COMMISSION EUROPÉENNE
Strasbourg, le 24.10.2017
COM(2017) 651 final
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS EMPTY
Mener à son terme le programme pour une meilleure réglementation: de meilleures solutions pour de meilleurs résultats
{SWD(2017) 675 final}
1.Introduction: l'amélioration de la réglementation à la Commission
La Commission actuelle est à mi-chemin de son mandat. Elle continue de se concentrer sur la mise en œuvre des initiatives prioritaires destinées à soutenir la réalisation de ses dix priorités politiques 1 dans l’intérêt des citoyens de l’Union, à favoriser la croissance et l’emploi, à améliorer le fonctionnement du marché intérieur, à lutter contre les menaces qui pèsent sur la sécurité, à protéger les consommateurs et les travailleurs et à améliorer la santé publique et l’environnement. Le programme de travail pour 2018 2 démontre une fois de plus que la Commission privilégie les grandes questions qui exigent des solutions européennes. Ce programme comporte des mesures visant à mettre en place le marché unique numérique et l’union de l’énergie, à garantir une fiscalité équitable pour les entreprises et l’équité sociale, à achever l’union des marchés des capitaux, à renforcer l’Union économique et monétaire et l’union bancaire, à poursuivre la lutte contre le terrorisme et à élaborer le projet du prochain cadre financier pluriannuel de l’Union.
L’amélioration de la réglementation sous-tend tous les travaux entrepris par la Commission pour garantir que l’UE fait ce qui est nécessaire et le fait bien. C’est dans ce but que la Commission actuelle a défini, en 2015 3 , un ensemble de principes et de mesures équilibrés qui s’articule autour de trois grands piliers:
–Analyse d'impact: les nouvelles propositions s’accompagnent d’analyses d’impact qui examinent comment les objectifs fondamentaux peuvent être atteints de la façon la plus efficiente possible sans imposer de charges inutiles.
–«Évaluer avant d'agir»: pour toutes les révisions de la législation existante, il faudrait évaluer les possibilités de simplification et de réduction des coûts inutiles en s’appuyant sur des analyses et sur les contributions des parties prenantes.
–Association des parties prenantes: l'amélioration de la réglementation s'appuie sur l'association active de la société civile, ce qui suppose d'inviter les parties prenantes à donner leur avis aux différents stades du cycle des politiques en recourant à toute une série d’outils de retour d’information et d’activités de consultation.
Cette façon de concevoir l’amélioration de la réglementation a reçu un large soutien des parties prenantes, notamment du Parlement européen 4 et du Conseil 5 . Dès 2015, les systèmes d'analyse d’impact et d’évaluation de la Commission figuraient respectivement aux troisième et cinquième rangs du classement établi par l’OCDE pour l’ensemble de ses membres 6 . Depuis que ce classement a été établi, la Commission a encore amélioré ces systèmes en mai 2015, et le Parlement européen, le Conseil et la Commission ont conclu en 2016 un accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» 7 . En décembre 2016, la Commission a aussi présenté une approche plus stratégique du contrôle de l’application de la législation de l’UE 8 . Dans le courant de 2017, la façon dont la Commission aborde l'amélioration de la réglementation a connu trois évolutions importantes.
–Premièrement, la Commission a poussé plus loin ses efforts visant à renforcer la transparence et la légitimité de ses travaux, ainsi que l’obligation qui lui est faite de rendre des comptes, en particulier en ce qui concerne le processus de consultation et les possibilités offertes aux parties prenantes de formuler des commentaires sur ses propositions (voir le point 2.2 ci-dessous). D’ici la fin de 2017, elle aura mis en place le site web «Contribuer à l’élaboration de la législation» qui permettra aux parties prenantes de participer pleinement aux travaux de la Commission tout au long du cycle des politiques 9 .
–Deuxièmement, la Commission a procédé en 2017 à une importante mise à jour des lignes directrices et des outils pour l’amélioration de la réglementation tout au long du cycle des politiques 10 . Si leur fonction première est d’expliquer et d’exploiter les liens qui existent entre les différentes étapes de l’élaboration des politiques au sein de la Commission et d'aider les services de cette dernière à mener à bien leurs travaux d’amélioration de la réglementation, ces lignes directrices et ces outils sont également mis à la disposition du Parlement européen, du Conseil, des États membres et de l’ensemble des parties prenantes. Le but est d'aider tous ces acteurs à participer davantage au processus d’élaboration des politiques de l’Union.
–Troisièmement, le comité d’examen de la réglementation a terminé son recrutement au début de 2017 et comprend désormais les trois membres extérieurs aux institutions européennes. Ce comité indépendant 11 contrôle la qualité des analyses d’impact ainsi que de certaines évaluations de la législation existante et rend tous ses avis publics. L’analyse d’impact doit en principe obtenir un avis positif pour que l’initiative puisse être poursuivie. Si elle décide d'entreprendre une action en l'absence d’un tel avis, la Commission devra rendre publiques les raisons pour lesquelles elle a décidé de continuer. Le comité fournit également des conseils méthodologiques pratiques aux services de la Commission. Il examine aussi certaines évaluations et demande systématiquement si, conformément au principe «évaluer avant d’agir», une évaluation a été réalisée pour étayer le rapport d'analyse d’impact en cas de modification de la législation.
Le graphique 1 donne un aperçu des principales activités visant à une meilleure réglementation et montre l’importance du travail accompli au cours des 12 derniers mois. La suite de la présente communication contient davantage de précisions sur ces évolutions, ainsi que sur les travaux actuellement menés avec la plateforme REFIT pour recueillir et analyser les points de vue des parties prenantes sur la manière de simplifier la législation existante, et leur donner suite. Elle répond également aux engagements pris par la Commission dans le cadre de l’accord institutionnel «Mieux légiférer» (en particulier au point 48) et aux conclusions du Conseil 12 , et présente de nouvelles actions visant à réaliser le programme ambitieux que la Commission s’est fixé en matière d’amélioration de la réglementation. Le document de travail des services qui accompagne la présente communication fournit des informations supplémentaires sur les efforts de simplification.
Graphique 1: aperçu des activités visant à une meilleure réglementation depuis leur lancement au sein de la Commission
|
Au 31 août 2016 |
Au 31 août 2017 |
|
|
Évaluations |
688 |
798 |
|
Analyses d'impact |
975 |
1 028 |
|
Consultations publiques |
704 |
814 |
|
Avis de la plateforme REFIT |
17 |
58 |
2.L’amélioration de la réglementation dans la pratique: principaux résultats
2.1.Être très visible sur les grands enjeux: respect de la subsidiarité et de la proportionnalité
La Commission Juncker se concentre sur un ensemble de dix priorités politiques, et reste résolue à agir au niveau de l’UE uniquement lorsque cela est nécessaire et à ne proposer que ce qui est essentiel pour obtenir les résultats souhaités. S'appuyant sur les éléments d’information recueillis au moyen des différents instruments d’amélioration de la réglementation, elle agit quand il le faut et lorsqu’elle apporte une valeur ajoutée. Le graphique 2 illustre cette orientation prise par la Commission, qui facilite également l’intégration, dans tous les domaines d'action, d’objectifs horizontaux tels que la durabilité. Enfin, lorsque des approches sectorielles ont été adoptées dans plusieurs domaines, tels que l’énergie et le climat, les transports, le marché unique numérique et le marché intérieur, les instruments d’amélioration de la réglementation ont été appliqués pour garantir la cohérence et éviter les coûts inutiles et redondants dans les secteurs concernés.
Des analyses d’impact ont été réalisées pour la grande majorité de ces initiatives. Néanmoins, il n’est pas toujours possible de recueillir les contributions et les éléments d'information nécessaires pour analyser l’impact des mesures lorsqu’une action immédiate s’impose. Cela a notamment été le cas tout au long de l’année dernière dans les domaines de la migration et de la sécurité, par exemple. Dans ces deux cas, la Commission a néanmoins fourni, dans la mesure du possible, des éléments d’information à l’appui des mesures proposées et, dans les rares cas où cela s'est avéré impossible, elle en a donné les raisons.
Graphique 2: nombre d’initiatives prioritaires de la Commission Juncker pour la période 2015-2018 par rapport à la dernière année du mandat de la Commission précédente
En plus de se concentrer sur ses priorités essentielles, la Commission poursuit également ses efforts visant à garantir le caractère proportionné de ses actions. Elle établit chaque année un rapport faisant état du travail considérable qu’elle accomplit dans les domaines de la subsidiarité et de la proportionnalité. L’examen indépendant des différentes options stratégiques par le comité d’examen de la réglementation avant que la Commission n’adopte ses propositions constitue un outil important à cet égard. Le comité contrôle les différentes options envisagées pour simplifier la législation, de même que leurs incidences importantes (telles que celles sur les PME), ce qui peut déboucher sur des stratégies plus efficaces, efficientes ou proportionnées permettant d'éviter des coûts inutiles. L’encadré 1 fournit quelques exemples.
|
Encadré 1. Exemples de cas dans lesquels l'amélioration de la réglementation a débouché sur des stratégies plus proportionnées ·Proposition sur la libre circulation des données au sein du marché unique numérique [COM(2017) 495]. Le comité d’examen de la réglementation a émis des doutes quant au caractère nécessaire et proportionné de l’option consistant à intervenir au niveau des contrats entre entreprises pour rendre plus efficient le transfert (la «portabilité») des données entre fournisseurs de services informatiques en nuage. La Commission a donc choisi d’encourager plutôt l’autorégulation selon des codes de conduite concernant les informations à fournir aux utilisateurs des services de stockage ou de traitement des données. Elle a également décidé d'avoir recours à l’autorégulation pour définir les bonnes pratiques en ce qui concerne les modalités de changement de fournisseur et de portage des données. ·Proposition de directive relative à la promotion de l’énergie renouvelable [COM(2016) 767]. Comme expliqué dans l’exposé des motifs de la proposition, des mesures moins intrusives ont été proposées à la suite des doutes exprimés par le comité d’examen de la réglementation concernant la proportionnalité (et la conformité avec le principe de subsidiarité) des mesures visant à promouvoir l’énergie renouvelable dans les secteurs du chauffage et du refroidissement. ·Politique de normalisation de l’UE. Pour exercer leurs activités, les parties prenantes s’appuient sur des normes techniques harmonisées au niveau de l’UE. La publication en temps utile des références à ces normes au Journal officiel de l’Union européenne a posé problème. Se fondant sur les recommandations de la plateforme REFIT, la Commission et les organismes européens de normalisation sont convenus d’un plan d'action pour régler cette question. |
2.2.Transparence, légitimité et obligation de rendre des comptes
En 2016 et 2017, la Commission a tout particulièrement veillé à renforcer la légitimité de son action. Elle est déterminée à s'appliquer les normes les plus élevées en matière de transparence et d'obligation de rendre des comptes dans l'intérêt de la légitimité démocratique, conformément à la priorité n° 10 de ses orientations politiques (« Une Union du changement démocratique»). Le public et les parties prenantes espèrent, à juste titre, pouvoir peser eux-mêmes sur le processus décisionnel, examiner les éléments de preuve et savoir qui d’autre cherche à influencer ce processus décisionnel. La Commission a montré l’exemple en matière de transparence en ce qui concerne l’interaction avec les représentants d’intérêts en appliquant le principe selon lequel les commissaires, les membres de leur cabinet et les directeurs généraux ne rencontreront que les groupes de pression figurant dans le registre de transparence et qui publient des informations concernant ces réunions sur leur site web. En outre, les organisations de parties prenantes et les experts individuels représentant un intérêt commun doivent désormais obligatoirement être inscrits au registre de transparence pour pouvoir être nommés membres de groupes d’experts conseillant la Commission. En septembre 2016, la Commission a présenté une proposition d’accord interinstitutionnel juridiquement contraignant portant sur un registre de transparence obligatoire qui engloberait la Commission, le Parlement européen et, pour la première fois, le Conseil. Il s’agirait d’une avancée majeure sur la voie du renforcement de la transparence des activités des groupes de pression.
La Commission est fermement déterminée à s'assurer le concours des parties prenantes et des citoyens tout au long du cycle des politiques 13 et elle a considérablement investi dans divers instruments pour mieux les associer à ses activités. En dépit de l'existence de ces instruments, il est clair que la participation n’a pas atteint son niveau maximal et que certaines parties prenantes sont encore peu désireuses ou capables de participer activement. La Commission a adopté des mesures supplémentaires pour remédier à ce problème. Ainsi:
·pour répondre aux préoccupations des parties prenantes, y compris de la plateforme REFIT 14 , qui estiment que la Commission manque souvent de clarté quant à l'usage qu'elle fait de leurs contributions, celle-ci rendra mieux compte des points de vue des parties prenantes dans ses analyses d'impact, ses évaluations et ses rapports de consultation afin de montrer comment leurs contributions ont été utilisées;
·pour faire en sorte de cibler les parties prenantes adéquates le plus efficacement possible afin de recueillir leurs avis et des données importantes, la Commission a renforcé ses orientations à l'intention de ses services afin qu'une stratégie de consultation soit clairement établie pour chaque initiative et présentée dans les feuilles de route et les analyses d’impact initiales;
·afin de toucher le public le plus large possible et de faciliter les retours d’information, les consultations publiques portant sur les initiatives importantes se feront désormais dans toutes les langues officielles de l’UE, alors que d’autres seront disponibles au moins en anglais, en français et en allemand. Cette mesure répond aux préoccupations exprimées par le Parlement européen, le médiateur européen, les parties prenantes et les citoyens.
·Le 1er juillet 2016, la Commission a lancé un site web qui constitue, pour les citoyens et les parties prenantes, un point d’entrée central leur permettant de trouver des informations sur l’élaboration des politiques et de prendre part au processus 15 . Ils peuvent ainsi donner leur avis plus facilement. L’élaboration des politiques devient alors plus transparente, car les contributions sont publiées automatiquement. L’un des engagements importants de l’agenda «Mieux légiférer» de 2015 est ainsi rempli;
·un site web unique permet désormais de donner son avis sur les premiers éléments de réflexion concernant les nouvelles initiatives de la Commission (feuilles de route et analyses d’impact initiales), sur les propositions adoptées et sur les projets de législation tertiaire (actes délégués et actes d’exécution). Ce dernier point constitue une amélioration majeure en matière de transparence et de consultation d’un processus qui a toujours été complexe et opaque, associant uniquement des experts et des représentants des États membres. Le graphique 3 donne un aperçu de l’état d’avancement.
Graphique 3. Site web «Contribuer à l’élaboration de la législation»: aperçu depuis son lancement le 1er juillet 2016
|
Actes publiés sur le site web Europa pour recueillir l’avis des parties prenantes |
Au 31 août 2017 |
|
Projets d’actes délégués |
98 |
|
Projets d’actes d’exécution |
126 |
|
Feuilles de route et analyses d’impact initiales |
225 |
|
Propositions législatives adoptées par la Commission |
194 |
La Commission continuera aussi à encourager les parties prenantes à participer davantage au travers des médias sociaux (#EUHaveYourSay), en particulier pour les propositions prioritaires. Cette mesure a engendré une augmentation régulière du nombre de visiteurs du site web «Contribuer à l’élaboration de la législation», qui étaient plus de 47 000 en août 2017 (graphique 4). Les contributions reçues ont, par exemple, conduit à modifier la proposition de la Commission relative aux règles concernant une utilisation raisonnable de l’itinérance des télécommunications mobiles 16 ou ont informé le législateur, comme dans le cas des réponses à la consultation publique relative à la proposition de la Commission sur les armes à feu 17 .
La Commission apportera d’autres améliorations au site web d’ici à la fin de 2017. Elle prévoit d'inclure un aperçu chronologique qui fournira des informations plus précoces et plus nombreuses sur chaque initiative à venir, et d’intégrer un accès à l’ensemble des consultations publiques en ligne lancées chaque année.
|
Graphique 4. Évolution du nombre de visiteurs sur le site «Contribuer à l’élaboration de la législation» |
2.3.Simplifier la législation et réduire les coûts inutiles
Depuis le début de son mandat, la Commission en place a souligné qu’une gestion dynamique de la législation existante de l'UE est tout aussi importante que l'élaboration de nouvelles initiatives. Il est essentiel que la législation européenne demeure adaptée à son objectif et aboutisse aux résultats visés par les législateurs de l’UE. Au cœur des efforts qu’elle déploie pour produire une législation simplifiée, la Commission s'attache essentiellement à réduire les coûts inutiles et à éliminer les charges administratives sans compromettre la réalisation des objectifs fixés. Rendre la législation plus simple et moins lourde permet également d'améliorer sa mise en œuvre et le contrôle de son application, et, en fin de compte, d’atteindre de meilleurs résultats.
La Commission est convaincue que la réduction des coûts inutiles se fait plus efficacement au cas par cas si l'on souhaite que les objectifs visés par la législation soient totalement maintenus. Elle est restée cohérente par rapport à l’idée que l'amélioration de la réglementation n’est pas synonyme de déréglementation. Dans les domaines où il est manifestement nécessaire d’adopter une réglementation pour atteindre des objectifs sociétaux importants, par exemple en ce qui concerne les marchés du travail, la santé et la sécurité au travail et la protection de l’environnement, ou pour gérer les répercussions des nouvelles technologies sur la vie privée, la Commission s'y emploiera avec l'ambition requise. Certaines dépenses seront toujours effectuées pour garantir l’efficacité de la législation et doivent être replacées dans le contexte des bénéfices généraux qu'apportera cette dernière. Afin d'observer les principes démocratiques d'obligation de rendre des comptes et de transparence, il est essentiel qu’une décision politique dont les coûts sont légitimes pour atteindre les objectifs d'action soit fondée sur des éléments d’information provenant d’une appréciation au cas par cas qui réponde aux préoccupations des parties prenantes et des citoyens.
Contrairement à celle appliquée dans de nombreux États membres, la méthode de la Commission est fondée sur le principe «évaluer avant d’agir». Avant de réviser la législation ou d'en introduire une nouvelle, la Commission s’est engagée à évaluer les outils existants pour définir le potentiel de simplification et de réduction des coûts. Ces évaluations peuvent porter sur des éléments spécifiques de la législation ou plusieurs éléments regroupés couvrant un secteur particulier («bilans de qualité») et recensent les domaines dans lesquels des économies sont envisageables pour la législation spécifique en question. Cette analyse est ensuite répercutée sur le processus d’analyse d’impact qui détermine la meilleure façon de mettre en œuvre ces changements et procède à des estimations chaque fois que la situation le permet. Ces exercices sont réalisés sur la base d’éléments d’information qui sont rassemblés au moyen de consultations des acteurs concernés, des travaux de la plateforme REFIT et des contributions qui peuvent être présentées sur la page internet «Aidez-nous à réduire les formalités» 18 . Ce processus est essentiel pour garantir la légitimité globale de l’exercice et veiller à ce que les objectifs d'action ne soient pas dénaturés par les efforts déployés en vue de réduire les coûts. En 2016, les évaluations ont concerné à peine un peu moins de la moitié des analyses d’impact, proportion qui s’est établie à près de 70 % en 2017. Les progrès sont donc notables depuis que le concept a été introduit.
|
Encadré 2. Évaluations et bilans de qualité importants en 2016 et 2017 ·Bilan de qualité concernant les obligations de suivi et de déclaration dans la politique environnementale de l’UE. ·Évaluation du Fonds pour les frontières extérieures 2011-2013. ·Évaluation du programme Horizon 2020. ·Évaluation du règlement sur la reconnaissance mutuelle des produits. ·Évaluation des dispositions relatives à la surveillance du marché du règlement (CE) nº 765/2008. ·Bilan de qualité sur le droit de la consommation. ·Bilan de qualité sectoriel dans le domaine de la construction. ·Appel à contributions sur le fonctionnement du cadre réglementaire applicable aux services financiers de l'UE. |
L'une des principales difficultés consiste à estimer avec suffisamment de précision les coûts et les bénéfices des modifications proposées. Cette estimation est complexe en grande partie parce que les données disponibles, y compris celles que les États membres sont susceptibles de recueillir à propos des résultats tirés de la législation, sont souvent limitées. Il est de ce fait difficile de produire des estimations rigoureuses sur les incidences dans l’ensemble des 28 États membres. Malgré les défis à relever, la Commission présente toutefois des informations quantitatives dans environ la moitié de ses analyses d’impact et dans la quasi-totalité de celles relevant du programme REFIT. Globalement, la pratique de la Commission en matière de quantification est très comparable aux approches appliquées ailleurs, et bien avancée dans l’estimation des avantages liés aux politiques.
Cette méthode donne des résultats. Dans le cadre de son programme pour une réglementation affûtée, la Commission a lancé 137 initiatives de simplification depuis 2015. La plateforme REFIT a contribué notablement à ce que les travaux de la Commission soient axés sur les questions les plus importantes pour les parties prenantes. Depuis le début de 2016, la plateforme REFIT a adopté 58 avis et fourni des contributions notamment pour la simplification de la politique agricole commune, des Fonds structurels et d’investissement européens, des règles en matière de TVA et dans le domaine du marché unique. L’encadré 3 fournit un certain nombre d’exemples dans lesquels la Commission a recensé des économies potentielles pour les entreprises ainsi que pour les citoyens et les administrations nationales, avec l’aide de la plateforme REFIT. Le document de travail des services de la Commission publié avec la présente communication fournit de plus amples informations sur ces mesures et toutes les autres propositions REFIT. Le programme de travail pour 2018 énumère les principales propositions de réduction des coûts inutiles que la Commission envisage de présenter avant la fin de son mandat.
|
Encadré 3. Exemples de simplification réglementaire de la législation en vigueur 19 ·Proposition de modernisation de la TVA dans le cadre du commerce électronique transfrontière entre entreprises et consommateurs (B2C) [COM(2016) 757]. La proposition vise à simplifier les obligations complexes en matière de TVA concernant le commerce électronique transfrontière et à mettre sur un pied d’égalité les entreprises de l’Union et celles des pays tiers, qui procèdent souvent à des ventes exonérées de la TVA sans respecter les règles. La proposition devrait réduire les coûts engendrés par l'application de la TVA pour les entreprises de 2,3 milliards d’EUR par an à partir de 2021, tout en augmentant parallèlement les recettes de TVA pour les États membres de 7 milliards d’EUR. ·Proposition de règlement établissant un portail numérique unique pour donner accès à des informations, des procédures et des services d’assistance et de résolution de problèmes [COM(2017) 256]. Il existe des obstacles importants tant pour les citoyens que pour les entreprises qui souhaitent s’installer, vendre des produits ou fournir des services dans un autre pays de l’Union. Trouver des informations pertinentes, exactes et compréhensibles en ligne et être en mesure d’accéder à des procédures administratives et de les exécuter en ligne est crucial pour ceux qui souhaitent profiter des avantages du marché unique, et la tâche demeure pourtant souvent ardue, chronophage et coûteuse, lorsqu'elle n’est pas tout simplement impossible. En ce qui concerne la recherche d’informations, les entreprises pourraient économiser entre 11 et 55 milliards d’EUR par an lorsqu’elles effectuent des recherches sur seulement neuf thèmes liés à leur activité. L’option privilégiée réduirait de 60 % le total de 1,5 million d’heures que les citoyens consacrent actuellement à la recherche en ligne sur sept principaux thèmes avant de partir à l’étranger. ·Proposition de règlement relatif aux statistiques européennes d’entreprises [COM(2017) 114]. Le système actuel permettant de produire des statistiques sur les entreprises européennes est fragmenté entre les réglementations relatives aux différents domaines. Il en résulte des incohérences dans les données collectées et un manque d’efficacité dans leur production. La nouvelle proposition abrogera 10 instruments existants et fournira un cadre juridique commun pour la production et la compilation de statistiques sur les entreprises. Elle devrait permettre d’obtenir des statistiques de meilleure qualité et conduire à une rationalisation des méthodes nationales de production de statistiques ainsi qu'à une diminution de la charge statistique pour ceux qui fournissent les réponses et les données qu’elles contiennent. La nouvelle proposition devrait déboucher sur une réduction de la charge administrative pour les entreprises d’au moins 13,5 % par an, en grande partie grâce à des économies réalisées dans la production de statistiques commerciales intra-UE. ·Révision du règlement sur l’infrastructure du marché européen (règlement sur les produits dérivés de gré à gré, les contreparties centrales et les référentiels centraux) [COM(2017) 208]. La proposition présente un certain nombre de modifications ciblées du règlement en vigueur, notamment pour simplifier les règles et supprimer les coûts et les charges disproportionnés pesant sur les petites entreprises dans le secteur financier, sans mettre en péril la stabilité financière. L’effet combiné de toutes les options privilégiées, calculé simplement aux fins de l’analyse d’impact, aboutit à des réductions de coûts allant de 2,3 milliards d’EUR à 6,9 milliards d’EUR en termes de coûts fixes (non récurrents) et de 1,1 milliard d’EUR à 2,66 milliards d’EUR en termes de frais de fonctionnement. ·Proposition de règlement sur la gouvernance de l’union de l’énergie [COM(2016) 759]. La proposition aura pour résultat une réduction notable de la charge administrative pour les États membres, la Commission et les autres institutions de l’UE, en rationalisant la planification actuelle et les exigences en termes de communication d’informations dans les domaines de l'énergie et du climat, qui sont réparties dans de nombreux instruments juridiques ayant des cycles de communication différents. La proposition intègre, rationalise ou abroge plus de 50 obligations différentes en matière de planification, de communication d'informations et de suivi. Elle permettra de dégager un excédent de 3,4 millions d’EUR d’économies sur les coûts administratifs. ·Proposition concernant l’interopérabilité des systèmes de télépéage et facilitant l’échange transfrontière d’informations relatives au défaut de paiement des redevances routières dans l'Union [COM(2017) 280]. La proposition s’attaque au faible niveau d’interopérabilité des systèmes et infrastructures de péage routiers en facilitant l’accès au marché pour les nouveaux prestataires de services et en permettant que des unités embarquées techniquement moins complexes (autres que gps) soient fournies aux propriétaires des véhicules. Les coûts inutiles engendrés par une faible interopérabilité sont estimés à 334 millions d’EUR par an. ·Proposition modifiant la limitation de l’utilisation de certaines substances dangereuses dans les équipements électriques et électroniques [COM(2017) 38]. Les mesures proposées rétabliraient le marché secondaire et augmenteraient la disponibilité des pièces détachées pour certains équipements. Il en résulterait une réduction des coûts et de la charge administrative pour les entreprises et les autorités publiques, des débouchés commerciaux supplémentaires pour les secteurs de la réparation et de la vente d’occasion, des retombées sociales positives, y compris pour les hôpitaux de l’UE, qui permettraient d’économiser environ 170 millions d’EUR après 2019, en conservant la possibilité de revendre et d’acheter des appareils médicaux usagés. L'exclusion des orgues à tuyaux du champ d’application de la directive permettrait d'éviter une perte pouvant aller jusqu’à 90 % des emplois dans ce secteur et une perte annuelle pouvant atteindre 65 millions d’EUR d’ici 2025. |
2.4.Évaluation d’autres méthodes en matière de simplification et de diminution des coûts
La réduction des charges réglementaires inutiles constitue l’une des priorités politiques de cette Commission. Sa réalisation repose sur une méthode qui répond aux préoccupations réelles des parties prenantes, qui garantit le respect de l'obligation démocratique de rendre des comptes et qui permet de quantifier précisément les efforts à fournir sans que cela constitue un préalable à toute action. Conformément à l’engagement pris dans l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer», la Commission a néanmoins examiné d’autres méthodes possibles, telles que la fixation d’objectifs de réduction des charges dans certains secteurs. Ses conclusions sont synthétisées dans l’encadré 4 et présentées plus en détail dans le document de travail des services de la Commission ci-joint.
|
Encadré 4: Autres méthodes en matière de simplification de la réglementation ·L’une des méthodes permettant de réduire les coûts liés à la réglementation consiste à fixer préalablement des objectifs en matière de réduction des charges réglementaires, applicables soit à l’économie en général, soit à des secteurs spécifiques. Pour être crédibles et efficaces, de tels objectifs doivent s’appuyer sur une méthode permettant de déterminer le niveau global des coûts, ainsi que sur une analyse des possibilités de réduction réalistes (le «scénario de base»). La collecte de telles données coûte cher, prend énormément de temps et n’est pas nécessairement représentative, car ces données sont souvent limitées. Du fait de cette incertitude, il est très difficile de préciser le degré d’ambition d’un quelconque objectif ex ante, qu'il concerne l’économie en général ou un secteur donné, a fortiori au niveau européen, comme l’a démontré l’expérience de la Commission en matière de réduction des charges administratives au cours de la période 2007-2013 20 . ·Certaines parties prenantes ont laissé entendre qu'il conviendrait de fixer des objectifs chiffrés «au niveau politique» plutôt que sur la base d’une méthode donnée, sans fournir de justification claire quant au mode de calcul de ces objectifs chiffrés, ni expliquer pourquoi ils ne devraient s’appliquer qu’à des secteurs spécifiques. La Commission craint qu’une telle méthode ne crée des pressions en faveur d’une déréglementation et ne compromette la responsabilité politique qui lui incombe d’agir là où cela est nécessaire et quand c'est nécessaire (il est renvoyé, par exemple, à la nécessité passée de réagir à la crise financière et, plus récemment, aux efforts déployés pour remédier aux problèmes de sécurité, relever le défi migratoire ou régler les problèmes liés à la protection de la vie privée imputables aux nouvelles technologies). Par ailleurs, la Commission n’est pas convaincue qu’une telle méthode serait globalement acceptable pour les parties prenantes. La diversité des avis sur la question des objectifs ex ante est parfaitement illustrée par les résultats de la consultation relative à la plateforme REFIT 21 . ·Il en va de même pour la règle du «one-in one-out», selon laquelle tout nouvel acte, ou les coûts supplémentaires induits par de nouvelles dispositions législatives, doivent s’accompagner d’une réduction équivalente opérée en révisant ou en retirant un acte existant. Les coûts de la réglementation devraient être réduits sur la base d’éléments d'information, et non de simples objectifs chiffrés. Le législateur pourrait ne pas accepter une proposition de retrait d’un acte législatif formulée par la Commission; un tel retrait pourrait en outre déboucher sur 28 approches nationales différentes, voire divergentes. |
L’expérience de la Commission elle-même et les éléments d'information que lui ont permis d'obtenir d’autres systèmes ne semblent pas indiquer qu’une méthode fondée sur des objectifs de réduction ex ante fournirait de meilleurs résultats, en termes de lutte contre les coûts inutiles et d’avantages concrets pour les parties prenantes, que sa méthode actuelle. Celle-ci repose sur une évaluation au cas par cas de la législation existante, qui vise à déterminer concrètement ce qui peut être simplifié, rationalisé ou supprimé. La méthode de la Commission repose sur les éléments d'information disponibles, et sa légitimité découle de ce qu'elle associe activement les parties prenantes. Elle garantit l’absence de risque de déréglementation indue ou d’incidence négative sur la réalisation d’objectifs d'action essentiels.
C’est la raison pour laquelle la Commission entend faire porter ses efforts sur l’amélioration de cette méthode. Elle s’engage en particulier, sur la base de ses évaluations de la législation, à veiller à ce que chaque analyse d’impact étayant une révision législative présente clairement les économies de coût potentielles, qui seront si possible chiffrées, et fixe ainsi un objectif clair de réduction des charges, dont le Parlement européen et le Conseil tiendront compte dans le cadre de leurs travaux 22 . En cas de modification de ses propositions et de suppression ou d’ajout d’éléments de simplification, la Commission invitera les autres institutions à lui expliquer, de manière transparente, les raisons pour lesquelles ces modifications sont nécessaires, ainsi qu’à procéder à des analyses d’impact de ces modifications, conformément à l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer». Cet objectif de réduction des charges doit également guider les États membres lors de la transposition et de la mise en œuvre de la législation de l’Union.
En outre, la Commission a repensé sa boîte à outils pour l’amélioration de la réglementation, qui comprend à présent des orientations détaillées en matière de quantification destinées aux services de la Commission, et a intensifié l’offre de formation interne. Elle a par ailleurs l’intention de consulter plus systématiquement les parties prenantes sur la nécessité ou la possibilité de simplifier la législation dans le cadre de ses activités de consultation accompagnant les évaluations et les analyses d’impact.
La Commission collaborera également avec les deux autres institutions pour donner plus d’effet aux points 22 et 23 de l’accord interinstitutionnel en vue de la mise en place d’une approche plus systématique en matière de suivi et d'évaluation de l’efficacité de la législation existante, de sorte que les données nécessaires à des évaluations et à une quantification efficaces soient disponibles. Elle inclura des dispositions appropriées dans ses propositions.
En outre, les États membres disposent d’une latitude considérable quant aux modalités de mise en œuvre du droit de l’Union aux niveaux national, régional et local. La perception qu’ont les entreprises des charges réglementaires varie considérablement à travers l’Union, ce qui donne à penser que ce pouvoir d’appréciation joue un rôle important. La Commission continuera de collaborer avec les États membres sur cette question, par exemple en élaborant des plans de mise en œuvre afin de faciliter celle-ci. Conformément à l’invitation formulée dans l’accord interinstitutionnel, il convient que les États membres signalent, lorsqu’ils transposent la législation de l’Union en droit national, les éléments ajoutés qui ne sont aucunement liés à cette législation.
2.5.Une nouvelle méthode en matière de contrôle de l'application du droit de l’Union
Une application effective du droit de l’Union est essentielle pour obtenir les effets escomptés. Il est crucial que les États membres s’acquittent de leurs responsabilités afin de respecter et d’appliquer les règles qu'ils ont eux-mêmes mises en place conjointement. La Commission continuera de soutenir les États membres dans les efforts qu’ils déploient pour transposer, appliquer et mettre en œuvre le droit de l’Union. La Commission, en tant que gardienne des traités, redoublera elle aussi d’efforts pour garantir le respect du droit de l’Union.
Conformément aux actions prioritaires annoncées en 2016, la Commission a présenté sa nouvelle politique en matière de contrôle de l'application du droit de l’Union dans sa communication intitulée «Le droit de l’UE: une meilleure application pour de meilleurs résultats» 23 . Cette communication expose une conception plus stratégique de la politique de la Commission en matière d’infractions, centrée sur les problèmes systémiques, pour lesquels l’action qu’elle mène pour faire respecter le droit de l’UE peut réellement changer la donne. La Commission instruira en priorité les cas dans lesquels les États membres ne transposent pas ou transposent de manière incorrecte le droit de l'UE dans leur ordre juridique interne. L’importance que la Commission attache à la transposition en temps utile de la législation de l’Union est reflétée par son attitude plus stricte pour ce qui est des sanctions financières infligées dans de tels cas. La Commission engagera systématiquement une procédure à l’égard des États membres qui n’ont pas respecté un arrêt de la Cour de justice, ont gravement porté atteinte aux intérêts financiers de l'UE ou ont enfreint les compétences exclusives de celle-ci. De tels manquements empêchent les citoyens de bénéficier des droits et des avantages que leur confère le droit européen. Conformément à cette nouvelle politique, la Commission clôturera certains dossiers lorsqu'elle le jugera opportun d'un point de vue stratégique. Une fiche d’information récente accompagnant le discours du Président de la Commission sur l’état de l’Union illustre l’évolution des activités en la matière 24 .
L’objectif de la nouvelle politique de la Commission en matière de procédures d’infraction est d’assurer une mise en conformité plus rapide là où cela est important, afin de pouvoir concrétiser ses priorités. Cette nouvelle politique ne constitue pas une initiative isolée, mais est solidement ancrée dans une série d’autres actions que la Commission prendra pour soutenir les États membres dans la mise en œuvre de la législation de l’UE et pour collaborer étroitement avec eux afin de garantir une application en temps utile, correcte et effective de celle-ci. La Commission entend engager un dialogue plus systématique avec les États membres dans le cadre de l’initiative «Mieux légiférer», en ce qui concerne le respect du droit de l’UE, les questions plus générales liées à la mise en œuvre effective de la législation ainsi que les principes d'action, et ce dans tous les domaines législatifs.
La mise en œuvre insuffisante de la législation de l’Union ne permet pas la pleine réalisation des avantages escomptés dans la pratique. À titre d’exemple, la mise en œuvre intégrale de la législation environnementale de l’UE permettrait à l’Union de réduire de 50 milliards d’EUR par an les coûts en matière de santé et les coûts directs pour l’environnement. La Commission a lancé l’examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 25 , un nouvel outil visant à améliorer la mise en œuvre de la politique et des règles européennes définies d’un commun accord en matière d’environnement. Un nouveau processus est ainsi lancé, par lequel la Commission examinera avec les États membres les causes des lacunes en matière de mise en œuvre et cherchera à élaborer des solutions avant que les problèmes ne deviennent urgents. En février 2017, la Commission a publié la première série des 28 rapports par pays cartographiant les points forts, les opportunités et les faiblesses à l’échelle nationale en ce qui concerne la mise en œuvre des règles, de même qu’une communication définissant les défis communs, et a proposé des mesures d’amélioration pour tous les États membres de l’UE 26 . À terme, cette formule, si elle est couronnée de succès, pourrait être appliquée plus largement dans d’autres domaines stratégiques.
2.6.Collaboration avec les autres institutions
L’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» reconnaît qu'il incombe à toutes les institutions de l’UE d'élaborer une législation de l'Union de grande qualité. Au cours de ces quelque douze derniers mois, la Commission a, pour sa part, progressivement concrétisé la majeure partie des engagements qu’elle a pris au titre de l’accord. Elle attend avec impatience qu’un premier bilan politique soit tiré avec le Parlement européen et le Conseil afin de déterminer les domaines nécessitant des efforts supplémentaires en vue d’améliorer les processus visant à mieux légiférer et la qualité de la réglementation.
|
Encadré 5. Mise en œuvre des engagements pris par la Commission dans le cadre de l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» (AII-ML) ·Conjointement avec le Parlement européen et le Conseil, une déclaration commune portant sur les priorités politiques a été adoptée pour l’année 2017 et est en cours de mise en œuvre. ·Des propositions ont été présentées en vue d'actualiser les règles de comitologie contenues dans les actes de l’Union à l’aune des exigences énoncées dans le traité de Lisbonne. ·De nouvelles règles en ce qui concerne la consultation d’experts des États membres au cours de l'élaboration des actes délégués sont entrées en vigueur. Les négociations entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission aux fins de la définition de critères de délimitation pour les actes délégués ont été lancées. ·Le projet informatique visant à créer un nouveau registre des actes délégués est en bonne voie et devrait être opérationnel d’ici la fin de 2017, comme prévu. ·Les trois institutions ont élaboré un programme en vue de la mise en place d'un nouveau portail web interinstitutionnel commun pour améliorer la transparence du processus législatif, et progressent dans cette voie. ·Les négociations entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission aux fins de la définition des modalités pratiques pour la conduite de négociations internationales ont été lancées. ·Les lignes directrices et la boîte à outils de la Commission pour une meilleure réglementation ont été révisées et englobent désormais tous les points couverts par l’AII-ML, tels que la refonte, la codification, le «coût de la non-Europe», le suivi et l’évaluation des dispositions juridiques, etc. ·Des capacités informatiques ont été créées pour accepter les rapports des États membres sur les mesures de transposition nationales qui vont au-delà des exigences du droit de l’Union. ·La présente communication concerne les engagements relatifs à la simplification de la législation et à l’étude de la faisabilité de la définition d’objectifs visant à réduire les coûts inutiles dans des secteurs clés. |
3.Conclusions et prochaines étapes pour mener à son terme le programme pour une meilleure réglementation
Aujourd’hui, plus que jamais, il convient de veiller à ce que l'élaboration des politiques s'appuie sur les faits et sur les éléments d'information disponibles. Le monde et les problèmes auxquels nous sommes confrontés sont trop complexes à appréhender sans d’abord examiner les éléments d'information disponibles de manière structurée et exhaustive.
La méthode de la Commission fonctionne bien et a produit des résultats positifs. Le programme pour une meilleure réglementation a permis de prendre de bonnes décisions au bon moment en vue de réaliser les priorités politiques qui guident les actions entreprises par la Commission pour remédier aux difficultés auxquelles l’UE est aujourd’hui confrontée. Les consultations publiques, les évaluations, les analyses d’impact et le programme REFIT ont permis d’évaluer systématiquement les nouvelles propositions et la législation existante de manière à obtenir les résultats requis et à éviter les coûts réglementaires inutiles. Cette méthode permet d'apprécier le bien-fondé de la législation de manière exhaustive et systématique, ainsi que sur la base d'éléments d'information concrets. Souple, elle permet à la Commission de se concentrer sur des actes spécifiques signalés par les parties prenantes comme nécessitant des améliorations.
L'amélioration de la réglementation guide ainsi les choix politiques et leur confère du même coup une plus grande légitimité, assortie d'une meilleure justification des actions menées. Tant les décideurs que les parties prenantes sont obligés d’argumenter leurs choix sur la base d'éléments concrets et d’effets escomptés et, en définitive, toute une série d'outils peuvent être utilisés pour engager utilement le dialogue avec tous les pans de la société.
Malgré tout, la Commission reste disposée à perfectionner sa politique d’amélioration de la réglementation. Plus particulièrement, en ce qui concerne le programme REFIT, la Commission a décidé d’intensifier ses efforts afin de quantifier les effets de ses propositions et de garantir que toutes les révisions de la législation existante cherchent systématiquement à simplifier les règles et à réduire les coûts inutiles. C’est ce qui est exposé dans les lignes directrices et la boîte à outils pour une meilleure réglementation, telles que révisées, qui sont entrées en vigueur en juillet de cette année. Depuis le 1er novembre, toutes les analyses d’impact doivent, dans la mesure du possible, quantifier et présenter, avec cohérence, les résultats du travail lié à REFIT et toutes les informations concernant les coûts et les avantages de l'initiative présentée.
La Commission fournira une évaluation globale de la manière dont son programme pour une meilleure réglementation a été mis en œuvre tout au long de son mandat.
|
Encadré 6. Actions de suivi ·Pour les révisions de la législation existante, chaque analyse d’impact présentera clairement les économies potentielles, le plus possible chiffrées, définissant ainsi un objectif clair en matière de réduction du poids des formalités à prendre en compte par le Parlement européen et le Conseil dans le cadre du processus législatif et par les États membres au moment de transposer et de mettre en œuvre la législation. ·De plus, des propositions majeures, procédant à d'importantes simplifications, seront présentées en 2017 et 2018: –Fiscalité et TVA: ensemble d'initiatives concernant le système TVA définitif et la simplification pour les PME, qui allègeront le poids des formalités administratives qui pèse sur les petites entreprises, afin de contribuer à la création des conditions favorables à leur croissance et au commerce transfrontière et de favoriser des conditions équitables pour tous. –Réduction des charges qui pèsent sur les entreprises: le train de mesures sur le droit des sociétés simplifierait les procédures relatives au droit des sociétés et allègerait les charges administratives connexes qui pèsent sur les entreprises et les autorités publiques (par exemple au moyen de procédures numériques). –Soutien aux pouvoirs publics: les obligations de déclaration prévues par la législation environnementale seraient rationalisées sur la base des conclusions du bilan de qualité. –Aide aux consommateurs: simplification des règles existantes dans le corpus législatif relatif aux consommateurs, telles que les obligations d'information et la communication à distance avec les consommateurs. Pareil exercice permettrait, dans une certaine mesure, de réduire les coûts et d’alléger les charges administratives. ·Poursuivre l’évaluation périodique de la législation de l’Union pour qu’elle reste adaptée à son objectif. Figurent parmi les évaluations majeures en cours celles sur la législation en matière de produits chimiques, la législation maritime et la législation alimentaire générale. ·Faire en sorte que les parties prenantes soient systématiquement invitées à exprimer leurs points de vue au sujet de la nécessité et des possibilités de simplifier la législation (par exemple dans le cadre de consultations publiques accompagnant les évaluations et les analyses d’impact). ·Conjointement avec le Parlement européen et le Conseil, intensifier les efforts visant à mettre en œuvre les dispositions de l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» afin d’intégrer des modalités de suivi et d’évaluation proportionnées dans les nouveaux actes législatifs. |