COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 25.5.2022

COM(2022) 249 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Vers une directive relative aux sanctions pénales applicables en cas de violation du droit de l’Union en matière de mesures restrictives

1.INTRODUCTION

1.1.Droit de l’Union sur les mesures restrictives

Les mesures restrictives constituent un outil essentiel pour promouvoir les objectifs de la politique étrangère et de sécurité commune (ci-après la «PESC»), tels qu’énoncés à l’article 21 du traité sur l’Union européenne (ci-après le «TUE»). Parmi ces objectifs figurent la sauvegarde des valeurs de l’Union, le maintien de la paix et de la sécurité internationales ainsi que la consolidation et le soutien de la démocratie, de l’état de droit et des droits de l’homme.

Afin de préserver ces valeurs, l’Union peut imposer des mesures restrictives contre des pays tiers, des entités ou des particuliers. Ces mesures comprennent des mesures individuelles ciblées, c’est-à-dire des gels des avoirs et des restrictions à l’admission (interdiction de pénétrer sur le territoire de l’UE), ainsi que des mesures sectorielles, à savoir des embargos sur les armes ou des mesures économiques et financières (par exemple, des restrictions à l’importation et à l’exportation, des restrictions à la fourniture de certains services, tels que les services bancaires) 1 . L’Union compte actuellement plus de quarante régimes de mesures restrictives différents, dont l’utilisation s’est intensifiée récemment. Certains de ces régimes mettent en œuvre des mesures restrictives prises par le Conseil de sécurité des Nations unies, en imposant parfois des restrictions supplémentaires, tandis que d’autres sont adoptés de manière autonome par l’Union. Outre les régimes traitant des situations propres à chaque pays, l’Union a également adopté des régimes horizontaux ciblant la prolifération et l’utilisation d’armes chimiques, les cyberattaques, les violations des droits de l’homme et le terrorisme 2 .

La préservation de la paix et de la sécurité internationales est capitale dans le contexte actuel de l’invasion de l’Ukraine par la Russie. L’Union a adopté une série de mesures restrictives à l’encontre de personnes et d’entreprises russes et biélorusses, ainsi que des mesures sectorielles, dont certaines remontent à 2014. Dans ce contexte, afin de renforcer la coordination au niveau de l’Union dans la mise en œuvre de ces mesures restrictives, la Commission a mis en place une task force «Gel et saisie» 3 , qui réunit des services de la Commission, des représentants des États membres et des agences de l’Union, telles qu’Europol et Eurojust. En plus d’assurer la coordination entre les États membres, cette task force cherche à étudier l’interaction entre les mesures restrictives et les mesures de droit pénal.

1.2.Nécessité de renforcer la mise en œuvre des mesures restrictives au moyen du droit pénal

La mise en œuvre et l’application des mesures restrictives relèvent en premier lieu de la responsabilité des États membres. Ce sont les autorités compétentes des États membres qui doivent évaluer s’il y a eu violation des règlements du Conseil pertinents et prendre les mesures qui s’imposent. À cet égard, les règlements du Conseil adoptés en vertu de l’article 215 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «TFUE») comportent systématiquement une disposition exigeant des États membres qu’ils adoptent des règles nationales prévoyant des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives, applicables en cas d’infraction à leurs dispositions 4 . Ces règlements comprennent généralement:

·les mesures restrictives;

·la clause anticontournement, qui interdit de participer sciemment et volontairement à des activités ayant pour objet de contourner les mesures restrictives en question 5 ; et

·d’autres obligations, notamment celle de rendre compte des dispositions prises pour mettre en œuvre les mesures restrictives (par exemple, communiquer aux autorités le montant des avoirs gelés).

La Commission et le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ont proposé de renforcer la disposition relative aux sanctions dans les règlements 833/2014 et 269/2014 du Conseil dans le cadre du sixième train de mesures restrictives en réponse à l’agression russe contre l’Ukraine. Les dispositions modifiées obligeraient les États membres à déterminer le régime des sanctions, notamment des sanctions pénales s’il y a lieu, applicable aux infractions aux dispositions desdits règlements. Les États membres doivent prendre toute mesure nécessaire pour assurer la mise en œuvre et l’application correctes de ces sanctions. Les sanctions doivent être effectives, proportionnées et dissuasives. Les États membres doivent aussi prévoir des mesures appropriées de confiscation des produits de telles infractions. Les mesures restrictives sont adoptées sur la base de l’article 29 du TUE et de l’article 215 du TFUE. Si ces dispositions servent de base juridique pour obliger les États membres à déterminer des sanctions, notamment pénales, aucune d’elles ne peut être utilisée pour définir les types et niveaux exacts de sanctions pénales. Obliger les États membres à mettre en place des sanctions pénales en l’absence de rapprochement des définitions et des sanctions par une directive basée sur l’article 83 du TFUE aurait un impact limité, car les États membres n’auraient toujours aucune approche harmonisée en matière de mesures de confiscation liées à la violation des mesures restrictives de l’Union, et les mesures de gel, de gestion et de confiscation prévues dans l’acquis actuel et à venir de l’Union relatif au recouvrement et à la confiscation d’avoirs ne s’appliqueraient pas à la violation des mesures restrictives de l’Union. Même si, dans plusieurs États membres, la violation des mesures restrictives a déjà été érigée en infraction pénale, les différences entre les États membres peuvent conduire à une approche fragmentée dans les affaires transfrontières.

Dans ce contexte, la Commission publie une proposition de décision du Conseil relative à l’ajout de la violation des mesures restrictives de l’Union aux domaines de criminalité énoncés à l’article 83, paragraphe 1, du TFUE 13 . Le fait d’ajouter la violation des mesures restrictives de l’Union aux domaines de criminalité énoncés à l’article 83, paragraphe 1, du TFUE permettrait à la Commission, dans un deuxième temps, de proposer aussitôt une directive selon la procédure législative ordinaire, afin de rapprocher les définitions des infractions et des sanctions pénales. Un tel rapprochement des définitions et des sanctions pénales concernant la violation des mesures restrictives de l’Union s’inscrirait en complément de la proposition de la Commission concernant une directive du Parlement européen et du Conseil, également adoptée ce jour, relative au recouvrement et à la confiscation d’avoirs 14 . Cette proposition renforce sensiblement le cadre actuel de l’UE en matière de recouvrement des avoirs, composé de la directive sur la confiscation et de la décision du Conseil relative aux bureaux de recouvrement des avoirs 15 .

La proposition de directive relative au recouvrement et à la confiscation d’avoirs contribue de deux manières à l’application effective des mesures restrictives de l’Union. Premièrement, elle exige des États membres qu’ils ouvrent des enquêtes en matière de dépistage et d’identification d’avoirs lorsque cela est nécessaire pour prévenir ou détecter des infractions pénales relatives à la violation des mesures restrictives de l’Union ou enquêter à ce sujet, et qu’ils étendent le mandat des bureaux de recouvrement des avoirs afin que ceux-ci puissent rapidement dépister et identifier les biens des personnes et entités soumises à des sanctions financières ciblées de l’UE, et les geler d’urgence si nécessaire, afin de prévenir leur retrait du territoire sur lequel ils se trouvent. Deuxièmement, en faisant en sorte que les règles renforcées en matière de recouvrement et de confiscation d’avoirs soient applicables à l’infraction pénale que constitue la violation des mesures restrictives de l’Union, la proposition permettrait le dépistage, le gel, la gestion et la confiscation efficaces des produits dérivés de la violation des mesures restrictives de l’Union dans l’attente du rapprochement des définitions et des sanctions pénales concernant la violation des mesures restrictives de l’Union.

Comme il est expliqué plus en détail dans la proposition de décision du Conseil relative à l’ajout de la violation des mesures restrictives de l’Union aux domaines de criminalité énoncés à l’article 83, paragraphe 1, du TFUE 16 , les critères visés audit article relatifs à l’ajout d’un nouveau domaine de criminalité, liés à la dimension transfrontière dudit domaine (caractère, incidence, besoin particulier de combattre les infractions sur des bases communes), sont remplis.

En effet, la violation des mesures restrictives de l’Union devrait être qualifiée de domaine de criminalité et relève déjà de cette catégorie dans la majorité des États membres 17 , sans figurer encore toutefois sur la liste existante desdits domaines de criminalité de l’UE énoncés à l’article 83, paragraphe 1, du TFUE. Il s’agit, de surcroît, d’un domaine de criminalité particulièrement grave, étant donné qu’il peut perpétuer des menaces pour la paix et la sécurité internationales, nuire à la consolidation de la démocratie, de l’état de droit et des droits de l’homme et au soutien apporté à ceux-ci et provoquer des dommages économiques, sociétaux et environnementaux considérables.

De plus, la violation des mesures restrictives de l’Union a une dimension transfrontière évidente et parfois même inhérente, qui nécessite une réponse transfrontière uniforme au niveau de l’UE et au niveau international. Non seulement ces crimes sont généralement commis par des personnes physiques et morales opérant à l’échelle mondiale, mais, dans certains cas, les mesures restrictives de l’Union interdisent même les opérations transfrontières (comme les restrictions sur les services bancaires, par exemple).

En outre, le fait que les États membres aient des définitions très différentes de la violation des mesures restrictives de l’Union et qu’ils appliquent des sanctions hétérogènes en la matière en vertu de leur droit administratif et/ou pénal donne à penser qu’un même comportement pourrait faire l’objet de sanctions différentes, à des niveaux d’exécution différents. Cela crée un risque de course aux tribunaux par les personnes et les entreprises et nuit généralement à la crédibilité des objectifs de l’Union visant à maintenir la paix et la sécurité internationales et à défendre les valeurs communes de l’Union. Par conséquent, une action commune au niveau de l’Union est particulièrement nécessaire pour lutter contre la violation des mesures restrictives de l’Union au moyen du droit pénal. L’Union pourrait aussi promouvoir l’instauration de conditions égales en la matière.

Enfin, les différentes définitions de la violation des mesures restrictives de l’Union et les différentes sanctions applicables à celle-ci en vertu du droit administratif et/ou pénal des États membres constituent un obstacle à l’application cohérente de la politique de l’Union en matière de mesures restrictives.

Compte tenu de la nécessité urgente d’obliger les personnes physiques et morales impliquées dans la violation des mesures restrictives de l’Union à rendre des comptes, l’annexe de la présente communication esquisse déjà les principaux éléments que pourrait contenir une future directive relative aux sanctions pénales en cas de violation des mesures restrictives de l’Union. Cela facilitera la collaboration rapide avec le Parlement européen et le Conseil sur la question.

(1)

     Le Conseil adopte des mesures restrictives. Il adopte tout d’abord une décision PESC au titre de l’article 29 du TUE. Les mesures envisagées dans la décision du Conseil sont mises en œuvre soit au niveau de l’Union, soit au niveau national. Jusqu’ici, il était d’usage que des mesures telles que les embargos sur les armes ou les restrictions à l’admission soient mises en œuvre directement par les États membres, qui sont juridiquement tenus d’agir en conformité avec les décisions PESC du Conseil. D’autres mesures visant à interrompre ou à réduire, en tout ou en partie, les relations économiques avec un pays tiers ainsi que les mesures individuelles de gel des fonds et des ressources économiques, interdisant la mise à disposition de fonds et de ressources économiques, sont mises en œuvre au moyen d’un règlement adopté par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, sur proposition conjointe du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et de la Commission, conformément à l’article 215 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Des dispositions anticontournement peuvent être trouvées dans les deux types d’actes.

(2)

   Pour une vue d’ensemble, voir la carte des sanctions de l’UE, disponible à l’adresse suivante: https://www.sanctionsmap.eu/#/main .

(3)

   «Exécution des sanctions contre les oligarques russes et biélorusses inscrits sur la liste noire: la task force «Freeze and Seize» («Gel et [saisie]») de la Commission intensifie ses travaux avec les partenaires internationaux, communiqué de presse de la Commission européenne du 17 mars 2022, disponible à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/IP_22_1828 ; Task force «Gel et [saisie]»: près de 30 milliards d’euros d’avoirs d’oligarques et d’entités russes et biélorusses gelés par l’UE jusqu’à présent, communiqué de presse de la Commission européenne du 8 avril 2022, disponible à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/IP_22_2373 .

(4)

   Voir, par exemple, l’article 8 du règlement (UE) n° 833/2014 du Conseil du 31 juillet 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine, texte consolidé disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A02014R0833-20220413 - EN - EUR-Lex (europa.eu) .

(5)

     À titre d’exemple, voir l’article 12 du règlement (UE) n° 833/2014. Il convient de noter que cette clause est également applicable si les mesures restrictives n’ont pas été violées; il suffit de participer à des actions menées à cette fin.

(6)

   Réseau Génocide, Prosecution of sanctions (restrictive measures) violations in national jurisdictions: a comparative analysis [Poursuite des violations de sanctions (mesures restrictives) devant les juridictions nationales: une analyse comparative], 2021, annexe, disponible à l’adresse suivante: https://www.eurojust.europa.eu/sites/default/files/assets/genocide_network_report_on_prosecution_of_sanctions_restrictive_measures_violations_23_11_2021.pdf . Le rapport a également été publié dans le document 7274/22 du Conseil du 16 mars 2022 en vue d’une présentation au sein du Groupe «Coopération judiciaire en matière pénale» (COPEN) du Conseil.

(7)

   Réseau Génocide, Prosecution of sanctions (restrictive measures) violations in national jurisdictions: a comparative analysis, 2021, point 5.1., p. 22.

(8)

       Idem.

(9)

       Idem, point 5.2., p. 23.

(10)

       Idem, point 5.3., p. 24.

(11)

   Idem, sur la base du rapport du réseau Génocide et d’une enquête complémentaire de la Commission.

(12)

       Idem.

(13)

     Commission européenne, proposition de décision du Conseil relative à l’ajout de la violation des mesures restrictives de l’Union aux domaines de criminalité énoncés à l’article 83, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne [COM(2022) 247 du 25.5.2022].

(14)

     Commission européenne, proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative au recouvrement et à la confiscation d’avoirs [COM(2002) 245 du 25.5.2022].

(15)

   Directive 2014/42/UE du Parlement européen et du Conseil du 3 avril 2014 concernant le gel et la confiscation des instruments et des produits du crime dans l’Union européenne (JO L 127 du 29.4.2014, p. 39); décision 2007/845/JAI du Conseil du 6 décembre 2007 relative à la coopération entre les bureaux de recouvrement des avoirs des États membres en matière de dépistage et d’identification des produits du crime ou des autres biens en rapport avec le crime (JO L 332 du 18.12.2007, p. 103).

(16)

     Commission européenne, proposition de décision du Conseil relative à l’ajout de la violation des mesures restrictives de l’Union aux domaines de criminalité énoncés à l’article 83, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

(17)

     Voir l’aperçu fourni par le réseau Génocide, Prosecution of sanctions (restrictive measures) violations in national jurisdictions: a comparative analysis, 2021.

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 25.5.2022

COM(2022) 249 final

ANNEXE

de la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil

Vers une directive relative aux sanctions pénales applicables en cas de violation du droit de l’Union en matière de mesures restrictives

1.1. Introduction

Le fait d’ajouter la violation des mesures restrictives de l’Union aux domaines de criminalité énoncés à l’article 83, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (le «TFUE») permettrait à la Commission de proposer une directive selon la procédure législative ordinaire, de nature à rapprocher les définitions des infractions et des sanctions pénales.

Une telle proposition de la Commission devrait être conforme aux principes de subsidiarité et de proportionnalité régissant toutes les actions de l’UE 1 . Elle devrait également respecter les exigences en matière d’amélioration de la réglementation 2 . La proposition devrait en outre tenir compte des spécificités du droit pénal 3 . Plus précisément, le rapprochement des définitions et des sanctions pénales devrait tenir compte des différences entre les systèmes de justice pénale des États membres, notamment en ce qui concerne les sanctions.

La future directive devrait, en outre, respecter les droits fondamentaux et observer les principes arrêtés dans la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (la «charte») 4 . Les dispositions de la directive devraient notamment respecter le droit à la liberté et à la sûreté, la protection des données à caractère personnel, le droit de propriété, le droit à un recours effectif et à un procès équitable, la présomption d’innocence et les droits de la défense, les principes de légalité et de proportionnalité des délits et des peines, y compris le principe de non-rétroactivité des peines, ainsi que le principe de l’interdiction d’être jugé deux fois pour les mêmes faits.

La future directive couvrirait toute une série de questions de droit pénal qu’il est d’usage de trouver dans les directives de l’Union fondées sur l’article 83 du TFUE. Suit, à titre d’illustration, une liste de dispositions susceptibles de faire partie de la future proposition législative.

1.2. Champ d’application

La première disposition énoncerait l’objet et le champ d’application de la directive, et préciserait notamment qu’elle s’applique à la violation des mesures restrictives de l’Union. Ces mesures restrictives sont adoptées conformément à l’article 29 du traité sur l’Union européenne (TUE) et à l’article 215 du TFUE et comprennent des mesures individuelles ciblées, c’est-à-dire des gels des avoirs, des interdictions de mise à disposition de fonds et de ressources économiques et des restrictions à l’admission (interdiction de pénétrer sur le territoire de l’UE), ainsi que des mesures restrictives sectorielles, à savoir des embargos sur les armes ou des mesures économiques et financières (par exemple, des restrictions à l’importation et à l’exportation, des restrictions à la prestation de certains services, tels que les services bancaires).

1.3. Définitions

Cet article de la directive contiendrait toutes les définitions pertinentes, y compris, s’il y a lieu, en renvoyant aux dispositions des règlements et décisions du Conseil relatifs aux mesures restrictives. Parmi ces définitions figureraient, entre autres, celles des termes «mesures restrictives», «entité désignée» et «personne désignée». La directive 2014/57/UE relative aux sanctions pénales applicables aux abus de marché (directive relative aux abus de marché) 5 est un bon exemple de mesure de droit pénal dans laquelle figurent des références croisées de ce type dans la disposition sur les définitions.

1.4. Infractions pénales, dont l’incitation, la participation, la complicité et la tentative

Les articles sur les infractions que la directive entend rapprocher devraient inclure des définitions précises des diverses infractions pénales liées à des violations des mesures restrictives de l’Union, telles que le fait de:

·mettre directement ou indirectement des fonds ou des ressources économiques à la disposition d’une personne/entité désignée ou les dégager au profit de celle-ci;

·ne pas geler des fonds ou des ressources économiques appartenant à une personne/entité désignée, ou des fonds ou des ressources économiques possédés, détenus ou contrôlés par elle;

·se livrer à des activités financières interdites, telles que l’octroi de prêts ou de crédits interdits;

·se livrer à un commerce ou à des activités commerciales ou autres qui sont interdits, tels que l’importation ou l’exportation de biens et de technologies faisant l’objet de restrictions commerciales, ou la prestation de services interdits;

·violer les conditions applicables en vertu d’autorisations accordées par des autorités compétentes;

·ne pas respecter toute obligation de communiquer des informations aux autorités, comme l’obligation de déclarer tous les avoirs appartenant à une personne/entité désignée ou possédés, détenus ou contrôlés par elle;

·se livrer à des actions ou à des activités qui visent à contourner directement ou indirectement les mesures restrictives, sciemment et volontairement, y compris en participant à des montages visant à dissimuler les avoirs ou la participation de personnes/entités désignées, en aidant les personnes/entités désignées visées par des mesures restrictives à échapper aux effets de celles-ci, ou en communiquant des informations trompeuses aux autorités;

·ne pas signaler une violation de mesures restrictives, ou des activités visant à contourner ces mesures, en violation d’une obligation expresse de signalement.

Sauf dispositions contraires, les infractions devant faire l’objet d’un rapprochement devraient avoir un caractère intentionnel, ou relever à tout le moins d’une négligence grave fondée sur la connaissance du fait que le comportement concerne des personnes, des entités, des activités ou des biens soumis à des mesures restrictives ou sur l’ignorance des mesures restrictives ou des interdictions juridiques y afférentes (aveuglement délibéré).

La directive engloberait aussi les infractions liées, telles que le blanchiment de capitaux. Pour ce dernier, une disposition obligerait les États membres à prendre les mesures nécessaires pour garantir que l’infraction de blanchiment de capitaux, telle que décrite à l’article 3 de la directive (UE) 2018/1673 6 , concerne des biens provenant des infractions pénales couvertes par la directive.

La directive contiendrait également une disposition obligeant les États membres à prendre les mesures nécessaires pour que le fait d’inciter à commettre les infractions pénales visées dans la directive, de s’en rendre complice ou de tenter de les commettre soit passible de sanctions en tant qu’infraction pénale 7 .

1.5. Sanctions pour personnes physiques et morales

Les règlements du Conseil adoptés en vertu de l’article 215 du TFUE incluent systématiquement une disposition exigeant des États membres qu’ils adoptent des règles nationales prévoyant des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives, applicables en cas d’infraction aux dispositions du règlement pertinent 8 . Étant donné que cette obligation laisse d’importants écarts subsister entre les niveaux et types de sanctions, la future directive devrait contenir un article sur les sanctions à l’encontre des personnes physiques. Ces sanctions seraient applicables à toutes les infractions mentionnées à la section 1.4. ci-dessus et exigeraient aussi des États membres qu’ils appliquent des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives, et qu’ils fixent un seuil minimum pour les sanctions pénales maximales, y compris des amendes pour les personnes physiques. Ces sanctions devraient être proportionnelles à la gravité des infractions 9 .

En outre, la directive inclurait une disposition sur la responsabilité des personnes morales. Cette disposition serait applicable à toutes les infractions mentionnées à la section 1.4. ci-dessus. Conformément à cette disposition, les États membres devraient prévoir des sanctions et la responsabilité des personnes morales:

(I)pour chacune des infractions pénales visées à la section 1.4. commise à leur profit par des personnes exerçant une fonction dirigeante au sein de la personne morale en cause; ou

(II)pour défaut de surveillance ou de contrôle de la part de personnes exerçant une fonction dirigeante qui a rendu possible la commission, par une personne soumise à leur autorité, de l’une quelconque des infractions pénales susmentionnées au profit de ladite personne morale 10 .

La directive rapprocherait aussi les sanctions applicables aux personnes morales. Plus précisément, les États membres seraient tenus de prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte que toute personne morale tenue pour responsable conformément aux dispositions pertinentes visées à la section 1.4. soit passible de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives, y compris:

·des amendes pénales ou non pénales;

·l’exclusion temporaire de l’accès aux financements publics, y compris aux procédures d’appels d’offres, aux subventions et aux concessions;

·des mesures d’interdiction temporaire ou définitive d’exercer une activité commerciale;

·le retrait des permis et autorisations d’exercer des activités ayant abouti à la commission de l’infraction;

·un placement sous surveillance judiciaire;

·une mesure judiciaire de dissolution; et

·la fermeture temporaire ou définitive d’établissements ayant servi à commettre l’infraction 11 .

En outre, la directive pourrait disposer que les États membres prennent les mesures nécessaires pour faire en sorte que les personnes morales qui tirent parti de la commission, par des tiers, d’infractions de violation des mesures restrictives de l’Union soient passibles d’amendes dont le plafond ne saurait être inférieur à un certain pourcentage du chiffre d’affaires mondial total réalisé par la personne morale au cours de l’exercice financier précédant l’adoption de la décision infligeant une amende.

La responsabilité des personnes morales n’exclurait pas la possibilité de poursuites pénales contre les personnes physiques auteurs des infractions pénales visées à la section 1.4. 

1.6. Circonstances aggravantes et atténuantes

La directive comporterait aussi un article établissant les circonstances aggravantes qu’il convient de prendre en considération lors de l’application de sanctions pour une infraction visée à la section 1.4 ci-dessus. Au nombre de ces circonstances aggravantes pourraient figurer:

·les conséquences graves de la violation au regard des finalités des mesures restrictives;

·la valeur élevée des fonds, des ressources économiques, des biens ou de la technologie en question;

·le fait que l’infraction ait été commise par un agent public dans l’exercice de ses fonctions;

·le fait que l’infraction ait été commise dans le cadre d’une activité professionnelle privée, notamment en manquant à des obligations professionnelles;

·le fait que l’infraction ait été commise dans le cadre d’une organisation criminelle au sens de la décision-cadre 2008/841/JAI 12 ;

·le fait que l’infraction implique l’utilisation de documents faux ou falsifiés;

·le fait que l’auteur de l’infraction ait commis précédemment des infractions similaires au droit de l’Union sur les mesures restrictives;

·le fait que l’auteur de l’infraction ait fait activement obstacle aux activités d’enquête, ou ait intimidé ou influencé des témoins; et

·le fait que l’infraction ait généré ou ait été censée générer des avantages financiers importants (en définissant plus précisément cette dernière notion dans un considérant).

La directive comporterait également un article établissant les circonstances atténuantes qu’il convient de prendre en considération lors de l’application de sanctions pour une infraction visée à la section 1.4 ci-dessus. Plus précisément, conformément audit article, les États membres seraient tenus de faire en sorte que, pour ce qui est des infractions susmentionnées, certains faits soient considérés comme étant des circonstances atténuantes. Cela s’appliquerait par exemple au fait que l’auteur d’une infraction ait fourni aux autorités administratives ou judiciaires des informations qu’elles n’auraient pas pu obtenir autrement, les aidant à identifier ou à traduire en justice les autres auteurs de l’infraction, ou à trouver des éléments de preuves.

1.7. Règles de compétence

La directive comporterait aussi une disposition sur les règles de compétence. Entre autres choses, à l’instar de ce que prévoit l’article 11 de la directive (UE) 2017/1371 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal (la «directive PIF»), un État membre devrait établir sa compétence à l’égard des infractions visées à la section 1.4 lorsque l’infraction pénale a été commise, en tout ou en partie, sur son territoire ou l’auteur de l’infraction est l’un de ses ressortissants. De surcroît, les États membres seraient tenus d’informer la Commission s’ils décident d’élargir leur compétence à l’égard des infractions commises:

(I)par des personnes résidant habituellement sur leur territoire;

(II)au profit d’une personne morale établie sur leur territoire; ou

(III)par l’un de leurs agents dans le cadre de ses fonctions officielles.

Dans les cas où l’auteur de l’infraction est l’un de leurs ressortissants, les États membres ne seraient pas autorisés à subordonner l’exercice de leur compétence à la condition que des poursuites ne puissent être engagées qu’à la suite:

(I)d’une plainte de la victime faite sur le lieu de l’infraction pénale; ou

(II)d’une dénonciation émanant de l’État sur le territoire duquel l’infraction pénale a été commise.

Les règlements du Conseil adoptés en vertu de l’article 215 du TFUE incluent systématiquement la clause de compétence suivante:

«Le présent règlement s’applique:

a) sur le territoire de l’Union, y compris dans son espace aérien;

b) à bord de tout aéronef ou de tout navire relevant de la juridiction d’un État membre;

c) à toute personne, à l’intérieur ou à l’extérieur du territoire de l’Union, qui est ressortissante d’un État membre;

d) à toute personne morale, toute entité ou tout organisme, à l’intérieur ou à l’extérieur du territoire de l’Union, établi ou constitué selon le droit d’un État membre;

e) à toute personne morale, à toute entité ou à tout organisme en ce qui concerne toute opération commerciale réalisée intégralement ou en partie dans l’Union.»

Il devra également en être tenu compte dans la directive. En particulier, conformément au point e) ci-dessus, les États membres seraient tenus d’élargir leur compétence pénale à des non-ressortissants de l’UE en dehors du territoire de l’UE, dans la mesure où leur activité a un lien avec l’UE (ce qui, par extension, peut aussi concerner leurs avoirs).

1.8. Délais de prescription

La directive comporterait une disposition applicable à toutes les infractions visées à la section 1.4. ci-dessus, ce qui supposerait la fixation d’un délai de prescription minimal, ainsi qu’une disposition sur le délai de prescription pour l’exécution de sanctions à la suite d’une condamnation définitive. On peut en trouver un exemple pertinent à l’article 12 de la directive PIF. Conformément à cet article, les États membres sont tenus de:

(I)prévoir des délais de prescription suffisants après la commission des infractions pénales visées dans la directive, afin de lutter efficacement contre ces infractions, avec des délais de prescription minimaux applicables aux infractions passibles d’une peine maximale d’au moins quatre ans d’emprisonnement;

(II)prendre les mesures nécessaires pour permettre l’exécution des sanctions.

1.9. Coopération entre les États membres, les institutions, organes et organismes de l’Union, ainsi que les États tiers

Pour renforcer les enquêtes dans le cadre d’affaires revêtant une dimension transfrontière, la directive devrait contenir une disposition requérant une coopération mutuelle entre les autorités compétentes des États membres et les institutions, organes et organismes de l’Union, dont Eurojust et Europol 13 . Cette disposition de la directive faciliterait aussi le partage d’informations sur des questions pratiques (notamment sur les pratiques de contournement, comme les structures destinées à dissimuler la véritable identité de ceux qui détiennent/contrôlent les avoirs, par exemple) avec les autorités d’autres États membres et avec la Commission.

1.10. Lanceurs d’alertes

Afin de renforcer l’efficacité des mesures restrictives de l’Union, la Commission a récemment mis à disposition l’outil de lancement d’alerte concernant les sanctions de l’UE 14 . En raison de l’importance de la contribution des lanceurs d’alertes à la bonne application des mesures restrictives de l’Union, la proposition de la Commission devrait comporter une obligation pour les États membres de prendre les mesures nécessaires afin que la protection octroyée au titre de la directive (UE) 2019/1937 15 soit applicable aux personnes qui signalent des infractions pénales visées dans la directive. En outre, les États membres seraient tenus de prendre toutes les mesures nécessaires pour s’assurer que les personnes qui signalent des infractions visées dans la directive et qui fournissent des éléments de preuve ou coopèrent d’une autre manière à l’enquête, aux poursuites ou au jugement de ces infractions ont reçu le soutien et l’assistance nécessaires dans le cadre d’une procédure pénale 16 .

2. PROCHAINES ÉTAPES

Une fois que le Conseil sera parvenu à un accord et que le Parlement européen aura donné son approbation pour ajouter la violation des mesures restrictives de l’Union aux domaines de criminalité visés à l’article 83, paragraphe 1, du TFUE, la Commission sera en mesure de proposer aussitôt une directive selon la procédure législative ordinaire, qui pourrait rapprocher les définitions des infractions et des sanctions pénales.

Une telle proposition de la Commission devrait être conforme aux principes de subsidiarité et de proportionnalité régissant toutes les actions de l’UE 17 . Elle devrait également respecter les exigences en matière d’amélioration de la réglementation 18

(1)

     Article 5, paragraphes 1 et 4, du traité sur l’Union européenne; protocole n° 2 sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

(2)

     Accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne «Mieux légiférer» (JO L 123 du 12.5.2016, p. 1).

(3)

     Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, «Vers une politique de l’Union en matière pénale: assurer une mise en œuvre efficace des politiques de l’UE au moyen du droit pénal», [COM (2011) 573 final du 20.9.2011]; conclusions du Conseil sur des lignes directrices relatives à de futures dispositions de droit pénal dans la législation européenne, document 14162/09 du Conseil du 9.10.2009; résolution du Parlement européen du 22 mai 2012 sur une approche de l’Union européenne en matière de droit pénal (JO C 264E du 13.9.2013, p. 7).

(4)

     Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (JO C 326 du 26.10.2012, p. 391).

(5)

     Directive 2014/57/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relative aux sanctions pénales applicables aux abus de marché (directive relative aux abus de marché) (JO L 173 du 12.6.2014, p. 179), article 2.

(6)

     Directive (UE) 2018/1673 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2018 visant à lutter contre le blanchiment de capitaux au moyen du droit pénal (JO L 284 du 12.11.2018, p. 22).

(7)

     Directive (UE) 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2017 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal (la «directive PIF») [JO L 198 du 28.7.2017, p. 29], article 5; directive relative aux abus de marché, article 6.

(8)

   Voir, par exemple, l’article 8 du règlement (UE) n° 833/2014 du Conseil du 31 juillet 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine, texte consolidé disponible à l’adresse suivante: EUR-Lex - 02014R0833-20220413 - FR - EUR-Lex (europa.eu) .

(9)

   Voir également la directive PIF, article 7, et la directive relative aux abus de marché, article 7.

(10)

   Voir également la directive PIF, article 6, et la directive relative aux abus de marché, article 8.

(11)

   Voir également la directive PIF, article 10, et la directive relative aux abus de marché, article 9.

(12)

    Décision-cadre 2008/841/JAI du Conseil du 24 octobre 2008 relative à la lutte contre la criminalité organisée (JO L 300 du 11.11.2008, p. 42).

(13)

     Voir aussi la directive PIF, article 15.

(14)

     Commission européenne, Aperçu des sanctions et des outils connexes, disponible à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/banking-and-finance/international-relations/restrictive-measures-sanctions/overview-sanctions-and-related-tools_fr .

(15)

     Directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union (JO L 305 du 26.11.2019, p. 17).

(16)

     Voir aussi la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la protection de l’environnement par le droit pénal et remplaçant la directive 2008/99/CE [COM(2021) 851 final du 15.12.2021], article 13.

(17)

     Article 5, paragraphes 1 et 4, du TUE; protocole n° 2 sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

(18)

     Accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne «Mieux légiférer» (JO L 123 du 12.5.2016, p. 1).