18.8.2017   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 275/1

A.

B.

C.

1.

1.1.

1.2.

1.3.

2.

2.1.

2.2.

2.3.

2.4.

2.5.

3.

3.1.

3.2.

3.3.

4.

4.1.

4.2.

4.3.

4.4.

4.5.

4.6.

5.

5.1.

5.2.

5.3.

6.

7.

D.

1.

L'environnement est notre ressource vitale et notre patrimoine commun. Sa conservation, sa protection et son amélioration sont une valeur partagée par tous les Européens; le droit environnemental de l'Union établit un cadre commun imposant des obligations aux autorités publiques et conférant des droits au public.

2.

Dans sa communication intitulée «Le droit de l'Union européenne: une meilleure application pour de meilleurs résultats» (1), adoptée récemment, la Commission rappelle que, lorsque des obligations ou des droits établis par le droit de l'Union sont compromis au niveau des États membres, l'accès aux juridictions nationales doit être garanti, conformément au principe de protection juridictionnelle effective énoncé dans les traités de l'Union et aux exigences inscrites à l'article 47 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (ci-après la «charte des droits fondamentaux»).

3.

Le droit de l'Union reconnaît qu'en matière d'environnement, l'accès à la justice doit répondre aux intérêts publics en jeu.

4.

En vertu de la convention d'Aarhus sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement (2) (ci-après la «convention d'Aarhus»), des personnes physiques ou morales [telles que des organisations non gouvernementales (ONG)] peuvent, dans certains cas, former un recours devant une instance judiciaire ou un autre organe impartial afin d'obtenir le réexamen d'actes ou d'omissions d'entités publiques ou privées (3). Ce principe a été ratifié par l'ensemble des États membres ainsi que par l'Union (4).

5.

En plus de répondre à un engagement international, le fait de garantir l'accès des personnes physiques et des ONG à la justice au titre de cette convention est aussi un moyen important d'améliorer le respect, par les États membres, du droit environnemental de l'Union, sans que la Commission ait à intervenir.

6.

La convention d'Aarhus s'applique aux institutions et organes de l'Union en vertu du règlement (CE) no 1367/2006 (ci-après le «règlement “Aarhus”»). En ce qui concerne les États membres, certains textes de droit dérivé de l'Union contiennent des dispositions expresses sur l'accès à la justice qui reflètent celles de la convention (5).

7.

En dehors du champ d'application du droit dérivé harmonisé de l'Union, les dispositions législatives régissant l'accès à la justice en matière d'environnement dans les États membres varient grandement (6). La Cour de justice de l'Union européenne (ci-après la «Cour») a quant à elle rendu des arrêts importants qui clarifient les exigences de l'Union concernant l'accès à la justice en matière d'environnement, aussi bien dans le contexte du droit dérivé harmonisé qu'en dehors de celui-ci. On dispose de ce fait d'une jurisprudence fournie et précieuse de la Cour sur tous les aspects de la question.

8.

Dans ce contexte, un certain nombre de problèmes ont été mis en évidence:

9.

Après avoir examiné plusieurs options, la Commission a décidé qu'une communication interprétative sur l'accès à la justice en matière d'environnement (soit la présente communication) serait l'instrument le plus approprié et efficace pour traiter ces questions. En réunissant l'importante jurisprudence de la Cour en la matière et en tirant de celle-ci des inférences prudentes, une telle communication pourrait clarifier sensiblement les choses et constituer une source de référence pour les entités suivantes: les administrations nationales chargées de veiller à la bonne application du droit environnemental de l'Union; les juridictions nationales, garantes du respect du droit de l'Union et compétentes pour soumettre des questions à la Cour concernant la validité et l'interprétation dudit droit; le public, notamment les personnes physiques et les ONG environnementales, agissant en défenseurs de l'intérêt général; enfin, les opérateurs économiques, ayant un intérêt commun à ce que le droit soit appliqué de manière prévisible. La procédure d'adoption simplifiée devrait permettre à la Commission de produire une initiative concrète dans un court délai.

10.

L'option consistant à ne rien changer et à tabler uniquement sur l'évolution de la jurisprudence de la Cour n'a pas été jugée appropriée, compte tenu des besoins mis en lumière. L'option législative consistant à établir un instrument juridique spécial sur l'accès à la justice a également été écartée: une proposition dans ce sens présentée par la Commission en 2003 (7) est en effet restée en examen au Conseil pendant plus d'une décennie, sans qu'un accord ne soit atteint ou ne se profile (8). Enfin, une approche législative sectorielle, consistant essentiellement à introduire des dispositions sur l'accès à la justice dans des domaines présentant des enjeux particuliers (comme la nature, l'eau, les déchets et l'air), ne règlerait rien à court terme, et en tout état de cause le législateur de l'Union ne semble pas actuellement favorable à cette option (9).

11.

La présente communication s'appuie sur les dispositions du droit de l'Union, notamment la charte des droits fondamentaux, et sur la jurisprudence de la Cour. Elle décrit les moyens dont dispose le public pour contester, devant une instance judiciaire ou une autre instance similaire, des décisions, actes ou omissions d'autorités publiques et traite notamment du pouvoir d'ester en justice, de la portée du contrôle juridictionnel et des voies de recours effectives que peut offrir le juge national, entre autres garanties. Elle fournit dans chaque cas une indication claire des conditions à remplir au niveau national pour que ces exigences soient satisfaites.

12.

Si des États membres doivent prendre des mesures pour assurer le respect des exigences concernées, une aide leur sera apportée pour procéder aux modifications requises, y compris sous forme d'échanges dans le cadre de l'examen de la mise en œuvre de la politique environnementale (10), adopté récemment. La Commission a publié le 6 février 2017 le premier bilan complet de la manière dont les politiques et la législation environnementale de l'Union sont appliquées sur le terrain. Il ressort de ce travail que les politiques et la législation en question fonctionnent, mais que leur mise en pratique à l'échelle de l'Europe laisse beaucoup à désirer. Les lacunes les plus graves relevées dans les États membres de l'Union concernent les domaines stratégiques que sont la gestion des déchets, la nature et la biodiversité, la qualité de l'air ainsi que la qualité et la gestion de l'eau. La communication sur l'examen de la mise en œuvre de la politique environnementale et les vingt-huit rapports par pays ont ouvert la voie à une approche positive et constructive de l'amélioration du respect du droit de l'Union, et la présente communication y participe de manière notable.

13.

En outre, en cas de manquement aux dispositions applicables de l'acquis de l'Union, la Commission continuera d'appliquer des procédures d'infraction en vue de garantir le respect desdites dispositions.

14.

Bien qu'elle soit axée sur l'environnement, la présente communication s'articule avec d'autres travaux à caractère plus général de la Commission sur l'accès à la justice, notamment le tableau de bord de la justice dans l'Union, sur l'application de la charte des droits fondamentaux et sur le cadre de l'Union européenne pour renforcer l'État de droit (11). Des systèmes judiciaires effectifs sont essentiels pour défendre l'État de droit et les valeurs fondamentales de l'Union, en plus de garantir l'application effective de la législation européenne et la confiance mutuelle. C'est pourquoi améliorer l'effectivité des systèmes de justice nationaux est une des priorités du semestre européen, le cycle annuel de coordination des politiques économiques de l'Union européenne. Le tableau de bord de la justice dans l'Union aide les États membres à accroître l'effectivité de la justice en leur fournissant des données comparatives sur la qualité, l'efficacité et l'indépendance des systèmes judiciaires nationaux (12). La Commission a adopté, dans sa communication de 2014 (13), un nouveau cadre permettant de faire face à des menaces systémiques envers l'État de droit dans tout État membre de l'Union. Le respect de l'État de droit est une condition préalable indispensable à la sauvegarde de l'ensemble des valeurs fondamentales énoncées dans les traités, y compris les droits fondamentaux.

15.

La présente communication porte uniquement sur l'accès à la justice en rapport avec les décisions, actes et omissions d'autorités publiques des États membres. Elle ne traite pas des contentieux privés dans le domaine de l'environnement (14) ni du contrôle juridictionnel d'actes des institutions de l'Union par l'intermédiaire de la Cour, qui fait l'objet du règlement «Aarhus». En outre, bien que la communication s'appuie étroitement sur la jurisprudence de la Cour, seule la Cour elle-même peut fournir des interprétations définitives.

16.

Dans ces limites, la présente communication permettra une meilleure application du droit environnemental de l'Union dans les États membres, en précisant les conditions dans lesquelles le public peut avoir recours aux juridictions nationales, qui, étant plus proches des faits et de leur contexte, sont souvent mieux placées pour proposer des solutions appropriées. Ce faisant, elle contribuera aussi à renforcer le respect de l'État de droit, valeur fondamentale de l'ordre juridique de l'Union.

17.

Les juridictions nationales sont les «juridictions de droit commun» chargées de faire appliquer le droit de l'Union au sein des systèmes juridiques des États membres (15). Elles sont compétentes pour réexaminer des décisions qui sont incompatibles avec la législation européenne et ordonner une compensation financière pour le préjudice causé (16).

18.

L'accès à la justice en matière d'environnement fait partie intégrante du droit environnemental de l'Union et repose sur les principes fondamentaux du droit européen énoncés dans les dispositions des traités de l'Union, de la convention d'Aarhus et du droit dérivé, telles qu'interprétées dans la jurisprudence de la Cour.

19.

Le droit environnemental de l'Union comprend tous les actes juridiques européens qui concourent à la réalisation des objectifs suivants de la politique de l'Union dans le domaine de l'environnement (17), énoncés à l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE):

20.

Cette législation fait naître un large éventail d'obligations pour les autorités compétentes des États membres et s'applique à un grand nombre de décisions, d'actes et d'omissions desdites autorités.

21.

Rappelant que le droit de l'Union constitue un ordre juridique distinct et autonome, la Cour a entériné et développé des principes généraux — comme les principes d'équivalence et d'effectivité (18) — de manière à mieux les définir et à les conforter, tout en reconnaissant l'autonomie procédurale des États membres (19), c'est-à-dire le pouvoir de fixer leurs propres exigences procédurales détaillées.

22.

La notion d'État de droit inclut la protection juridictionnelle effective des droits conférés par la législation européenne, principe inscrit dans le droit primaire de l'Union. L'article 19, paragraphe 1, du traité sur l'Union européenne (TUE) dispose que «[l]es États membres établissent les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l'Union». De plus, lors de l'application du droit de l'Union, les États membres doivent respecter l'article 47 de la charte des droits fondamentaux, qui consacre, à son premier alinéa, le droit à un recours effectif; ainsi «[t]oute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l'Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues au présent article». Il y a lieu de rappeler que l'article 19, paragraphe 1, du TUE et l'article 47 de ladite charte ne s'appliquent que dans le domaine du droit de l'Union. Ledit article 47 correspond aux articles 6 et 13 de la convention européenne des droits de l'homme (CEDH), qui consacrent, respectivement, le droit à un procès équitable et le droit à un recours effectif.

23.

La protection juridictionnelle effective est étroitement liée à l'interprétation uniforme du droit de l'Union par la Cour et à la possibilité — et parfois l'obligation — qu'ont les juridictions nationales de soumettre à la Cour, à titre préjudiciel, des questions concernant la validité et l'interprétation des actes des institutions et organes de l'Union en application de l'article 267 du TFUE. L'utilité de cet article peut cependant paraître douteuse si l'accès aux juridictions nationales se révèle impossible ou est rendu excessivement difficile.

24.

Depuis sa ratification par l'Union et son entrée en vigueur, la convention d'Aarhus fait partie intégrante de l'ordre juridique de l'Union et lie les États membres, conformément à l'article 216, paragraphe 2, du TFUE (20). La Cour a donc compétence en principe, dans le cadre de cet ordre juridique, pour statuer à titre préjudiciel sur l'interprétation d'un tel accord (21).

25.

L'objectif de la convention d'Aarhus est de «contribuer à protéger le droit de chacun, dans les générations présentes et futures, de vivre dans un environnement propre à assurer sa santé et son bien-être» (22). À cette fin, elle fait obligation aux parties contractantes de garantir aux citoyens et à leurs associations trois grands types de droits, à savoir les droits d'accès à l'information, de participation au processus décisionnel et d'accès à la justice en matière d'environnement.

26.

L'accès à la justice fait l'objet de l'article 9 de la convention d'Aarhus. La structure de cet article reflète les trois «piliers» de ladite convention évoqués plus haut et souligne que les droits d'accès à la justice sont complémentaires, et subsidiaires, d'autres droits (23). Le guide d'application de la convention d'Aarhus (24), publié par le secrétariat de la convention, fournit des orientations supplémentaires aux parties contractantes concernant l'interprétation et l'application des exigences de la convention. Il est néanmoins rappelé que ce guide n'a aucune force obligatoire et n'est pas revêtu de la portée normative qui s'attache aux stipulations de ladite convention (25).

27.

La Cour a jugé qu'il appartenait aux juridictions nationales, pour garantir une protection juridictionnelle effective dans les domaines relevant du droit environnemental de l'Union, d'interpréter leur propre droit interne d'une manière aussi cohérente que possible au regard des objectifs énoncés dans la convention d'Aarhus (26).

28.

Certains textes du droit environnental de l'Union prévoient des dispositions expresses en matière d'accès à la justice (27).

29.

L'abondante jurisprudence générée par la Cour dans le domaine de l'accès à la justice en matière d'environnement découle essentiellement des questions préjudicielles soumises par des juridictions nationales au titre de l'article 267 du TFUE. Bon nombre de ces questions portent en effet sur les dispositions du droit dérivé qui concernent l'accès à la justice. Certaines affaires font également ressortir l'importance des principes généraux du droit de l'Union, notamment le principe d'effectivité (28).

30.

Tout ce qui précède constitue le cadre élargi de l'Union sur l'accès à la justice en matière d'environnement dans les États membres. Bien que ce cadre ait été établi au niveau de l'Union, c'est au niveau des États membres, et en particulier des juridictions nationales, qu'il acquiert un sens et une réalité concrets.

31.

L'accès à la justice en matière d'environnement dans le contexte du droit de l'Union se décline en un ensemble de droits protecteurs poursuivant une double finalité: d'une part, permettre aux personnes physiques et à leurs associations d'exercer les droits qui leur sont conférés par le droit de l'Union et, d'autre part, contribuer à faire en sorte que les objectifs et obligations de la législation environnementale de l'Union soient respectés (29).

32.

En légiférant en faveur de la conservation, de la protection et de l'amélioration de la qualité de l'environnement, le législateur de l'Union a, pour une bonne part, légiféré en faveur des intérêts publics que représentent la pureté de l'air, l'accès à des ressources suffisantes et sûres en eau, une biodiversité saine ainsi que la limitation des déchets. Il s'agit là d'intérêts publics généraux, dans la mesure où le bien-être de la société en dépend.

33.

Parmi les mesures adoptées par le législateur de l'Union en vue de garantir ces intérêts publics généraux figurent notamment:

Ces mesures doivent être complétées au niveau des États membres par des dispositions d'application et une réglementation générale internes ainsi que par des décisions et actes spécifiques émanant des autorités publiques.

34.

L'Union a également adopté, en une série d'étapes, depuis les années 1980, des dispositions visant à faire de la participation active du public dans le cadre de ces mesures un intérêt public complémentaire (35). La Cour a souligné le lien entre l'accès à la justice en matière d'environnement et «la volonté du législateur de l'Union de préserver, de protéger et d'améliorer la qualité de l'environnement et de faire jouer au public un rôle actif à cette fin» (36).

35.

La Cour a reconnu que les intérêts publics mentionnés ci-avant et les obligations imposées aux autorités publiques confèrent, aux personnes physiques et à leurs associations, des droits qu'il revient aux juridictions nationales de garantir. Ces droits sont de nature à la fois procédurale et matérielle. Plusieurs droits procéduraux et matériels peuvent être en jeu simultanément, par exemple lorsqu'une décision, un acte ou une omission d'une autorité publique soulève à la fois la question de la participation du public et celle du respect d'obligations matérielles de protection de l'environnement.

36.

Dans l'affaire LZ II, la Cour a jugé, en rapport avec la directive «Habitats», qu'«il serait incompatible avec l'effet contraignant que l'article 288 du TFUE reconnaît à une directive d'exclure en principe que les obligations qu'elle impose puissent être invoquées par des personnes concernées» (37).

37.

Cela renforce l'idée selon laquelle l'accès à la justice en matière d'environnement répond également à la nécessité de veiller à ce que les obligations nées du droit environnemental de l'Union soient remplies. Les conditions d'introduction d'un recours auprès d'une juridiction nationale peuvent cependant varier en fonction des personnes qui sont réputées concernées. À cet égard, une distinction doit être établie entre les ONG environnementales et les personnes physiques.

38.

La participation du public a été interprétée en ce sens qu'elle concerne non seulement le rôle des personnes physiques mais aussi celui de leurs associations (38). En effet, la jurisprudence de la Cour reconnaît que les associations de défense de l'environnement — «organisations non gouvernementales (ONG) environnementales» — jouent un rôle crucial pour garantir le respect des obligations qui découlent de la législation environnementale de l'Union européenne.

39.

Dans l'affaire LZ I (également connue comme «l'affaire des ours bruns slovaques»), la Cour a jugé qu'«[i]l appartient […] à la juridiction de renvoi d'interpréter, dans toute la mesure du possible, le droit procédural relatif aux conditions devant être réunies pour exercer un recours administratif ou juridictionnel conformément tant aux objectifs de l'article 9, paragraphe 3, de la convention d'Aarhus qu'à celui de protection juridictionnelle effective des droits conférés par le droit de l'Union, afin de permettre à une organisation de défense de l'environnement, telle que le zoskupenie, de contester en justice devant une juridiction une décision prise à l'issue d'une procédure administrative susceptible d'être contraire au droit de l'Union de l'environnement» (39).

40.

L'arrêt rendu dans cette affaire mérite également d'être mentionné en ce qu'il concerne une décision d'une autorité publique d'autoriser la chasse à l'ours brun, dérogeant aux dispositions de la directive «Habitats» sur la protection des espèces. Or ces dispositions visent à protéger non pas les personnes mais l'environnement, dans l'intérêt général du public. La Cour a donc reconnu que la partie requérante, une ONG environnementale, disposait d'un droit qui, dans le cas d'espèce, devait faire l'objet d'une protection juridictionnelle, notamment en rendant exécutoires les dispositions de la directive «Habitats».

41.

Cet aspect revêt une importance toute particulière dans le contexte de la protection de la nature, dans la mesure où il est parfois malaisé, en la matière, d'alléguer que des décisions, des actes ou des omissions d'autorités publiques sont susceptibles de porter atteinte à des droits spécifiques des personnes, notamment dans le domaine de la santé humaine.

42.

La position de la Cour dans l'affaire LZ I concorde également avec les septième, treizième et dix-huitième considérants de la convention d'Aarhus, qui reconnaissent le rôle important que jouent les ONG environnementales dans la protection de l'environnement. En outre, l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire LZ I n'est pas un cas isolé. Il fait écho à un arrêt antérieur, Janecek, reconnaissant le droit des personnes physiques et morales de se prévaloir des dispositions du droit environnemental de l'Union visant à protéger la santé humaine (40).

43.

En plus des arrêts LZ I et Janecek (41) de la Cour entérinant les droits des ONG environnementales, plusieurs actes législatifs de l'Union consacrent le rôle de ces dernières en leur conférant de lege qualité pour agir par rapport à certaines activités requérant la participation du public ou à des dommages environnementaux. Ces actes sont examinés plus en détail dans la section C.2.

44.

La définition du public énoncée à l'article 2, paragraphe 4, de la convention d'Aarhus inclut les personnes physiques, dont le rôle dans la conservation, la protection et l'amélioration de la qualité de l'environnement est également reconnu. Toutefois, la législation interne peut limiter le droit de se prévaloir, devant une juridiction nationale, des obligations imposées aux autorités nationales par le droit environnemental de l'Union, au cas où l'existence d'un intérêt suffisant ou d'une atteinte à des droits peut être établie (42). Ainsi, l'accès à une juridiction nationale peut être limité à l'exécution des seules dispositions qui, à la fois, imposent des obligations aux autorités publiques et confèrent des droits aux personnes physiques.

45.

Les droits procéduraux sont généralement associés à la participation du public. Ils concernent le plus souvent les modalités pratiques selon lesquelles une autorité publique informe le public d'un projet de décision, reçoit d'éventuelles observations, les prend en considération et annonce publiquement sa décision. Une participation du public est prévue dans la convention d'Aarhus pour:

46.

Les dispositions expresses sur la participation du public figurent essentiellement, mais pas exclusivement, dans les directives à caractère environnemental suivantes de l'Union européenne: la directive 2011/92/UE relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement, la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles, la directive 2003/35/CE sur la participation du public et la directive 2001/42/CE sur l'évaluation stratégique des incidences sur l'environnement. Cependant, dans l'affaire LZ II, la Cour a interprété largement les exigences de l'article 6, paragraphe 1, point b), de la convention d'Aarhus concernant la participation obligatoire du public, et les a lues en liaison avec l'article 6, paragraphe 3, de la directive «Habitats».

47.

Elle a en outre observé dans son arrêt Kraaijeveld que les droits procéduraux visent à garantir le respect effectif du droit environnemental de l'Union: «Particulièrement dans les cas dans lesquels les autorités communautaires auraient, par voie de directive, obligé les États membres à adopter un comportement déterminé, l'effet utile d'un tel acte se trouverait affaibli si les justiciables étaient empêchés de s'en prévaloir en justice» (46). En l'espèce, le «comportement déterminé» était la réalisation d'une évaluation des incidences sur l'environnement assortie d'une consultation publique. Le même raisonnement vaut pour d'autres dispositions à caractère environnemental de l'Union imposant la réalisation d'une consultation publique, comme celles de la directive 2001/42/CE sur l'évaluation stratégique des incidences sur l'environnement (47).

48.

La Cour a reconnu le fait que certains actes du droit dérivé de l'Union en matière d'environnement confèrent aux personnes physiques et à leurs associations, outre des droits procéduraux, des droits matériels.

49.

Dans l'arrêt Janecek, la Cour a conclu que, «dans tous les cas où le défaut d'observation des mesures exigées par les directives relatives à la qualité de l'air et à celle de l'eau alimentaire, et qui visent à protéger la santé publique, pourrait mettre en danger la santé des personnes, celles-ci doivent pouvoir se prévaloir des règles impératives qu'elles contiennent» (48).

50.

Le droit matériel reconnu dans l'arrêt Janecek (à savoir le droit d'une personne à la protection de sa santé en vertu de la législation environnementale de l'Union) revêt un intérêt majeur, pour deux raisons.

51.

En premier lieu, la Cour elle-même, dans une affaire ultérieure, Stichting Natuur en Milieu e.a. (49), a appliqué le même raisonnement à la législation sur la qualité de l'air, qui intervient à un niveau plus large que le niveau local concerné dans l'affaire Janecek. On en conclut que la protection de la santé humaine ne doit pas être perçue comme se cantonnant à des menaces immédiates et locales (50).

52.

En second lieu, la législation environnementale de l'Union inclut souvent la protection de la santé humaine parmi ses objectifs, conformément à l'article 35 de la charte des droits fondamentaux (51). La santé humaine est expressément mentionnée dans certains des actes les plus importants de la législation environnementale de l'Union, comme la directive-cadre 2008/98/CE relative aux déchets (52), la directive-cadre 2000/60/CE sur l'eau (53) et la directive (UE) 2016/2284 sur les plafonds d'émission (54). Le raisonnement suivi dans l'affaire Janecek est donc susceptible de s'appliquer bien au-delà de la législation sur la qualité de l'air et l'eau potable.

53.

Une atteinte présumée aux droits de propriété, et le préjudice financier qui en découle, résultant d'une décision, d'un acte ou d'une omission d'une autorité publique contraires au droit de l'environnement peut aussi conférer le droit à un individu de se prévaloir du droit environnemental de l'Union devant un tribunal.

54.

Dans l'affaire Leth, la Cour a conclu que «la prévention de préjudices patrimoniaux, dans la mesure où ils sont des conséquences économiques directes des incidences sur l'environnement d'un projet public ou privé, est couverte par l'objectif de protection poursuivi par la directive 85/337 [désormais directive 2011/92/UE]» (55). Le raisonnement suivi dans cet arrêt vaut aussi pour d'autres actes de la législation environnementale de l'Union, comme la directive 2001/42/CE sur l'évaluation stratégique des incidences sur l'environnement.

55.

Le droit environnemental de l'Union ne prévoit pas de droit général à un environnement sain et indemne pour chaque individu. Néanmoins, une personne physique ou morale peut avoir obtenu le droit d'utiliser l'environnement pour une activité donnée, qu'elle soit économique ou non lucrative. On pourrait citer pour exemple un droit attribué et acquis de pêcher dans des eaux déterminées (56). Dans ce cas, il peut arriver qu'une décision, un acte ou une omission portant atteinte au droit spécifiquement attribué d'utiliser l'environnement doive être contesté.

56.

Ce point vaut particulièrement pour les dispositions de l'Union concernant l'eau et la nature. À cet égard, l'instrument central sur l'eau, à savoir la directive-cadre 2000/60/CE, définit la pollution comme l'introduction de substances ou de chaleur susceptibles d'«entraîner […] une détérioration ou une entrave à l'agrément de l'environnement ou à d'autres utilisations légitimes de ce dernier». Tant la directive 2009/147/CE sur les oiseaux sauvages que la directive «Habitats» mentionnent une large gamme d'utilisations possibles de la nature, y compris les loisirs (notamment la chasse), la recherche et l'éducation. Pour ces différents usages, il est raisonnable de supposer qu'en dehors des intérêts, des questions relatives aux droits pourraient également se poser.

57.

Dès lors, les sections ci-après de la présente communication examinent l'accès à la justice en matière d'environnement sous les angles suivants:

58.

Le pouvoir d'ester en justice, parfois dénommé locus standi, est le droit de former un recours devant une juridiction ou un autre organe indépendant et impartial dans le but de faire valoir un droit ou un intérêt du demandeur. Ce droit de recours s'applique aux décisions, actes et omissions de l'autorité publique susceptibles de porter atteinte au droit ou à l'intérêt en question. Par ces décisions, actes et omissions, les autorités publiques remplissent les obligations qui leur incombent au titre du droit environnemental de l'Union, telles que l'obligation de s'assurer que les installations industrielles ou de traitement des déchets détiennent une autorisation (57), ou prennent position sur ces obligations. En plus d'être un moyen de protéger les droits et intérêts, le pouvoir d'ester en justice contribue à garantir une plus grande responsabilité à l'égard des décisions, actes ou omissions en question.

59.

Certaines directives à caractère environnemental de l'Union contiennent des dispositions en matière d'accès à la justice qui obligent expressément les États membres à conférer le pouvoir d'ester en justice (58). Toutefois, la plupart des actes du droit environnemental dérivé de l'Union ne comportent aucune disposition expresse sur l'accès à la justice, y compris le pouvoir d'ester en justice. En tout état de cause, malgré l'absence de dispositions législatives expresses, les exigences relatives au pouvoir d'ester en justice doivent être interprétées à la lumière des principes établis dans la jurisprudence de la Cour.

60.

Le fondement du pouvoir d'ester en justice varie en fonction de l'objet de la décision, de l'acte ou de l'omission visé par le recours. Une distinction est établie dans les sections ci-après entre les décisions, les actes et les omissions concernant:

61.

En ce qui concerne les trois premières catégories, le pouvoir d'ester en justice est amplement reconnu par le droit dérivé environnemental de l'Union (59). En ce qui concerne la dernière catégorie, le pouvoir d'ester en justice dépend des principes généraux qui régissent ce droit, tels qu'interprétés par la Cour.

62.

L'étendue du pouvoir d'ester en justice varie aussi selon que l'auteur du recours est une personne physique, une ONG environnementale ou une autre entité. Cet aspect est examiné dans les différentes sections ci-après.

63.

Le droit environnemental de l'Union confère aux personnes physiques et morales le droit de demander l'accès à des informations sur l'environnement (60). L'article 6 de la directive 2003/4/CE concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement prévoit expressément une procédure juridictionnelle permettant le réexamen des actes ou omissions des autorités publiques en ce qui concerne les demandes d'informations à caractère environnemental relevant de cette directive. Le droit à un contrôle juridictionnel est fondé sur les exigences de l'article 9, paragraphe 1, de la convention d'Aarhus et vise à protéger le droit à soumettre une demande d'informations (61). Toute personne physique ou morale qui soumet une demande d'informations a qualité pour agir en justice (62).

64.

Le droit environnemental de l'Union confère aux personnes physiques et morales le droit non seulement de demander, mais aussi d'obtenir des informations sur l'environnement (63). Il ressort clairement de l'arrêt de la Cour dans l'affaire East Sussex que les droits de l'auteur d'une demande d'informations à caractère environnemental comprennent le droit d'obtenir de l'autorité publique compétente qu'elle remplisse comme il se doit les conditions afférentes à la communication des informations (64). Bien que cette affaire ait eu pour objet le droit d'accéder aux informations sur demande, le public a également le droit d'accéder aux informations par le biais de la diffusion active de celles-ci par les autorités publiques compétentes (65). Le respect, par les autorités publiques, de leur obligation de diffuser activement les informations sur l'environnement peut notamment être important au regard du droit à la santé (66).

65.

La législation environnementale de l'Union prévoit de nombreuses obligations au titre desquelles les autorités publiques doivent prendre des décisions sur des activités particulières, susceptibles d'avoir des effets sur l'environnement. Par exemple, un projet d'autoroute devra faire l'objet d'une décision de l'autorité publique portant approbation du projet avant que les travaux ne puissent commencer. De même, le lancement d'une activité industrielle pourra dépendre de la décision d'octroi, par l'autorité publique, d'un permis d'émissions industrielles. En outre, une grande partie du droit dérivé environnemental de l'Union exige qu'une consultation publique ait lieu au cours du processus décisionnel (67). L'obligation de mener une consultation confère des droits de participation aux membres du public ayant qualité pour participer.

66.

Le droit d'ester en justice pour contester des décisions, actes et omissions en rapport avec des activités particulières soumises à l'exigence de participation du public repose à la fois sur les dispositions expresses en la matière figurant à l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus et dans les instruments connexes du droit dérivé de l'Union (68) et sur la jurisprudence de la Cour. Celle-ci a notamment confirmé, dans son arrêt Kraaijeveld (69), que toute décision, tout acte ou toute omission d'une autorité publique de nature à compromettre les droits de participation autorise à demander un contrôle juridictionnel.

67.

Depuis le prononcé de l'arrêt Kraaijeveld, un droit d'ester en justice, fondé sur le droit de participation, a été expressément inscrit dans la convention d'Aarhus. En particulier, l'article 9, paragraphe 2, de ladite convention prévoit la possibilité de former un recours devant une instance judiciaire et/ou un autre organe indépendant et impartial établi par la loi (70) pour contester la légalité, quant au fond et à la procédure, de toute décision, tout acte ou toute omission tombant sous le coup des dispositions de l'article 6 de cette convention relatives à la participation du public.

68.

Plusieurs textes connexes du droit environnemental dérivé de l'Union (71) contiennent des dispositions fondées sur le libellé de l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus. Toutefois, ce droit dérivé n'englobe pas la totalité des processus décisionnels visés à l'article 6 — et, par extension, à l'article 9, paragraphe 2 — de la convention. Dans la mesure où ledit article 9, paragraphe 2, se rapporte aux situations qui relèvent des dispositions de l'article 6 de la convention d'Aarhus sur la participation du public, les États membres ont l'obligation de mettre en place un régime de contrôle juridictionnel dans tous les cas où une participation du public s'impose en vertu dudit article 6.

69.

Dans l'affaire LZ II (72), la Cour a jugé que les exigences relatives à la participation du public énoncées à l'article 6, paragraphe 1, point b), de la convention d'Aarhus s'appliquent également dans le contexte de l'article 6, paragraphe 3, de la directive «Habitats», dans les cas où une autorité publique est tenue par le droit interne de déterminer s'il y a lieu de procéder à une évaluation appropriée d'un projet susceptible d'avoir une incidence sensible sur l'intégrité d'un site protégé inscrit au réseau Natura 2000. La Cour a en outre considéré que, puisque les exigences de l'article 6, paragraphe 1, point b), de la convention d'Aarhus s'appliquent à de tels cas, celles de l'article 9, paragraphe 2, s'y appliquent également.

70.

Par cet arrêt, la Cour a clarifié que les exigences de l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus, lues en liaison avec l'article 47 de la charte des droits fondamentaux, pourraient également s'appliquer aux domaines du droit environnemental pour lesquels aucune exigence spécifique en matière d'accès à la justice n'est prévue. En effet, bien que l'affaire LZ II concerne la directive «Habitats», le raisonnement sous-tendant l'interprétation de la Cour peut s'appliquer, par analogie, aux processus décisionnels à l'égard d'autres volets du droit environnemental de l'Union, comme l'eau et les déchets.

71.

Le bénéficiaire des dispositions sur la participation du public de l'article 6, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus et, par extension, des dispositions sur l'accès à la justice de l'article 9, paragraphe 2, de ladite convention ainsi que du droit dérivé correspondant de l'Union est le «public concerné». Par «public concerné», on entend «le public qui est touché ou qui risque d'être touché par les décisions prises en matière d'environnement ou qui a un intérêt à faire valoir à l'égard du processus décisionnel» (73). Le terme «public» désigne quant à lui «une ou plusieurs personnes physiques ou morales et, conformément à la législation ou à la coutume du pays, les associations, organisations ou groupes constitués par ces personnes» (74).

72.

Toutefois, ni l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus ni le droit dérivé de l'Union ne consacrent un accès inconditionnel des membres du public à la justice. Ils autorisent respectivement les parties contractantes et les États membres à imposer certaines conditions, et donc à éviter un droit général d'ester en justice en matière d'environnement, qui soit dévolu à tous (actio popularis) (75). En outre, tant la convention d'Aarhus que le droit dérivé de l'Union qui en découle établissent une différenciation entre les droits d'ester en justice. Cette différenciation s'opère entre, d'une part, les personnes physiques, les associations, les organisations et les groupes et, d'autre part, les ONG environnementales reconnues.

73.

En vertu de l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus, ainsi que de l'article 11 de la directive 2011/92/UE relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement et de l'article 25 de la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles, les parties contractantes et les États membres peuvent limiter l'accès à la justice aux personnes physiques qui justifient d'un intérêt suffisant ou d'une atteinte à un droit. La doctrine de l'«atteinte à un droit» est expliquée plus en détail à la section C.2.5.3.

74.

L'article 2, paragraphe 5, et l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus ainsi que les dispositions connexes du droit de l'Union donnant effet à ladite convention reconnaissent le rôle important que jouent des entités telles que les ONG environnementales en leur accordant une forme de qualité pour agir de lege, pour autant qu'elles répondent aux critères pertinents prévus par le droit interne. Pour ces ONG, les conditions préalables au pouvoir d'ester en justice fondées sur un intérêt suffisant ou une atteinte à un droit sont réputées être remplies (76). Cette qualité pour agir de lege a des incidences non seulement sur la recevabilité des demandes, mais aussi sur l'intensité du contrôle juridictionnel exercé par le juge national (voir la section C.3.2.2.2).

75.

La Cour a précisé l'étendue des exigences de droit interne que les ONG doivent remplir pour avoir de plein droit qualité pour agir. Elle a en effet considéré que, s'il revient aux États membres de fixer les règles définissant ces exigences, ces règles ne peuvent être aménagées de manière à rendre impossible pour les ONG d'exercer leur droit d'ester en justice pour défendre l'intérêt général. Les règles nationales «doivent […] assurer un large accès à la justice» (77).

76.

La Cour a jugé qu'une législation nationale est contraire à l'article 11 de la directive 2011/92/UE relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement si elle ne permet pas aux ONG, au sens de l'article 1er, paragraphe 2, de ladite directive, de se prévaloir en justice, dans le cadre d'un recours contre une décision d'autorisation de projets «susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement» au sens de l'article 1er, paragraphe 1, de la même directive, de la violation d'une règle découlant du droit environnemental de l'Union et destinée à protéger l'environnement, au motif que la règle invoquée ne protège que les seuls intérêts de la collectivité et non pas ceux des personnes physiques (78).

77.

Le même raisonnement vaut pour toutes les situations qui soulèvent la question de la qualité pour agir de lege, à savoir celles qui relèvent de l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus.

78.

Les exigences que doivent remplir les ONG pour être admises de lege à ester peuvent être définies par des dispositions nationales. La jurisprudence de la Cour apporte des précisions quant au degré de rigueur que peuvent présenter ces dispositions.

79.

Un engagement actif en faveur de l'environnement contribue à garantir qu'une ONG possède une expertise et un savoir utiles. Dans l'arrêt Djurgården, la Cour confirme qu'«une loi nationale peut exiger qu'une telle association, qui entend contester par la voie juridictionnelle un projet couvert par la directive 85/337/CEE [désormais la directive 2011/92/UE], ait un objet social en rapport avec la protection de la nature et de l'environnement» (79). Cette formule ne saurait être interprétée dans le sens que la Cour aurait approuvé une exigence selon laquelle une ONG doit avoir la défense de l'environnement pour mission exclusive. En revanche, il apparaît acceptable qu'un État membre exige que la défense de l'environnement constitue la mission principale ou un objectif majeur d'une ONG.

80.

Le nombre d'adhérents que compte une ONG peut être un indicateur important de son activité. Dans l'affaire Djurgården, la Cour a examiné une disposition de droit interne exigeant qu'une ONG ait un nombre déterminé d'adhérents. La Cour a considéré que le nombre d'adhérents requis ne pouvait être fixé de telle sorte qu'il aille à l'encontre de l'objectif de faciliter l'accès à la justice (80). Elle a également souligné l'importance d'aider les ONG locales, celles-ci étant les plus susceptibles de s'opposer à des projets à plus petite échelle, sans grande portée sur le plan national ou régional, mais qui ont cependant des effets importants sur l'environnement (81). Il convient de noter que toutes les ONG admises de lege à ester en justice dans les États membres ne fonctionnent pas selon un système d'adhérents. Certaines sont des fondations de bienfaisance. D'ailleurs, les recours introduits par de telles fondations ont donné lieu à une importante jurisprudence de la Cour.

81.

Dans la pratique, certains États membres exigent des ONG qu'elles satisfassent à d'autres critères en vue d'obtenir la qualité pour agir de lege. Ces critères peuvent être liés à l'indépendance ou au caractère non lucratif de l'ONG, ou au fait d'être dotée d'une personnalité juridique propre en vertu du droit interne. Il peut également être exigé de l'ONG qu'elle justifie d'une solide base financière pour poursuivre sa mission de défense de l'environnement. L'octroi de la qualité pour agir de lege peut aussi être subordonné à une durée d'existence minimale. À cet égard, le raisonnement de la Cour dans l'arrêt Djurgården concernant les critères liés aux adhérents, évoqué au point précédent, doit être pris en considération (82).

82.

Il peut arriver que des ONG environnementales des États membres voisins souhaitent participer au processus décisionnel concernant une activité particulière ou influer d'une autre manière sur cette activité. Cela vaut particulièrement lorsque l'activité en question est susceptible d'avoir des incidences transfrontalières sur le plan environnemental. L'article 3, paragraphe 9, de la convention d'Aarhus dispose que «le public […] a accès à la justice en matière d'environnement sans discrimination fondée sur la citoyenneté, la nationalité ou le domicile et, dans le cas d'une personne morale, sans discrimination concernant le lieu où elle a son siège officiel ou un véritable centre d'activités». Ainsi, lorsqu'une ONG étrangère entend exercer un droit de recours, elle ne doit pas être traitée d'une manière moins favorable que les ONG nationales en ce qui concerne les critères à remplir pour être admise de lege à ester.

83.

Étant donné que l'article 3, paragraphe 9, de la convention d'Aarhus n'interdit que la discrimination, un État membre peut exiger des ONG étrangères qu'elles remplissent les mêmes conditions que celles qui s'appliquent aux entités nationales. Cependant, ces conditions, notamment la procédure d'obtention du statut d'ONG ayant qualité pour agir de lege, ne doivent pas être de nature à rendre l'acquisition de ce statut impossible ou excessivement difficile pour une ONG étrangère (83).

84.

Comme indiqué plus haut, le terme «public» dans la convention d'Aarhus désigne «une ou plusieurs personnes physiques ou morales et, conformément à la législation ou à la coutume du pays, les associations, organisations ou groupes constitués par ces personnes». Ainsi, même s'ils n'ont pas de lege qualité pour agir, des associations, organisations et groupes peuvent être admis à ester en justice au même titre que les personnes physiques. Cette possibilité peut faciliter le regroupement de leurs prétentions, qui, autrement, devraient faire l'objet de recours présentés séparément par plusieurs requérants. Cela présente des avantages à la fois pour le public concerné (en permettant le partage de la charge de la procédure) et pour l'autorité publique (en réduisant le risque d'avoir à traiter une kyrielle de recours juridictionnels distincts).

85.

Le fait de ne pas avoir pris part à la procédure administrative préalable à l'adoption d'une décision peut faire obstacle à la recevabilité d'un recours en contestation ultérieur de cette décision (84). La jurisprudence de la Cour met en avant le rôle des juridictions nationales dans la protection des droits matériels qui sont conférés aux personnes physiques et aux associations en vertu du droit de l'Union, et rappelle par ailleurs que les procédures administratives et juridictionnelles n'ont pas la même finalité. À titre d'exemple, la décision d'une autorité publique peut risquer de porter atteinte au droit d'un demandeur à la protection de sa santé, sans préjudice des droits procéduraux de celui-ci.

86.

À cet égard, dans l'affaire Djurgården, la Cour a conclu que, dans le contexte d'une décision en rapport avec la directive 2011/92/UE relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement, «la participation au processus décisionnel en matière d'environnement […] est distincte et a une finalité autre que le recours juridictionnel, ce dernier pouvant, le cas échéant, être exercé contre la décision prise à l'issue de ce processus» (85). Par conséquent, «les membres du public concerné […] doivent pouvoir exercer un recours contre la décision par laquelle une instance, appartenant à l'organisation judiciaire d'un État membre, a statué sur une demande d'autorisation de projet, quel que soit le rôle qu'ils ont pu jouer dans l'instruction de ladite demande en prenant part à la procédure devant ladite instance et en faisant valoir leur position à cette occasion».

87.

La directive 2004/35/CE sur la responsabilité environnementale a notamment pour objectif d'encourager les personnes physiques et morales à jouer un rôle actif pour aider les autorités compétentes à remédier aux dommages environnementaux couverts par des règles en matière de responsabilité environnementale (86). Elle habilite les personnes physiques ou morales touchées par un dommage environnemental, ayant un intérêt suffisant à faire valoir par rapport à ce dommage ou faisant valoir une atteinte à un droit résultant de ce dommage, à soumettre des observations à l'autorité nationale compétente et à lui demander de prendre les mesures qui s'imposent. Cette directive prévoit que certaines ONG seront réputées avoir un intérêt suffisant ou bénéficier de droits susceptibles de faire l'objet d'une atteinte, et pourront donc soumettre une demande d'action. L'autorité compétente est tenue de statuer sur la demande d'action (87).

88.

Le droit de soumettre des observations et des demandes d'action est formulé en des termes très proches du libellé de l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus et des dispositions correspondantes de la directive 2011/92/UE relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement. En effet, les personnes autorisées à soumettre des observations et une demande d'action sont aussi autorisées à exercer un recours pour contester la légalité formelle et matérielle d'une décision, d'un acte ou d'une omission d'une autorité compétente, sur la base des observations et de la demande d'action en question (88).

89.

La proximité des formulations, y compris en ce qui concerne le statut privilégié des ONG environnementales, indique que la jurisprudence de la Cour sur le pouvoir d'ester en justice décrite à la section C.2.3 peut également être prise en considération aux fins de l'interprétation de la directive 2004/35/CE sur la responsabilité environnementale.

90.

L'article 19, paragraphe 1, du TUE, qui codifie le principe établi d'une protection juridictionnelle effective (89), dispose que «[l]es États membres établissent les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l'Union». Par ailleurs, l'article 47, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux, que les États membres sont tenus de respecter lorsqu'ils appliquent le droit de l'Union, dispose que «[t]oute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l'Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues au présent article».

91.

Dans le domaine spécifique de l'environnement, l'article 9, paragraphe 3, de la convention d'Aarhus prévoit que chaque partie contractante veille à ce que les membres du public qui répondent aux critères éventuels prévus par son droit interne puissent engager des procédures administratives ou judiciaires pour contester les actes ou omissions de personnes physiques ou d'autorités publiques allant à l'encontre des dispositions du droit national de l'environnement. Comme indiqué précédemment, la définition du public inclut les ONG environnementales.

92.

Le paragraphe 3 de l'article 9 de la convention d'Aarhus a une portée plus générale que son paragraphe 2, puisque le bénéficiaire visé du pouvoir d'ester en justice est le «public», défini dans ladite convention dans un sens plus large que le «public concerné». Le paragraphe 3 couvre également les actes et omissions de personnes physiques, tandis que le paragraphe 2 se limite aux décisions, actes et omissions des autorités publiques (90). Qui plus est, le paragraphe 3 laisse aux parties contractantes le choix entre une procédure de recours administrative ou judiciaire. De même, il ne mentionne aucun critère d'accès à la justice, comme l'atteinte à un droit ou un intérêt suffisant à agir, et ne confère pas aux ONG environnementales la capacité de lege pour ester.

93.

La Cour a donc précisé, dans l'arrêt LZ I, que l'article 9, paragraphe 3, ne contient aucune obligation claire et précise susceptible de régir directement le statut juridique des personnes physiques, ce statut étant soumis à l'adoption de mesures ultérieures par les parties contractantes (91). La Cour a néanmoins considéré que les dispositions de l'article 9, paragraphe 3, bien que rédigées en termes généraux, visent à garantir la protection effective de l'environnement (92) et qu'«il ne saurait dès lors être envisageable […] de donner une interprétation des stipulations de l'article 9, paragraphe 3, de la convention d'Aarhus qui rendrait impossible en pratique ou excessivement difficile l'exercice des droits conférés par le droit de l'Union» (93).

94.

En vertu de l'article 216, paragraphe 2, du TFUE, la convention d'Aarhus fait partie de l'ordre juridique de l'Union (94). Parmi les exigences de cet ordre juridique, contraignantes pour les États membres dans la mise en œuvre de l'article 9, paragraphe 3, de la convention d'Aarhus, figurent l'application et l'interprétation uniformes du droit de l'Union. À cet égard, la possibilité — et parfois l'obligation — qu'ont les juridictions nationales de demander à la Cour de se prononcer, en vertu de l'article 267 du TFUE, sur la validité ou l'interprétation d'exigences spécifiques de la législation européenne constitue un mécanisme essentiel, qui suppose l'accès aux juridictions nationales.

95.

Au vu de l'ensemble des considérations qui précèdent, les États membres doivent conférer la qualité pour agir afin de garantir l'accès à un recours effectif aux fins de la protection des droits procéduraux et matériels conférés par la législation environnementale de l'Union, et ce même si l'acte législatif concerné ne prévoit pas de dispositions spécifiques en la matière.

96.

Les droits procéduraux sont particulièrement importants dans le contexte des plans et des programmes. De nombreux actes de la législation environnementale de l'Union européenne exigent que des plans et des programmes soient adoptés afin de garantir la réalisation des objectifs environnementaux visés. Ces documents peuvent servir à planifier les interventions dans le temps (comme les plans de gestion de districts hydrographiques) (95) ou à mettre en place des actions destinées à répondre à des problèmes spécifiques (comme les plans relatifs à la qualité de l'air visant à réduire les niveaux excessifs de pollution atmosphérique) (96). En plus d'imposer l'adoption de certains types de plans et de programmes, la législation environnementale de l'Union fixe des exigences relatives à l'évaluation environnementale des plans et programmes susceptibles d'avoir des incidences importantes sur l'environnement (comme les plans d'occupation des sols) (97).

97.

Une grande partie de la législation concernée prévoit une phase de consultation publique obligatoire au cours du processus décisionnel. À cet égard, l'article 7 de la convention d'Aarhus impose la tenue d'une consultation publique pour les plans et programmes qui relèvent de son vaste champ d'application. En ce sens, les plans et programmes environnementaux prescrits par le droit de l'Union, mais à l'égard desquels aucune disposition sur la participation du public n'est expressément prévue, peuvent malgré tout nécessiter une consultation publique.

98.

Le pouvoir d'ester en justice contre les décisions, actes et omissions des autorités publiques en ce qui concerne les plans et programmes visés à l'article 7 de la convention d'Aarhus peut être défini à la lumière de la jurisprudence de la Cour sur la participation du public. Si l'on applique le raisonnement de la Cour dans l'affaire Kraaijeveld (98) (qui concernait un projet plutôt qu'un plan ou un programme), le public admis à participer peut demander à une juridiction d'examiner si la ligne de conduite prescrite lors du processus décisionnel concernant un plan ou un programme a été observée.

99.

Il ressort de la jurisprudence de la Cour que le pouvoir d'ester en justice ne concerne pas uniquement les décisions, actes ou omissions relatifs à des plans et des programmes isolés, mais aussi la législation nationale et les actes réglementaires généraux établissant les règles de procédure applicables à ces plans et programmes. La Cour a en effet jugé, dans l'affaire Terre Wallonne et Inter-Environnement Wallonie (99), qu'un programme d'action requis en vertu de la directive 91/676/CEE (directive «Nitrates») devait aussi s'assortir, en principe, d'une évaluation environnementale stratégique (comprenant une consultation publique), au titre de la directive 2001/42/CE sur l'évaluation stratégique des incidences sur l'environnement. De ce fait, une juridiction nationale a annulé certaines parties d'un arrêté national établissant un programme d'action pour la gestion de l'azote, au motif que cet arrêté n'avait pas prévu d'évaluation stratégique des incidences sur l'environnement. Dans une affaire ultérieure, Inter-Environnement Wallonie, la Cour a confirmé le bien-fondé de l'annulation dans de telles circonstances (100).

100.

Il apparaît clairement que les personnes physiques et les ONG environnementales ont qualité pour agir en vue de défendre leurs droits procéduraux, l'une et l'autre catégories du public étant habilitées à exercer ces droits.

101.

Il ressort nettement de la jurisprudence de la Cour que le pouvoir d'ester en justice doit être conféré aux personnes physiques et aux ONG environnementales aux fins de la protection de la santé humaine, en vertu de la législation environnementale de l'Union, ainsi que des droits de propriété couverts par les objectifs de cette législation et, dans le cas des ONG environnementales, aux fins de la défense de l'environnement au titre des dispositions à caractère environnemental de l'Union.

102.

L'application de la «doctrine de l'atteinte à un droit» (à savoir la doctrine, appliquée par certains États membres, selon laquelle une personne physique doit pouvoir justifier devant un tribunal d'une atteinte à l'un de ses droits) est problématique, dans la mesure où la protection de l'environnement a principalement pour but de défendre l'intérêt public général et non de conférer expressément des droits aux particuliers. L'autre approche, qui consiste à exiger un intérêt suffisant, semble moins problématique; des considérations analogues à celles évoquées pour la doctrine de l'atteinte à un droit s'appliquent néanmoins, mutatis mutandis.

103.

La Cour a confirmé qu'il appartient aux États membres de définir ce qui constitue une atteinte à un droit (101). Elle a cependant précisé que les libellés de l'article 11, paragraphe 3, de la directive 2011/92/UE relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement et de l'article 9, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la convention d'Aarhus doivent être interprétés en ce sens que ce pouvoir discrétionnaire est modulé par la nécessité de garantir un large accès à la justice pour le public concerné (102). De plus, le pouvoir discrétionnaire dévolu aux États membres de définir ce qui constitue une atteinte à un droit ne peut pas rendre excessivement difficile la protection des droits conférés par le droit de l'Union. Par conséquent, le pouvoir d'ester en justice des membres du public concerné par les décisions, actes ou omissions qui relèvent de la directive 2011/92/UE relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement — et de l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus — ne saurait être interprété de manière restrictive (103).

104.

La Cour a confirmé ce principe dans le contexte des décisions, actes et omissions d'autorités publiques suivantes: l'omission d'une autorité publique d'élaborer, conformément à la loi, un plan relatif à la qualité de l'air (104), l'adoption de plans nationaux de réduction des émissions (105) et l'octroi d'une dérogation en vertu de la législation sur la nature (106). La jurisprudence insiste donc sur la nécessité, pour les États membres et les juridictions nationales, de faire en sorte qu'un recours puisse être exercé contre une grande variété de décisions, actes et omissions, sur la base d'un large éventail de droits matériels.

105.

Tel que formulé, l'article 9, paragraphe 3, de la convention d'Aarhus («qui répondent aux critères éventuels prévus par son droit interne») accorde aux parties contractantes un certain pouvoir discrétionnaire dans l'établissement des critères à remplir pour pouvoir être admis à ester en justice.

106.

Les États membres ne sont pas tenus de reconnaître la qualité pour agir à tous les membres du public (actio popularis) ou à toutes les ONG, sans exception. Néanmoins, conformément au guide d'application de la convention d'Aarhus, les critères éventuellement appliqués doivent être compatibles avec les objectifs de la convention en matière d'accès à la justice (107). Ainsi, les parties à la convention ne peuvent invoquer la condition relative aux «critères éventuels prévus par son droit interne» comme prétexte pour introduire ou maintenir des critères tellement stricts qu'ils empêchent, dans la pratique, toutes ou presque toutes les organisations environnementales de contester des actes ou omissions qui contreviennent aux dispositions de droit interne en matière d'environnement (108). Qui plus est, conformément au principe d'effectivité, les États membres ne peuvent adopter des critères qui rendent impossible ou excessivement difficile l'exercice des droits conférés par le droit de l'Union.

107.

Les critères appropriés établis par les États membres dans le contexte de l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus seront également appropriés dans le contexte du paragraphe 3 dudit article. Toutefois, contrairement au paragraphe 2, le paragraphe 3 ne confère pas expressément aux ONG environnementales le pouvoir d'ester en justice de lege. Se pose dès lors la question de savoir si les États membres peuvent appliquer la doctrine de l'atteinte à un droit sans tenir aucunement compte du fait qu'une ONG ne sera pas en mesure de démontrer une telle atteinte au même titre qu'un particulier. À cet égard, compte tenu du rôle que jouent les ONG environnementales dans la protection des intérêts environnementaux généraux comme la qualité de l'air et la biodiversité, les États membres qui appliquent la doctrine de l'atteinte à un droit doivent le faire de manière à garantir que ces ONG peuvent exercer un recours en justice contre les décisions, actes et omissions qui concernent ce rôle.

108.

La portée du contrôle juridictionnel est un élément essentiel de tout système efficace de contrôle juridictionnel, car il détermine comment les juges nationaux apprécient la légalité des décisions, actes et omissions attaqués. Il comporte deux aspects. Le premier concerne les domaines du droit qui peuvent être invoqués et les moyens de droit qui peuvent être soulevés dans le cadre d'un recours, en particulier dans le but d'établir si un requérant est en droit d'invoquer toutes les dispositions pertinentes de la législation environnementale de l'Union européenne à l'appui de son cas. Ce point est traité à la section C.3.2. Le second se rapporte à l'intensité du contrôle à exercer par les juges en vue d'apprécier la légalité et est traité à la section C.3.3.

109.

Un certain nombre de directives de l'Union européenne prévoyant expressément un accès à la justice contiennent des dispositions pertinentes en ce qui concerne la portée du contrôle juridictionnel (109). Toutefois, la majeure partie des textes de droit dérivé en matière environnementale sont dépourvus de telles dispositions, ce qui implique, pour en délimiter correctement la portée, comme dans le cas du pouvoir d'ester en justice, de se référer à la jurisprudence de la Cour.

110.

Cet aspect de la question est particulièrement pertinent dans le cas des juridictions qui n'accordent le droit d'ester en justice que si les droits du requérant ont été violés. En pareil cas, il est habituellement fréquent que les motifs possibles du contrôle juridictionnel soient limités aux dispositions juridiques qui confèrent les droits individuels constituant la base du droit d'ester invoqué. Cet aspect est également pertinent en ce qui concerne les restrictions visant à limiter l'action des requérants aux arguments qu'ils ont invoqués dans la procédure administrative préalable (préclusion) ou à les empêcher d'abuser des procédures judiciaires en soulevant des moyens de droit dénués de pertinence.

111.

Cette catégorie est couverte par l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus. Comme indiqué plus haut, ledit article 9, paragraphe 2, vise à donner accès à la justice en ce qui concerne les décisions, actes ou omissions concernant certaines actions spécifiques tombant sous le coup des dispositions de l'article 6 de ladite convention en matière de participation du public.

112.

Comme cela a également été souligné, l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus permet aux États membres de réserver le pouvoir d'ester en justice aux requérants qui sont des personnes faisant valoir une atteinte à un droit ou démontrant un intérêt suffisant. En ce qui concerne les motifs possibles de contrôle juridictionnel, cela donne lieu à une différence potentielle dans la manière dont les requêtes des personnes physiques et des ONG de protection de l'environnement peuvent être traitées. Cela vaut particulièrement pour les décisions, actes et omissions qui concernent la directive 2011/92/UE relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement et la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles, c'est-à-dire les principaux instruments législatifs de droit dérivé de l'Union qui donnent effet audit article 9, paragraphe 2. Toutefois, dans l'arrêt LZ II (110), la Cour de justice a confirmé que le champ d'application de l'article 6 de la convention d'Aarhus et, partant, de son article 9, paragraphe 2, est plus large que celui de ces directives de l'Union européenne.

113.

Dans l'arrêt Commission/Allemagne, la Cour a dit pour droit que, lorsque, conformément aux dispositions en matière d'accès à la justice de la directive 2011/92/UE relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement et de la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles, un État membre limite le droit des personnes physiques à ester en justice aux cas d'atteinte à des droits, il «est également habilité à prévoir que l'annulation d'une décision administrative par la juridiction compétente requiert la violation d'un droit subjectif dans le chef du requérant» (111). Cette interprétation peut s'appliquer en ce qui concerne d'autres décisions, actes et omissions attaqués relevant de l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus.

114.

Cela signifie que, dans le cadre d'un régime fondé sur l'atteinte aux droits, lorsque des personnes physiques introduisent des requêtes, la juridiction nationale peut limiter son examen aux dispositions autorisant l'intéressé à introduire le recours.

115.

Les restrictions des moyens décrites à la section C.3.2.1.1 ne s'appliquent pas aux ONG environnementales qui remplissent les conditions fixées par le droit national pour obtenir le droit d'ester de lege.

116.

Dans l'arrêt Trianel, la Cour a précisé que ces ONG sont en droit de se fonder sur toute disposition de la législation environnementale de l'Union ayant un effet direct ainsi que sur le droit national mettant en œuvre le droit de l'Union. Ainsi a-t-elle jugé que, «s'il est loisible au législateur national de limiter les droits dont la violation peut être invoquée par un particulier dans le cadre d'un recours juridictionnel […], une telle limitation ne peut s'appliquer telle quelle aux associations de défense de l'environnement sauf à méconnaître les objectifs de l'article 10 bis, troisième alinéa, dernière phrase, de la directive 85/337» (112).

117.

Cela signifie qu'une ONG environnementale ayant formé un recours sur la base du pouvoir d'ester en justice de lege est en droit d'invoquer toute disposition du droit européen de l'environnement qui, selon elle, n'a pas été respectée.

118.

L'article 9, paragraphe 3, de la convention d'Aarhus prévoit l'octroi du pouvoir d'ester en justice pour introduire des recours visant les actes ou omissions qui ne sont pas couverts par l'article 9, paragraphe 1 ou 2, de la convention d'Aarhus.

119.

En vertu de l'article 9, paragraphe 3, de la convention d'Aarhus, les membres du public peuvent engager des procédures judiciaires dès lors qu'ils répondent aux critères prévus par le droit national. Ainsi, dans le cas d'une procédure pour atteinte à des droits, les États membres pourraient limiter la portée du contrôle juridictionnel aux moyens relatifs aux droits qui, selon le requérant, n'ont pas été respectés.

120.

Faute de disposer du pouvoir d'ester en justice de lege, les ONG environnementales sont en droit de requérir, au minimum, un contrôle juridictionnel en ce qui concerne les dispositions de droit qui donnent lieu à des droits et intérêts subjectifs. Ainsi qu'il ressort des sections C.1 et C.2 et, en particulier, de l'arrêt de la Cour dans l'affaire LZ II, les ONG environnementales peuvent se prévaloir d'un droit général de protection de l'environnement et invoquer des obligations à caractère environnemental devant les juridictions nationales.

121.

Dans l'arrêt Commission/Allemagne, la Cour a dit pour droit qu'il n'est pas possible de limiter «l'étendue du contrôle juridictionnel aux objections qui ont déjà été produites dans le délai imparti au cours de la procédure administrative qui a conduit à l'adoption de la décision». La Cour justifie sa position en s'appuyant sur l'obligation de faire en sorte que le contrôle porte sur la légalité de la décision attaquée, quant au fond ou à la procédure, dans sa totalité (113). Cet arrêt est pertinent pour les décisions, actes et omissions relevant de l'article 11 de la directive 2011/92/UE sur l'évaluation des incidences sur l'environnement et de l'article 25 de la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles, ainsi que pour les décisions, actes et omissions relevant de l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus. Il est également applicable aux actes et omissions relevant de l'article 9, paragraphe 3, de ladite convention, du fait que les recours juridictionnels contre ces derniers portent aussi sur la légalité quant au fond et à la procédure (voir la section C.3.3.3).

122.

Bien que la préclusion ne soit pas autorisée, la Cour a indiqué qu'il est loisible au législateur national de «prévoir des règles procédurales spécifiques, telles que l'irrecevabilité d'un argument présenté de manière abusive ou de mauvaise foi, lesquelles constituent des mécanismes appropriés afin de garantir l'efficacité de la procédure juridictionnelle» (114). À cet égard, il appartient aux États membres de fixer les règles qui soient conformes à l'exigence générale consistant à prévoir un contrôle juridictionnel de la légalité, quant au fond et à la procédure, des décisions, actes ou omissions.

123.

L'intensité des vérifications ou le niveau du contrôle déterminent le degré de détail à appliquer par la juridiction nationale dans son appréciation de la légalité de la décision, de l'acte ou de l'omission en cause. Les pratiques en la matière varient considérablement d'un État membre à l'autre. Elles peuvent aller d'un simple contrôle ciblé sur des questions de procédure à un contrôle complet des décisions, actes ou omissions contestés, assorti de la possibilité pour les juges de substituer leur propre appréciation aux constatations de l'administration.

124.

L'intensité des vérifications ou le niveau du contrôle ne font l'objet d'aucune disposition détaillée dans la convention d'Aarhus ou le droit dérivé de l'Union européenne. Toutefois, la jurisprudence de la Cour a permis de préciser quelque peu les conditions minimales à remplir pour que le contrôle juridictionnel soit considéré comme effectif.

125.

Les recours juridictionnels dirigés contre les décisions relatives aux demandes d'accès à des informations à caractère environnemental relèvent du champ d'application de l'article 9, paragraphe 1, de la convention d'Aarhus. La directive 2003/4/CE concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement contient des dispositions en matière d'accès à la justice (115) qui reflètent les exigences dudit article 9, paragraphe 1. Ces dispositions prévoient que les États membres prennent les mesures nécessaires pour que toute personne sollicitant une information au titre de ladite directive puisse engager une procédure devant une juridiction ou un autre organe indépendant et impartial établi par la loi, compétent pour réexaminer les actes ou omissions de l'autorité publique concernée et dont les décisions peuvent passer en force de chose jugée. Elles ne déterminent pas, cependant, l'étendue du contrôle juridictionnel requis par cette directive.

126.

Dans l'arrêt East Sussex, la Cour a été invitée à interpréter la portée du contrôle requis au titre de la directive 2003/4/CE concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement. Elle a jugé à cet égard qu'«[e]n l'absence de précision dans le droit de l'Union, la détermination de cette étendue relève de l'ordre juridique des États membres, sous réserve du respect des principes d'équivalence et d'effectivité» (116). Dans le contexte spécifique des dispositions de ladite directive en matière d'accès à la justice, la Cour a précisé qu'un contrôle effectif doit répondre à l'objectif consistant à instituer un régime général garantissant que toute personne physique ou morale d'un État membre a un droit d'accès aux informations à caractère environnemental détenues par les autorités publiques ou pour le compte de celles-ci, sans que cette personne soit obligée de faire valoir un intérêt (117). En ce qui concerne la décision administrative, attaquée, de réclamer certains frais au demandeur pour répondre à une demande d'informations, la Cour a jugé, dans l'arrêt East Sussex, que le juge national doit, à tout le moins, examiner si, oui ou non, les conditions applicables de la directive étaient remplies (118).

127.

Le contrôle juridictionnel prévu à l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus — et dans le cadre de la législation dérivée de l'Union européenne qui la transpose — est nécessaire pour évaluer la légalité, quant au fond et à la procédure, des décisions, actes ou omissions contestés. Cependant, ni la convention d'Aarhus ni le droit dérivé de l'Union ne précisent l'étendue du contrôle de la légalité, quant au fond et à la procédure, qu'il convient de mener.

128.

Dans le même ordre d'idées, l'article 9, paragraphe 3, de la convention d'Aarhus ne prévoit pas expressément d'obligation de mettre en place un système de contrôle prévoyant une évaluation de la légalité, quant au fond et à la procédure, d'un acte ou d'une omission. Dans le contexte de la législation secondaire de l'Union, actuellement seule la directive 2004/35/CE sur la responsabilité environnementale le prévoit explicitement. Toutefois, la jurisprudence de la Cour, notamment dans les arrêts East Sussex et Janecek, indique qu'un principe UE de contrôle juridictionnel effectif de la légalité, quant au fond et à la procédure, s'applique aux actes et omissions relevant de l'article 9, paragraphe 3, de la convention d'Aarhus. Dans le cas contraire, il ne saurait être garanti que les objectifs de la législation environnementale de l'Union européenne et les droits qu'elle confère puissent être garantis de façon satisfaisante par les juridictions nationales. Selon le guide d'application de la convention d'Aarhus, le niveau de contrôle à appliquer dans le cadre dudit article 9, paragraphe 3, est identique à celui qui doit être appliqué dans le cadre de l'article 9, paragraphe 2, de cette convention, ce qui signifie qu'une juridiction nationale doit examiner la question de la légalité quant au fond et quant à la procédure (119).

129.

La jurisprudence de la Cour indique clairement qu'un contrôle limité à la légalité de la procédure ne serait pas conforme aux obligations découlant de l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus et de la législation dérivée de l'Union européenne. Dans l'arrêt Commission/Allemagne, la Cour a en effet jugé que «l'objectif même poursuivi par l'article 11 de la directive 2011/92 et par l'article 25 de la directive 2010/75 consiste non seulement à garantir au justiciable un accès le plus large possible au contrôle juridictionnel, mais également à permettre que ce contrôle porte sur la légalité de la décision attaquée, quant au fond ou à la procédure, dans sa totalité» (120).

130.

D'une manière plus générale, dans l'arrêt East Sussex (121), la Cour a considéré qu'un système de contrôle juridictionnel est conforme au principe d'effectivité «à condition qu'il permette à la juridiction saisie d'un recours en annulation d'une telle décision d'appliquer effectivement, dans le cadre du contrôle de la légalité de celle-ci, les principes et les règles du droit de l'Union pertinents».

131.

Il ressort donc de l'arrêt East Sussex que, même si le niveau de contrôle n'est pas déterminé dans le droit de l'Union, le mode d'exécution du contrôle doit permettre l'exercice effectif des droits prévus et de garantir la bonne réalisation des objectifs des dispositions pertinentes de la législation de l'Union.

132.

Le guide d'application de la convention d'Aarhus définit l'illégalité de procédure comme le fait, pour l'autorité publique, de ne pas respecter les procédures instituées par la législation (122).

133.

Les manquements aux règles de procédure qui peuvent entraîner l'illégalité d'une décision, d'un acte ou d'une omission peuvent être liés: 1) à la compétence de l'autorité pour adopter l'acte ou la décision en cause; 2) à une procédure obligatoire à observer dans le cadre du processus décisionnel (par exemple, consultation publique ou réalisation d'une évaluation des incidences sur l'environnement); ou 3) à la forme sous laquelle se présente la décision, l'acte ou l'omission.

134.

Si les points 1) et 3) relèvent généralement des États membres, au titre de leur autonomie procédurale, le point 2) relève d'ordinaire du droit de l'Union, dans les cas où des exigences en matière de participation du public sont établies par la convention d'Aarhus et le droit dérivé de l'Union. Par exemple, la directive 2011/92/UE relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement définit les exigences en matière de consultation publique formelle que l'autorité publique doit remplir lors de la réalisation d'une évaluation des incidences sur l'environnement. Le respect de ces exigences est primordial afin d'assurer la participation effective du public au processus décisionnel. En conséquence, si l'on applique l'approche que nous venons de rappeler, la juridiction nationale doit être habilitée à examiner la conformité avec ces exigences formelles et à décider de voies de recours adéquates en cas de manquements à la procédure. Les exigences formelles impératives ne sont pas laissées à la discrétion de l'autorité publique.

135.

Le contrôle de la légalité de la procédure peut porter sur le champ d'application de la régularisation des mesures illégales prises par une personne physique ou une autorité publique. La Cour de justice a prévu la possibilité d'une régularisation, en l'assortissant toutefois de certaines conditions (123). Dans l'affaire Križan e.a., la Cour a été invitée à examiner, dans le cadre d'une procédure d'autorisation relative à une décharge, les possibilités de rectification d'une erreur commise par une autorité publique (en l'occurrence, un manquement à l'obligation de mettre à disposition certaines informations dans la procédure d'approbation relative à la décharge), au stade d'un recours administratif contre la décision de cette autorité. La Cour a confirmé que la régularisation était possible, à condition que toutes les options et solutions requises demeurent possibles au stade du pourvoi (124) — question qu'il appartenait à la juridiction nationale de vérifier (125).

136.

L'illégalité quant au fond est définie par le guide d'application de la convention d'Aarhus comme un manquement à la substance de la législation (126).

137.

La première étape du contrôle de la légalité quant au fond consiste à examiner les faits de l'affaire. Réunis par l'administration et finalement modifiés dans le cadre d'un processus de consultation publique, ils constituent la base sur laquelle l'autorité compétente décide s'il y a lieu ou non de prendre une décision ou une mesure, ainsi que de la teneur et de la motivation de ces dernières. Lorsque les faits sont incomplets ou erronés, ou encore incorrectement interprétés, cette erreur a une incidence directe sur la qualité de la décision administrative prise et risque de compromettre les objectifs de la législation environnementale de l'Union européenne.

138.

Dans l'arrêt East Sussex, la Cour a confirmé qu'en l'absence de règles fixées par le droit de l'Union, il appartient à l'ordre juridique de chaque État membre de régler les modalités procédurales des recours destinés à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent du droit de l'Union. Il importe à cet égard que l'exercice des droits conférés par le droit de l'Union ne soit rendu ni pratiquement impossible ni excessivement difficile (principe d'effectivité) (127).

139.

Les juridictions nationales n'ont généralement pas l'obligation d'effectuer d'elles-mêmes des opérations de collecte d'informations ou des enquêtes factuelles. Toutefois, en vue de garantir un contrôle efficace des décisions, actes ou omissions en cause, il y a lieu d'appliquer une norme minimale à l'examen des faits, afin de garantir que le requérant puisse exercer son droit de demander de manière efficace un contrôle, aussi en ce qui concerne l'examen des faits. Si une juridiction nationale n'était jamais en mesure de contrôler les faits sur lesquels l'administration a fondé sa décision, cela pourrait d'entrée de jeu empêcher le requérant d'introduire effectivement un recours potentiellement justifié.

140.

Lorsqu'ils établissent des conclusions à partir des faits d'une affaire et de la législation en vigueur, les décideurs administratifs jouissent généralement d'un large pouvoir d'appréciation. La Cour reconnaît qu'un examen limité au fond d'une décision, d'un acte ou d'une omission peut être compatible avec le droit de l'Union. Comme indiqué ci-dessus, la Cour a considéré, dans l'arrêt East Sussex, que, même si un contrôle juridictionnel limité ne rend pas en soi excessivement difficile l'exercice des droits conférés par le droit de l'Union, il doit au minimum permettre à la juridiction saisie d'un recours en annulation d'appliquer effectivement les principes et les règles pertinents du droit de l'Union (128).

141.

Cela signifie que le niveau de contrôle appliqué doit permettre de garantir la sauvegarde des objectifs et de la portée de la législation de l'Union concernée. Il convient également de prendre en considération l'étendue de la marge d'appréciation dont dispose le décideur pour apprécier les faits et pour en tirer observations et conclusions.

142.

La jurisprudence de la Cour apporte des précisions sur la façon dont les juges nationaux doivent contrôler le pouvoir discrétionnaire des autorités publiques dans plusieurs contextes spécifiques.

143.

En ce qui concerne la directive 2011/92/UE relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement, la Cour a jugé, dans les arrêts Mellor et Gruber (129), qu'une décision administrative de ne pas effectuer d'évaluation des incidences pour un projet peut être contestée devant un juge national par un membre du public concerné. Il convient en particulier qu'un contrôle juridictionnel effectif soit réalisé quant à la légalité des motifs de la décision de vérification litigieuse (130). Cela inclut la question de savoir si le projet aura probablement une incidence notable sur l'environnement. En outre, en ce qui concerne la même directive, la Cour a jugé, dans l'arrêt Commission/Allemagne, qu'un État membre ne peut limiter la portée d'un contrôle juridictionnel à la question de la validité d'une décision de ne pas procéder à une évaluation des incidences sur l'environnement. Elle a fait observer qu'exclure l'applicabilité du contrôle juridictionnel dans les cas où, ayant été réalisée, l'évaluation des incidences sur l'environnement serait entachée de vices, même graves, priverait en grande partie de leur effet utile les dispositions de ladite directive relatives à la participation du public (131).

144.

En lien avec l'article 6, paragraphe 3, de la directive «Habitats», la Cour a jugé, dans l'affaire Waddenzee (132), que les autorités publiques compétentes ne peuvent autoriser une activité dans une zone protégée classée Natura 2000 qu'à la condition que, compte tenu des conclusions d'une évaluation appropriée, il ne subsiste aucun doute raisonnable d'un point de vue scientifique, au regard des objectifs de conservation du site, que l'activité concernée n'aura aucun effet préjudiciable sur l'intégrité de ce site. En d'autres termes, lorsqu'il est amené à réexaminer une décision autorisant ce type d'activité, le juge national doit déterminer si, oui ou non, les éléments scientifiques sur lesquels s'est fondée l'autorité publique ne laissent subsister aucun doute raisonnable.

145.

Le juge national peut donc être appelé à prendre en compte les preuves scientifiques pertinentes, qui constituent généralement la base des mesures de protection de l'environnement. La formulation de l'arrêt Waddenzee indique que la question de savoir s'il ne subsiste aucun doute raisonnable est une notion objective, qui ne saurait être considérée par le juge national comme un élément subjectif relevant exclusivement du pouvoir discrétionnaire de l'autorité publique.

146.

En ce qui concerne l'obligation d'établir des plans relatifs à la qualité de l'air en vertu de la législation sur la qualité de l'air ambiant, la Cour a observé dans l'arrêt Janecek que, «[…] si les États membres disposent ainsi d'un pouvoir d'appréciation, l'article 7, paragraphe 3, de la directive 96/62 comporte des limites à l'exercice de celui-ci, susceptibles d'être invoquées devant les juridictions nationales (voir, en ce sens, arrêt du 24 octobre 1996, Kraaijeveld e.a., C-72/95, Rec. p. I-5403, point 59) s'agissant de l'adéquation des mesures que doit comporter le plan d'action à l'objectif de réduction du risque de dépassement et de la limitation de sa durée, compte tenu de l'équilibre qu'il convient d'assurer entre cet objectif et les différents intérêts publics et privés en présence» (133). Ainsi, dans cet arrêt, la Cour prévoit que le contrôle du juge national devrait s'étendre à l'examen de l'adéquation des mesures concernées à la lumière des intérêts en jeu dans l'affaire. De même, en ce qui concerne l'obligation, pour les États membres, d'établir des programmes en vue de réduire les émissions de certains polluants afin de se conformer aux plafonds fixés pour ces émissions par la directive (UE) 2016/2284 sur les plafonds d'émission nationaux (134), la Cour a jugé, dans l'affaire Stichting Natuur en Milieu e.a., que le contrôle juridictionnel devait aller jusqu'à vérifier si les programmes nationaux prévoyaient des stratégies et des mesures appropriées et cohérentes, permettant de réduire les émissions jusqu'aux niveaux correspondant aux plafonds d'émissions imposés (135).

147.

Dans le même ordre d'idées, le niveau du contrôle juridictionnel qu'attendait la Cour dans les affaires Janecek et Stichting Natuur en Milieu e.a. est pertinent dans les domaines couverts par la législation européenne relative à l'eau et aux déchets, qui impose aux autorités publiques compétentes d'élaborer des plans et des programmes dont le rôle est essentiel pour la réalisation des objectifs environnementaux.

148.

Dans l'affaire Stichting Natuur en Milieu e.a., la Cour a constaté l'obligation générale pour les États membres de s'abstenir de prendre des dispositions, générales ou spécifiques, de nature à compromettre sérieusement la réalisation du résultat prescrit par une directive (136). Cela est pertinent lorsqu'il est soutenu, devant le juge national, qu'une décision visant à mettre en œuvre une disposition législative à caractère environnemental de l'Union européenne portera atteinte à la mise en œuvre d'une autre.

149.

Le point commun des affaires susmentionnées et de l'affaire East Sussex est l'importance des spécificités des différents actes législatifs de l'Union et de la bonne interprétation de la législation de l'Union au cours du processus de prise de décision. Une grande partie de la jurisprudence mentionnée résulte de renvois préjudiciels émanant de juridictions nationales cherchant à vérifier si l'organe de décision administratif a correctement interprété le droit de l'Union européenne. Dans ce contexte, il est également important de rappeler que les juridictions nationales sont tenues d'appliquer ex officio le droit de l'Union européenne, indépendamment des arguments que peuvent invoquer les parties à la procédure, si, en vertu du droit national, elles doivent soulever des moyens de droit tirés de règles nationales contraignantes qui n'ont pas été avancés par les parties (137).

150.

Le principe de proportionnalité est aussi pertinent à cet égard lorsqu'il est tenu compte des spécificités de la législation environnementale de l'Union européenne (138).

151.

Comme indiqué à la section C.1.2, la législation environnementale de l'Union visant à préserver les intérêts publics — notamment en ce qui concerne la participation du public — dépendra en partie de la législation nationale d'application et des actes réglementaires nationaux de portée générale. Il ne peut être exclu que des actes législatifs et réglementaires soient parfois eux-mêmes déficients et plus restrictifs, en ce qui concerne la reconnaissance des droits mentionnés à la section C.1, que ne le justifient les dispositions concernées du droit environnemental de l'Union. Les déficiences de la législation et des actes réglementaires nationaux d'application peuvent conduire à un manque d'uniformité dans l'application de la législation environnementale de l'Union, et la Cour a dès lors reconnu la nécessité d'en prévoir le réexamen dans certaines circonstances.

152.

La convention d'Aarhus exclut les actes législatifs de son champ d'application (139) et la directive 2011/92/UE relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement exclut du sien les «projets qui sont adoptés en détail par un acte législatif national spécifique». Toutefois, dans les arrêts Boxus e.a. et Solvay e.a., la Cour a confirmé que les juridictions nationales doivent être prêtes à examiner les actes législatifs nationaux afin de s'assurer qu'ils remplissent toutes les conditions susceptibles de justifier leur exemption des exigences relatives à l'évaluation des incidences sur l'environnement. Ces affaires portaient sur une législation nationale qui visait à établir des exigences concernant des éléments spécifiques d'infrastructures aéroportuaires et ferroviaires, en dehors des procédures administratives habituelles. La Cour a considéré que l'exception relative aux actes législatifs ne s'applique que lorsque certaines conditions sont réunies et a fait observer que les dispositions concernées de la convention d'Aarhus et de la directive 2011/92/UE relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement en matière d'accès à la justice perdraient tout effet utile si la seule circonstance qu'un projet est adopté par un acte législatif avait pour conséquence de le soustraire à tout recours permettant de contester sa légalité, quant au fond ou à la procédure (140). Les juridictions nationales sont donc tenues de vérifier si les conditions justifiant l'exclusion sont remplies (141).

153.

Dans l'arrêt Inter-Environnement Wallonie, la Cour a souligné combien il était important que les juridictions nationales examinent les actes législatifs afin de veiller au respect des exigences de la législation environnementale de l'Union en ce qui concerne les plans et les programmes (142). Dans l'arrêt Stadt Wiener Neustadt, la Cour a fait référence au rôle que doit jouer la juridiction nationale afin de vérifier si la législation nationale est conforme à la directive 2011/92/UE relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement en ce qui concerne la régularisation des mesures illégales (143). En l'espèce, elle a jugé que le droit de l'Union s'opposait à une disposition législative nationale prévoyant qu'une évaluation préalable des incidences sur l'environnement doit être réputée avoir été effectuée pour certains projets qui, en réalité, n'ont pas fait l'objet d'une évaluation. Elle a constaté que ce type de disposition risquerait de bloquer la possibilité d'exercer un recours effectif dans des conditions raisonnables (144).

154.

L'article 267 du TFUE prévoit un mécanisme permettant aux juridictions nationales de poser des questions à la Cour sur la validité de la législation et des actes de l'Union européenne. Le recours à cette possibilité est illustré par l'arrêt Standley e.a., dans lequel, à la suite de questions posées par une juridiction nationale, la Cour a notamment examiné la validité de la directive 91/676/CEE sur les nitrates à la lumière du principe «pollueur-payeur» énoncé à l'article 191 du TFUE (145). De même, dans l'affaire Safety Hi Tech, la Cour a examiné la validité du règlement (CE) no 3093/94 sur l'ozone [devenu le règlement (CE) no 2037/2000], au regard de la disposition énonçant, à l'article 191 du TFUE, que la politique de l'Union dans le domaine de l'environnement doit contribuer à un haut niveau de protection de l'environnement (146). Par ailleurs, l'arrêt Eco-Emballages, qui porte notamment sur une question concernant la validité d'une directive de la Commission adoptée en vertu de la directive relative aux emballages et aux déchets d'emballages, montre en quoi l'article 267 du TFUE peut être utilisé en rapport avec un acte subsidiaire adopté au niveau de l'Union (147).

155.

Il n'est généralement pas suffisant que le contrôle juridictionnel se limite à déterminer si une décision, un acte ou une omission était licite. Il est également nécessaire que la juridiction nationale examine des voies de recours effectives — parfois dénommées «mesures de redressement» — lorsqu'il est avéré que le comportement de l'autorité publique était contraire au droit de l'Union. Du principe de coopération loyale, désormais consacré à l'article 4, paragraphe 3, du TUE, la Cour a tiré l'obligation, pour tout organe d'un État membre, d'effacer les conséquences illicites d'une violation du droit de l'Union (148). Le devoir de coopération impose également d'agir en amont pour prévenir les infractions, les États membres étant tenus de s'abstenir de prendre toute mesure de nature à compromettre sérieusement la réalisation d'un résultat prescrit par la législation environnementale de l'Union (149). Les systèmes juridiques des États membres doivent donc prévoir des voies de recours effectives qui satisfont à ces exigences.

156.

Les modalités procédurales applicables à un recours effectif relèvent de l'ordre juridique interne de chaque État membre, en vertu du principe de l'autonomie procédurale des États membres, à condition, toutefois, qu'elles ne soient pas moins favorables que celles régissant des situations similaires de nature interne (principe d'équivalence) et qu'elles ne rendent pas impossible en pratique ou excessivement difficile l'exercice des droits conférés par l'ordre juridique de l'Union (principe d'effectivité) (150). En ce qui concerne ce dernier principe, la Cour s'est aussi fondée sur des normes découlant de l'article 47, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux, qui consacre le droit à un recours effectif (151).

157.

La convention d'Aarhus fait également référence à des recours effectifs. À son article 9, paragraphe 4, elle impose en effet que les procédures de contrôle juridictionnel engagées contre des décisions, actes et omissions offrent des recours suffisants et effectifs, y compris, s'il y a lieu, un «redressement par injonction». Il s'agit là d'une exigence complémentaire de celles qui figurent à l'article 9, paragraphes 1, 2 et 3, de la convention d'Aarhus.

158.

Dans l'affaire Altrip, qui concernait des questions d'interprétation en rapport avec des soupçons d'irrégularités portant sur une évaluation des incidences sur l'environnement relative à un projet de bassin de retenue des eaux de crues, la Cour a déclaré qu'«il ne saurait être contesté que tout vice de procédure n'emporte pas nécessairement de conséquences de nature à affecter le sens d'une […] décision» (152). Elle a ainsi jugé que des recours effectifs tels que le retrait d'un acte n'ont pas lieu d'être dès lors qu'il est établi que la décision contestée n'aurait pas été différente sans le vice de procédure invoqué (153). Toutefois, la Cour a également jugé que le demandeur sollicitant un contrôle juridictionnel ne pouvait être tenu de démontrer un lien de causalité entre le vice de procédure et la décision attaquée (154), mais, au contraire, qu'il revenait aux autres parties d'apporter la preuve que le vice de procédure n'aurait eu aucune incidence sur le résultat (155).

159.

Dans l'arrêt Wells, qui concernait l'octroi d'une autorisation pour des activités minières sans qu'une évaluation des incidences sur l'environnement ait été réalisée au préalable, la Cour a examiné la portée de l'obligation de remédier à l'omission de ladite évaluation des incidences. Elle a jugé à cet égard que «les autorités compétentes sont obligées de prendre, dans le cadre de leurs compétences, toutes les mesures générales ou particulières afin de remédier à l'omission de l'évaluation des incidences sur l'environnement d'un projet […]» (156). Elle a également déclaré qu'«il incombe au juge national d'établir s'il existe, en droit interne, la possibilité de retirer ou de suspendre une autorisation déjà accordée afin de soumettre ce projet à une évaluation de ses incidences sur l'environnement […]» (157).La Cour a donc considéré que le retrait ou la suspension de l'autorisation contestée constituait une étape dans la correction d'un manquement à une exigence, à savoir le fait qu'aucune évaluation des incidences sur l'environnement n'a été effectuée (158).

160.

Dans les arrêts Boxus e.a. et Solvay e.a., la Cour a examiné la manière dont il convient qu'une juridiction nationale réagisse à une situation dans laquelle la législation nationale ne remplissait pas les conditions justifiant la non-application des exigences relatives à l'évaluation des incidences sur l'environnement. Elle a jugé à cet égard que la juridiction nationale devait être prête à écarter les dispositions législatives déficientes (159). Dans l'arrêt Stadt Wiener Neustadt, la Cour a considéré qu'une disposition nationale susceptible d'empêcher l'exercice d'un recours effectif du type visé dans l'arrêt Wells était incompatible avec les exigences de la directive 2011/92/UE sur l'évaluation des incidences environnementales (160), et qu'il appartenait à la juridiction nationale de statuer sur ce point (161).

161.

Dans le cas où un manquement au droit communautaire de l'environnement impose d'annuler des actes réglementaires (dans le respect des compétences reconnues aux juridictions par le droit national), la juridiction nationale peut se trouver face à un dilemme: comment limiter les éventuels effets indésirables pour l'environnement causés par l'annulation elle-même, en particulier dans les cas où il faut un certain temps avant que de nouvelles dispositions puissent être mises en place? En ce qui concerne cette question, la Cour a défini un certain nombre de paramètres dans l'arrêt Inter-Environnement Wallonie (162), qui portait sur un programme d'action non-conforme relatif aux nitrates, ainsi que dans l'arrêt Association France Nature Environnement (163), qui portait sur un décret non-conforme relatif à une évaluation stratégique des incidences sur l'environnement. Elle a ainsi confirmé qu'une juridiction nationale peut légitimement limiter les effets juridiques de l'annulation, pour autant qu'une telle limitation s'impose par une considération impérieuse liée à la protection de l'environnement.

162.

Toutefois, la compétence de la juridiction nationale lui permettant de limiter les effets de l'annulation ne peut être exercée que si certaines conditions sont remplies (164):

163.

Dans l'arrêt Janecek (165), la Cour a examiné le cas d'une autorité publique qui n'avait pas respecté l'obligation légale d'adopter un plan d'action pour lutter contre la pollution de l'air dans un contexte de forte concentration de particules fines et confirmé qu'une juridiction nationale était habilitée à contraindre l'autorité publique à adopter un tel plan d'action. Cette affaire illustre donc le fait que les juridictions nationales ont aussi pour rôle d'ordonner l'adoption de mesures omises.

164.

Dans les arrêts Janecek (166), Client Earth (167) et Altrip (168), la Cour va plus loin, en indiquant que le rôle de la juridiction nationale va jusqu'à vérifier le contenu des décisions et des actes pour s'assurer qu'ils satisfont aux exigences du droit de l'Union. Cela implique en corollaire que les voies de recours effectives doivent inclure des mesures visant à remédier aux insuffisances du contenu des actes et décisions, à savoir, par exemple, une instruction ordonnant la révision d'un plan d'action pour la qualité de l'air déjà adopté (169).

165.

Au moment où une décision, un acte ou une omission contestés sont attaqués devant les tribunaux, ils peuvent déjà avoir entraîné un préjudice. Dans l'arrêt Wells, la Cour a jugé que l'État membre est tenu de réparer tout préjudice causé par l'omission d'une évaluation des incidences sur l'environnement (170) et mentionné, en l'espèce, une compensation financière au profit du requérant invoquant le préjudice pour l'environnement. Toutefois, comme cela ressort de la jurisprudence ultérieure, et notamment de l'arrêt Grüne Liga Sachsen (171), la possibilité de réparation s'étend également à l'environnement lui-même — en particulier lorsque le respect de l'exigence ignorée aurait permis soit d'éviter que l'environnement ne subisse un préjudice, soit de réparer ce préjudice.

166.

Dans l'arrêt Leth, qui concernait une demande de réparation pour la supposée dépréciation de la valeur patrimoniale d'un bien consécutive à l'extension d'un aéroport menée sans qu'il y ait eu d'évaluation des incidences sur l'environnement, la Cour a précisé les possibilités d'obtention d'une compensation financière en cas de non-respect d'une exigence du droit environnemental de l'Union. Elle a confirmé que la prévention de préjudices patrimoniaux était couverte par l'objectif de protection poursuivi par la directive 2011/92/UE sur l'évaluation des incidences sur l'environnement et que les modalités procédurales applicables aux demandes de réparation devaient être établies par l'ordre juridique interne de chaque État membre dans le respect des principes d'équivalence et d'effectivité (172). La Cour a en outre rappelé qu'en vertu du principe de la responsabilité de l'État résultant d'une jurisprudence constante, toute personne lésée a droit à réparation pour autant que soient réunies trois conditions, à savoir:

Soulignant qu'il y avait lieu de prendre en compte la nature de la règle transgressée, la Cour a noté qu'il était peu probable que le simple manquement à l'obligation d'effectuer une évaluation des incidences sur l'environnement puisse constituer, par elle-même, la cause de la dépréciation de la valeur d'un bien immobilier (174). Elle a également confirmé que c'est à la juridiction nationale qu'il appartenait de déterminer si les conditions ouvrant droit à réparation étaient ou non réunies.

167.

La logique de l'arrêt Leth vaut aussi pour d'autres infractions à la législation environnementale de l'Union européenne, dès lors que la législation en cause vise à protéger ou à octroyer des droits individuels, notamment en matière d'accès à la justice.

168.

Dans l'affaire Grüne Liga Sachsen, la Cour a été invitée à trancher des questions d'interprétation de la directive «Habitats», dans un cas où un pont avait déjà été construit dans un site protégé en vertu de cette directive, sans que les précautions nécessaires aient été prises au préalable. La Cour a en fait ordonné que le dossier soit traité rétrospectivement selon des modalités aussi proches que possible de celles qui s'appliqueraient à un projet non encore mis à exécution. Il convenait dès lors de respecter, mutatis mutandis, des conditions comparables. Il a ainsi été imposé d'effectuer une évaluation appropriée des incidences liées au pont et, même, d'envisager la possibilité de le détruire si cela permettait d'éviter des dommages (175). On peut en outre déduire de l'arrêt qu'une compensation devait être fournie pour tout dommage illégal déjà occasionné au site protégé (176).

169.

Toute atteinte à l'environnement doit être traitée de manière efficace et en tenant compte des objectifs des dispositions concernées de la législation environnementale de l'Union (177).

170.

Les mesures provisoires — dites de «redressement par injonction» à l'article 9, paragraphe 4, de la convention d'Aarhus — permettent à une juridiction d'ordonner que la décision ou l'acte attaqué ne soit pas appliqué ou que des mesures positives soient prises avant que le tribunal ne rende son jugement définitif. Il s'agit par là d'éviter tout dommage susceptible de résulter d'une décision ou d'un acte qui pourrait, en définitive, se révéler illicite.

171.

Dans l'arrêt Križan e.a., qui concernait une autorisation de décharge, la Cour a été interrogée sur la question de savoir si les dispositions en matière d'accès à la justice du texte aujourd'hui devenu la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles permettait l'octroi de mesures provisoires (bien que ladite directive n'en fasse pas expressément mention). La cour a déclaré à cet égard: «[…] l'exercice du recours prévu à l'article 15 bis de la directive [ex-]96/61 ne permettrait pas de prévenir efficacement lesdites pollutions s'il était impossible d'éviter qu'une installation susceptible d'avoir bénéficié d'une autorisation accordée en violation de cette directive continue à fonctionner dans l'attente d'une décision définitive sur la légalité de ladite autorisation. Il s'ensuit que la garantie de l'effectivité du droit d'exercer un recours prévu audit article 15 bis exige que les membres du public concerné aient le droit de demander à la juridiction ou à l'organe indépendant et impartial compétent d'adopter des mesures provisoires de nature à prévenir ces pollutions, y compris, le cas échant, par la suspension temporaire de l'autorisation contestée» (178).

172.

Toujours dans l'arrêt Križan e.a., la Cour a également rappelé que la possibilité d'ordonner des mesures provisoires était une exigence générale de l'ordre juridique de l'Union. Faute de règles de l'Union, et en conformité avec le principe de l'autonomie procédurale, c'est aux États membres qu'il appartient de fixer les modalités régissant l'octroi de mesures provisoires.

173.

Pour les cas où elle a elle-même compétence, la Cour a défini des critères afin de statuer sur les demandes de mesures provisoires. Certaines des ordonnances qu'elle a rendues, y compris dans le domaine de la législation environnementale de l'Union, font référence à la nécessité, pour la Cour, qu'il s'agisse d'un fumus boni juris et d'apprécier l'urgence de la question, ainsi que la mise en balance des intérêts (179).

174.

Les coûts afférents à une procédure de contrôle juridictionnel sont fortement susceptibles de décourager les recours devant les juridictions nationales. Cela est particulièrement vrai dans le domaine de l'environnement, où les actions visent souvent à protéger des intérêts publics généraux, sans aucune perspective de gains financiers. En effet, après avoir pesé les bénéfices potentiels d'un litige contre le risque d'avoir à supporter des frais de contentieux élevés, le public concerné risque de s'abstenir de solliciter un contrôle juridictionnel, même dûment justifié.

175.

Pour contrer l'effet potentiellement dissuasif des dépens, la convention d'Aarhus prévoit, à son article 9, paragraphe 4, que le coût des procédures de recours visées à son article 9, paragraphes 1, 2 et 3, ne «doit» pas être prohibitif. Du fait qu'il s'agit d'une exigence complémentaire des dispositions de l'article 9, paragraphes 1, 2 et 3, de la convention d'Aarhus, la disposition relative aux coûts qui figure à l'article 9, paragraphe 4, est pertinente pour tous les types d'actions en justice en rapport avec la législation environnementale de l'Union européenne que couvrent lesdites dispositions (180).

176.

Certaines directives de l'Union européenne comprennent une disposition explicite concernant les coûts fondée sur le libellé de l'article 9, paragraphe 4, de la convention d'Aarhus (181). Il existe une jurisprudence de la Cour de justice qui interprète les dispositions relatives aux coûts de la directive 2011/92/UE sur l'évaluation des incidences sur l'environnement et de la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles (182), toutes deux fondées sur la disposition relative aux coûts figurant à l'article 9, paragraphe 4, de la convention d'Aarhus.

177.

Par ailleurs, dans l'affaire Edwards et Pallikaropoulos, C-260/11, la Cour a observé que «l'exigence de “coût non prohibitif” participe, dans le domaine de l'environnement, du respect du droit à un recours effectif, consacré à l'article 47 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, ainsi que du principe d'effectivité selon lequel les modalités procédurales des recours destinés à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent du droit de l'Union ne doivent pas rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile l'exercice des droits conférés par l'ordre juridique de l'Union […]» (183). Il convient donc que le régime des coûts soit conçu de manière à garantir l'exercice effectif des droits conférés par l'Union.

178.

À cet égard, la Cour a élaboré une série de critères à observer afin que les frais de contentieux ne deviennent pas prohibitifs.

179.

L'article 3, paragraphe 8, de la convention d'Aarhus dispose qu'il convient de ne porter aucunement atteinte au pouvoir des tribunaux nationaux d'accorder des dépens d'un montant raisonnable à l'issue d'une procédure judiciaire. La jurisprudence de la Cour confirme également que la disposition relative aux coûts n'empêche pas les juridictions nationales de statuer sur les dépens (184).

180.

Toutefois, en vertu de l'article 9, paragraphe 4, de la convention d'Aarhus, les coûts ne doivent pas être prohibitifs. À cet égard, la Cour a confirmé que l'interprétation de la notion de coûts «prohibitifs» ne saurait relever du seul droit national et que, dans l'intérêt d'une application uniforme du droit de l'Union et en vertu du principe d'égalité, cette notion doit trouver, dans toute l'Union européenne, une interprétation autonome et uniforme (185).

181.

La Cour a constaté que l'exigence, énoncée dans la directive 2011/92/UE relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement et dans la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles, selon laquelle les procédures ne doivent pas présenter un coût prohibitif «[…] implique que les personnes […] visées ne soient pas empêchées de former ou de poursuivre un recours juridictionnel entrant dans le champ d'application [des articles concernés] à cause de la charge financière qui pourrait en résulter» (186).

182.

La Cour a examiné la façon dont la disposition relative aux coûts a été inscrite dans le droit national. Elle a conclu à cet égard que la transposition (187) doit assurer au requérant une prévisibilité raisonnable lui permettant à la fois d'estimer le montant du coût de la procédure juridictionnelle dans laquelle il s'engage et s'il a la capacité d'en assumer le paiement (188).

183.

La Cour a estimé que la disposition relative aux coûts doit être interprétée dans le contexte de l'ensemble des coûts financiers afférents à la participation à la procédure judiciaire (189). Par conséquent, il convient de prendre en considération l'ensemble des coûts supportés par la partie concernée, tels que les frais de représentation en justice, les frais de justice, le coût des éléments de preuve et les honoraires d'experts.

184.

En outre, en ce qui concerne les mesures provisoires, la Cour a précisé que la disposition relative aux coûts s'applique également aux coûts financiers résultant de mesures auxquelles le juge national pourrait subordonner l'octroi de mesures conservatoires dans le cadre de litiges relevant de la directive 2011/92/UE relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement et de la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles (190). Plus précisément, elle a examiné les coûts afférents aux garanties financières (telles que les obligations ou les contre-engagements à verser des dommages-intérêts) que le requérant est invité à fournir à titre de dédommagement pour les retards occasionnés à un projet à la suite d'une action en justice infructueuse. D'une part, elle a déclaré que l'exigence relative à l'absence de coût prohibitif ne saurait être interprétée en ce sens qu'elle s'oppose a priori à l'application d'une garantie financière lorsque celle-ci est prévue par le droit national (191). D'autre part, elle a indiqué qu'«il revient au juge qui statue à ce sujet de s'assurer que le risque financier qui en résulte pour le requérant soit également englobé dans les différents coûts générés par le procès lorsque ce juge apprécie l'absence de coût prohibitif de la procédure» (192).

185.

Un autre critère concerne les instances judiciaires auxquelles s'applique la disposition relative aux coûts. La Cour a précisé qu'elle est applicable à tous les stades de la procédure, c'est-à-dire non seulement au stade de la procédure en première instance, mais également aux stades du recours et du pourvoi (193).

186.

La Cour a examiné comment il convient que les juridictions nationales appliquent le principe du «perdant payeur» au moment de statuer sur les dépens à supporter par les requérants à des actions relatives à l'environnement, lorsqu'ils succombent. En vertu de ce principe, la juridiction nationale peut ordonner que la partie qui succombe supporte l'ensemble des dépens de la procédure, y compris les dépens de la partie adverse. Il ressort de la jurisprudence que la juridiction nationale peut prendre en compte, aux fins de sa décision sur les dépens, des éléments de nature aussi bien subjective qu'objective. La jurisprudence rejette par ailleurs la thèse selon laquelle le fait que le requérant engage une action suffirait à démontrer que la procédure ne revêt pas pour lui un coût prohibitif (194).

187.

Les éléments subjectifs sont notamment:

188.

De plus, compte tenu de la situation individuelle du requérant (critère subjectif) et des faits particuliers de l'espèce, la juridiction nationale doit appliquer un critère objectif visant à garantir que les coûts ne sont pas objectivement déraisonnables. La Cour a insisté sur ce point dans le cas des particuliers et des membres d'associations appelés à jouer un rôle actif dans la défense de l'environnement (196). En conséquence, le coût d'une procédure ne doit ni dépasser les capacités financières de l'intéressé ni apparaître, en tout état de cause, comme objectivement déraisonnable (197).

189.

Si le principe du «perdant-payeur» s'applique, une méthode de répartition des coûts assortie d'un plafonnement peut s'avérer utile. Elle permettrait en effet une plus grande prévisibilité — et une meilleure maîtrise — de l'exposition aux coûts. Il s'agit d'un mécanisme — ordonnance de protection des dépens — consistant à fixer, dès le début de la procédure, un plafond applicable aux dépens à acquitter par le requérant s'il succombe et, en cas de plafonnement réciproque des dépens, aux coûts qu'il pourra récupérer s'il gagne. En cas de plafonnement unilatéral des dépens, les coûts restant à la charge du requérant s'il succombe sont limités à un certain montant, ce qui offre à l'intéressé une meilleure prévisibilité du risque financier qu'il encourt. Toutefois, en cas de plafonnement réciproque, les dépens à acquitter par l'autorité publique au profit du requérant ayant obtenu gain de cause sont eux aussi limités et tout excédent doit donc être pris en charge par le requérant lui-même.

190.

Dans l'affaire Commission/Royaume-Uni, la Cour a envisagé un système de plafonnement des dépens et constaté qu'a priori, la possibilité pour le juge saisi d'octroyer une ordonnance de protection des dépens assure une plus grande prévisibilité du coût du procès et participe du respect de l'exigence relative à l'absence de coût prohibitif (198). Toutefois, elle a aussi jugé que plusieurs caractéristiques du régime de protection des dépens de l'État membre, telles que l'absence d'obligation d'accorder la protection lorsque le coût de la procédure est objectivement déraisonnable et l'exclusion de la protection dans le cas où seul l'intérêt particulier du requérant est en cause, impliquaient que le régime en question ne pouvait satisfaire à l'exigence relative à l'absence de coût prohibitif.

191.

Le raisonnement que tient la Cour dans l'arrêt Commission/Royaume-Uni en ce qui concerne un régime particulier de protection des dépens est applicable par analogie aux autres méthodes de répartition des coûts. Ainsi, lorsqu'une juridiction nationale dispose du pouvoir discrétionnaire d'ordonner que chaque partie, y compris un requérant ayant obtenu gain de cause, supporte ses propres dépens (répartition uniforme des dépens), elle doit tenir compte de l'exigence, tirée de la jurisprudence de la Cour, selon laquelle le coût des procédures ne doit pas être objectivement déraisonnable. Le fait d'ordonner qu'un requérant règle ses propres dépens, même s'il a obtenu gain de cause, pourrait être jugé intrinsèquement déraisonnable et incompatible avec l'article 9, paragraphe 4, de la convention d'Aarhus, qui prévoit que les procédures doivent être justes et équitables.

192.

Le «transfert unidirectionnel des coûts» est une méthode de répartition des coûts en vertu de laquelle le requérant ayant obtenu gain de cause sur une action en matière d'environnement peut recouvrer ses propres dépens (comme dans le cas du principe du «perdant payeur»), alors que le requérant qui succombe est partiellement ou intégralement dispensé de payer les dépens de la partie adverse. Le transfert unidirectionnel des coûts peut s'étendre à la prise en charge par l'État d'une partie des dépens du requérant débouté, dès lors que le litige est présumé refléter un important intérêt public. Ainsi, le transfert unidirectionnel des coûts peut présenter des éléments de nature à remédier aux carences potentielles d'autres méthodes de répartition des coûts (en ce qui concerne les exigences relatives, respectivement, aux coûts, qui ne doivent pas être objectivement déraisonnables, et aux procédures, qui doivent être justes et équitables).

193.

Certains régimes de transfert des coûts sont assortis de conditions visant à en restreindre l'utilisation, et il revient alors à la juridiction nationale de répartir les coûts en fonction de critères tels que l'importance de l'affaire, l'incidence sur l'environnement, la gravité de l'infraction à la législation ou le comportement des parties. Toutefois, une marge d'appréciation trop large peut porter atteinte à la prévisibilité des coûts. Or il s'agit là d'un élément que la jurisprudence de la Cour désigne comme important, en particulier dans le cas des procédures judiciaires entraînant de coûteux honoraires d'avocat. Elle peut également avoir pour conséquence que le régime ne réponde pas au critère général selon lequel les coûts ne doivent pas être objectivement déraisonnables (199).

194.

En vertu de l'article 9, paragraphe 5, de la convention d'Aarhus, les parties contractantes sont tenues d'envisager la mise en place de mécanismes appropriés d'assistance visant à éliminer ou à réduire les obstacles financiers ou autres qui entravent l'accès à la justice. Cette disposition ne va pas jusqu'à imposer la mise en place d'un régime d'aide juridictionnelle et la législation dérivée de l'Union en matière environnementale est muette sur la question. Il est dès lors loisible aux États membres d'instaurer ou non un régime d'aide juridictionnelle contribuant à réduire le risque en matière de frais de contentieux dans les affaires portant sur l'environnement. Toutefois, l'existence d'un régime d'aide juridictionnelle peut ne pas suffire, en soi, à démontrer que les coûts ne sont pas prohibitifs, dans les cas où l'accès à l'aide juridictionnelle est soumis à des conditions de ressources et uniquement accessible aux particuliers. En effet, l'exigence relative aux coûts non prohibitifs s'applique tant aux personnes disposant de moyens financiers suffisants qu'aux associations.

195.

Dans le même temps, il convient de rappeler que l'article 47, paragraphe 3, de la charte des droits fondamentaux prévoit qu'une «aide juridictionnelle est accordée à ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes, dans la mesure où cette aide serait nécessaire pour assurer l'effectivité de l'accès à la justice». Cette disposition laisse aux États membres le libre choix des moyens à mettre en œuvre pour garantir aux parties l'aide juridictionnelle nécessaire pour faire en sorte qu'elles bénéficient d'un droit effectif d'accès à une juridiction. Les États membres peuvent donc librement mettre en place leurs régimes d'aide juridictionnelle selon les modalités qu'ils jugent appropriées. On peut citer à titre d'exemple l'accès aux conseils précontentieux, l'assistance juridique et la représentation en justice, ainsi que l'allègement ou l'exonération des frais de procédure. Le droit à l'aide juridictionnelle ne revêt aucun caractère absolu et peut être assorti de restrictions, tout comme le droit d'accès à une juridiction. En conséquence, les États membres sont libres d'imposer des conditions régissant l'octroi de l'aide juridictionnelle, sur la base, par exemple, des perspectives de succès de la partie requérante dans la procédure. Ces conditions ne sauraient cependant priver les intéressés d'un accès «effectif et concret» à une juridiction à laquelle ils ont droit (200).

196.

Un certain nombre de considérations temporelles sont pertinentes pour l'accès à la justice dans le domaine de l'environnement, à savoir l'obligation pour les requérants engageant une action dans le domaine de l'environnement d'agir dans des délais bien définis et l'exigence selon laquelle les procédures de contrôle juridictionnel doivent être menées avec rapidité.

197.

Dans l'arrêt Stadt Wiener Neustadt, la Cour a confirmé qu'il est compatible avec le droit de l'Union de fixer des délais raisonnables de recours, dans l'intérêt de la sécurité juridique, qui protège à la fois le particulier et l'administration concernés (201).

198.

La rapidité des procédures judiciaires est un élément clé garantissant l'efficacité du contrôle juridictionnel. En conséquence, l'article 9, paragraphe 4, de la convention d'Aarhus impose que les procédures visées à son article 9, paragraphes 1, 2 et 3, soient accomplies avec rapidité.

199.

Les procédures rapides sont utiles à plusieurs titres. Elles permettent, sans délai inutile, d'établir la clarté juridique et de résoudre des problèmes juridiques. Lorsqu'elles s'étirent en longueur, les procédures ont tendance à accroître les frais de contentieux et à alourdir ainsi la charge financière pensant sur les parties au litige. Elles peuvent également occasionner des retards au détriment de projets et d'autres activités économiques susceptibles, en définitive, d'être jugés licites. La rapidité des procédures sert donc les intérêts non seulement des requérants dans des actions relatives à l'environnement, mais également de toutes les parties aux différends juridiques, y compris les opérateurs économiques.

200.

L'obligation, prévue à l'article 9, paragraphe 4, de la convention d'Aarhus, de faire en sorte que les procédures soient rapides n'est pas formulée de manière suffisamment claire et inconditionnelle pour être directement applicable et doit, par conséquent, être transposée en droit national pour prendre effet.

201.

Une obligation générale de faire en sorte que les procédures se limitent à une durée raisonnable est également consacrée à l'article 47, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux, qui correspond à l'article 6, paragraphe 1, de la CEDH concernant le droit à un procès équitable.

202.

Conformément à l'article 9, paragraphe 5, de la convention d'Aarhus, les parties contractantes veillent «à ce que le public soit informé de la possibilité qui lui est donnée d'engager des procédures de recours administratif ou judiciaire […]». L'obligation d'informer le public sur ses droits d'accès à la justice a également été prise en compte dans certains actes du droit dérivé de l'Union transposant les exigences de la convention d'Aarhus (202). L'obligation d'information du public s'applique aux procédures visées à l'article 9, paragraphes 1, 2 et 3, de ladite convention.

203.

En référence à l'obligation figurant désormais à l'article 11, paragraphe 5, de la directive 2011/92/UE relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement (203), la Cour a souligné, dans son arrêt dans l'affaire Commission/Irlande, que «l'obligation de mettre à la disposition du public une information pratique concernant l'accès aux voies de recours administratives et juridictionnelles […] doit être analysée comme une obligation de résultat précise, à la réalisation de laquelle les États membres doivent veiller» (204). Elle a également déclaré qu'en «l'absence de dispositif légal ou réglementaire spécifique concernant l'information sur les droits ainsi offerts au public, la seule mise à disposition par la voie de la publication ou par la voie électronique des règles relatives aux voies de recours administratives et juridictionnelles ainsi que l'accès possible aux décisions de justice ne peuvent être considérés comme garantissant de manière suffisamment claire et précise que le public concerné est en mesure de connaître ses droits à l'accès à la justice en matière d'environnement» (205).

204.

Les États membres disposent d'un large pouvoir d'appréciation quant à la manière dont ils satisfont à cette exigence. Toutefois, l'arrêt Commission/Irlande confirme qu'il ne suffit pas, pour les États membres, de s'appuyer uniquement sur la publication de règles nationales relatives à l'accès à la justice et sur l'accessibilité des décisions de justice nationales pertinentes. Pour répondre à l'obligation, que souligne la Cour, de faire en sorte que le public concerné soit en mesure de connaître ses droits à l'accès à la justice de manière suffisamment claire et précise, les États membres doivent s'intéresser, premièrement, aux destinataires des informations, deuxièmement, au contenu de ces informations et, troisièmement, à la manière de le présenter.

205.

En ce qui concerne les destinataires, il convient de veiller à ce que les informations soient diffusées de manière à toucher un public large et représentatif. Il peut être insuffisant de ne fournir ces informations pratiques que sur un site internet, car on ne peut exclure qu'une grande partie de la population n'ait pas accès aux ressources présentées sur la toile. L'outil est certes efficace et efficient, mais il doit être assorti d'autres mesures.

206.

Pour ce qui est du contenu, les informations relatives à la procédure de contrôle juridictionnel doivent comprendre tous les éléments utiles de nature à faciliter la décision d'un membre du public de porter ou non une affaire devant les tribunaux.

207.

Ces informations, qui doivent être complètes, précises et actualisées (206), doivent souligner les modifications pertinentes touchant les procédures de contrôle juridictionnel. L'utilisation d'informations obsolètes ou trompeuses peut avoir de graves conséquences et il convient de prendre les dispositions qui s'imposent pour l'éviter. Toutes les sources de droit utilisées pour définir les conditions d'accès doivent être prises en compte, y compris la jurisprudence nationale lorsqu'elle joue un rôle important à cet égard.

208.

En ce qui concerne la présentation des informations, les informations doivent être claires et compréhensibles pour un non-juriste.

209.

On prendra aussi note à cet égard de l'article 3, paragraphe 3, de la convention d'Aarhus, qui prévoit que chaque partie «favorise l'éducation écologique du public et sensibilise celui-ci aux problèmes environnementaux afin notamment qu'il sache comment procéder pour avoir accès à l'information, participer au processus décisionnel et saisir la justice en matière d'environnement».

210.

L'analyse montre que, telles qu'elles ont été interprétées par la Cour, les exigences figurant actuellement dans l'acquis de l'Union européenne, et en particulier celles qui découlent du droit dérivé et des engagements internationaux de l'Union en matière d'environnement, fournissent déjà un cadre cohérent pour l'accès à la justice dans ce domaine. Les exigences en vigueur portent sur tous les aspects essentiels de la question; elles visent à ce que les membres du public, y compris les ONG environnementales, puissent légitimement porter des affaires devant les juridictions nationales, à ce que ces affaires soient examinées dans les règles de l'art et qu'elles puissent faire l'objet de voies de recours efficaces. En outre, les arrêts successifs rendus ces dix dernières années montrent l'importance que la Cour attache à l'accès aux juridictions nationales en tant que moyen de garantir l'efficacité du droit de l'Union. Les affaires portées devant les juridictions nationales ne sont pas seulement des moyens de recours, formés sur la base de la législation environnementale de l'Union européenne, contre des décisions, actes et omissions des autorités publiques des États membres. Grâce aux renvois préjudiciels constitués en vertu de l'article 267 du TFUE, ils permettent également à la Cour de statuer sur l'interprétation et la validité des actes de l'Union.

211.

La présente communication a pour objet de faciliter l'accès aux juridictions nationales en expliquant et en interprétant les dispositions légales en vigueur. Elle contribue ainsi à améliorer l'application du droit de l'Union. Elle vise à apporter une assistance aux États membres, aux juridictions nationales, aux praticiens du droit et au grand public; la Commission suivra avec intérêt l'usage qu'en feront ces destinataires, ainsi que la manière dont évolue l'accès à la justice en matière d'environnement dans l'ensemble de l'Union européenne.

212.

La Cour continuera à jouer un rôle primordial dans l'interprétation des dispositions du droit de l'Union pertinentes pour l'accès à la justice dans le domaine de l'environnement, notamment en ce qui concerne le respect des exigences découlant de l'article 19, paragraphe 1, du TUE en matière de protection juridictionnelle effective. À cet égard, la jurisprudence actuelle montre les résultats fructueux de la coopération entre la Cour et les juridictions nationales dans le cadre de l'article 267 du TFUE, qui poursuivra certainement dans cette voie. La Commission suivra attentivement la nouvelle jurisprudence de la Cour dans le domaine et envisagera, le cas échéant, d'actualiser la présente communication.