Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2015/760 en ce qui concerne la définition des actifs et des investissements éligibles, les exigences de composition et de diversification du portefeuille, l’emprunt de liquidités et d’autres dispositions des statuts des fonds, et en ce qui concerne les exigences relatives à l’agrément, aux politiques d’investissement et aux conditions de fonctionnement des fonds européens d’investissement à long terme

[COM(2021) 722 final — 2021/0377 (COD)]

(2022/C 290/11)

Rapporteur:

Pierre BOLLON

Saisine	Parlement européen: 14.2.2022 Conseil de l’Union européenne, 22.3.2022
Base juridique	Article 114 et article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale»
Adoption en section	3.3.2022
Adoption en session plénière	23.3.2022
Session plénière no	568
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	111/1/0

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Dans la mesure où son format précédent n’a pas permis d’atteindre les objectifs fixés, le CESE soutient fermement la proposition de révision équilibrée du règlement relatif aux fonds européens d’investissement à long terme (ELTIF). Une réorientation des ressources financières et des économies vers des investissements à long terme apparaît particulièrement nécessaire pour que la reprise post-COVID-19 soit inclusive sur le plan social et pour que s’opère la double transition numérique et climatique. Dans cette perspective, un réexamen approfondi du règlement ELTIF est en effet essentiel. En conséquence, le CESE espère que le processus d’adoption ne conduira pas à l’ajout de nouvelles exigences réglementaires qui affaibliraient les efforts en faveur d’une plus grande simplicité que la Commission appelle, à juste titre, de ses vœux.

1.2.

«ELTIF 2» est une proposition opportune et pertinente qui peut stimuler considérablement la croissance économique et la création d’emplois dans l’Union européenne. Les ELTIF sont des fonds à long terme qui bénéficient d’un «passeport européen». Ils devront jouer un rôle important dans le financement de la double transition climatique et numérique, dans la construction d’infrastructures sociales et de transport, et dans le financement de projets de logement, ainsi que, bien entendu, dans le financement des petites et moyennes entreprises européennes, en particulier les entreprises innovantes et les jeunes pousses.

1.3.

Une estimation suffisamment précise du déficit global de financement à long terme n’est malheureusement pas disponible à ce stade. Des efforts sont encore nécessaires au niveau européen pour parvenir à une meilleure estimation, mais le besoin de financement est indubitablement important et s’élève à plusieurs milliers de milliards d’EUR.

1.4.

Fondamentalement, le CESE souligne avec force l’importance de financer la transition essentielle vers une économie européenne inclusive et beaucoup moins émettrice de carbone (et à terme neutre en carbone), ainsi que de la «stratégie européenne de financement de la transition vers une économie durable». Il est également nécessaire d’accroître l’accessibilité des données environnementales, sociales et de gouvernance (ESG) et des données financières, notamment grâce au projet de point d’accès unique européen (PAUE) et, de manière tout aussi importante, la réglementation et la surveillance nécessaires des fournisseurs de données.

1.5.

La proposition «ELTIF 2» de la Commission européenne comporte des améliorations ciblées en matière d’investissements éligibles. Cette innovation élargira l’univers d’investissement des ELTIF, accroîtra le soutien à la croissance économique et à la compétitivité. Elle leur permettra aussi d’élargir géographiquement le champ des investissements couverts en Europe.

1.6.

Le CESE soutient la suppression de certains éléments dissuasifs concernant l’accès aux ELTIF pour les investisseurs de détail, afin de ne plus risquer de les priver du rendement des investissements à long terme. Les ELTIF viendraient ainsi compléter le succès actuel des fonds des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM). C’est là une avancée importante, d’autant que la protection des investisseurs est renforcée par le nouveau lien étroit avec «l’évaluation de l’adéquation» obligatoire au titre de la directive sur les marchés d’instruments financiers (MiFID II) et la clarification des règles relatives aux conflits d’intérêts. Le CESE réitère également avec force ses nombreux appels en faveur du développement de l’éducation des investisseurs partout en Europe.

1.7.

Le CESE serait favorable aux ELTIF «partiellement ouverts dans la durée» (à côté des ELTIF de type «fermé»), c’est-à-dire à des ELTIF qui pourraient atteindre une taille conséquente, être plus diversifiés, et permettre des remboursements (et des souscriptions régulières) après un délai de préavis, à condition bien entendu que ces possibilités soient clairement définies dans la documentation fournie aux clients et supervisées par l’autorité nationale compétente. Afin de les rendre plus «liquides», on devrait permettre à ces ELTIF d’investir jusqu’à 50 % (voire davantage) dans des actifs diversifiés respectant les règles applicables aux OPCVM. Une nouvelle augmentation du niveau possible d’investissement dans d’autres fonds favoriserait également de manière significative le succès des ELTIF.

1.8.

Dans la mesure où les ELTIF sont tenus de se conformer strictement aux règles énoncées dans un règlement européen, il pourrait être utile, en complément, que la Commission évalue l’intérêt et la faisabilité de leur permettre d’utiliser un code des numéros internationaux d’identification des titres ISIN «.eu», qui améliorerait leur disponibilité et leur visibilité à l’international. Il est souhaitable que l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) joue pleinement son rôle dans l’adoption de normes techniques de réglementation (NTR), la promotion de la convergence en matière de surveillance et la coordination des travaux de surveillance, aux côtés des régulateurs nationaux actifs.

1.9.

Il importe de faciliter l’éligibilité des ELTIF aux comptes d’épargne, aux contrats d’assurance-vie en unités de compte, aux régimes d’épargne des salariés et, naturellement, aux mécanismes de retraite tels que le produit paneuropéen d’épargne-retraite (PEPP). Parallèlement, la proposition actuelle de refonte de la directive Solvabilité 2 et la future révision de la directive de refonte concernant les activités et la surveillance des institutions de retraite professionnelle (directive IRP) pourraient inclure une incitation pour les entreprises d’assurance et de retraite à investir dans des ELTIF.

1.10.

Enfin, un dernier point, mais non des moindres: les investisseurs européens dans les ELTIF devraient pouvoir recevoir le «meilleur traitement fiscal» pour leur épargne qui soit accordé par leur pays de résidence. Les investisseurs à long terme devraient aussi bénéficier partout en Europe de règles budgétaires stables et incitatives.

2.   Contenu essentiel de la proposition de la Commission

2.1.

Le règlement relatif aux fonds européens d’investissement à long terme («règlement ELTIF») est un cadre européen qui vise les fonds d’investissement alternatifs (FIA) se portant vers des investissements à long terme, tels que des projets d’infrastructures sociales et de transport, des biens immobiliers ou encore des petites et moyennes entreprises (PME). Le règlement ELTIF établit des règles uniformes en matière d’autorisation, de politiques d’investissement, de conditions d’exploitation et de commercialisation des ELTIF.

2.2.

Le cadre réglementaire ELTIF entend faciliter les investissements à long terme par des investisseurs institutionnels et des investisseurs de détail dans ces types d’actifs, et à fournir une autre source de financement non bancaire à l’économie réelle.

2.3.

Ce réexamen vise à accroître le recours aux ELTIF dans l’ensemble de l’Union au profit de l’économie européenne et des investisseurs européens. Il favoriserait à son tour le développement continu de l’union des marchés des capitaux (UMC), lequel vise aussi à faciliter l’accès des entreprises européennes à un financement à long terme plus stable, plus durable et plus diversifié.

2.4.

Depuis l’adoption du cadre juridique relatif initial aux ELTIF en avril 2015, on a constaté qu’en février 2022, seuls 67 avaient été autorisés, pour un montant relativement modeste d’actifs nets gérés, soit environ 2,4 milliards d’EUR en 2021 selon les estimations. Il se trouve que les ELTIF agréés ne sont domiciliés que dans quatre États membres (Luxembourg, France, Italie et Espagne) — les autres États membres ne disposant pas d’ELTIF nationaux.

2.5.

Bien que le règlement ELTIF ne soit encore qu’un cadre relativement neuf, les données de marché disponibles font apparaître que le développement du marché n’a pas progressé comme prévu.

2.6.

Sur la base de l’évaluation du fonctionnement du cadre juridique des ELTIF ainsi que du retour d’information des parties prenantes, l’intérêt des ELTIF se trouve amoindri par des règles de gestion restrictives, ainsi que des barrières à l’entrée pour les investisseurs de détail; les deux phénomènes en se combinant réduisent l’utilité, l’efficacité et l’attractivité du cadre juridique des ELTIF pour les gestionnaires et les investisseurs. Ces restrictions expliquent très largement l’incapacité des ELTIF à se développer de manière significative et à exploiter pleinement leur potentiel pour canaliser les investissements vers l’économie réelle.

2.7.

À cet égard, la révision du cadre réglementaire des ELTIF vise à accélérer l’acceptation et à améliorer l’attractivité de ces derniers en apportant des modifications ciblées aux règles des fonds. Une telle entreprise suppose en particulier d’élargir l’éventail des actifs et investissements éligibles, de permettre un assouplissement des règles applicables aux fonds, notamment en facilitant les stratégies de «fonds de fonds», et de réduire les entraves injustifiées qui empêchent les investisseurs de détail d’accéder aux ELTIF, en particulier l’exigence d’investissement initial de 10 000 EUR et celle d’un seuil agrégé maximal de 10 % pour les investisseurs de détail dont les portefeuilles financiers sont inférieurs à 500 000 EUR.

2.8.

Par ailleurs, la proposition vise à rendre la structure des ELTIF plus attrayante en assouplissant quelques règles applicables aux ELTIF distribués uniquement aux investisseurs professionnels. La révision du cadre juridique des ELTIF introduit aussi des «fenêtres de sortie» optionnelles, par recours à un mécanisme de liquidité externe, permettant ainsi l’accès à de nouveaux souscripteurs, sans exiger de prélèvement sur le capital des ELTIF. La proposition vise également à garantir la mise en place de garanties appropriées en matière de protection des investisseurs.

3.   Observations générales

3.1.

Dans la mesure où son format précédent n’a pas permis d’atteindre les objectifs fixés, le CESE soutient fermement la proposition de révision équilibrée du règlement ELTIF. Cette révision bienvenue a déjà été saluée dans l’avis du CESE sur l’union des marchés des capitaux (1) en ce qu’elle apparaissait comme une pierre angulaire du nouveau plan d’action pour l’union des marchés des capitaux.

3.2.

Une réorientation des ressources financières et des économies vers des investissements à long terme apparaît particulièrement nécessaire pour que la reprise post-COVID-19 soit inclusive sur le plan social et pour la double transition numérique et climatique. Dans cette perspective, un réexamen approfondi du règlement ELTIF est en effet essentiel. En conséquence, le CESE espère que le processus d’adoption ne conduira pas à l’ajout de nouvelles exigences réglementaires qui affaibliraient les efforts en faveur d’une plus grande simplicité qu’à juste titre la Commission appelle de ses vœux.

3.3.

Les ELTIF sont des fonds à long terme qui peuvent être commercialisés et souscrits sur une base transfrontière dans toute l’Union, dans la mesure où ils bénéficient d’un «passeport européen». Ils pourront jouer un rôle important dans la construction d’infrastructures (comme les transports et l’énergie), dans la rénovation des logements, dans le financement de la recherche et du développement et, bien entendu, dans le financement des petites et moyennes entreprises et des jeunes pousses européennes (investissements qui ne bénéficient généralement pas des liquidités fournies par une cotation sur les marchés financiers), favorisant ainsi la création d’emplois.

3.4.

Fondamentalement, le CESE souligne aussi avec force l’importance de financer la transition essentielle vers une économie européenne inclusive et beaucoup moins émettrice de carbone (et à terme neutre en carbone), ainsi que de la «stratégie européenne de financement de la transition vers une économie durable», en particulier la proposition de directive sur la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises et la «taxinomie» sociale envisagée. Il est également nécessaire d’accroître l’accessibilité des données environnementales, sociales et de gouvernance (ESG) et des données financières, notamment grâce au projet de point d’accès unique européen (PAUE) et, de manière tout aussi importante, la réglementation et la surveillance nécessaires des fournisseurs de données. Les travaux sur l’étiquetage ESG devraient également être accélérés afin de fournir des orientations aux investisseurs des ELTIF.

3.5.

La proposition «ELTIF 2» de la Commission européenne, bien calibrée et bien proportionnée, contient fort pertinemment des améliorations ciblées des investissements éligibles qui permettront de renforcer le soutien à la croissance et à la compétitivité par l’intermédiaire des ELTIF. Un nombre non négligeable d’entre eux seront donc plus diversifiés, sachant que leur univers d’investissement sera élargi, ce qui augmentera le nombre de possibilités. D’autres, plus concentrés, porteront essentiellement sur les investissements clés. Ces changements leur permettront aussi d’élargir la portée géographique des investissements couverts en Europe.

3.6.

Le CESE soutient l’adaptation permettant de surmonter les obstacles qui naguère dissuadaient l’accès aux ELTIF pour les investisseurs de détail. Compte tenu du volume considérable d’épargne qui ne peut aujourd’hui bénéficier du retour sur investissement à long terme, il s’agira d’une évolution importante, en particulier dans un contexte de taux d’intérêt bas, même s’il est vrai que certains d’entre eux sont en augmentation, et de pressions inflationnistes. Pour ce qui est de la protection des investisseurs, il est extrêmement important d’assurer un éventail plus large d’actifs éligibles et de stratégies d’investissement, une approche qui sera plus efficace que les restrictions détaillées imposées en 2015, lesquelles ont eu pour inconvénient de restreindre fortement l’offre de fonds aux investisseurs, qu’ils soient institutionnels ou de détail. Le CESE se félicite du nouveau lien étroit avec «l’évaluation de l’adéquation» obligatoire prévue par la directive MiFID II, ainsi que de la clarification des règles relatives aux conflits d’intérêts. Le CESE réitère également avec force ses nombreux appels en faveur du développement de l’éducation des investisseurs partout en Europe.

3.7.

Un certain type d’ELTIF présente des caractéristiques qui les rendent similaires aux fonds de type «fermé». Pour ce type de fonds, la manière classique de fournir des liquidités aux investisseurs consiste, comme proposé, à mettre à disposition des mécanismes de «fenêtre de sortie» facultatifs via des mécanismes de négociation sur un marché secondaire. Or ceux-ci sont souvent difficiles, voire impossibles à mettre en œuvre, en particulier lorsque les «teneurs de marché» sont rares — rappelons que ce risque était déjà mis en évidence dans l’avis du CESE du 16 octobre 2013, lequel, hélas, n’a pas été suivi d’effet.

3.8.

C’est pourquoi le CESE serait ouvert, à côté de ces ELTIF «fermés», à des ELTIF «partiellement extensibles» (2), à savoir des ELTIF pouvant périodiquement (à raison, par exemple, de deux fois par an) autoriser des remboursements (ainsi que des souscriptions régulières), à l’issue d’un délai de préavis (par exemple de 90 jours), à la condition, bien sûr, que ces possibilités soient clairement définies par le gestionnaire des ELTIF dans les documents remis aux clients, et sous la supervision de l’autorité nationale compétente. La proposition de la Commission visant à clarifier davantage les normes techniques de réglementation en ce qui concerne le pourcentage de retrait de remboursement constitue un premier pas dans la bonne direction qui devrait être suivi par d’autres. Afin de les rendre plus «liquides», on devrait permettre aux ELTIF «partiellement extensibles» d’investir jusqu’à 50 % (voire davantage) dans des actifs diversifiés respectant les règles applicables aux OPCVM. De nouvelles augmentations du niveau possible d’investissement dans d’autres fonds contribueraient également de manière significative au succès des ELTIF.

3.9.

Le CESE souhaite que les fonds levés par l’intermédiaire des ELTIF soient essentiellement investis dans l’économie de l’Union, compte tenu de la concurrence acharnée au niveau mondial et de la nécessité de financer la double transition. Une estimation suffisamment précise du déficit de financement à long terme n’est malheureusement pas disponible à ce stade. Des efforts sont donc encore nécessaires au niveau européen pour parvenir à une meilleure estimation, mais le besoin de financement, indubitablement important, s’élève à plusieurs milliers de milliards d’EUR — un pourcentage à un chiffre du produit intérieur brut (PIB) de l’Union — si l’on ajoute les besoins en matière de climat et de durabilité, ceux des PME et des jeunes pousses innovantes et en fonds propres, des infrastructures de transport et, surtout, des infrastructures sociales.

3.10.

Dans la mesure où les ELTIF sont tenus de se conformer strictement aux règles énoncées dans un règlement européen, il pourrait être utile, en complément, que la Commission évalue l’intérêt et la faisabilité de leur permettre d’utiliser un code ISIN «.eu», qui améliorerait leur disponibilité et leur visibilité à l’international. Le CESE se félicite, à cet égard, du renforcement du registre des ELTIF proposé par la Commission. Le CESE lance un appel en faveur de l’établissement et de l’application de règles claires à l’échelle de l’Union, et de donner à l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) un véritable rôle de chef de file en étroite coopération avec les régulateurs nationaux en exercice. Les règles doivent notamment garantir que les gestionnaires des ELTIF intègrent des outils appropriés de gestion de la liquidité (LMT) dans les fonds qu’ils lancent et fournir des informations claires et précises sur les frais et les risques, comme le prévoient déjà le règlement sur les documents d’informations clés relatifs aux produits d’investissement packagés de détail et fondés sur l’assurance (PRIIP) et législations (MiFID).

3.11.

Il importe de faciliter l’éligibilité des ELTIF aux comptes d’épargne, aux contrats d’assurance-vie en unités de compte, aux régimes d’épargne des salariés et, naturellement, aux mécanismes de retraite tel que le produit paneuropéen d’épargne-retraite. Parallèlement, la proposition actuelle de refonte de la directive Solvabilité 2 et la future révision de la directive IRP pourraient inclure une incitation pour les entreprises d’assurance et de retraite à investir dans des ELTIF.

3.12.

Enfin, un dernier point, mais non des moindres: les investisseurs européens dans les ELTIF devraient pouvoir bénéficier du «meilleur traitement fiscal» pour leur épargne qui leur soit accordé par leur pays de résidence. Malheureusement, dans de nombreux pays européens, l’épargne à court terme d’actifs liquides est très souvent favorisée au plan fiscal, ce qui envoie aux investisseurs le mauvais message selon lequel il vaut mieux «préférer les liquidités» même lorsque celles-ci pourraient être davantage orientés vers le long terme. En tout état de cause, les investisseurs à long terme devraient bénéficier de règles budgétaires stables et incitatives.

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(1)  JO C 155 du 30.4.2021, p. 20.

(2)  Comme cela est actuellement envisagé dans le futur régime de fonds d’actifs à long terme (Long Term Asset Fund ou LTAF) au Royaume-Uni. La majorité des personnes interrogées dans le contexte du rapport d’analyse d’impact de la Commission partagent le même point de vue (voir p. 73).