Avis du Comité économique et social européen sur la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — «Construire une économie au service des personnes: plan d’action pour l’économie sociale»

[COM(2021) 778 final]

(2022/C 323/07)

Rapporteur:

Giuseppe GUERINI

Consultation	Commission, 21.1.2022
Base juridique	Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Marché unique, production et consommation»
Adoption en section	6.4.2022
Adoption en session plénière	18.5.2022
Session plénière no	569
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	179/1/4

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Le CESE accueille favorablement le plan d’action en faveur de l’économie sociale, dans lequel ont été intégrés de nombreux points essentiels qu’il avait lui-même soulevés depuis plusieurs années, depuis son avis INT/447 de 2009 (1). Il est clairement indiqué dans le plan d’action à l’examen que les institutions européennes doivent promouvoir et reconnaître la diversité des formes juridiques qui caractérise l’écosystème de l’économie sociale, y compris au regard de la fonction particulière que celle-ci remplit à l’appui de l’économie locale et de la proximité vis-à-vis des territoires et des populations locales.

1.2.

La violente guerre d’agression contre l’Ukraine et l’exode consécutif de réfugiés mettent actuellement en évidence la forte propension à la solidarité des peuples européens et des organisations de la société civile qui s’occupent de leur accueil et de la gestion des aides humanitaires, ce qui confirme la fonction importante que remplit l’économie sociale quand il s’agit d’opposer des réactions solidaires en temps de crise humanitaire.

1.3.

Dans de nombreux États membres, le potentiel que représente l’économie sociale reste inexploité. Il y aurait par conséquent lieu de compléter le plan à l’examen par des actions à moyen et long termes, en orientant et en coordonnant les mesures nécessaires et en renforçant le cadre juridique de référence; à cet égard, le CESE soutient pleinement la démarche envisagée en vue d’aboutir à une recommandation spécifique du Conseil à l’échéance de 2023.

1.4.

Le CESE propose, afin de rendre le plan d’action plus incisif, de le renforcer au moyen de propositions plus ciblées dans quatre domaines d’intérêt — i) la collaboration entre les administrations publiques et les entités de l’économie sociale; ii) la question des aides d’État; iii) les investissements et les instruments financiers; iv) la fiscalité —, en l’articulant plus solidement avec la «stratégie européenne» à l’horizon 2030 eu égard notamment au rôle que l’économie sociale peut jouer à l’appui des transitions écologique, numérique et sociale.

1.5.

Le CESE espère que le plan d’action favorisera un investissement plus ciblé des ressources européennes destinées aux plans nationaux pour la reprise et la résilience dans le sens d’objectifs d’inclusion sociale, d’éducation et de promotion de l’emploi, une attention particulière devant être portée aux jeunes, aux familles et aux personnes vulnérables, et il recommande de veiller tout particulièrement aussi à ce que les personnes défavorisées soient formées aux compétences numériques.

1.6.

Pour encourager les bonnes pratiques en matière de collaboration entre les instances publiques et les entités de l’économie sociale, le CESE préconise la mise au point d’instruments de gouvernance territoriale collaborative et d’administration partagée, ce qui représente le meilleur moyen d’associer une pluralité de parties prenantes tout en développant la culture de la subsidiarité.

1.7.

Le CESE se réjouit qu’il soit proposé dans le plan d’action d’intensifier les efforts pour orienter les concessions et les marchés publics vers la poursuite d’objectifs sociaux et environnementaux, et il recommande un renforcement des formules de partenariat public-privé.

1.8.

Le CESE encourage la Commission, en cohérence avec les observations contenues dans le plan d’action sur le thème de la fiscalité, à porter une attention particulière à la fiscalité des entités de l’économie sociale dans le cadre de l’initiative législative «Entreprises en Europe: cadre pour l’imposition des revenus» (BEFIT), attendue dans les prochains mois.

2.   Observations générales et contexte

2.1.

Le plan d’action pour l’économie sociale jette une perspective pluriannuelle à l’horizon 2030 et est accompagné de deux documents de travail. Le premier contient des orientations qui viennent compléter la communication intitulée «Construire une économie au service des personnes: plan d’action pour l’économie sociale», en cohérence avec la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux. Le second présente des scénarios en vue de la cocréation d’un parcours de transition pour un écosystème industriel de la proximité et de l’économie sociale plus résilient, durable et numérique, et s’articule quant à lui autour de la nouvelle stratégie industrielle pour l’Europe, dans laquelle l’économie sociale peut remplir une fonction d’innovation pour accompagner une transition juste et équitable dans des secteurs stratégiques tels que l’économie du numérique et celle de l’écologie.

2.2.

Le CESE accueille favorablement le choix qui a été fait de rechercher une convergence du plan d’action pour l’économie sociale avec le socle européen des droits sociaux d’une part, et la nouvelle stratégie industrielle pour l’Europe d’autre part, ainsi que la démarche innovante qui s’en dégage, consistant à définir un «écosystème» spécifique à l’économie sociale. En ce sens, il importe de préciser davantage les objectifs à moyen et long termes, y compris pour l’après-2023. L’économie sociale peut de fait s’avérer d’un grand secours pour faire face à des questions majeures que se pose l’Europe, celles de la réduction des inégalités, des tensions démographiques, du soutien aux jeunes générations, de la gestion de l’accueil des réfugiés et des migrants, de la viabilité des systèmes de santé et du modèle européen de protection sociale.

2.3.

Le CESE juge nécessaire que le plan d’action encourage aussi des mesures qui soient coordonnées avec le plan relatif au «marché unique des capitaux», conformément aux recommandations qu’il a formulées dans ses avis ECO/533 (2) et INT/965 (3), dans lesquels il demandait que l’union des marchés des capitaux tienne compte des spécificités qu’il convient d’apporter aux instruments financiers destinés au secteur de l’économie sociale.

2.4.

Le plan d’action, même s’il ne contient pas de définition juridique du concept d’«économie sociale», relève les traits distinctifs de ses opérateurs: i) la primauté des personnes et des objectifs sociaux sur le profit; ii) le réinvestissement de la totalité ou de la plupart des profits dans des activités servant l’intérêt collectif ou à destination des membres associés et bénéficiaires, dans une logique d’intérêt général; iii) la gouvernance démocratique et participative.

2.5.

Le CESE souscrit à ces principes et encourage la Commission et les États membres à prendre des initiatives plus ambitieuses et coordonnées pour doter l’économie sociale d’un cadre juridique commun et articulé qui intègre les trois principes susmentionnés, permettant d’éliminer les ambiguïtés et les incertitudes. Une définition répertoriant les diverses modalités organisationnelles et entrepreneuriales qui ont émergé permettrait en outre de réaliser l’objectif consistant à doter les associations, les mutuelles et les fondations d’un statut européen, en particulier lorsqu’elles doivent fonctionner dans un contexte transfrontière.

2.6.

Le CESE se félicite que la Commission propose d’accompagner les États membres dans la mise au point de mesures en faveur de l’économie sociale, à l’appui d’un modèle de développement économique et social qui soit plus durable, inclusif et innovant. La Commission propose en particulier d’intervenir, directement ou avec les États membres, dans trois domaines prioritaires: i) mettre en place les conditions adéquates pour l’économie sociale; ii) offrir des possibilités d’amorçage et d’expansion de ses activités; iii) garantir sa reconnaissance.

2.7.

Dans cette optique, le CESE se félicite que le plan d’action fasse référence à la nécessité de déployer une panoplie de mesures dans des domaines d’action divers, parmi lesquels la fiscalité, la réglementation des marchés publics, la concurrence et les aides d’État, la réglementation appropriée des conditions de travail, l’éducation et la recherche. À cet égard, il souligne la nécessité de promouvoir des emplois de qualité et la valorisation des procédures d’information et de participation des travailleurs dans le cadre des décisions stratégiques prises par les entités de l’économie sociale.

2.8.

Les secteurs investis par les entités de l’économie sociale incluent les services sociaux et les services de santé, les soins, l’éducation et la formation, la culture et la protection de l’environnement, et de manière générale bon nombre des services d’intérêt économique général (SIEG) dont il est question dans le socle européen des droits sociaux, autant de secteurs qui créent de la valeur économique et des emplois dans des proportions toujours plus importantes.

2.9.

Dans un grand nombre de pays européens, les entités de l’économie sociale sont présentes dans tous les secteurs économiques, de la production industrielle et artisanale à l’économie circulaire, en passant par le tourisme durable et la production d’énergie à partir de sources renouvelables, les transports ou encore les services de communication et d’information, et elles remplissent des fonctions décisives pour l’innovation sociale et le transfert de technologies au profit de populations ou de territoires défavorisés. Face à la diversité des formes juridiques et organisationnelles, il est nécessaire d’éviter une approche «passe-partout», sans pour autant renoncer à une forme de coordination sous la direction de la Commission.

2.10.

Les entreprises de l’économie sociale sont en grande partie ancrés dans le tissu local, où elles contribuent à la cohésion sociale en rendant les territoires plus résilients et inclusifs. Du fait de cette proximité qui leur est propre, les entreprises de l’économie sociale sont aussi particulièrement efficaces pour accompagner la transition écologique et numérique en rendant les technologies numériques plus accessibles pour tous, y compris les plus fragiles et les personnes exposées au risque d’exclusion sociale, et notamment les technologies génériques qui favorisent la participation à l’emploi des personnes handicapées.

2.11.

Il convient en outre de porter une attention particulière à la participation et à la mise en avant des jeunes, lesquels devraient être soutenus par des actions de formation destinées à développer l’esprit d’entreprise des jeunes générations.

2.12.

Pour concrétiser ces possibilités, il y a lieu de renforcer l’accès des entités de l’économie sociale aux capitaux d’investissement, afin surtout de mieux déployer les investissements dans les infrastructures sociales (logements à prix abordables, santé et soins de longue durée, éducation et formation continue, réduction de la pauvreté, amélioration de l’accessibilité). Ces infrastructures doivent être consolidées pour réduire les inégalités et l’exclusion sociale, qui se sont aggravées en Europe à la suite de la pandémie.

2.13.

Le plan d’action offre une occasion de développer l’économie sociale grâce à une meilleure politique industrielle et de reconnaître le rôle joué, tout particulièrement, par les coopératives dans les services et l’industrie en Europe, où elles constituent également d’importants pôles de production et déploient une forte capacité d’innovation.

2.14.

Le CESE juge important que la Commission se soit engagée à réaliser des études et travaux de recherche sur l’économie sociale, dans l’objectif d’aboutir à une recommandation du Conseil en 2023, et il se félicite dans le même temps qu’une évaluation de la mise en œuvre du plan d’action soit prévue en 2025. Néanmoins, pour assurer l’efficacité des études et évaluations, il serait utile d’exposer plus clairement, dans le plan d’action, les objectifs visés à moyen et long termes afin de mieux cerner les effets sociaux qui en sont attendus, y compris en rapport avec la stratégie européenne à l’horizon 2030.

2.15.

Le CESE salue et soutient les objectifs de la Commission visant à promouvoir les relations transfrontalières et l’internationalisation de l’économie sociale en soutenant et en encourageant la participation des entreprises de ce secteur aux plateformes européennes de partenariat par la mise en service d’un portail unique de l’économie sociale.

2.16.

Dans le cadre des initiatives destinées à promouvoir la culture de l’entrepreneuriat, en particulier pour accroître la participation des jeunes à la création de nouvelles entreprises, il est indispensable de faire mieux connaître les possibilités offertes par l’économie sociale dans les programmes d’études des établissements de l’enseignement supérieur et des universités. À ce titre, le Comité soutient la proposition de lancer une nouvelle académie en faveur de l’entrepreneuriat des jeunes qui accorde une place à l’économie sociale.

3.   Observations particulières

3.1.   Les rapports entre les administrations publiques et les entités de l’économie sociale

3.1.1.

Par sa reconnaissance du potentiel que revêt l’économie sociale pour les futures politiques sociales et industrielles, le plan d’action consacre l’importance des missions d’intérêt général auxquelles l’économie sociale contribue, et il importe à ce titre de définir des objectifs afin d’améliorer la collaboration entre l’administration publique, les entités de l’économie sociale et les acteurs du dialogue social.

3.1.2.

À cet égard, le CESE juge nécessaire d’investir dans le renforcement de l’administration partagée entre les pouvoirs publics et les entreprises sociales, qui travailleraient autour d’objectifs d’intérêt commun dans le respect de leurs compétences propres et de leur autonomie. Il y a donc lieu d’encourager des formules d’élaboration de programmes et de projets qui, dans une logique de gouvernance inclusive, reconnaîtraient le rôle joué par les entités de l’économie sociale, en particulier dans les systèmes territoriaux de coopération entre l’économie sociale et les administrations locales. De telles formules innovantes doivent nécessairement se construire dans le respect des exigences relatives à la transparence, à l’égalité de traitement, à la rationalité économique et à l’ouverture aux parties intéressées, en application des principes régissant la subsidiarité.

3.1.3.

Ces modes de collaboration apparaissent particulièrement efficaces lorsqu’il s’agit de fournir des services d’intérêt général, car ils permettent une gestion plus appropriée de la compétitivité en développant et en valorisant la collaboration et les effets sociaux positifs découlant de l’attachement au bien commun.

3.1.4.

Par conséquent, le CESE souscrit à la proposition de la Commission d’œuvrer à améliorer l’accès des entités de l’économie sociale aux marchés publics. À cet égard, il considère que de nombreux progrès ont été réalisés grâce à la directive sur les marchés publics de 2014 (4). Néanmoins, il espère que lorsqu’elle révisera cette directive, et en particulier son article 77 sur le régime assoupli pour les services sociaux, la Commission introduira une distinction plus nette entre la poursuite de l’intérêt général et la réalisation du marché unique, afin d’asseoir sur une meilleure base juridique la conclusion d’accords de collaboration entre les organismes publics et les entités de l’économie sociale.

3.2.   Les aides d’État

3.2.1.

Il est notoire que certains des secteurs dans lesquels évoluent les entités de l’économie sociale, en particulier ceux de l’aide sociale, de la santé, de l’éducation et de la promotion de la culture, ont besoin d’un soutien financier public suffisant, dont la mise en place devra en tout état de cause éviter de créer des distorsions dans les règles du marché là où les services fournis par les entités de l’économie sociale le sont aussi par des entreprises privées.

3.2.2.

Le contrôle des aides d’État a pour objectif de préserver l’équilibre entre les soutiens apportés et une concurrence loyale. Il est indiqué dans le plan d’action que, bien souvent, les autorités publiques et les bénéficiaires ne tirent pas le meilleur parti des possibilités existantes en matière de flexibilité concernant les aides d’État. Ce constat est certainement exact et semble appeler des investissements ciblés dans la formation spécialisée à destination des administrations publiques concernant les règles européennes relatives aux aides d’État, en particulier celles touchant aux services d’intérêt économique général.

3.2.3.

Les règles de la concurrence ne sont cependant pas toujours adaptées pour traiter des questions comme celle de la gestion des services sociaux, surtout les services de santé et les soins à la personne, qui ne s’inscrivent pas dans des logiques de marché, mais de solidarité. Dans son avis TEN/605 (5), le CESE a déjà fait valoir que «l’incertitude ou les coûts considérables induits par le respect des exigences génèrent des obstacles qui empêchent indûment les autorités de mettre pleinement en œuvre la politique en matière de SIEG». Le plan d’action pour l’économie sociale doit être une occasion d’améliorer le dialogue entre la Commission, les États membres, les collectivités locales et les représentants des partenaires sociaux et de l’économie sociale.

3.2.4.

La réglementation européenne relative aux SIEG garantit une bonne flexibilité des règles en matière d’aides d’État, Cependant, de nombreuses autorités publiques renoncent à la possibilité d’appliquer le cadre juridique des aides publiques accordées pour des SIEG.

3.2.5.

La proposition de la Commission d’aider à faire mieux connaître les modalités d’accès aux aides d’État, grâce à des séminaires en ligne et à des ateliers qui leur seraient consacrés, est certes louable mais insuffisante. De fait, il y aurait lieu d’intervenir plus énergiquement par la voie de la réglementation, y compris par des règles non contraignantes, pour clarifier les conditions d’accès et le montant des aides d’État dont peuvent bénéficier les entités de l’économie sociale, en particulier pour ce qui concerne le secteur des SIEG, d’une part, et les aides à l’embauche de personnes défavorisées au sens du règlement général d’exemption, d’autre part.

3.2.6.

Il conviendrait aussi d’admettre la compatibilité avec le marché intérieur des subventions octroyées aux entités de l’économie sociale qui contribuent à la poursuite de l’intérêt général, et il serait utile pour ce faire de revoir également les seuils «de minimis» applicables à l’octroi d’un soutien aux entreprises de l’économie sociale pour autant qu’elles mettent en œuvre des interventions et services sociaux d’intérêt général.

3.3.   Les investissements et les instruments financiers

3.3.1.

Selon les estimations citées dans le plan d’action, ce sont au moins 2,5 milliards d’EUR qui ont été mobilisés sur le budget de l’Union en faveur de l’économie sociale pendant la période de programmation 2014-2020, via divers programmes et fonds européens. Le CESE salue l’intention de la Commission d’augmenter encore le niveau de ce soutien pour la période 2021-2027 en réduisant les obstacles empêchant les entités de l’économie sociale d’accéder aux financements européens.

3.3.2.

Par conséquent, on relèvera l’importance que revêt l’objectif consistant à lancer, dès 2022, de nouveaux produits financiers dans le cadre du programme InvestEU afin de mobiliser des financements privés qui ciblent les besoins des entreprises sociales.

3.3.3.

Au-delà de la promotion des investissements et des instruments financiers, le simple accès au crédit bancaire reste compliqué pour de nombreuses entités de l’économie sociale. Par conséquent, le CESE juge nécessaires les instruments de garantie permettant l’accès au crédit, qui ont déjà été largement éprouvés pour les PME et qu’il conviendrait d’étendre aussi de manière systématique aux entités de l’économie sociale.

3.3.4.

Le CESE propose d’inciter chaque État membre à mettre en place, notamment avec le soutien de l’instrument InvestEU, un «Fonds de garantie spécial pour les entités de l’économie sociale» qui jugerait de leur solvabilité suivant des critères spécifiques, en favorisant l’introduction d’indicateurs adéquats pour évaluer les investissements dans l’économie sociale, ce qui serait utile aussi pour promouvoir des instruments financiers innovants.

3.3.5.

Le CESE partage l’appréciation positive qui est faite, dans le plan d’action, des expériences de rachats d’entreprises par les salariés, en référence au rôle joué par les groupements de travailleurs qui, constitués en coopératives, reprennent les activités d’entreprises en crise. Ces expériences sont fructueuses dès lors que les travailleurs réunis au sein d’une coopérative peuvent compter sur des dispositifs de financement appropriés et sur la création de fonds spécifiques pour doter ces entreprises en capitaux. Il est toutefois indispensable, au-delà des instruments financiers, que les travailleurs bénéficient d’un soutien adéquat grâce à des actions de formation et de renforcement des compétences. Qui plus est, le CESE invite instamment la Commission à continuer de travailler en liaison étroite avec les États membres à la mise au point d’instruments et de solutions pour lever les obstacles et accélérer les procédures légales permettant de transférer aux salariés la propriété d’une entreprise qui a fermé ses portes, dans le cadre de coopératives de travail ou d’autres formes d’entreprises de l’économie sociale détenues par les travailleurs.

3.4.   Une politique fiscale qui reconnaît les missions d’intérêt général

3.4.1.

Le cadre fiscal dans lequel évoluent les entités de l’économie sociale est fragmenté et défini en grande partie par les États membres. Le CESE se félicite qu’il soit jugé nécessaire, dans le plan d’action, d’établir une fiscalité spécifique à l’économie sociale, puisqu’il y est dit que peu de pays disposent à l’heure actuelle d’un cadre fiscal spécifique et cohérent pour les entreprises sociales.

3.4.2.

Une harmonisation coordonnée de la fiscalité, inspirée des meilleures pratiques adoptées dans les États membres, serait utile et souhaitable, moyennant notamment certaines exonérations de l’impôt sur les bénéfices non distribués, des taux de TVA réduits, des réductions ou des exonérations des coûts d’assurance sociale ou encore des réductions d’impôt pour les donations.

3.4.3.

Le CESE se félicite qu’il soit proposé dans le plan d’action de publier des orientations pour clarifier les règles du traitement fiscal réservé aux dons transfrontières en faveur d’organismes d’utilité publique, ainsi qu’une étude spécifique sur les dons philanthropiques dans l’Union; à cet égard, il estime que ces orientations devraient inclure des recommandations à l’intention des États membres concernant les modalités selon lesquelles les organismes d’utilité publique résidents peuvent être assimilés à des organisations ayant leur siège dans un autre pays de l’Union.

3.4.4.

Enfin, il importe que le plan d’action pour l’économie sociale devienne un instrument stratégique comportant des mesures concrètes en faveur des entités de l’économie sociale et des collectivités locales, assorties de politiques fiscales qui soient cohérentes par rapport aux objectifs sociaux affichés.

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(1)  JO C 318 du 23.12.2009, p. 22.

(2)  JO C 155 du 30.4.2021, p. 20.

(3)  JO C 194 du 12.5.2022, p. 39.

(4)  Directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE (JO L 94 du 28.3.2014, p. 65).

(5)  JO C 345 du 13.10.2017, p. 45.