteurs stratégiques).

Analyse de la Commission – intensité en gaz par rapport au rôle économique L’analyse effectuée par la Commission a fait apparaître les points suivants: ·La moitié de la consommation industrielle totale de gaz correspond à 10 % de la valeur ajoutée industrielle. ·Les secteurs les moins intensifs en gaz emploient la moitié de la main-d’œuvre manufacturière et représentent environ 10 % de la consommation industrielle totale de gaz. ·Ces chiffres occultent toutefois des aspects essentiels. En fait, la prise en considération des intrants de gaz naturel incorporés dans les produits vendus pour la consommation finale tout au long de la chaîne d’approvisionnement rend bien mieux compte de la situation. Cette méthode permet de localiser les intrants primaires de gaz dans le secteur où ils sont directement utilisés (le gaz utilisé pour alimenter une cuve de fusion pour la fabrication du verre, par exemple) tout au long de la chaîne d’approvisionnement (la fabrication de fenêtres, par exemple), jusqu’à l’attribution de ces intrants énergétiques à l’achat de biens pour la production finale (un nouveau logement construit par le secteur de la construction, par exemple). ·Par exemple, l’analyse montre que l’industrie chimique (et dans une moindre mesure le secteur du fer et de l’acier, le secteur des produits minéraux non métalliques et le secteur des industries extractives) fournit des intrants à tous les secteurs, et que le secteur du fer et de l’acier compte pour environ 25 % de la consommation totale de gaz dans la fabrication de machines et d’équipements, et que plus de 40 % de la consommation totale de gaz incorporée dans les produits pharmaceutiques provient de matières premières chimiques. L’industrie chimique représente en moyenne 27 % de la consommation totale de gaz incorporée dans d’autres secteurs, les secteurs des produits minéraux non métalliques et du fer et de l’acier représentant chacun 11 %, le secteur des industries extractives 6 %. Certains secteurs sont moins connectés aux secteurs en aval, par exemple ceux des équipements de transport, des équipements mécaniques, de la production végétale et animale, de la construction, des boissons alimentaires et du tabac.

b)Coopération transfrontière pour utiliser les critères 

Compte tenu du degré élevé d’intégration transfrontière des chaînes de valeur dans le marché unique européen et de la nécessité de protéger l’économie et la compétitivité, notamment en cas de rupture généralisée de l’approvisionnement en gaz, la coopération transfrontière est essentielle pour permettre aux États membres de définir des critères de priorisation optimaux afin de réduire les répercussions par-delà les frontières et dans l’ensemble du marché intérieur de l’Union. Cette coopération peut se faire de manière structurée pour les États membres lorsqu’ils établissent ou mettent à jour leur ordre de priorité dans leurs plans d’urgence en matière de sécurité de l’approvisionnement en gaz. Les mécanismes de gouvernance mis en place dans le cadre de cette consultation et de cette coordination, en plus des contacts bilatéraux et des forums régionaux existants, pourraient être axés sur le groupe de coordination pour le gaz, élargi aux représentants des ministères de l’industrie, si nécessaire. La Commission peut également consulter les forums existants, tels que le groupe de travail de haut niveau sur la compétitivité et la croissance du Conseil ou le forum industriel de l’Union européenne géré par la Commission.

Chaque État membre devrait d’abord procéder à une analyse indépendante du paysage industriel national et de sa criticité, en mobilisant directement les acteurs industriels et les partenaires sociaux, puis, sur cette base, utiliser les structures susmentionnées afin de déterminer les connexions critiques potentielles avec les autres États membres, où se trouvent les flux d’approvisionnement.

Dans ce contexte, après le recensement des secteurs prioritaires résultant de l’application du critère de criticité sociétale susmentionné et en vue de maintenir la continuité de l’activité économique de manière aussi harmonieuse que possible, les États membres pourraient procéder conjointement à la cartographie des chaînes de valeur transfrontières et vérifier le risque de ruptures concrètes de l’approvisionnement en gaz. Par conséquent, la détection de la sensibilité transfrontière sert à peaufiner la liste des priorités des États membres. Il peut s’agir d’un grand chantier, en particulier pour les grands États membres dont les écosystèmes de consommation de gaz sont complexes et qui participent largement aux chaînes de valeur internationales. La Commission est prête à soutenir cet exercice.

3.    Gouvernance et étapes de la réaction à la crise 

Les étapes décrites ci-dessous montrent comment la coordination de la participation active de la demande au niveau de l’Union est rendue opérationnelle par les dispositions existantes du règlement sur la sécurité d’approvisionnement en gaz et les nouvelles mesures du présent plan.

Étape 1: Des économies de gaz pour se préparer à l’hiver – pré-alerte UE

Quand: adoption du règlement arrêtant des mesures coordonnées de réduction de la demande de gaz proposées dans la communication intitulée «Des économies de gaz pour se préparer à l’hiver». Élément déclenchant: adoption du règlement arrêtant des mesures coordonnées de réduction de la demande de gaz accompagnant la communication intitulée «Des économies de gaz pour se préparer à l’hiver» et le présent plan européen de réduction de la demande de gaz. Au niveau de l’Union: ·mettre tout en œuvre pour réduire de 15 % la demande de gaz dans l’ensemble des États membres; ·renforcer le contrôle et l’échange mutuel d’informations, notamment pour protéger le marché unique; ·renforcer les mécanismes de gouvernance et de coordination; ·étudier la possibilité d’enchères conjointes/régionales. Au niveau des États membres: ·accélérer la mise en œuvre de mesures offrant des solutions de remplacement du gaz naturel dans tous les secteurs, en particulier par des sources d’énergie propres; ·organiser des enchères ou des appels d’offres volontaires visant à réduire la consommation; ·promouvoir et, le cas échéant, activer les contrats interruptibles; ·mettre en œuvre des mesures de changement de combustible pour l’industrie et l’électricité; ·mettre à jour les plans d’urgence nationaux en matière de sécurité de l’approvisionnement en gaz et communiquer ces plans au groupe de coordination pour le gaz; ·obliger les bâtiments publics à limiter les températures de chauffage et de refroidissement, à moins que cela ne soit techniquement impossible; ·activer d’autres mesures axées sur la demande prévues au niveau d’alerte dans les plans d’urgence nationaux en matière de sécurité de l’approvisionnement en gaz; ·adopter des mesures visant à réduire la consommation de gaz des centrales au gaz qui n’ont pas une importance stratégique. Conséquences économiques: options «sans regret» à exploiter, incidence sur les finances publiques lorsqu’une compensation par la mise aux enchères de la réduction de la demande doit être accordée, ainsi que pour les ménages vulnérables si nécessaire; nécessité de l’intervention de l’État. Rôle du groupe de coordination pour le gaz: contrôle renforcé, étendu à des considérations industrielles, y compris de la réduction de la demande, promotion de l’échange de bonnes pratiques fixant les détails des mesures.

Étape 2: alerte UE

Quand: déclaration d’une alerte UE Élément déclenchant: conformément à l’article 4 de la proposition de règlement arrêtant des mesures coordonnées de réduction de la demande de gaz, lorsqu’un risque important de grave pénurie d’approvisionnement en gaz entraîne une détérioration significative de la situation de l’approvisionnement en gaz dans l’Union. Instruments: Au niveau de l’Union: ·imposer une réduction de 15 % de la demande; ·renforcer le contrôle et l’échange mutuel d’informations, notamment pour protéger le marché unique; ·renforcer le contrôle quotidien et la communication d’informations à la Commission par les États membres. Au niveau des États membres: ·organiser des enchères ou des appels d’offres volontaires visant à réduire la consommation; ·mettre à jour les plans d’urgence nationaux en matière de sécurité de l’approvisionnement en gaz; ·promouvoir et, si nécessaire, activer les contrats interruptibles; ·mettre en œuvre des mesures de changement de combustible pour l’industrie et l’électricité; ·obliger les bâtiments publics à limiter les températures de chauffage et de refroidissement, à moins que cela ne soit techniquement impossible; ·activer d’autres mesures axées sur la demande prévues au niveau d’alerte dans les plans d’urgence nationaux en matière de sécurité de l’approvisionnement en gaz; ·adopter des mesures visant à réduire la consommation de gaz des centrales au gaz qui n’ont pas une importance stratégique;  ·contrôler les conséquences de la réduction de la demande sur les secteurs critiques dans toute l’Union, organiser un échange d’informations entre les États membres. Conséquences économiques: soutenir les investissements dans des solutions de remplacement du gaz russe, atténuer les conséquences négatives possibles en cas de ruptures (y compris sur l’emploi et la distribution), nécessité probable d’aides d’État et d’une intervention de l’Union au moyen, principalement mais pas exclusivement, d’instruments de marché. Rôle de la Commission: contrôler, par l’intermédiaire du groupe de coordination pour le gaz, élargi aux experts industriels le cas échéant, les réductions de la demande nécessaires pour tous les États membres et par secteur; assurer une approche solidaire et coordonner les efforts, si nécessaire. Rôle du groupe de coordination pour le gaz: le groupe de coordination pour le gaz sert de forum d’échange d’informations sur la limitation, les mesures disponibles et les conséquences de la réduction de la demande sur les secteurs critiques, y compris l’industrie, par-delà les frontières, afin de faciliter la prise de décision à un niveau supérieur sur la réduction de la demande.

Étape 3: coordination par l’Union des mesures d’urgence en cas d’urgence au niveau de l’Union ou au niveau régional

Quand: à la demande d’un ou de plusieurs États membres ayant déclaré des urgences nationales (article 12 du règlement sur la sécurité de l’approvisionnement en gaz), lorsque les instruments de marché ne sont plus en mesure de garantir l’approvisionnement. Éléments déclenchants: ·en rapport avec une urgence au niveau de l’Union ou au niveau régional au titre du règlement sur la sécurité de l’approvisionnement; ·la Commission peut déclarer une urgence au niveau de l’Union ou une urgence au niveau régional pour une région géographique spécifiquement touchée, à la demande d’un État membre; ·lorsque la demande émane d’au moins deux autorités compétentes qui ont déclaré une alerte au niveau national, la Commission doit déclarer une urgence au niveau de l’Union ou au niveau régional, le cas échéant. Instruments et rôle de la Commission:  Conformément à l’article 12 du règlement sur la sécurité de l’approvisionnement en gaz, la Commission: ·veille aux échanges d’informations; ·veille à la cohérence et à l’efficacité des actions aux niveaux de l’État membre et de la région par rapport au niveau de l’Union; ·veille à la coordination des actions vis-à-vis des pays tiers; ·si nécessaire, elle peut convoquer un groupe de gestion de crise composé des gestionnaires de crise nommés par les États membres concernés par l’urgence. ·Les plans d’urgence nationaux en matière de sécurité de l’approvisionnement en gaz précisent de manière plus détaillée les mesures prévues par l’État membre pour chaque niveau de crise, telles que la libération de gaz à partir du stockage stratégique.

(1)

Les éléments suivants sont pertinents dans le cadre de l’évaluation de la Commission: 1) le recours à une procédure d’appel d’offres transparente, 2) l’absence de restrictions transfrontières, 3) la limitation de la compensation pour les réductions futures de la demande et 4) une réduction de la consommation globale de gaz entraînant une augmentation de la disponibilité du gaz dans les installations de stockage et évitant le déplacement de la demande des participants vers les non-participants.

(2)

Les services de la Commission sont prêts à fournir des orientations informelles aux entreprises qui envisagent une telle coopération dans la mesure où elles ont des doutes quant à la conformité de certains éléments de la coopération qu’elles prévoient avec les règles de concurrence de l’Union.

(3)

   SmartEN

(4)

    https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022DC0240&from=FR  

(5)

   «Analysis of behaviour change due to electricity crisis: Japanese household electricity consumer behaviour since the earthquake»; Murakoshi et al., 2013. «Can Rationing Affect Long Run Behavior? Evidence from Brazil»; Costa, 2012. Voir également «Policies for energy conservation and sufficiency: Review of existing policies and recommendations for new and effective policies in OECD countries», Bertoldi, 2022 (https://doi.org/10.1016/j.enbuild.2022.112075).