–

Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ, edustajinaan I. Božić ja Z. Tomić, odvjetnici,

–

Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave, asiamiehenään M. Kuhar,

–

HŽ Infrastruktura d.o.o., asiamiehenään I. Kršić sekä edustajinaan I. Mršo Nastić ja M. Paulinović, odvjetnici,

–

Strabag AG, Strabag d.o.o. ja Strabag Rail a.s., edustajanaan Ž. Potoku, odvjetnica,

–

Kroatian hallitus, asiamiehenään G. Vidović Mesarek,

–

Tšekin hallitus, asiamiehinään L. Halajová, T. Müller, M. Smolek ja J. Vláčil,

–

Tanskan hallitus, asiamiehenään D. Elkan,

–

Viron hallitus, asiamiehinään N. Grünberg ja M. Kriisa,

–

Ranskan hallitus, asiamiehinään R. Bénard, O. Duprat-Mazaré ja J. Illouz,

–

Itävallan hallitus, asiamiehenään J. Schmoll,

–

Puolan hallitus, asiamiehenään B. Majczyna,

–

Euroopan komissio, asiamiehinään G. Gattinara, M. Mataija ja G. Wils,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja direktiivin 2004/17/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/25/EU (EUVL 2014, L 94, s. 243) 36 ja 76 artiklan tulkintaa.

2

Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Turkin oikeuden mukaan perustettu yhtiö Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ (jäljempänä Kolin) ja Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (julkisia hankintamenettelyjä valvova valtion komissio, Kroatia; jäljempänä valvontakomissio) ja jossa on kyse rautatieinfrastruktuurin rakentamista Kroatiaan koskevan hankintasopimuksen sopimuspuolen valinnasta.

3

Euroopan talousyhteisön ja Turkin välinen assosiaatiosopimus allekirjoitettiin 12.9.1963 Ankarassa, ja se tehtiin, hyväksyttiin ja vahvistettiin Euroopan talousyhteisön puolesta 23.12.1963 tehdyllä neuvoston päätöksellä 64/732/ETY (EYVL 1964, 217, s. 3685).

4

Tähän sopimukseen liitetyn lisäpöytäkirjan, joka allekirjoitettiin Brysselissä 23.11.1970 ja joka tehtiin, hyväksyttiin ja vahvistettiin Euroopan talousyhteisön puolesta 19.12.1972 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2760/72 (EYVL 1972, L 293, s. 1; jäljempänä lisäpöytäkirja), 41 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:

”Sopimuspuolet eivät ota välillään käyttöön uusia sijoittautumisvapauden ja palvelujen vapaan tarjonnan rajoituksia.”

5

Lisäpöytäkirjan 57 artiklassa määrätään seuraavaa:

”Sopimuspuolet mukauttavat asteittain hallintoelinten, julkisten yritysten ja yksityiset yritysten, joille on myönnetty erityis- tai yksinoikeudet, tekemiin sopimuksiin osallistumisen edellytyksiä siten, että 22 vuoden pituisen jakson lopussa kaikki sopimuspuolten alueelle sijoittautuneiden jäsenvaltioiden ja Turkin kansalaisten välinen syrjintä on poistettu.

Assosiointineuvosto määrää tämän mukauttamisen aikataulun ja yksityiskohtaiset säännöt ottaen lähtökohdaksi yhteisön tällä alalla tekemät ratkaisut.”

6

Direktiivin 2014/25 johdanto-osan 2 ja 27 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

– –

7

Kyseisen direktiivin 1 artiklan, jonka otsikko on ”Tarkoitus ja soveltamisala”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Tällä direktiivillä vahvistetaan hankintayksiköiden noudattamia hankintamenettelyjä koskevat säännöt sellaisia hankintasopimuksia ja suunnittelukilpailuja varten, joiden ennakoitu arvo ei alita 15 artiklassa säädettyjä kynnysarvoja.”

8

Kyseisen direktiivin 11 artiklassa, jonka otsikko on ”Kuljetuspalvelut”, säädetään seuraavaa:

”Tätä direktiiviä sovelletaan sellaisten verkkojen antamiseen käyttöön tai niiden toimintaan, joiden tarkoituksena on tarjota yleisölle kuljetuspalveluja rautateitse, automatisoiduin järjestelmin, raitioteitse, johdinautoilla, linja-autoilla tai kaapeliradoilla.”

9

Mainitun direktiivin 15 artiklassa, jonka otsikko on ”Kynnysarvot”, säädetään seuraavaa:

”Tätä direktiiviä sovelletaan hankintoihin, – – joiden ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on yhtä suuri tai suurempi kuin seuraavat kynnysarvot:

– –

b) 5186000 euroa rakennusurakkasopimusten osalta;

– – ”

10

Direktiivin 2014/25 36 artiklan, jonka otsikko on ”Hankintaperiaatteet”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Hankintayksiköiden on kohdeltava talouden toimijoita yhdenvertaisesti ja syrjimättä sekä noudatettava avointa ja oikeasuhteista toimintatapaa.”

11

Kyseisen direktiivin 43 artiklassa, jonka otsikko on ”GPA-sopimukseen ja muihin kansainvälisiin sopimuksiin liittyvät ehdot”, säädetään seuraavaa:

”Siltä osin kuin niihin sovelletaan liitteitä 3, 4 ja 5 sekä GPA-sopimuksen Euroopan unionin liitteen I yleisiä huomautuksia ja muita unionia sitovia kansainvälisiä sopimuksia, 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettujen hankintayksiköiden on myönnettävä näiden sopimusten allekirjoittajien rakennusurakoille, tavarantoimituksille, palveluille ja talouden toimijoille vähintään yhtä edullinen kohtelu kuin unionin rakennusurakoille, tavarantoimituksille, palveluille ja talouden toimijoille.”

12

Direktiivin 45 artiklan, jonka otsikko on ”Avoin menettely”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Avoimissa menettelyissä kaikki halukkaat talouden toimijat voivat jättää tarjouksen tarjouskilpailukutsun perusteella.

– – ”

13

Saman direktiivin 76 artiklan, jonka otsikkona on ”Yleiset periaatteet”, 4 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jos talouden toimijoilta edellytettävät tiedot tai asiakirjat ovat epätäydellisiä tai virheellisiä tai vaikuttavat sellaisilta taikka jos jotkut asiakirjat puuttuvat, hankintayksiköt voivat – ellei kansallisessa lainsäädännössä, jolla tämä direktiivi pannaan täytäntöön, toisin säädetä – pyytää asianomaisia talouden toimijoita toimittamaan, lisäämään, selventämään tai täydentämään asiaankuuluvia tietoja tai asiakirjoja asianmukaisessa määräajassa, edellyttäen että pyyntöjen esittämisessä noudatetaan täysin yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden periaatteita.”

14

Direktiivin 2014/25 86 artiklassa, jonka otsikko on ”Suhteet kolmansiin maihin rakennusurakka-, tavarahankinta- ja palveluhankintasopimusten osalta”, säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltioiden on ilmoitettava [Euroopan] komissiolle kaikista oikeudellisista tai tosiasiallisista yleisistä vaikeuksista, joita niiden yritykset ovat kohdanneet ja ilmoittaneet pyrkiessään tekemään palveluhankintasopimuksia kolmansissa maissa.

2.   Komissio antaa viimeistään 18 päivänä huhtikuuta 2019 ja määräajoin sen jälkeen [Euroopan unionin] neuvostolle kertomuksen palveluhankintasopimusten avaamisesta kilpailulle kolmansissa maissa ja edistymisestä näiden maiden kanssa tästä aiheesta erityisesti Maailman kauppajärjestön (WTO) puitteissa käytävissä neuvotteluissa.

3.   Komissio pyrkii asianomaista kolmatta maata lähestymällä korjaamaan tilanteen, jossa se joko 2 kohdassa tarkoitettujen kertomusten tai muiden tietojen perusteella toteaa, että palveluhankintasopimusten tekemisen yhteydessä kolmas maa

4.   Jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle kaikista oikeudellisista tai tosiasiallisista vaikeuksista, joita niiden yritykset ovat kohdanneet ja jotka johtuvat – – kansainvälisen työoikeuden säännösten noudattamatta jättämisestä niiden pyrkiessä tekemään palveluhankintasopimuksia kolmansissa maissa.

5.   Edellä 3 ja 4 kohdassa tarkoitetuissa olosuhteissa komissio voi milloin tahansa ehdottaa, että neuvosto hyväksyisi täytäntöönpanosäädöksen, jolla lykätään tai rajoitetaan kyseisessä täytäntöönpanosäädöksessä säädettävänä aikana palveluhankintasopimusten tekemistä seuraavien kanssa:

Neuvosto tekee ratkaisunsa määräenemmistöllä mahdollisimman pian.

Komissio voi ehdottaa näitä toimenpiteitä omasta aloitteestaan tai jäsenvaltion pyynnöstä.

6.   Tämä artikla ei rajoita niiden sitoumusten soveltamista, joita unionilla on kolmansiin maihin nähden ja jotka johtuvat julkisia hankintoja koskevista, erityisesti Maailman kauppajärjestön puitteissa tehdyistä kansainvälisistä sopimuksista.”

15

Kolmansien maiden talouden toimijoiden, tavaroiden ja palvelujen pääsystä unionin julkisten hankintojen ja käyttöoikeussopimusten markkinoille sekä unionin talouden toimijoiden, tavaroiden ja palvelujen kolmansien maiden julkisten hankintojen ja käyttöoikeussopimusten markkinoille pääsyä koskevia neuvotteluja tukevista menettelyistä 23.6.2022 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2022/1031 (kansainvälisten julkisten hankintojen väline – IPI) (EUVL 2022, L 173, s. 1; jäljempänä vastavuoroisuusasetus) tuli sen 15 artiklan mukaan voimaan 29.8.2022.

16

Kyseisen asetuksen johdanto-osan 3 ja 10 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

– –

17

Mainitun asetuksen 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde ja soveltamisala”, säädetään seuraavaa:

”1.   Tässä asetuksessa vahvistetaan sitoumusten piiriin kuulumattomia hankintoja koskevat toimenpiteet, joiden tarkoituksena on parantaa unionin talouden toimijoiden, tavaroiden ja palvelujen pääsyä kolmansien maiden julkisten hankintojen ja käyttöoikeussopimusten markkinoille. Siinä säädetään menettelyistä, joita noudattaen komissio voi ryhtyä tutkimaan väitettyjä kolmansien maiden toimenpiteitä tai käytäntöjä, jotka kohdistuvat unionin talouden toimijoihin, tavaroihin ja palveluihin, ja ryhtyä neuvotteluihin asianomaisten kolmansien maiden kanssa.

Tässä asetuksessa säädetään komission mahdollisuudesta määrätä tällaisten kolmansien maiden toimenpiteiden tai käytäntöjen osalta IPI-toimenpiteitä, joilla rajoitetaan kolmansien maiden talouden toimijoiden, tavaroiden tai palvelujen pääsyä unionin julkisia hankintoja koskeviin menettelyihin.

2.   Tätä asetusta sovelletaan julkisia hankintoja koskeviin menettelyihin, jotka kuuluvat seuraavien säädösten soveltamisalaan:

3.   Tämä asetus ei vaikuta unionin kansainvälisiin velvoitteisiin tai toimenpiteisiin, joita jäsenvaltiot tai niiden hankintaviranomaiset tai hankintayksiköt voivat toteuttaa 2 kohdassa tarkoitettujen säädösten mukaisesti.

– – ”

18

Saman asetuksen 6 artiklassa, jonka otsikko on ”IPI-toimenpiteet”, säädetään seuraavaa:

”1.   Jos komissio 5 artiklan mukaisten tutkimusten ja neuvottelujen jälkeen toteaa kolmannen maan toimenpiteen tai käytännön olemassaolon, se hyväksyy täytäntöönpanosäädöksellä IPI-toimenpiteen, jos se katsoo tämän olevan unionin edun mukaista. – –

– –

6.   Edellä 1 kohdassa tarkoitetussa IPI-toimenpiteessä komissio voi päättää 8 kohdassa vahvistetun soveltamisalan puitteissa rajoittaa kolmannesta maasta peräisin olevien talouden toimijoiden, tavaroiden tai palvelujen pääsyä julkisia hankintoja koskeviin menettelyihin vaatimalla hankintaviranomaisia tai hankintayksiköitä

– –”

19

Julkisista hankinnoista annetun lain (Zakon o javnoj nabavi), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa (jäljempänä julkisista hankinnoista annettu laki), 262 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Hankintaviranomainen voi milloin tahansa julkisen hankintamenettelyn aikana tarkistaa yhteiseen eurooppalaiseen hankinta-asiakirjaan sisältyvät tiedot viranomaiselta, joka vastaa näiden tietojen virallisten luetteloiden pitämisestä – –, ja pyytää todistusta tätä tarkoitusta varten tutustuttuaan jo hallussaan oleviin liiteasiakirjoihin tai todisteisiin – –, jos tämä on tarpeen menettelyn asianmukaisen kulun varmistamiseksi.

– – ”

20

Tämän lain 263 §:ssä säädetään seuraavaa:

”1.   Hankintaviranomaisen täytyy ennen päätöksen tekemistä arvoltaan korkeassa julkisessa hankintamenettelyssä pyytää ja se voi vähäarvoisissa julkisissa hankintamenettelyissä pyytää kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen tehnyttä tarjoajaa toimittamaan ajan tasalle saatetut liiteasiakirjat – – kohtuullisessa määräajassa, joka on vähintään viisi päivää, jollei hankintaviranomaisella jo ole niitä hallussaan.

2.   Hankintaviranomainen voi pyytää talouden toimijoita täydentämään tai selventämään hankintaviranomaisille toimittamiaan asiakirjoja – –”

21

HŽ infrastruktura d.o.o., joka on Kroatian oikeuden mukaan perustettu rautatieinfrastruktuurin hallinnoinnista, kunnossapidosta ja rakentamisesta Kroatiassa vastaava yhtiö, aloitti 7.9.2020 julkisen hankintamenettelyn, jonka arvioitu arvo oli 2042900000 Kroatian kunaa (HRK) (n. 271 miljoonaa euroa) ilman arvonlisäveroa ja joka koski Hrvatski Leskovacin (Kroatia) ja Karlovacin (Kroatia) paikkakunnat yhdistävän rautatieinfrastruktuurin rakentamista, joka oli tarkoitus toteuttaa kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella.

22

HŽ infrastrukturan tarjoajille antamien ohjeiden mukaan tarjoajien oli osoitettava tekninen ja ammatillinen pätevyytensä toimittamalla asiakirjat, jotka osoittavat, että kyseiset tarjoajat ovat toteuttaneet mainitun menettelyn aloittamista edeltäneiden kymmenen vuoden aikana rautatie- tai tieinfrastruktuurin, joka sisälsi siltoja, laivaväyliä tai kulkuväyliä, rakennustyöt, joiden kokonaisarvo oli vähintään 30000000 HRK (n. 4 miljoonaa euroa) ilman arvonlisäveroa.

23

HŽ infrastruktura teki 25.1.2022 päätöksen pääasiassa kyseessä olevan hankintasopimuksen sopimuspuolen valinnasta valitsemalla kokonaistaloudellisesti edullisimmaksi tarjoukseksi Itävallan oikeuden mukaan perustetun yhtiön Strabag AG:n, Kroatian oikeuden mukaan perustetun yhtiön Strabag d.o.o:n ja Tšekin oikeuden mukaan perustetun yhtiön Strabag Rail a.s:n (jäljempänä yhdessä Strabag-ryhmittymä) tarjouksen.

24

Kolin, joka oli yksi tarjoajista, valitti tästä päätöksestä valvontakomissioon.

25

Kyseinen komissio kumosi 10.3.2022 tekemällään päätöksellä tämän tuomion 23 kohdassa mainitun HŽ Infrastrukturan päätöksen sillä perusteella, ettei ollut asianmukaisesti osoitettu, että Strabag-ryhmittymällä on vaadittu tekninen ja ammatillinen pätevyys.

26

HŽ infrastruktura pyysi 6.4.2022 hankintasopimuksen sopimuspuolen valintaa koskevan päätöksensä kumoamista seuranneessa menettelyssä julkisia hankintoja koskevan lain 263 §:n 2 momentin mukaisesti Strabag-ryhmittymää esittämään mahdollisen täydennetyn luettelon suoritetuista töistä sekä todistuksen kyseisten töiden vaatimustenmukaisuudesta ja päätökseen saattamisesta.

27

Strabag-ryhmittymä toimitti 7.4.2022 tällaisen luettelon, johon oli liitetty tällainen todistus, joka oli päivätty 21.3.2016. Täydentävässä luettelossa oli uusi referenssikohde, jonka otsikko oli ”A9 Pyhrn Autobahn Tunnelkette Klaus Vollausbau Baulos 1, Talübergang Steyr und Rampenbrücke” (Klausin tunneliketjun täydellinen laajennus Pyhrnin moottoritiellä A9, Steyrin laakson ylittävä viadukti ja kaarisilta).

28

HŽ infrastruktura pyysi 13.4.2022 julkisista hankinnoista annetun lain 263 §:n 2 momentin nojalla Strabag-ryhmittymää esittämään täsmennyksiä 21.3.2016 päivättyyn todistukseen.

29

Strabag-ryhmittymä täydensi tätä todistusta 21.4.2022 toimittamalla asiakirjoja, joista ilmenee kyseiseen infrastruktuuriin liittyvien töiden tarkka arvo, sekä täydennetyn luettelon, jossa mainitaan toteutetut työt.

30

Tarjousten uudelleentarkastelun ja uudelleenarvioinnin jälkeen HŽ infrastruktura teki 28.4.2022 uuden päätöksen Strabag-ryhmittymän valinnasta pääasiassa kyseessä olevan hankintasopimuksen sopimuspuoleksi. Se nimittäin katsoi, että tämän tuomion 27 kohdassa mainittu uusi referenssikohde riittää yksinään osoittamaan, että kyseisellä ryhmittymällä on vaadittu tekninen ja ammatillinen pätevyys.

31

Kolin valitti tästä uudesta sopimuspuolen valintapäätöksestä valvontakomissioon ja väitti, että HŽ infrastrukturan aloite kehottaa Strabag-ryhmittymää täydentämään rakennustöiden luetteloa on lainvastainen.

32

Valvontakomissio hylkäsi valituksen 15.6.2022 tekemällään päätöksellä sillä perusteella, ettei mikään kansallinen säännös estänyt Strabag-ryhmittymää täydentämästä rakennustöiden luetteloa ilmoittamalla muiden kuin siinä alun perin mainittujen töiden toteuttamisesta, koska hankintaviranomainen voi julkisista hankinnoista annetun lain 263 §:n 2 momentin nojalla pyytää tarjoajaa täydentämään tai selventämään esitettyjä todisteita.

33

Kolin nosti tästä päätöksestä kumoamiskanteen Visoki upravni sudissa (ylempi hallintotuomioistuin, Kroatia), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, ja väitti, että lainvastaista on paitsi HŽ infrastrukturan kehotus Strabag-ryhmittymälle täydentää tarjoukseensa alun perin liitettyä rakennustöiden luetteloa, myös täydennetyn rakennustöiden luettelon huomioon ottaminen, koska tämän tuomion 27 kohdassa mainitun referenssikohteen hyväksyminen muuttaa olennaisesti kyseisen ryhmittymän tarjousta ja loukkaa muun muassa yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.

34

Direktiivin 2014/25 36 ja 76 artiklan huomioon ottaen ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella on epäilyksiä siitä, onko HŽ infrastrukturan kaltainen hankintayksikkö voinut ottaa huomioon sen jälkeen, kun valvontakomissio on kumonnut sen kyseisen hankintasopimuksen sopimuspuolen valintaa koskevan ensimmäisen päätöksen, Strabag-ryhmittymän teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevat täydentävät asiakirjat, jotka eivät sisältyneet kyseisen ryhmittymän alkuperäiseen tarjoukseen ja jotka ryhmittymä esitti kyseisen hankintayksikön pyynnöstä.

35

Tässä tilanteessa Visoki upravni sud on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

36

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 267 artiklassa käyttöön otetussa menettelyssä yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Kun esitetyt kysymykset koskevat unionin oikeuden tulkintaa, unionin tuomioistuimella on näin ollen periaatteessa velvollisuus antaa ennakkoratkaisu (tuomio 24.7.2023, Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, 61 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

37

Unionin tuomioistuimen on kuitenkin oman toimivaltaisuutensa taikka sille esitetyn pyynnön tutkittavaksi ottamisen arvioimiseksi tutkittava ne olosuhteet, joiden vallitessa kansallinen tuomioistuin esitti ennakkoratkaisupyynnön (ks. vastaavasti tuomio 22.3.2022, Prokurator Generalny (Ylimmän tuomioistuimen kurinpitojaosto – Nimitys), C‑508/19, EU:C:2022:201, 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

38

Unionin tuomioistuin voi muun muassa joutua tutkimaan, voidaanko niitä unionin oikeuden säännöksiä, joita ennakkoratkaisukysymykset koskevat, soveltaa pääasiassa. Jos näin ei ole, näillä säännöksillä ei ole merkitystä kyseisen asian ratkaisemisen kannalta eikä pyydetty ennakkoratkaisu ole tarpeen, jotta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi antaa ratkaisunsa, joten nämä kysymykset on jätettävä tutkimatta.

39

Nyt käsiteltävässä asiassa on tutkittava, voidaanko kolmannen maan, tässä tapauksessa Turkin tasavallan, talouden toimijan jäsenvaltion tuomioistuimessa nostamaa kannetta, jolla riitautetaan kyseisessä jäsenvaltiossa tehty päätös hankintasopimuksen sopimuspuolen valinnasta, tutkia unionin lainsäätäjän käyttöön ottamien julkisia hankintoja koskevien sääntöjen, kuten direktiivin 2014/25 36 ja 76 artiklan, joihin Kolin nyt käsiteltävässä asiassa vetoaa ja jotka ovat esitettyjen ennakkoratkaisukysymysten kohteena, kannalta.

40

Tätä varten unionin tuomioistuin kehotti pääasian asianosaisia ja muita Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettuja osapuolia ottamaan kantaa siihen, mitä sääntöjä sovelletaan Kolinin kaltaisen kolmannen maan talouden toimijan osallistumiseen julkiseen hankintamenettelyyn unionissa, minkä nämä asianosaiset ja muut osapuolet tekivät sekä kirjallisesti että unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa.

41

Tältä osin on aluksi todettava, että unionia sitovat tiettyihin kolmansiin maihin nähden kansainväliset sopimukset, erityisesti GPA, joilla taataan vastavuoroisesti ja tasapuolisesti unionin talouden toimijoiden pääsy näiden kolmansien maiden julkisten hankintojen markkinoille ja kyseisten kolmansien maiden talouden toimijoiden pääsy unionin julkisten hankintojen markkinoille.

42

Direktiivin 2014/25 43 artikla heijastaa näitä unionin kansainvälisiä sitoumuksia, kun siinä säädetään, että siltä osin kuin GPA:ssa tai muissa unionia sitovissa kansainvälisissä sopimuksissa niin määrätään, jäsenvaltioiden hankintayksiköiden on myönnettävä tällaisen sopimuksen osapuolina olevien kolmansien maiden talouden toimijoille vähintään yhtä edullinen kohtelu kuin unionin talouden toimijoille.

43

Kuten kyseisen direktiivin johdanto-osan 27 perustelukappaleesta ilmenee, tämä näiden kolmansien maiden talouden toimijoiden oikeus saada vähintään yhtä edullinen kohtelu merkitsee sitä, että nämä talouden toimijat voivat vedota mainitun direktiivin säännöksiin.

44

Muut kolmannet maat eivät ole tähän mennessä tehneet unionin kanssa tämän tuomion 41 kohdassa tarkoitetun kaltaisia kansainvälisiä sopimuksia.

45

Näiden kolmansien maiden talouden toimijoista on todettava, että vaikka unionin oikeus ei ole esteenä sille, että nämä talouden toimijat saavat unionin toteuttamien poissulkemistoimenpiteiden puuttuessa osallistua direktiivillä 2014/25 säänneltyyn julkiseen hankintamenettelyyn, se on sitä vastoin esteenä sille, että mainitut talouden toimijat voisivat tällaiseen menettelyyn osallistuessaan vedota kyseiseen direktiiviin ja näin ollen vaatia, että niiden tarjouksia kohdellaan samalla tavalla kuin jäsenvaltioiden tarjoajien ja mainitun direktiivin 43 artiklassa tarkoitettujen kolmansien maiden tarjoajien tekemiä tarjouksia.

46

Tämän tuomion 44 kohdassa tarkoitettujen kolmansien maiden talouden toimijoiden sisällyttäminen niiden julkisia hankintoja koskevien sääntöjen soveltamisalaan, jotka unionin lainsäätäjä on – kuten direktiivin 2014/25 johdanto-osan toisesta perustelukappaleesta ilmenee – ottanut käyttöön vääristymättömän kilpailun varmistamiseksi ja joiden ydinsisältöön kuuluu yhdenvertaisen kohtelun periaate (ks. vastaavasti tuomio 17.9.2002, Concordia Bus Finland, C‑513/99, EU:C:2002:495, 81 kohta; tuomio 3.6.2021, Rad Service ym., C‑210/20, EU:C:2021:445, 43 kohta ja tuomio 13.6.2024, BibMedia, C‑737/22, EU:C:2024:495, 30 kohta), johtaisi siihen, että niille myönnettäisiin oikeus vähintään yhtä edulliseen kohteluun vastoin kyseisen direktiivin 43 artiklaa, jossa rajataan tämä oikeus niiden kolmansien maiden talouden toimijoihin, jotka ovat tehneet unionin kanssa kyseisessä artiklassa tarkoitetun kaltaisen kansainvälisen sopimuksen.

47

Näin ollen direktiivin 2014/25 45 artiklan 1 kohdassa ”kaikille halukkaille talouden toimijoille” annettu oikeus jättää tarjous tarjouskilpailukutsun perusteella avoimessa julkisessa hankintamenettelyssä unionissa ei ulotu sellaisten kolmansien maiden talouden toimijoihin, jotka eivät ole tehneet tällaista kansainvälistä sopimusta unionin kanssa. Se ei myöskään merkitse sitä, että näillä toimijoilla olisi silloin, kun niiden sallitaan osallistua tällaiseen menettelyyn, oikeus vedota kyseiseen direktiiviin. Kyseisen säännöksen tulkitseminen eri tavalla ja näin ollen rajoittamattoman ulottuvuuden antaminen kyseisen direktiivin henkilölliselle soveltamisalalle merkitsisi sitä, että näiden kolmansien maiden talouden toimijoille taattaisiin yhdenvertainen pääsy julkisiin hankintamenettelyihin unionissa. Tämän tuomion 46 kohdassa esitetystä syystä ja kuten myös vastavuoroisuusasetuksen johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa todetaan, direktiivi 2014/25 on ymmärrettävä siten, että mainittujen kolmansien maiden talouden toimijoiden pääsyä julkisiin hankintamenettelyihin unionissa ei taata ja että nämä toimijat voidaan sulkea niiden ulkopuolelle.

48

Tämän tuomion 44 kohdassa tarkoitettuihin kolmansiin maihin kuuluu Turkin tasavalta, joka ei ole GPA:n eikä minkään muunkaan sellaisen sopimuksen osapuoli, jolla annetaan turkkilaisille talouden toimijoille vastavuoroisuuden perusteella oikeus osallistua julkisiin hankintamenettelyihin unionissa yhdenvertaisesti unionin talouden toimijoiden kanssa.

49

Lisäpöytäkirjan 57 artiklassa tosin määrätään unionin ja Turkin julkisiin hankintoihin osallistumisen edellytysten asteittaisesta mukauttamisesta assosiaationeuvoston määrittelemien aikataulujen ja yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti unionin talouden toimijoiden ja turkkilaisten talouden toimijoiden välisen syrjinnän poistamiseksi pitkällä aikavälillä. Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 9 ja 10 kohdassa, kyseisessä 57 artiklassa tarkoitettua mukauttamista ei kuitenkaan ole tähän mennessä toteutettu eikä julkisia hankintoja ole siis tähän mennessä avattu vastavuoroisesti unionin ja Turkin tasavallan välillä.

50

Minkään unionin tuomioistuimen käytettävissä olevaan asiakirja-aineistoon sisältyvän seikan perusteella ei myöskään voida katsoa, että unioni tai Kroatian tasavalta olisi tämän unioniin liittymisestä lähtien ottanut käyttöön lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun uuden rajoituksen, jonka tarkoituksena tai vaikutuksena olisi rajoittaa turkkilaisten talouden toimijoiden mahdollisuuksia päästä julkisten hankintojen markkinoille unionissa tai tarkemmin sanottuna Kroatian tasavallassa verrattuna tilanteeseen, joka vallitsi mainitun pöytäkirjan voimaantulohetkellä tai kyseisen jäsenvaltion osalta sen liittymisajankohtana. Näin ollen turkkilaiset talouden toimijat eivät voi missään tapauksessa vedota tähän määräykseen vaatiakseen, että heitä kohdellaan direktiivin 2014/25 43 artiklassa tarkoitetulla tavalla vähintään yhtä edullisesti, tai laajemmin, että kyseistä direktiiviä sovelletaan niihin.

51

Näin ollen pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, jossa hankintayksikkö on hyväksynyt turkkilaisen talouden toimijan osallistumisen direktiivin 2014/25 soveltamisalaan kuuluvaan julkiseen hankintamenettelyyn, kyseinen toimija ei voi vedota kyseisen direktiivin 36 ja 76 artiklaan riitauttaakseen kyseisen sopimuspuolen valintaa koskevan päätöksen.

52

On vielä tutkittava, voidaanko direktiivin 2014/25 kyseisten artiklojen tulkintaa koskevat esitetyt kysymykset kuitenkin ottaa tutkittavaksi, kun otetaan huomioon se ennakkoratkaisupyynnöstä ja valvontalautakunnan unionin tuomioistuimen esittämään kysymykseen antamasta vastauksesta ilmenevä seikka, että Kroatian lainsäädännön säännöksiä, joilla mainitut artiklat on pantu täytäntöön, tulkitaan siten, että niitä sovelletaan erotuksetta kaikkiin unionin ja kolmansien maiden tarjoajiin ja että Kolin voi näin ollen vedota niihin.

53

Tässä yhteydessä on muistutettava, että unionin oikeussääntöjen tulkintaa koskevat ennakkoratkaisupyynnöt voidaan tosin ottaa tutkittaviksi tilanteissa, jotka jäävät unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle mutta joissa kyseiset oikeussäännöt on saatettu sovellettaviksi niiden päämäärää tai soveltamisalaa muuttamatta kansallisessa oikeudessa tehdyn suoran ja ehdottoman viittauksen vuoksi. Tällaisissa tilanteissa unionin oikeusjärjestyksen ilmeisen edun mukaista on se, että unionin oikeudesta omaksuttuja säännöksiä tulkitaan yhtenäisesti, jotta vältettäisiin myöhemmät tulkintaerot (ks. vastaavasti tuomio 18.10.1990, Dzodzi, C‑297/88 ja C‑197/89, EU:C:1990:360, 36 ja 37 kohta ja tuomio 13.10.2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija ja Stockholm School of Economics in Riga, C‑164/21 ja C‑318/21, EU:C:2022:785, 35 kohta).

54

Tätä oikeuskäytäntöä ei kuitenkaan voida soveltaa silloin, kun jäsenvaltion viranomaiset ovat saattaneet kansallisen oikeuden säännökset, joilla direktiivi on saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä, sovellettaviksi sivuuttaen unionin yksinomaisen toimivallan.

55

Näin on nyt käsiteltävässä asiassa, kun on kyse sellaisten kolmansien maiden talouden toimijoiden osallistumisesta julkisiin hankintamenettelyihin, jotka eivät ole tehneet unionin kanssa kansainvälistä sopimusta, jolla taataan yhdenvertainen ja vastavuoroinen pääsy näihin hankintoihin.

56

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 207 artiklassa tarkoitettu yhteinen kauppapolitiikka, jonka osalta unionilla on SEUT 3 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla yksinomainen toimivalta, koskee nimittäin kaupallista vaihdantaa kolmansien maiden kanssa, ja se kattaa kaikki unionin toimet, joilla pyritään olennaisesti kyseisen vaihdannan edistämiseen, helpottamiseen tai sääntelyyn ja joilla on suoria ja välittömiä vaikutuksia siihen (ks. mm. tuomio18.7.2013, Daiichi Sankyo ja Sanofi-Aventis Deutschland, C‑414/11, EU:C:2013:520, 50 ja 51 kohta ja lausunto 2/15 (Vapaakauppasopimus Singaporen kanssa), 16.5.2017, EU:C:2017:376, 36 kohta).

57

Jokainen yleisesti sovellettava toimi, jonka erityisenä tavoitteena on määrittää menettelytavat, joiden mukaisesti kolmannen maan talouden toimijat voivat osallistua julkisiin hankintamenettelyihin unionissa, on omiaan vaikuttamaan suoraan ja välittömästi kyseisen kolmannen maan ja unionin väliseen tavaroiden ja palvelujen vaihdantaan, joten se kuuluu unionin yksinomaiseen toimivaltaan SEUT 3 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla (ks. vastaavasti lausunto 2/15 (Euroopan unionin ja Singaporen välinen vapaakauppasopimus), 16.5.2017, EU:C:2017:376, 76 ja 77 kohta). Näin on sellaisten toimien osalta, joilla unionin ja kolmannen maan välisen sopimuksen puuttuessa määritetään yksipuolisesti, voivatko tämän kolmannen maan talouden toimijat osallistua julkisiin hankintamenettelyihin unionissa ja mitä menettelytapoja noudattaen. Sopimusten tavoin näillä yksipuolisilla toimilla on suoria ja välittömiä vaikutuksia mainitun kolmannen maan ja unionin väliseen tavaroiden ja palvelujen vaihdantaan.

58

Tätä yksinomaista toimivaltaa ilmentää direktiivin 2014/25 86 artikla, jossa silloin, kun yhden tai useamman jäsenvaltion yritykset ovat kohdanneet ja ilmoittaneet yleisiä vaikeuksia pyrkiessään tekemään hankintasopimuksia kolmannessa maassa, annetaan unionille eikä jäsenvaltioille toimivalta lykätä tai rajoittaa kyseisen kolmannen maan yritysten osallistumista unionin julkisiin hankintamenettelyihin.

59

Tämän unionin toimivallan yksinomaisen luonteen vahvistaa myös vastavuoroisuusasetus, joka koskee yleisesti sovellettavia toimenpiteitä, joita voidaan toteuttaa sellaisen kolmannen maan talouden toimijoiden osalta, joka ei ole tehnyt unionin kanssa kansainvälistä sopimusta, jolla taataan yhdenvertainen ja vastavuoroinen pääsy julkisten hankintojen markkinoille, siltä osin kuin on kyse siitä, että suljetaan pois näiden toimijoiden pääsy julkisiin hankintamenettelyihin tai rajoitetaan sitä. Tämä asetus, jota ei tosin vielä sovellettu pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan, annettiin SEUT 207 artiklan nojalla, ja sen johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa todetaan, että kolmansien maiden talouden toimijoiden pääsy unionin julkisten hankintojen markkinoille kuuluu yhteisen kauppapolitiikan soveltamisalaan.

60

Vaikka yhteinen kauppapolitiikka ei sitä vastoin kata, kuten SEUT 207 artiklan 5 kohdasta ilmenee, liikenteen alan kansainvälisten sopimusten neuvottelemista ja tekemistä eikä se siis voi kattaa kokonaisuudessaan kysymystä kolmansien maiden talouden toimijoiden pääsystä direktiivissä 2014/25 tarkoitetuille alakohtaisille julkisten hankintojen markkinoille, on kuitenkin niin, että sellaisen sopimuksen tekeminen, jolla taataan kolmannen maan talouden toimijoiden pääsy näiden alakohtaisten julkisten hankintojen markkinoille, kuuluu myös unionin yksinomaiseen toimivaltaan eli SEUT 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun toimivaltaan (ks. vastaavasti lausunto 2/15 (Euroopan unionin ja Singaporen välinen vapaakauppasopimus), 16.5.2017, EU:C:2017:376, 219–224 kohta). Sellaisten toimien toteuttamisesta, joilla määritetään tällaisen sopimuksen puuttuessa, voivatko kyseisen kolmannen maan taloudelliset toimijat osallistua tällaisiin alakohtaisiin julkisiin hankintamenettelyihin unionissa ja mitä menettelytapoja noudattaen, on todettava, että SEUT 207 artiklan 5 kohta ei koske sitä ja että se kuuluu siis yhteisen kauppapolitiikan alaan.

61

Tämän tuomion 55–60 kohdassa esitetyistä seikoista seuraa, että ainoastaan unioni on toimivaltainen toteuttamaan yleisesti sovellettavan toimen, joka koskee sellaisen kolmannnen maan, joka ei ole tehnyt unionin kanssa kansainvälistä sopimusta, jolla taataan yhdenvertainen ja vastavuoroinen pääsy julkisten hankintojen markkinoille, talouden toimijoiden pääsyä unionissa julkisiin hankintamenettelyihin, ottamalla käyttöön joko järjestelmän, jossa taataan kyseisille talouden toimijoille näihin menettelyihin pääsy, tai järjestelmän, jossa suljetaan ne pois tai jossa säädetään niiden ja muiden talouden toimijoiden tekemien tarjousten vertailuun perustuvan pistemääränoikaisusta.

62

SEUT 2 artiklan 1 kohdan mukaan unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvilla aloilla ainoastaan unioni voi toimia lainsäätäjänä ja antaa oikeudellisesti velvoittavia säädöksiä, kun taas jäsenvaltiot voivat tehdä näin ainoastaan unionin valtuuttamina tai unionin antamien säädösten täytäntöön panemiseksi. Unioni ei kuitenkaan ole valtuuttanut jäsenvaltioita toimimaan lainsäätäjinä tai antamaan oikeudellisesti velvoittavia säädöksiä, jotka koskevat sellaisen kolmannen maan talouden toimijoiden pääsyä julkisiin hankintamenettelyihin, joka ei ole tehnyt kansainvälistä sopimusta unionin kanssa. Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 50–52 kohdassa, unioni ei ole tähän mennessä myöskään antanut tällaisia säädöksiä, joita jäsenvaltiot voisivat panna täytäntöön.

63

Jos unioni ei ole antanut säädöksiä, hankintayksikön tehtävänä on arvioida, onko sellaisen kolmannen maan, joka ei ole tehnyt unionin kanssa kansainvälistä sopimusta, jolla taataan yhdenvertainen ja vastavuoroinen pääsy julkisten hankintojen markkinoille, talouden toimijoiden osallistuminen julkiseen hankintamenettelyyn sallittava, ja jos se päättää tällaisesta sallimisesta, onko määrättävä näiden toimijoiden ja muiden toimijoiden jättämien tarjousten vertailuun perustuvan pistemäärän oikaisusta.

64

Koska kolmansien maiden, jotka eivät ole tehneet unionin kanssa kansainvälistä sopimusta, jolla taataan yhdenvertainen ja vastavuoroinen pääsy julkisten hankintojen markkinoille, talouden toimijoilla ei ole oikeutta direktiivin 2014/25 43 artiklassa tarkoitettuun vähintään yhtä edulliseen kohteluun, hankintayksikkö voi sisällyttää hankinta-asiakirjoihin kohtelua koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä, joiden tarkoituksena on heijastaa objektiivista eroa yhtäältä näiden toimijoiden ja toisaalta unionin ja unionin kanssa tällaisen kyseisessä 43 artiklassa tarkoitetun sopimuksen tehneiden kolmansien maiden talouden toimijoiden oikeudellisen tilanteen välillä.

65

Kansalliset viranomaiset eivät missään tapauksessa voi tulkita direktiivin 2014/25 kansallisia täytäntöönpanosäännöksiä siten, että niitä sovellettaisiin myös kolmansien maiden, jotka eivät ole tehneet tämän tyyppistä sopimusta unionin kanssa, talouden toimijoihin, joiden osallistumisen julkiseen hankintamenettelyyn hankintayksikkö on sallinut asianomaisessa jäsenvaltiossa, sillä muutoin jätettäisiin huomiotta unionin yksinomainen toimivalta tällä alalla.

66

Vaikka on ymmärrettävää, että tällaisten toimijoiden kohtelua koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen on oltava tiettyjen vaatimusten, kuten avoimuutta tai oikeasuhteisuutta koskevien vaatimusten, mukaisia, yhden niistä nostama kanne, jossa vedotaan siihen, että hankintayksikkö ei ole noudattanut tällaisia vaatimuksia, voidaan tutkia ainoastaan kansallisen oikeuden eikä unionin oikeuden valossa.

67

Edellä esitetyillä perusteilla kansallisilla viranomaisilla ei ole toimivaltaa saattaa sovellettaviksi kansallisia säännöksiä, joilla direktiiviin 2014/25 sisältyvät säännöt saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, sellaisten kolmansien maiden talouden toimijoihin, jotka eivät ole tehneet unionin kanssa kansainvälistä sopimusta, jolla taataan yhdenvertainen ja vastavuoroinen pääsy julkisten hankintojen markkinoille. Näin ollen tämän tuomion 53 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö ei voi johtaa siihen, että ennakkoratkaisukysymykset, jotka koskevat näiden sääntöjen tulkintaa, otettaisiin tutkittaviksi Kolinin ja valvontakomission välisessä oikeusriidassa.

68

Näin ollen direktiivin 2014/25 36 ja 76 artiklan tulkinnalla ei voi olla mitään merkitystä pääasian ratkaisemisen kannalta.

69

Tästä seuraa, että ennakkoratkaisupyyntö on jätettävä tutkimatta.

70

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Visoki upravni sudin (ylempi hallintotuomioistuin, Kroatia) 10.10.2022 tekemällä päätöksellä esittämä ennakkoratkaisupyyntö jätetään tutkimatta.