COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 22.6.2021
COM(2021) 316 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
sur l’application du règlement (CE) nº 1224/2009 instituant un régime de l’Union de contrôle afin d’assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche en conformité avec l’article 118 pour la période 2015-2019
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
sur l’application du règlement (CE) nº 1224/2009 instituant un régime de l’Union de contrôle afin d’assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche en conformité avec l’article 118 pour la période 2015-2019
1.Introduction et contexte
Le règlement (CE) nº 1224/2009 1 (le «règlement de contrôle») prévoit un régime de contrôle de la pêche de l’Union pour assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche 2 (PCP). Conjugué au règlement sur la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN) 3 et au règlement relatif à la gestion durable des flottes de pêche externes 4 , le règlement de contrôle établit des règles et des mesures de contrôle, d’inspection et d’exécution fondées sur une approche globale et intégrée.
Les parties prenantes associées à la gouvernance et à la mise en œuvre du régime de contrôle de la pêche incluent les États membres, la Commission européenne, l’Agence européenne de contrôle des pêches (AECP) 5 et des opérateurs commerciaux. Le règlement de contrôle s’applique à l’ensemble de la chaîne des activités de pêche, du filet à l’assiette.
Le présent document répond à l’obligation juridique qui impose à la Commission de faire rapport tous les cinq ans au Parlement européen et au Conseil sur l’application du règlement de contrôle dans les États membres (article 118, paragraphe 2).
En 2017, la Commission a adopté le premier rapport sur la mise en œuvre et l’évaluation du règlement de contrôle portant sur les cinq premières années (2010-2014) depuis son entrée en vigueur 6 . L’évaluation a montré que le règlement de contrôle est essentiel pour atteindre les objectifs de la PCP et pour appliquer les mesures de conservation et de gestion. Les principes et les dispositions du règlement de contrôle apportent une réponse aux problèmes qui ont auparavant conduit à une surexploitation des stocks de poissons et à un respect insuffisant des règles en matière de pêche. L’analyse effectuée lors du premier rapport a également indiqué que les États membres ont généralement mis en œuvre les principales dispositions du règlement de contrôle, mais qu’en raison de la complexité des règles et du temps nécessaire pour s’y adapter, la mise en œuvre de certaines dispositions a été dans certains cas retardée. Le rapport a également conclu que, bien que le règlement de contrôle ait contribué à améliorer à la fois le régime de contrôle de la pêche et le respect des règles de la PCP, il n’était pas totalement adapté à sa finalité (voir la section 3.1). Pour remédier aux lacunes constatées, la Commission a adopté en 2018 une proposition visant à réviser le régime de contrôle de la pêche de l’Union 7 . Cette proposition est en cours de négociation avec le Conseil et le Parlement européen.
Le présent second rapport fournit une vue d’ensemble sur l’application des dispositions essentielles du règlement de contrôle pour la période 2015-2019.
Les informations contenues dans le présent document reposent sur: i) les données communiquées par les États membres conformément à l’article 118 du règlement de contrôle 8 ; ii) les observations de la Commission découlant des audits, des vérifications et des inspections menés conformément au titre X dudit règlement; iii) les informations provenant du suivi de ces audits, vérifications et inspections; iv) les discussions tenues dans le contexte des groupes d’experts sur le contrôle de la pêche et sur le respect des règles; et v) d’autres activités spécifiques (par exemple, ateliers, réunions).
2.Mise en œuvre du règlement de contrôle par les États membres
Il incombe aux États membres de veiller à l’application correcte du régime de contrôle de la pêche. Au cours de la période 2015-2019, les États membres ont continué d’améliorer la mise en œuvre du règlement de contrôle. Des améliorations ont été apportées dans les domaines où des lacunes avaient été constatées durant la période de référence précédente, notamment: i) les systèmes de sanction et de points; ii) la surveillance des petits navires; iii) la communication des données de capture des petits navires; et iv) l’échange de données. Bien que ces améliorations soient accueillies positivement, la numérisation des données en matière de pêche demeure inachevée et des efforts supplémentaires sont nécessaires dans ce domaine. De même, malgré les perfectionnements apportés aux systèmes de sanction dans les États membres, (y compris par la mise en place de systèmes de points), beaucoup reste à faire pour garantir l’application et l’exécution efficaces et égales de ces mesures. Les sections qui suivent apportent de plus amples détails sur ces points.
2.1.Conditions d’accès aux eaux et aux ressources et contrôle de la gestion de la flotte
Afin que les activités de pêche soient exercées en conformité avec les règles de la PCP, elles nécessitent une licence de pêche et, lorsque des conditions particulières s’appliquent, une autorisation de pêche. Le nombre total de licences de pêche valables communiquées par les États membres a légèrement diminué au cours de la période 2015-2019, passant de près de 96 000 licences de pêche valables en 2015 à environ 91 000 en 2019. Sur cette période, les États membres ont déclaré plus de 1 500 licences de pêche suspendues temporairement et plus de 1 100 licences retirées définitivement. Le nombre d’autorisations de pêche est passé de 30 500 en 2015 à plus de 38 500 en 2019, avec 154 autorisations suspendues temporairement et 187 retirées définitivement.
Afin de garantir un contrôle efficace, les États membres doivent utiliser un système de surveillance des navires (VMS), et les navires de pêche d’une longueur hors tout de 12 mètres au moins doivent être équipés d’un dispositif permettant aux autorités compétentes de localiser et d’identifier automatiquement lesdits navires. Néanmoins, certains navires peuvent être exemptés de cette obligation s’ils: i) sont d’une longueur hors tout comprise entre 12 et 15 mètres et opèrent exclusivement dans les eaux territoriales de l’État membre du pavillon; ou ii) ne passent jamais plus de 24 heures en mer, calculées entre le moment du départ et celui du retour au port. Il ressort de l’analyse des données communiquées par les États membres que, bien que cette dérogation soit encore largement appliquée, la couverture VMS pour les navires d’une longueur hors tout comprise entre 12 et 15 mètres est passée d’environ 35 % en 2015 à 40 % en 2019.
Le contrôle de la puissance du moteur est un élément essentiel du régime de contrôle de la pêche de l’Union. La puissance du moteur et le tonnage brut des navires de pêche sont les deux indicateurs de capacité réglementés par le mécanisme d’entrée et de sortie 9 . Il s’agit également des deux indicateurs de capacité pour lesquels la PCP a fixé des plafonds. Pour ces raisons, la gestion de la capacité de la flotte, y compris le mécanisme d’entrée et de sortie pour le fichier de la flotte de pêche de l’Union 10 , dépend de l’enregistrement précis et fiable de ces deux paramètres. La précision des déclarations de puissance du moteur transmises par les États membres est cruciale pour garantir que les limites de capacité de leurs flottes ne soient pas dépassées et que la capacité de la flotte de l’Union reste conforme à un effort de pêche qui évite la surexploitation des stocks. En 2019, la Commission a publié une étude portant sur la vérification de la puissance du moteur dans 15 États membres 11 . Cette étude a révélé que le non-respect des limites était monnaie courante dans l’ensemble des États membres, des zones et des types de navire analysés. Ces conclusions soulèvent des questions quant à la conformité globale des États membres aux plafonds de capacité de pêche et au mécanisme d’entrée et de sortie. L’étude a également confirmé que les dispositions actuelles relatives au contrôle de la puissance du moteur ne sont pas entièrement adaptées à leur finalité. En outre, les essais physiques de la puissance du moteur sont coûteux et contraignants, autant pour les autorités que pour les opérateurs. Ces essais physiques sont également souvent inefficaces, étant donné que la puissance du moteur peut être discrètement modifiée pendant ou après l’inspection. Par conséquent, il semble opportun de passer à un système de «surveillance continue de la puissance du moteur» au moins pour certains segments de flotte. Le passage à un tel système a déjà été suggéré par la Commission dans sa proposition de révision du régime de contrôle de la pêche.
Afin de mieux contrôler les données en matière de flotte et la capacité de la flotte au niveau de l’Union, la Commission a mis à jour le fichier de la flotte de l’UE 12 , 13 . Ce fichier comprend une base de données partiellement accessible au public.
2.2.Outils de déclaration des captures, pesée et traçabilité
Afin de faciliter un contrôle efficace, les capitaines des navires de pêche de l’Union d’une longueur hors tout d’au moins 10 mètres ont l’obligation de tenir un journal de pêche. Dans le cas des navires d’une longueur hors tout d’au moins 12 mètres, ce journal doit se présenter sous forme électronique (journal de pêche électronique), bien qu’une exemption puisse autoriser certains navires d’une longueur hors tout comprise entre 12 et 15 mètres à utiliser un journal de pêche sur papier 14 . Les données indiquent que la tendance générale de l’utilisation du journal de pêche sur papier est à la baisse, bien que l’utilisation de ce format soit encore répandue. Le nombre de navires d’une longueur hors tout de plus de 12 mètres qui disposent d’un journal de pêche électronique est passé de 4 800 en 2014 à près de 8 700 en 2019. Cette hausse est due à l’augmentation de la couverture des journaux de pêche électroniques sur les navires d’une longueur comprise entre 12 et 15 mètres, passant de 30 % à 40 %. En outre, le pourcentage de navires d’une longueur hors tout comprise entre 10 et 12 mètres qui utilisent des journaux de bord électroniques est passé d’environ 2 % en 2014 à 11 % en 2019.
Le contrôle des captures des navires de moins de 10 mètres de longueur hors tout doit être effectué au moyen de plans de sondage, journaux de pêche sur papier ou notes de vente. La proportion des navires soumis à chacune de ces méthodes de surveillance est restée stable durant la période couverte par le rapport, avec une variation de quelques points de pourcentage d’une année à l’autre. Les plans de sondage ont été le type de méthode de contrôle le plus fréquemment utilisé. À côté de ces formes de contrôle, certains États membres ont mis en place des journaux de pêche électroniques et, s’il est vrai que le nombre déclaré des navires qui les utilisent est très faible, il est passé d’environ 100 en 2015 à 450 en 2019.
Étant donné que la communication d’informations sur papier est considérée comme inefficace et susceptible de générer une charge administrative considérable 15 , la proposition de la Commission pour une révision du régime de contrôle de la pêche de l’Union vise à numériser entièrement la communication d’informations pour tous les segments de flotte, conformément à la stratégie numérique de l’UE 16 . Les mesures proposées dans ce domaine au niveau de l’Union sont compatibles avec les technologies disponibles. Elles visent également à éviter les distorsions des conditions de concurrence qui pourraient survenir si les États membres adoptaient ces nouvelles technologies unilatéralement. Dans ce contexte, la Commission a organisé un atelier sur les outils numériques pour la pêche artisanale 17 en décembre 2018. Cet atelier a porté sur: i) les outils numériques destinés à la surveillance des navires; ii) les outils numériques destinés à la déclaration des captures; et iii) une session axée sur le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) en tant que mécanisme de financement. L’atelier a été l’occasion de partager: i) des connaissances; ii) des bonnes pratiques; et iii) les tendances et les évolutions en matière de solutions numériques pour la surveillance et le contrôle de la pêche artisanale. Dans l’ensemble, les participants à l’atelier se sont montrés favorables à l’innovation technologique, bien qu’ils aient émis des réserves quant aux coûts et aux économies d’échelle découlant de l’installation d’outils numériques sur une plus grande proportion de la flotte de l’Union. À cet égard, la proposition de la Commission relative au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) pour la période 2021-2027 18 , 19 soutient l’achat et l’installation d’équipements nécessaires aux systèmes obligatoires de suivi des navires et de rapports électroniques sur les petits navires de pêche côtière 20 avec un taux d’intensité d’aide de 100 %.
Des préoccupations subsistent quant à la traçabilité, bien que des progrès aient été accomplis dans ce domaine et que les États membres aient cherché différentes solutions pour garantir la traçabilité des produits de la pêche. La chaîne d’information comporte des lacunes dues à l’utilisation continue de communications aussi bien sur papier que par voie électronique ainsi qu’au manque d’harmonisation des normes en matière de données. Ces lacunes n’ont pas encore été comblées. L’application des règles de traçabilité existantes conformément au règlement de contrôle s’est révélée difficile pour de nombreux États membres. Cela s’explique par: i) le manque de coordination entre les différentes autorités responsables des contrôles dans la chaîne d’approvisionnement; ii) les interprétations divergentes de l’applicabilité des dispositions relatives à la traçabilité; et iii) la confusion sur les dispositions en matière de traçabilité prévues par la législation alimentaire générale 21 . Ces observations confirment les conclusions de l’évaluation précédente du règlement de contrôle, qui ont expliqué les lacunes de la mise en œuvre dudit règlement par le manque de clarté dans le cadre législatif actuel. Ces constatations constituent également une nouvelle confirmation de la pertinence de la proposition de la Commission visant à réviser le régime de contrôle de la pêche. Pour contribuer à la résolution de ces problèmes, la Commission a organisé un atelier sur la traçabilité des produits de la pêche et de l’aquaculture 22 en octobre 2019. Cet atelier a porté sur: i) la proposition de modifications à apporter aux exigences de traçabilité dans le contexte de la révision en cours du règlement de contrôle; et ii) les présentations des différents systèmes et technologies actuellement mis en place par les États membres et par le secteur dans le domaine de la traçabilité des produits de la pêche. Parmi les principaux points abordés lors de l’atelier figuraient l’importance de l’interopérabilité entre les systèmes et la manière de garantir l’efficacité de la mise en œuvre dans l’intérêt de toutes les parties concernées, à savoir les autorités, les opérateurs et les consommateurs finaux.
La gestion des quotas est l’un des principaux piliers de la gestion des pêches au titre de la PCP. La précision de la pesée, de l’enregistrement et de la traçabilité des produits de la pêche est essentielle: i) à des fins de contrôle; ii) pour la surveillance de l’utilisation des quotas; et iii) pour garantir la durabilité à long terme des activités de pêche. Les audits et les vérifications de la Commission, effectués dans certains États membres 23 , ont mis en évidence des lacunes importances dans la pesée, l’enregistrement et la traçabilité des captures. Ces lacunes ont: i) compromis l’égalité des conditions de concurrence entre les États membres concernant l’application des règles; ii) favorisé le dépassement des quotas; et iii) conduit à une sous-déclaration des captures. Ces trois problèmes ont mis en péril la réalisation des objectifs de la PCP. La Commission a pris des mesures pour remédier aux lacunes constatées (voir la section 3.3) et continuera d’évaluer l’application des règles en matière de pesée, d’enregistrement et de traçabilité des captures par les États membres.
2.3.Programmes spécifiques de contrôle et d’inspection (PSCI)
Les programmes spécifiques de contrôle et d’inspection (PSCI) adoptés par la Commission pour cinq bassins maritimes de l’Union 24 ont été mis en œuvre par les États membres au niveau national et régional. L’AECP a assuré la coordination opérationnelle des activités d’inspection au niveau régional au moyen de plans de déploiement commun (PDC). Le nombre total d’inspections effectuées dans le cadre des PDC a presque doublé entre 2015 et 2019, avec plus de 32 000 inspections menées en 2019. Le pourcentage d’infractions présumées 25 relevées lors des inspections effectuées aussi bien en mer qu’à terre a pratiquement doublé au cours de la même période, avec des moyennes variant de 2 % à plus de 24 % d’une année à l’autre et d’un bassin maritime à l’autre 26 . La grande majorité des infractions présumées recensées durant les inspections en mer et à terre effectuées dans le cadre des PDC se rapportent à des erreurs de déclaration de captures et au non-respect des règles en matière de mesures techniques 27 . En 2019, les infractions présumées liées à des erreurs d’enregistrement ont représenté plus de 40 % du nombre total d’infractions présumées constatées en mer Noire et en mer du Nord. Les infractions d’enregistrement erroné ont atteint près de 60 % des infractions présumées en mer Baltique et se sont élevées à 75 % dans les PDC applicables aux «eaux occidentales» de l’Atlantique du Nord-Est. Dans le PDC méditerranéen, les infractions présumées relatives au non-respect des règles en matière de mesures techniques ont représenté 30 % de toutes les infractions, alors que les enregistrements erronés se sont élevés à 25 %, les 45 % restants des infractions présumées constatées étant liées au non-respect des règles de gestion ou à la traçabilité.
Ces dernières années, les services de renseignement en matière de contrôle de la pêche ont bénéficié de l’utilisation des nouvelles technologies, telles que les technologies d’observation de la terre. En 2019, l’AECP a utilisé la télédétection par satellite pour le repérage des navires, l’identification des cibles et d’autres tâches de surveillance spécifiques.
2.4.Contrôle de l’obligation de débarquement
L’obligation de débarquement, qui est pleinement entrée en vigueur en janvier 2019, est l’un des éléments essentiels de la PCP réformée. Depuis le début de son introduction progressive en janvier 2015, les États membres ont accompli peu de progrès dans le contrôle et l’exécution de son application. La Commission a procédé à un certain nombre d’audits afin d’évaluer les mesures adoptées par les États membres pour: i) garantir le contrôle et l’exécution de l’obligation de débarquement; et ii) veiller à l’exactitude de la documentation de toutes les captures. Les conclusions de ces audits (lues en parallèle avec d’autres rapports tels que: i) les rapports d’évaluation du respect de l’obligation élaborés par l’AECP en coopération avec des groupes d’experts régionaux en matière de contrôle 28 ; ii) les rapports des États membres; et iii) les rapports provenant d’organisations environnementales non gouvernementales) montrent toutes un faible niveau de conformité à l’obligation de débarquement. Ces conclusions indiquent également qu’il existe des rejets de captures volumineux, illégaux et non documentés dans plusieurs bassins maritimes. Le succès de l’obligation de débarquement dépend, entre autres, de la mise en place, par les États membres, de mesures appropriées pour garantir le contrôle et l’exécution des activités de pêche en mer. Ces mesures favoriseraient le respect des règles et inciteraient le secteur de la pêche à éviter les captures indésirables en premier lieu, ce qui constitue un objectif de la PCP. Il a été démontré que la surveillance électronique à distance (SED), qui comprend la télévision en circuit fermé et des capteurs, était le moyen le plus rentable pour les États membres de garantir le contrôle et l’exécution des activités de pêche en mer. C’est pourquoi la proposition de la Commission visant à réviser le régime de contrôle de la pêche de l’Union fournit une base juridique pour l’utilisation obligatoire et fondée sur les risques de la SED, en tant que moyen le plus efficace et le plus rentable pour contrôler l’obligation de débarquement en mer. En 2019, l’AECP a élaboré, en coopération avec les États membres, des lignes directrices techniques et des spécifications minimales pour la SED 29 .
2.5.Inspection et mise en œuvre
Le nombre de personnes autorisées par les États membres à réaliser des inspections de pêche est passé d’environ 12 750 en 2015 à près de 14 400 en 2019, les inspecteurs représentant environ 4 à 5 000 équivalents temps plein par États membres. Si l’on compare le ratio d’inspecteurs des pêches à temps plein et à temps partiel, environ 1 inspecteur sur 3 a pour tâche principale le contrôle des pêches. Il est difficile d’évaluer une augmentation réelle des effectifs affectés au contrôle des pêches car les pouvoirs des inspecteurs varient d’un État membre à l’autre 30 . Néanmoins, certains États membres ont souligné qu’ils souffraient d’un manque de personnel d’inspection, ce qui pourrait amoindrir l’efficacité de leurs régimes de contrôle.
Les États membres ont fait état d’un total d’environ 450 000 inspections en 2015-2019. Si l’on compare le taux d’inspections entre les 4 lieux principaux, 48 % ont été effectuées au port/au débarquement, 26 % sur le marché, 22 % en mer et 4 % durant le transport.
Les États membres ont déclaré que 1 147 navires de patrouille ont été utilisés pour l’inspection des pêches en 2015, nombre ayant grimpé à 1 256 en 2019, avec un total de près de 100 000 jours de patrouille en mer sur la période de référence 2015-2019, contre 56 000 jours de patrouille en mer signalés pour la période 2010-2014. En outre, les États membres ont fait part d’une augmentation du nombre d’avions de surveillance affectés au contrôle et à la surveillance des pêches, passant de 72 en 2015 à 76 en 2019, pour un total de près de 30 000 heures de surveillance effectuées en 2015-2019. On observe également une hausse de l’utilisation des nouvelles technologies pour la surveillance de la pêche. En 2015, 2 États membres avaient signalé l’utilisation de drones, avec un total de 8 drones utilisés, alors qu’en 2019, 7 États membres utilisaient des drones, pour un total de 39 appareils en service.
En 2015-2019, les États membres ont constaté au total plus de 65 000 infractions présumées, avec un chiffre annuel oscillant entre 12 000 et 14 000. Le nombre d’infractions graves a affiché une tendance générale à la hausse, passant d’environ 3 000 en 2015 à 3 500 en 2019. En moyenne, environ 1 inspection sur 10 effectuée a recensé des infractions.
Les infractions présumées les plus courantes sont les infractions relatives à la traçabilité (28 %), suivies par les infractions liées au journal de pêche et à la déclaration de débarquement (22 %) et les infractions aux règles de contrôle contenues dans les plans pluriannuels 31 (20 %). En ce qui concerne les infractions présumées les moins fréquentes, les États membres n’ont signalé aucune infraction, ou quasiment aucune infraction, en matière: i) de contrôle des prix et de régime d’intervention; ii) d’organisation commune du marché; ou iii) de pesée après le transport.
En 2019, la Commission a lancé une étude portant sur les systèmes de sanction des États membres 32 . L’objectif était de fournir une analyse et une évaluation approfondie du fonctionnement des systèmes de sanction nationaux, et en particulier des sanctions appliquées par les États membres pour les infractions commises entre 2015 et 2019. Les résultats de cette étude indiquent que le cadre juridique nécessaire dans les États membres est quasiment complet et que de nombreux États membres ont amélioré leur cadre juridique au cours des cinq dernières années. Fin 2019, seul un État membre n’avait pas mis en place un système de points pour les titulaires de licence et les capitaines de navires de pêche. Néanmoins, la mise en place du système de points a été retardée ou n’est pas encore opérationnelle dans certains États membres. En outre, il existe des différences importantes entre les pays en ce qui concerne la durée des procédures de sanction et le niveau des sanctions imposées. Ces conclusions montrent que, malgré l’amélioration de la situation en 2015-2019 par rapport à la période 2010-2014, il faudrait en faire davantage pour garantir des conditions de concurrence équitables. Elles indiquent également que des efforts supplémentaires devraient être consentis pour assurer l’efficacité, la dissuasion et la proportionnalité des sanctions appliquées dans chaque État membre. La révision du régime de contrôle de la pêche proposée par la Commission en 2018 vise, parmi ses objectifs principaux, à supprimer les obstacles réglementaires actuels qui entravent l’égalité de traitement des opérateurs et la concurrence loyale dans l’ensemble de l’Union.
2.6.Données et informations
Les États membres communiquent régulièrement les données d’effort et de capture à la Commission. Cela permet de contrôler les taux admissibles de captures et l’utilisation des quotas. La garantie de la qualité des données est un élément essentiel du travail accompli par les États membres et la Commission pour améliorer le contrôle des quotas, la qualité des données étant assurée par la validation et le contrôle par recoupements appropriés des données. Concernant l’obligation de mettre en place un système automatisé de contrôle par recoupements et de validation des données, 22 des 23 États membres déclarent avoir mis en place un tel système, mais seuls 12 d’entre eux l’ont déjà automatisé. Six États membres supplémentaires envisagent de mettre en œuvre l’automatisation d’ici à 2021. On observe encore plus de retards dans 4 États membres. Quelques États membres décrivent la mise en place de contrôles par recoupements automatisés comme une réalisation majeure en 2015-2019.
En vue d’améliorer l’efficacité et l’efficience de l’échange de données, la Commission a établi en 2016 un calendrier contraignant pour que les États membres adoptent la norme FLUX (langage des pêches des Nations unies pour l’échange universel) pour la gestion des données en matière de pêche 33 . Grâce à la norme FLUX, les organisations régionales de gestion des pêches et les pays du monde entier peuvent utiliser pour la première fois un code universel unique pour automatiser la collecte et la diffusion de leurs données de capture. Cette norme est également harmonisée avec celles utilisées pour les taxes et la traçabilité des denrées alimentaires. Au cours des cinq dernières années, le degré de progression de l’application de la norme FLUX a varié entre les États membres et d’un domaine à l’autre. Le système d’échange FLUX Transportation Layer (FLUX TL) est désormais opérationnel au sein de la Commission et dans 22 des 23 États membres concernés. Tous les échanges de données en matière de pêche s’effectuent par l’intermédiaire d’une plateforme centrale d’échange de données hébergée par la DG MARE. Cette plateforme peut être utilisée pour envoyer à la Commission des données et du contenu validés dans des formats standard. Les échanges de données dans ces formats sont soit mis en place soit en bonne voie de l’être dans la plupart des États membres en ce qui concerne les catégories de données suivantes: activité de pêche, notes de vente, position du navire, données relatives à la flotte et données agrégées relatives aux captures.
3.Mise en œuvre par la Commission
La Commission a joué un rôle clé en aidant les États membres à mettre en œuvre le règlement de contrôle et en veillant à leur conformité audit règlement. En particulier, la Commission: i) a permis l’échange de données relatives à la pêche en développant l’infrastructure informatique nécessaire; ii) a procédé à de nombreux audits et vérifications et a assuré le suivi de ces audits et vérifications; iii) a assisté les États membres dans l’interprétation de la législation; et iv) a organisé de nombreux groupes d’experts sur le contrôle de la pêche. Toutes ces activités, conjuguées à la coordination opérationnelle proposée par l’AECP, ont contribué considérablement à l’amélioration de l’application du règlement de contrôle durant la période de référence.
3.1.Élaboration de la législation et des politiques
En 2017, la Commission a adopté le rapport sur la mise en œuvre et l’évaluation du règlement de contrôle 34 . Conformément à l’article 118, paragraphe 3, le rapport a évalué la mise en œuvre du règlement et son incidence sur la PCP cinq ans après son entrée en vigueur. Dans le cadre du programme pour une réglementation affûtée et performante (REFIT) 35 de 2015, le rapport a également évalué si le règlement de contrôle était toujours adapté à sa finalité, en se concentrant ainsi sur la simplification et la réduction de la charge administrative. Les résultats ont montré que, bien que le règlement de contrôle ait contribué à améliorer le régime de contrôle de la pêche et à renforcer le respect des règles de la PCP, il n’était pas totalement adapté à sa finalité. Le rapport a mis l’accent sur plusieurs défis majeurs que l’Union européenne et ses États membres doivent relever pour garantir: i) une pêche durable; ii) des conditions de concurrence équitables entre les opérateurs; et iii) de meilleures synergies avec d’autres politiques, telles que les politiques environnementales et relatives aux marchés. Un rapport spécial de la Cour des comptes européenne 36 , une résolution du Parlement européen 37 et un avis de la plateforme REFIT 38 ont également démontré que le régime de contrôle de la pêche présente des failles et qu’il n’est globalement pas adapté à sa finalité.
La Cour des comptes a notamment fait part de ses préoccupations concernant les points suivants: i) l’exactitude du fichier de la flotte des États membres (en ce qui concerne la puissance du moteur et le tonnage brut); ii) la forte dépendance à l’égard des systèmes peu fiables de déclaration des captures sur support papier; iii) le manque de surveillance efficace de la flotte artisanale; iv) la nécessité de mettre en place une plateforme d’échange de données pour faciliter le partage de données relatives à la pêche entre les États membres; v) le manque de protocoles normalisés d’inspection de la pêche; et vi) le besoin de mettre en place un système d’échange de données relatives aux infractions et aux sanctions entre les États membres.
En juin 2017, la Commission a lancé une initiative politique pour réviser le régime de contrôle de la pêche de l’Union. Dans le cadre de cette initiative, la Commission a publié en octobre 2017 une analyse d’impact initiale, suivie par des consultations ciblées des parties prenantes en novembre et décembre 2017. Cela a abouti à l’adoption d’une proposition de révision du régime de contrôle de la pêche de l’Union 39 par la Commission en mai 2018. La proposition vise les objectifs suivants: i) renforcer les dispositions en matière d’exécution; ii) assurer une meilleure qualité et un meilleur partage des données et des informations sur la pêche, en particulier pour la pêche artisanale et récréative; iii) combler les écarts par rapport à la PCP en matière de contrôle de l’obligation de débarquement; iv) réduire la charge administrative; et v) améliorer les synergies avec les autres politiques. L’analyse actuelle de la mise en œuvre du règlement de contrôle pour la période 2015-2019 montre que toutes ces questions sont encore pertinentes aujourd’hui. La proposition est actuellement soumise à la procédure législative ordinaire et est en cours d’examen par le Parlement européen et le Conseil. Les objectifs de la révision sont entièrement conformes au pacte vert pour l’Europe 40 et tirent ainsi parti des avantages de la transformation numérique pour soutenir la transformation écologique. Cette révision s’inscrit également dans la stratégie «de la ferme à la table» 41 de la Commission, dans la mesure où le régime révisé de contrôle de la pêche combattra la fraude alimentaire et contribuera à la durabilité alimentaire grâce à un meilleur système de traçabilité.
L’évaluation REFIT a mis en lumière l’importance des PSCI. Toutes les parties prenantes considèrent que les PSCI sont indispensables pour garantir l’efficacité des inspections et pour renforcer la coopération entre les États membres dans les eaux de l’Union et dans les eaux internationales. En 2017, en collaboration avec l’AECP et les États membres, la Commission a commencé à travailler à une nouvelle approche qui: i) simplifie les PSCI existants 42 ; ii) étend leur couverture géographique et leur champ d’application, conformément à la PCP réformée; et iii) réduit la charge administrative. Il en a résulté l’adoption par la Commission, en 2018, de nouveaux PSCI 43 , couvrant tous les bassins maritimes de l’Union et toutes les pêcheries couvertes par les mesures de conservation et de gestion de la pêche de l’Union dans ces bassins maritimes. Cela a également amélioré les PDC en tant que plateforme de coordination. Une méthodologie harmonisée d’évaluation des risques a également été établie afin de prévoir: i) une approche cohérente des programmes de contrôle et d’inspection au sein d’un bassin maritime; et (ii) des conditions de concurrence équitables pour les pêcheries des différents États membres. Cette méthodologie harmonisée 44 a été élaborée par l’AECP en coopération avec les États membres et se fonde sur les éventuelles menaces de non-respect des règles de la PCP.
3.2.Données et informations
Depuis 2015, la Commission a consacré des ressources et des efforts considérables au développement de l’infrastructure informatique nécessaire pour permettre aux États membres d’échanger des données relatives à la pêche sous le format UN/FLUX. Conformément à la recommandation de la Cour des comptes 45 , afin d’améliorer l’exhaustivité et la fiabilité des données sur la pêche, la Commission s’est concentrée, en 2015-2019, sur le développement et la mise en œuvre de FLUX Transportation Layer (FLUX TL) 46 . Ce projet s’est avéré difficile car les premières versions de FLUX TL n’étaient pas en mesure de gérer le volume croissant des données échangées. À chaque nouvelle version, le logiciel FLUX TL est devenu plus performant. Les mises à jour les plus récentes répondent aux besoins requis et offrent des avantages plus techniques, comme une page de suivi. La Commission a également joué un rôle décisif en proposant des documents de mise en œuvre détaillant les modalités des échanges de données. Ces documents sont convenus avec les États membres par l’intermédiaire du groupe d’experts «ERS et gestion des données».
La Commission a également mis au point des formats normalisés pour l’échange de données portant sur les autorisations de pêche et les rapports d’inspection. Le système LICENSE pour l’échange d’autorisations de pêche entre les États membres, les tiers et la Commission est devenu opérationnel en décembre 2020. Ce système devrait être élargi pour permettre l’échange de rapports d’inspection d’ici la mi-2021.
À la demande du Parlement européen, la Commission a lancé un projet pilote en novembre 2019 pour bâtir et tester un «système de contrôle des captures récréatives de bars» 47 . Un contractant externe a mis au point un outil informatique intégré permettant aux pêcheurs récréatifs d’informer rapidement les autorités nationales de leurs captures quotidiennes en enregistrant ces dernières. Une plateforme en ligne a été créée pour recevoir ces données de capture (RecFishing.eu) et sera encore enrichie en raison des résultats positifs du projet pilote. Ces résultats ont été présentés dans le webinaire intitulé «Monitoring and control of recreational fisheries» (suivi et contrôle de la pêche récréative) en décembre 2020 48 .
3.3.Activités de vérification et d’exécution effectuées par la Commission
Les États membres doivent s’assurer d’avoir mis en place des régimes de contrôle de la pêche efficaces. La Commission est chargée de superviser et de veiller à l’application correcte du règlement de contrôle et des règles de la PCP par les États membres. Pour vérifier l’efficacité de leurs régimes de contrôle et le respect des règles de la PCP par les États membres, les agents de la Commission procèdent à des vérifications, à des inspections autonomes et à des audits. Au cours de la période 2015-2019, la DG MARE a effectué environ 150 visites sur le terrain dans les États membres, la plupart étant des audits. Une attention particulière a été accordée: i) au bon fonctionnement des procédures d’enregistrement des captures; ii) aux procédures de pesée; iii) aux mesures mises en place pour contrôler l’obligation de débarquement; iv) à la surveillance et au contrôle de la flotte extérieure; et v) à la vérification de la puissance du moteur.
Des missions de vérification et des audits ont également été menés afin de vérifier l’application effective des mesures de contrôle dans certaines pêcheries où des problèmes sont apparus et où il était urgent d’agir, telles que celles exploitant le thon rouge en Méditerranée, le cabillaud et le saumon dans la mer Baltique et celles pratiquant la pêche par courant électrique impulsionnel dans la mer du Nord. Des contrôles ont été effectués pour enquêter sur les allégations de violation de la législation de l’Union en matière de pêche qui ont été notifiées au moyen de plaintes. En outre, des efforts ont été déployés pour remédier aux lacunes constatées dans la mise en œuvre appropriée des dispositions relatives aux sanctions et des systèmes de points.
Entre 2019 et 2020, la Commission a demandé à 2 États membres d’ouvrir des enquêtes administratives. La première enquête visait à examiner les faiblesses détectées dans les mesures de pesée et de contrôle pour les pêcheries pélagiques et la pêche récréative du thon rouge 49 . La seconde enquête portait sur les lacunes du régime de contrôle pour l’élevage du thon rouge 50 .
Dans de nombreux cas, les résultats des audits et des missions de vérification ont été examinés avec succès par les États membres à l’occasion de dialogues bilatéraux informels (également connus sous le nom de dossiers EU Pilot). Entre 2015 et 2018, la Commission a ouvert 7 dossiers EU Pilot pour 6 États membres, dont 1 est toujours en cours. Ces dossiers pilotes concernaient: i) la mise en œuvre d’un plan d’action; ii) la mise en place du système de points dans 2 États membres; iii) le contrôle de la flotte opérant dans la CPANE; iv) la déclaration des captures; et v) le contrôle de la puissance du moteur dans 2 États membres. En 2019, la Commission a lancé 24 dossiers EU Pilot couvrant un total de 17 États membres. Huit de ces dossiers se rapportaient au contrôle de la flotte extérieure des États membres, 15 étaient relatifs à la puissance du moteur et 1 dossier était consacré au système de sanctions et de points. En 2020, la Commission a également lancé 3 dossiers EU Pilot supplémentaires portant sur 3 États membres, dont 2 étaient liés à la mise en cage de thons rouges et 1 concernait le contrôle de la flotte extérieure.
Si la Commission relève des manquements dans les régimes de contrôle des États membres dont la résolution requiert davantage d’efforts et de temps de la part des États membres, la Commission élabore des plans d’action pour les États membres concernés. Durant la période 2015-2019, la Commission a établi 9 nouveaux plans d’action 51 , alors que 6 des 8 plans d’action 52 lancés avant 2015 ont été clôturés sur la même période. À la fin de 2019, 11 États membres étaient visés par un plan d’action 53 , et 4 nouveaux plans d’action ont été lancés en 2020 54 . Les 15 plans d’action en cours concernent: i) les lacunes constatées dans le système d’enregistrement des captures; ii) les systèmes de sanctions; iii) le processus de gestion des risques; iv) les systèmes informatisés de validation des données/contrôles par recoupements automatisés; et v) les exigences en matière de traçabilité.
Enfin, en 2015-2019, la Commission a engagé 3 procédures d’infraction contre des États membres. Ces procédures portaient sur: i) le contrôle de la flotte dans les eaux de l’OPANO 55 ; ii) la mise en place du système de points 56 ; et iii) le respect de la clause d’exclusivité et le contrôle de la flotte pêchant en Afrique de l’Ouest 57 . Deux de ces procédures ont été clôturées en 2019 et 2020 58 , tandis que 1 procédure 59 est toujours en cours. Une procédure d’infraction ouverte en 2014 concernant le respect du système d’enregistrement des captures et de pesée est toujours en cours 60 . En 2020, la Commission a lancé 3 procédures d’infraction supplémentaires: 1 sur le contrôle des élevages dans les pêcheries de thon rouge 61 et 2 sur le système d’enregistrement des captures et de pesée 62 .
L’une de ces procédures d’infraction a abouti à une suspension ex ante des fonds de contrôle du FEAMP, tandis que les missions de vérification concernant la pêche au saumon dans la mer Baltique ont conduit à une décision d’exécution de remboursement 63 pour un État membre.
4.Contrôle de la pêche et application de la PCP et du FEAMP
Le règlement de contrôle est l’un des principaux piliers de l’application de la PCP car il prévoit les règles de déclaration des captures. Ces règles sont essentielles pour vérifier la conformité aux limites de capture adoptées annuellement. Au cours de la période 2015-2019, la Commission a simplifié le processus juridique pour l’exploitation des transferts de quotas. Outre le renforcement des ressources consacrées par les États membres à la communication des informations, cette simplification du processus juridique a rendu le système de transfert de quotas plus transparent et efficace. Néanmoins, il est indispensable d’intensifier les efforts pour améliorer la déclaration des transferts et des déductions dans le cadre d’accords internationaux, étant donné que cette communication d’informations souffre parfois d’incohérences.
La mise en place d’un régime de contrôle de la pêche de l’Union est soutenue par le FEAMP 64 . Conformément au FEAMP, les États membres ont collectivement alloué 567,9 millions d’EUR aux opérations de contrôle et d’exécution au cours de la période 2014-2019. Vers la fin de 2019, les États membres y ont affecté 375,8 millions d’EUR 65 , soit 66,2 % du budget total prévu par le FEAMP pour ces mesures. Parmi les nombreux types d’investissement, les trois premiers concernaient: i) l’achat, l’installation et la mise au point de technologies; ii) la modernisation et l’achat de navires, d’aéronefs et d’hélicoptères de patrouille; et iii) les coûts opérationnels. Ces trois types d’investissement ont attiré, ensemble, 70 % des engagements totaux. Il convient de noter que, bien que la priorité de l’Union dont relève le contrôle (priorité de l’Union 3, «Favoriser la mise en œuvre de la PCP») affiche le taux d’absorption le plus élevé de tous les fonds pour la pêche, un taux d’absorption de 46,8 % reste faible en valeur absolue, et la Commission espère une meilleure mise en place de l’actuel FEAMP et du nouveau FEAMPA pour la période 2021-2017. Dans ce contexte, des directives ont été fournies pour la programmation du FEAMPA 66 et des dépenses budgétaires potentielles ont été allouées à «l’amélioration de l’exécution et du contrôle de la pêche et [à] la fourniture de données», y compris le développement et la mise en œuvre d’une technologie efficace et innovante en matière de surveillance de la pêche 67 .
5.Coordination avec les États membres, l’AECP et les partenaires tiers dans les instances internationales
L’application efficace et efficiente du régime de contrôle de la pêche nécessite une interaction et une collaboration constantes entre les États membres, la Commission et l’AECP. Elle requiert également une coopération au niveau international avec des pays tiers et des organisations régionales de gestion des pêches.
La Commission débat régulièrement de la mise en œuvre du règlement de contrôle avec les États membres et l’AECP au sein du groupe d’experts «contrôle de la pêche». Les questions d’exécution sont étudiées au sein du groupe d’experts sur le respect des règles, tandis que les développements et la mise en œuvre informatiques sont discutés au sein du groupe d’experts «ERS et gestion des données».
Au niveau de l’Union européenne, la Commission et l’AECP collaborent étroitement pour assurer la bonne mise en œuvre du régime de contrôle de la pêche, en échangeant des informations et des données ainsi qu’en participant à diverses réunions consacrées au contrôle de la pêche. La Commission en particulier prend part: i) aux activités organisées par les groupes d’experts régionaux en matière de contrôle et l’AECP pour mettre en œuvre le PDC; et ii) le groupe de travail sur les rapports électroniques d’inspection et de surveillance.
En tant que cheffe de file mondiale en matière de gouvernance des océans et combattante de première ligne contre la pêche INN, l’Union européenne participe activement à la promotion d’une meilleure gouvernance des océans, y compris des mesures de contrôle. Conformément au programme de gouvernance internationale des océans 68 , la Commission travaille en étroite collaboration avec des partenaires du monde entier, tels que les organisations régionales de gestion de la pêche 69 et les organisations internationales 70 . La Commission travaille également de manière bilatérale avec les pays tiers qui collaborent avec l’Union dans le cadre d’accords de pêche 71 et avec des pays tiers à l’occasion des dialogues sur la pêche INN 72 pour: i) veiller au respect des règles en matière de pêche; ii) appliquer les normes les plus récentes en ce qui concerne le contrôle de la pêche et l’échange de données 73 ; et iii) assurer un suivi approprié des cas de non-respect.
6.Conclusion
Le contrôle de la pêche est essentiel pour atteindre les objectifs de la PCP ainsi que pour assurer des conditions de concurrence équitables entre les opérateurs. Au cours de la période 2015-2019, les États membres ont progressé dans la mise en œuvre du règlement de contrôle. Les améliorations observées comprennent: i) des méthodes de contrôle plus modernes, y compris une utilisation accrue des VMS et des ERS pour la surveillance, le contrôle et la communication de la position des navires de pêche; et ii) les contrôles par recoupements automatiques des données relatives à la pêche. Les États membres se sont également efforcés d’améliorer leurs systèmes de sanction, bien que le niveau de mise en œuvre de ces systèmes varie d’un État membre à l’autre, ce qui crée des conditions de concurrence inégales. La Commission et l’AECP ont aidé les États membres: i) à mettre au point de nouveaux outils informatiques; ii) à harmoniser leurs méthodes d’évaluation des risques; et iii) à assurer la coordination sur le plan opérationnel. En outre, la mise en œuvre du FEAMP a apporté un soutien financier au contrôle en aidant à l’achat, à l’installation et à la mise au point de technologies et à la modernisation des méthodes de contrôle dans les États membres.
Malgré d’importantes améliorations, des faiblesses subsistent dans l’application du règlement de contrôle. Ces points faibles sont observés dans: i) les dispositions en matière de contrôle et de vérification de la puissance du moteur; ii) la pesée; iii) les obligations de débarquement; iv) le contrôle de la flotte extérieure; et v) les sanctions. Dans les années à venir, la Commission mettra l’accent sur la poursuite de l’application effective de ces mesures. La Commission continuera également à travailler sur l’exécution et la mise en œuvre intégrale de la PCP et sur l’efficacité du contrôle et de l’exécution conformément à la lettre de mission de la présidente von der Leyen au commissaire Virginijus Sinkevičius 74 . En outre, la Commission: i) vérifiera l’application des dispositions relatives à la traçabilité, conformément à la stratégie «de la ferme à la table»; ii) vérifiera le contrôle des régimes de gestion de l’effort de pêche; et iii) promouvra l’essai et le renforcement de l’application de technologies intelligentes au contrôle, conformément au pacte vert pour l’Europe. Enfin, en collaboration avec l’AECP, la Commission poursuivra ses travaux en vue: i) d’élaborer des méthodes d’évaluation du respect de l’obligation de débarquement; et ii) d’harmoniser les méthodes utilisées dans la mise en œuvre des plans de sondage pour la pesée. En ce qui concerne la révision du régime de contrôle de la pêche, la Commission continuera de travailler aux côtés du Conseil et du Parlement européen pour renforcer, moderniser et clarifier les règles actuelles.