1.

Espanja riitauttaa käsiteltävällä kumoamiskanteellaan neuvoston päätöksen, jolla tämä on määrännyt Espanjalle sakon alijäämätietojen väärentämisestä Valencian itsehallintoalueella. ( 2 ) Neuvoston toimivalta määrätä tällaisia sakkoja seuraa julkisen talouden valvonnan tehokkaasta täytäntöönpanosta euroalueella annetun asetuksen (EU) N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohdasta. ( 3 )

2.

Edellä mainittu asetus kuuluu kuuden säädöksen pakettiin, johdetun oikeuden säädösnippuun, jonka tarkoituksena on ennen kaikkea poistaa vakaus- ja kasvupaketin valtionvelkakriisistä johtuvat heikkoudet. Siinä annetaan neuvostolle toimivalta määrätä erilaisia seuraamuksia unionin julkisen talouden valvontakehyksen uskottavuuden lisäämiseksi. Kehyksen primaarioikeudellisen perustan muodostavat SEUT 126 ja SEUT 136 artikla.

3.

Julkisen talouden valvonnan kohteena on liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä tehdyn pöytäkirjan ( 4 ) 1 artiklassa vahvistettujen julkisen talouden alijäämän ja julkisen velan viitearvojen noudattaminen. Kyseisen pöytäkirjan 3 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on annettava komissiolle säännöllisesti tiedoksi alijäämänsä ja velkatasonsa.

4.

Julkisen talouden valvonnan tehokkuuden kannalta on välttämätöntä, että jäsenvaltioiden ilmoittamat tiedot ovat luotettavia. Tämä edellyttää erityisesti, että jäsenvaltiot noudattavat Euroopan kansantalouden tilinpitojärjestelmän (jäljempänä EKT) ( 5 ) kirjanpitoa koskevia määritelmiä ja sääntöjä. Asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohdan tavoitteena on estää näiden kirjanpitosääntöjen rikkominen tahallisesti tai törkeän tuottamuksellisesti.

5.

Käsiteltävä asia on erityisen merkityksellinen, koska neuvosto on ensimmäistä kertaa ( 6 ) käyttänyt toimivaltaansa määrätä sakko alijäämää tai velkaa koskevien tietojen vääristelyn johdosta.

6.

Tämä selittää esitettyjen kysymysten laajan kirjon. Ne koskevat käsiteltävää kannetta koskevan unionin tuomioistuimen toimivallan lisäksi puolustautumisoikeuksien kunnioittamista, sakon määräämisen yksittäisiä edellytyksiä sekä sakon laskemista. Menettelytapoja koskevien kysymysten osalta voidaan nojautua unionin tuomioistuimen olemassa olevaan oikeuskäytäntöön. Muuten on auottava uusia uria.

7.

Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 51 artiklassa määrätään unionin tuomioistuimen ja unionin yleisen tuomioistuimen toimivallasta seuraavaa:

”Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 256 artiklan 1 kohdassa esitetystä säännöstä poiketen ainoastaan unionin tuomioistuimen toimivaltaan kuuluvat Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 263 ja 265 artiklassa tarkoitetut kanteet, jotka jäsenvaltio nostaa:

8.

Tätä sääntöä sovellettiin ensimmäisen kerran neuvoston 26.4.2004 tekemässä päätöksessä. ( 7 ) Sen johdanto-osan neljännen perustelukappaleen mukaan ”toimivaltaa ratkaista asiat ensimmäisenä oikeusasteena on siirrettävä huomattavassa määrin yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimelle, ja jakoperusteiden on oltava niin selvät, että toimielimet ja jäsenvaltiot voivat arvioida niitä ilman sekaannuksen vaaraa”.

9.

Unionin yleisen tuomioistuimen toimivaltaa ratkaista täytäntöönpanotoimia koskevia kanteita valaistaan johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa seuraavasti:

”Jäsenvaltioiden nostamien kanteiden, jotka kohdistuvat sellaisiin neuvoston toimiin, joilla se käyttää täytäntöönpanovaltaa EY:n perustamissopimuksen 202 artiklan kolmannessa luetelmakohdassa [nyt muutettuna SEUT 291 artiklan 2 kohta] tarkoitetulla tavalla, olisi kuuluttava yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toimivaltaan. Kyse on tapauksista, joissa neuvosto joko on pidättänyt itsellään oikeuden käyttää täytäntöönpanovaltaa taikka se käyttää jälleen tätä toimivaltaa komiteamenettelyssä.”

10.

Jäsenvaltioiden velvollisuutta ilmoittaa julkisen talouden alijäämää ja julkista velkaa koskevia tietoja täsmennetään asetuksen (EY) N:o 479/2009 ( 8 ) 3 artiklassa, joka koskee liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä laaditun pöytäkirjan soveltamista:

”1.   Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle (Eurostatille) tiedot ennakoiduista ja toteutuneista julkistalouden alijäämistään ja julkisen velan tasoistaan kahdesti vuodessa, ensimmäisen kerran ennen 1 päivää huhtikuuta kuluvana vuonna (vuosi n) ja toisen kerran ennen 1 päivää lokakuuta vuonna n.

– –

2.   Jäsenvaltioiden on ennen 1 päivää huhtikuuta vuonna n:

11.

Asetuksen N:o 479/2009 6 artiklan 1 kohta koskee jo toimitettujen tietojen tarkistusta:

”1.   Jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle (Eurostatille) mahdollisista merkittävistä tarkistuksista jo toimitettuihin toteutunutta ja ennakoitua julkistalouden alijäämää ja julkista velkaa koskeviin lukuihinsa heti kun tarkistukset ovat saatavilla.”

12.

Asetuksen N:o 479/2009 8 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan komissio (Eurostat) arvioi säännöllisesti sekä jäsenvaltioiden toimittamien toteutuneiden tietojen että niiden perustana olevien EKT-95:n mukaisesti laadittujen tilien laadun. Tätä tarkoitusta varten 11 artiklan 1 kohdassa annetaan komissiolle (Eurostatille) seuraavat tutkintavaltuudet:

”1.   Komissio (Eurostat) varmistaa pysyvän vuoropuhelun jäsenvaltioiden tilastoviranomaisten kanssa. Tätä varten komissio (Eurostat) tekee kaikkiin jäsenvaltioihin säännöllisiä konsultointikäyntejä ja myös menetelmiä koskevia tarkastuskäyntejä, joita mahdollisesti suoritetaan.”

13.

Asetuksen N:o 479/2009 11 a artiklassa täsmennetään konsultointikäyntien tarkoitusta seuraavasti:

”Konsultointikäyntien tarkoituksena on tarkistaa 8 artiklan mukaisesti toimitetut toteutuneet tiedot, tarkastella menetelmiä koskevia kysymyksiä, keskustella tilastollisista prosesseista ja kuvauksissa kuvatuista lähteistä sekä arvioida kirjaussääntöjen noudattamista. Konsultointikäyntejä käytetään toimitettujen tietojen laatua koskevien riskien tai mahdollisten ongelmien havaitsemiseen.”

14.

Asetuksen N:o 479/2009 11 b artiklan 1 ja 2 kohdassa määritellään, miksi ja milloin menetelmiä koskevia tarkastuskäyntejä suoritetaan, seuraavasti:

”1.   Menetelmiä koskevien tarkastuskäyntien tarkoituksena on valvoa niitä prosesseja ja tarkistaa ne tilit, joilla toimitetut tiedot perustellaan, sekä selvittää seikkaperäisesti toimitettujen tietojen laatu 8 artiklan 1 kohdan mukaisesti.

2.   Menetelmiä koskevia tarkastuskäyntejä suoritetaan ainoastaan poikkeustapauksissa silloin, kun on selvästi havaittu tietojen laatua koskevia merkittäviä riskejä tai ongelmia.”

15.

Asetuksen N:o 1173/2011 johdanto-osan 25 perustelukappaleessa selitetään, miksi asetuksessa säädettyjä seuraamuksia koskeva toimivalta kuuluu neuvostolle, seuraavasti:

”Toimivalta hyväksyä tässä asetuksessa säädettyjen seuraamusten täytäntöönpanoa koskevia yksittäisiä päätöksiä olisi annettava neuvostolle. Osana Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 121 artiklan 1 kohdassa säädettyä neuvostossa harjoitettua jäsenvaltioiden talouspolitiikan yhteensovittamista kyseiset yksittäiset päätökset ovat olennainen osa niiden toimenpiteiden seurantaa, jotka neuvosto on hyväksynyt Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 121 ja 126 artiklan sekä asetusten (EY) N:o 1466/97 ja (EY) N:o 1467/97 mukaisesti.”

16.

Neuvoston toimivallasta määrätä tilastojen vääristämisestä sakko ja komission ja Euroopan unionin tuomioistuimen siihen liittyvästä toimivallasta säädetään asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1, 3 ja 5 kohdassa seuraavaa:

”1.   Neuvosto voi komission suosituksesta päättää sakon määräämisestä jäsenvaltiolle, joka vääristelee tahallisesti tai törkeän tuottamuksellisesti alijäämää ja velkaa koskevia tietoja, jotka ovat olennaisia Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 121 tai 126 artiklan soveltamisen sekä Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen liitetyn liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä tehdyn pöytäkirjan soveltamisen kannalta.

2.   – –

3.   Komissio voi toteuttaa kaikki tarvittavat tutkinnat 1 kohdassa tarkoitettujen vääristelyjen osoittamiseksi. Komissio voi päättää tutkinnan käynnistämisestä, kun se toteaa, että on vahvoja viitteitä tosiseikoista, jotka todennäköisesti vastaavat sellaisia vääristelyjä. – –

– –

Komissio kunnioittaa tutkinnan aikana kaikilta osin kyseisen jäsenvaltion puolustautumisoikeuksia.

4.   – –

5.   Euroopan unionin tuomioistuimella on rajoittamaton toimivalta tarkistaa päätökset, joilla neuvosto on määrännyt 1 kohdan mukaisen sakon. Se voi poistaa sakon tai alentaa taikka korottaa sitä.”

17.

Asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 4 kohdassa siirretään komissiolle valta antaa tutkintamenettelyä (mukaan lukien kyseisen jäsenvaltion puolustautumisoikeuksia) ja sakon määrän vahvistusta koskevia delegoituja säädöksiä. Komissio on käyttänyt tätä toimivaltaa antamalla delegoidun päätöksen 2012/678/EU. ( 9 )

18.

Asetuksen N:o 1173/2011 14 artiklan mukaan asetus tuli voimaan kahdentenakymmenentenä päivänä sen jälkeen, kun se julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Julkaisu tapahtui 23.11.2011.

19.

Julkisen talouden valvonnan tehokkaasta täytäntöönpanosta euroalueella annetussa asetuksessa N:o 1173/2011 tarkoitetuista tilastojen väärentämiseen liittyvistä tutkinnoista ja sakoista annetun delegoidun päätöksen 2012/678 johdanto-osan kahdeksas perustelukappale sisältää ohjeita siitä, miten komission pitäisi hankkia varmuus tilastojen väärentämiseen liittyvistä vahvoista viitteistä:

”Jos vahvoja viitteitä alijäämää ja velkaa koskevien tietojen vääristelystä esiintyy, epäily olisi vahvistettava ennen tutkinnan vireillepanoa komission (Eurostatin) tekemällä menetelmiä koskevalla tarkastuskäynnillä – – asetuksessa N:o 479/2009 olevan 11 b artiklan mukaisesti.”

20.

Delegoidun päätöksen 2012/678 johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa täsmennetään, missä tapauksissa lähtökohdaksi olisi otettava, ettei ole kyse tietojen vääristelystä, seuraavaa:

”Arvioitaessa mitä pidetään asetuksessa (EU) N:o 1173/2011 tarkoitettuna alijäämää ja velkaa koskevien tietojen vääristelynä, EKT-95-kirjaussääntöjen virheellistä soveltamista ei tulisi pitää sellaisena, ellei se johdu tahallisesta tai törkeän tuottamuksellisesta laiminlyönnistä. Tämän päätöksen soveltamisen ulkopuolelle olisi lisäksi jätettävä tarkistukset, mukaan lukien merkittävät tarkistukset, jotka ovat johtuneet ajan myötä menetelmissä tapahtuneista muutoksista ja jotka on selvästi ja asianmukaisesti selitetty, vähäiset virheet – –.”

21.

Delegoidun päätöksen 2012/678 johdanto-osan kymmenennen perustelukappaleen toisessa virkkeessä määritellään törkeä tuottamuksellisuus seuraavasti:

”Tahatonta toimea tai laiminlyöntiä olisi pidettävä törkeän tuottamuksellisena, jos julkisyhteisöjen alijäämää ja velkaa koskevien tietojen tuottamisesta vastuussa oleva henkilö on rikkonut ilmeisellä tavalla huolellisuusvelvoitetta.”

22.

Delegoidun päätöksen 2012/678 johdanto-osan 15 perustelukappaleessa täsmennetään seuraavaa:

”Tämä päätös ei estä komissiota (Eurostat) käyttämästä sille asetuksessa (EY) N:o 479/2009 annettua toimivaltaa.”

23.

Delegoidun päätöksen 2012/678 2 artiklan 1 kohdasta ilmenee, mitä tietoja komission on tutkinnan aloittaessaan annettava jäsenvaltiolle, jota se epäilee tilastojen väärentämisestä:

”Komissio ilmoittaa asianomaiselle jäsenvaltiolle päätöksestään panna tutkinta vireille, mukaan lukien tiedot todetuista vahvoista viitteistä, jotka osoittavat sellaisten tosiseikkojen olemassaolon, jotka todennäköisesti vastaavat julkisyhteisöjen alijäämää ja velkaa koskevien tietojen vääristelyä, joka on seurausta joko tahallisesta tai törkeän tuottamuksellisesta laiminlyönnistä johtuvasta kyseisten tietojen väärentämisestä.”

24.

Delegoidun päätöksen 2012/678 2 artiklan 3 kohdassa viitataan johdanto-osan kahdeksanteen perustelukappaleeseen:

”Komissio voi päättää olla tekemättä tällaista tutkintaa ennen kuin komission (Eurostatin) asetuksen (EY) N:o 479/2009 nojalla tekemän päätöksen mukainen menetelmiä koskeva tarkastuskäynti on tehty.”

25.

Delegoidun päätöksen 2012/678 6, 10 ja 11 artiklassa annetaan asianomaiselle jäsenvaltiolle oikeus tulla kuulluksi, oikeus tutustua asiakirja-aineistoon ja oikeus oikeudelliseen edustukseen.

26.

Delegoidun päätöksen 2012/678 14 artikla koskee määrättävän sakon määrää:

”1.   Komissio varmistaa, että suositeltava sakko on tehokas, oikeasuhteinen ja varoittava. Sakko vahvistetaan viitemäärään perustuen, jota voidaan 3 kohdassa tarkoitettujen erityisolosuhteiden mukaisesti tarkistaa ylös- tai alaspäin.

2.   Viitemäärän on oltava viisi prosenttia vääristelyn vaikutuksesta joko jäsenvaltion julkisyhteisöjen alijäämään tai velkaan, sen mukaan kumman kohdalla vaikutus on suurempi, liiallisia alijäämiä koskevaan menettelyyn liittyvän ilmoituksen kattamina vuosina.

3.   Komissio ottaa huomioon 13 artiklassa vahvistetun enimmäismäärän ja kussakin tapauksessa tarvittaessa seuraavat olosuhteet:

– –

27.

Delegoidun päätöksen 2012/678 16 artiklan mukaan päätös tuli voimaan kahdentenakymmenentenä päivänä sen jälkeen, kun se julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Julkaisu tapahtui 6.11.2012.

28.

Espanja ilmoitti 30.3.2012 liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn (jäljempänä myös LAM) yhteydessä komissiolle toteutuneen ja ennakoidun julkistalouden alijäämänsä vuosilta 2008–2012.

29.

Espanja korjasi maaliskuussa 2012 ilmoitettuja alijäämätietoja 17.5.2012, koska itsehallintoalueet olivat kuluttaneet vuosina 2008–2011 enemmän kuin olivat ilmoittaneet toimivaltaisille kansallisille viranomaisille. Ero oli yhteensä 4,5 miljardia euroa (noin 0,4 % bruttokansantuotteesta); Valencian itsehallintoalueen osuus oli 1,9 miljardia euroa.

30.

Komissio kävi Espanjassa myöhemmin neljä kertaa: touko-, kesä- ja syyskuussa 2012 sekä syyskuussa 2013.

31.

Komissio käynnisti 11.7.2014 tekemällään päätöksellä tutkinnan mahdollisesta tilastojen väärentämistä Valencian itsehallintoalueella.

32.

Komissio antoi 7.5.2015 tutkintakertomuksen, ( 10 ) jossa se totesi, ettei terveydenhuoltomenoja Valencian itsehallintoalueella ollut vuosiin kirjattu asianmukaisesti. Alueellinen talouden tarkastusvirasto oli toistuvasti ilmoittanut kirjaamattomista menoista vuosikertomuksissaan. Toimivaltainen alueviranomainen ei kuitenkaan ryhtynyt toimenpiteisiin. Komissio päätteli tästä, että Espanjan maaliskuussa 2012 antamat tiedot julkistalouden alijäämästä olivat virheellisiä ja että Espanjaa oli syytä moittia siihen liittyvästä törkeästä tuottamuksellisuudesta. Sen vuoksi komissio suositteli neuvostolle, että tämä määrää Espanjalle asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohdan mukaisen sakon.

33.

Neuvosto noudatti suositusta ja määräsi riidanalaisella päätöksellä 18,93 miljoonan euron sakon.

34.

Päätös ilmoitettiin Espanjalle 20.7.2015 ja julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä 28.7.2015.

35.

Espanja nosti nyt käsiteltävän kanteen 29.9.2015. Marraskuussa 2015 neuvosto korjasi riidanalaisen päätöksen otsikon: päätöksestä tuli täytäntöönpanopäätös. ( 11 )

36.

Espanja vaatii, että unionin tuomioistuin

37.

Neuvosto vaatii, että unionin tuomioistuin

38.

Komissio tukee asiassa väliintulijana neuvostoa. Asianosaiset ja väliintulija ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia ja osallistuneet 4.4.2017 pidettyyn istuntoon.

39.

Kumoamiskanne perustuu neljään kanneperusteeseen: Espanja väittää ensinnäkin, että komissio on jättänyt tutkintansa yhteydessä huomiotta Espanjan puolustautumisoikeudet (jäljempänä B kohta). Toiseksi Espanja vetoaa hyvää hallintoa koskevan oikeuden loukkaamiseen (jäljempänä C kohta). Kolmanneksi Espanja katsoo, etteivät sakon määräämisen aineelliset edellytykset täyty (jäljempänä D kohta). Neljänneksi Espanja moittii määrätyn sakon laskentaa (jäljempänä E kohta).

40.

Ennen näiden kanneperusteiden sisällön arviointia on kuitenkin tutkittava kysymystä siitä, onko unionin tuomioistuin toimivaltainen ratkaisemaan käsiteltävän kanteen (A kohta).

41.

Neuvosto ja komissio katsovat, että käsiteltävä asia kuuluu unionin yleisen tuomioistuimen, ei unionin tuomioistuimen, toimivaltaan. Jos unionin tuomioistuin toteaa, että kanne kuuluu unionin yleisen tuomioistuimen toimivaltaan, perussäännön 54 artiklan toisen kohdan loppuosan mukaan se siirtää asian unionin yleiselle tuomioistuimelle.

42.

Unionin tuomioistuimen toimivaltaa ei voida johtaa asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 5 kohdan ensimmäisestä virkkeestä. Sen mukaan Euroopan unionin tuomioistuimella on rajoittamaton toimivalta tarkistaa päätökset, joilla neuvosto on määrännyt 1 kohdan mukaisen sakon. Käsitettä ”Euroopan unionin tuomioistuin” käytetään tällöin kuitenkin SEU 19 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen tavoin yläkäsitteenä, eikä se kerro mitään siitä, kuuluuko tehtävä unionin tuomioistuimelle vai unionin yleiselle tuomioistuimelle. ( 12 ) Myöskään asetuksessa N:o 1173/2011 ei voitu määrittää perussopimuksista ja perussäännöstä poikkeavaa toimivaltaa. Sen vuoksi ratkaisevia ovat yleiset toimivaltasäännöt.

43.

SEUT 256 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan SEUT 263 artiklassa tarkoitettujen kanteiden yhteydessä on ensimmäisenä oikeusasteena toimivaltainen unionin yleinen tuomioistuin. Poikkeuksista tähän periaatteeseen määrätään perussäännön 51 artiklan ensimmäisen kohdan a alakohdassa: jäsenvaltion nostamat muun muassa neuvoston toimia koskevat kumoamiskanteet kuuluvat unionin tuomioistuimen toimivaltaan. Niihin eivät puolestaan kuulu perussäännön 51 artiklan ensimmäisen kohdan a alakohdan kolmannen luetelmakohdan mukaan neuvoston toimet, joilla se käyttää täytäntöönpanovaltaa SEUT 291 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla; niiden yhteydessä toimivalta kuuluu unionin yleiselle tuomioistuimelle.

44.

Käsiteltävässä asiassa jäsenvaltio eli Espanja on nostanut kanteen neuvoston toimesta eli 13.7.2015 tehdystä seuraamuspäätöksestä. Neuvosto ja komissio katsovat, että asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohdasta johtuva neuvoston toimivalta määrätä jäsenvaltiolle tilastojen vääristelystä sakko edustaa SEUT 291 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua täytäntöönpanovaltaa. Jos asia on näin, on sovellettava perussäännön 51 artiklan ensimmäisen kohdan a alakohdan kolmannen luetelmakohdan poikkeuksen poikkeusta, niin että Espanjan kanteen yhteydessä on toimivaltainen unionin yleinen tuomioistuin ja unionin tuomioistuimen on siirrettävä asia sen käsiteltäväksi.

45.

Neuvoston päätöksen oikeudellisessa luokittelussa ei voi olla kyse siitä, mitä nimitystä neuvosto muodollisesti päätöksestään käyttää. ( 13 ) Se, että neuvosto on jälkeenpäin lisännyt riidanalaisen päätöksen otsikkoon sanan osan ”täytäntöönpano-”, jotta SEUT 291 artiklan 4 kohdan edellytykset täyttyisivät, ei sen vuoksi edellytä, että kyseessä oletetaan olevan kyseisessä määräyksessä tai perussäännön 51 artiklan ensimmäisen kohdan a alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitettu täytäntöönpanosäädös.

46.

Kääntäen se seikka, ettei asetuksen N:o 1173/2011 missään kohdassa mainita SEUT 291 artiklaa, ei sulje pois sitä, että edellä mainitun asetuksen 8 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua päätösvaltaa käytetään antamalla täytäntöönpanosäädös, jos tämä käy ilmi asetuksen muista osista. ( 14 ) Osoitus siitä on se seikka, että johdanto-osan 25 perustelukappaleessa esitetään nimenomainen perustelu neuvoston toimivallalle, kuten SEUT 291 artiklan 2 kohdassa edellytetään. Ratkaisevaa on kuitenkin se, onko neuvoston seuraamuksia koskeva toimivalta luokiteltava aineellisesti täytäntöönpanotoimivallaksi.

47.

Täytäntöönpanon käsite käsittää sekä täytäntöönpanosääntöjen laatimisen että (johdetun oikeuden) sääntöjen soveltamisen yksittäistapauksiin tekemällä hallintotoimia. ( 15 ) Sakon määrääminen vaikuttaa siis täytäntöönpanotoimelta ja vastaava toimivalta täytäntöönpanotoimivallalta.

48.

Tämän päätelmän kanssa ei ole ristiriidassa myöskään se, että käsiteltävä yksittäistapausta koskeva oikeudellinen toimi ei kohdistu yksityiseen tai yritykseen vaan jäsenvaltioon. Koska tällaisia jäsenvaltioihin kohdistuvia yksittäistapauksia koskevia päätöksiä tehdään usein, on lähdettävä siitä, että ne on otettu huomioon SEUT 291 artiklan 2 kohtaa ja perussäännön 51 artiklan ensimmäisen kohdan a alakohdan kolmatta luetelmakohtaa laadittaessa. Erityisesti perussäännön määräyksen kannalta tarkasteltuna sisällyttäminen on loogista myös sen vuoksi, että sen kohteena ovat neuvoston päätöksistä nostetut jäsenvaltioiden kanteet. Tällaiset kanteet ovat erityisen todennäköisiä, ( 16 ) kun neuvosto kohdistaa yksittäistapausta koskevan täytäntöönpanotoimen jäsenvaltioon.

49.

Asetuksen N:o 1173/2011 johdanto-osan 25 perustelukappaleessa liitetään riidanalainen seuraamuksia koskeva toimivalta kuitenkin SEUT 121 artiklan 1 kohdan mukaiseen neuvostossa harjoitettuun jäsenvaltioiden talouspolitiikan yhteensovittamiseen. Kyseisen perustelukappaleen mukaan seuraamuspäätökset ovat olennainen osa niiden toimenpiteiden seurantaa, jotka neuvosto on hyväksynyt SEUT 121 ja SEUT 126 artiklan sekä asetusten N:o 1466/97 ja N:o 1467/97 mukaisesti.

50.

SEUT 121 ja SEUT 126 artiklan mukainen neuvoston toimivalta ei ole SEUT 291 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua täytäntöönpanotoimivaltaa, sillä ne on annettu neuvostolle suoraan perussopimuksessa. Sen vuoksi voidaan olettaa, ( 17 ) että jäsenvaltioiden kanteiden yhteydessä on kyseisten artiklojen soveltamisen vuoksi toimivaltainen perussäännön 51 artiklan ensimmäisen kohdan a alakohdan mukaisesti unionin tuomioistuin eikä unionin yleinen tuomioistuin.

51.

Näin ollen herää kysymys, pitääkö ”olennaisen osan niiden toimenpiteiden seurantaa”, jotka voidaan riitauttaa ainoastaan unionin tuomioistuimessa, kuulua myöskin sen toimivaltaan.

52.

Tämän käsityksen tueksi voidaan esittää mainittujen toimivaltojen samankaltaisuuden lisäksi se, ettei SEUT 291 artiklassa määrätä täytäntöönpanovallan siirrosta tyhjentävästi. ( 18 ) Sen vuoksi on mahdollista, että riidanalaiset seuraamukset ovat omanlaisiaan täytäntöönpanotoimia, jotka eivät kuulu kyseisen määräyksen eivätkä sen vuoksi myöskään perussäännön 51 artiklan ensimmäisen kohdan a alakohdan kolmannen luetelmakohdan soveltamisalaan.

53.

Toinen peruste unionin tuomioistuimen toimivallalle näyttää – ensi silmäyksellä – olevan seuraamusmenettelyn samankaltaisuus SEUT 258–SEUT 260 artiklan mukaisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn kanssa, joka kuuluu edelleen yksinomaan unionin tuomioistuimen toimivaltaan. ( 19 ) Komissio saa kuitenkin tässäkin menettelyssä tehdä tiukoissa rajoissa päätöksiä, jotka asianomainen jäsenvaltio voi riitauttaa unionin yleisessä tuomioistuimessa. ( 20 ) Tämä osoittaa, etteivät yleisluonteiset näkökohdat ole ratkaisevia rajattaessa unionin yleisen tuomioistuimen ja unionin tuomioistuimen toimivaltaa.

54.

Unionin tuomioistuimen toimivaltaa ei tue sekään, että sen toimivalta on perussäännön 51 artiklan ensimmäisen kohdan a alakohdan mukaan poikkeus SEUT 256 artiklan 1 kohdan pääperiaatteesta, jonka mukaan toimivaltainen on unionin yleinen tuomioistuin, minkä vuoksi ensin mainittua toimivaltaa on tulkittava suppeasti. ( 21 ) Poikkeuksia tällaisista poikkeuksista eli perussäännön 51 artiklan ensimmäisen kohdan a alakohdan ensimmäisestä kolmanteen luetelmakohtaan mukaista unionin yleisen tuomioistuimen toimivaltaa ei sen sijaan pidä tulkinta suppeasti, sillä niistä seuraa paluu pääperiaatteeseen. ( 22 )

55.

Tämän arvion vahvistavat perussäännön 51 artiklan toimivaltasäännön tavoitteet. Päätöksen 2004/407 johdanto-osan neljännen perustelukappaleen mukaan toimivaltaa ratkaista asiat ensimmäisenä oikeusasteena on siirrettävä huomattavassa määrin unionin yleiselle tuomioistuimelle, ja jakoperusteiden on oltava niin selvät, että toimielimet ja jäsenvaltiot voivat arvioida niitä ilman sekaannuksen vaaraa. Tämä selvyyden vaatimus ei sovi yhteen sen kanssa, että unionin tuomioistuimen toimivallan perusteena käytetään tiettyjen toimenpiteiden samankaltaisuutta sellaisten toisten toimenpiteiden kanssa, joiden riitauttamiseen liittyvä toimivalta kuuluisi todennäköisesti unionin tuomioistuimelle.

56.

Perusperiaatteen, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin on toimivaltainen, huomioon ottamista tukee sekin, että asianomaisen jäsenvaltion käytettävissä on näin yksi uusi tuomioistuinaste, joka on lisäksi luotu sitä varten, että parannetaan oikeussuojaa sellaisten kanteiden osalta, joiden ratkaiseminen edellyttää monimutkaisten tosiasioiden perusteellista tarkastelua. ( 23 ) Asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan mukaan seuraamuksia aiheuttavat rikkomiset ovat kuitenkin usein tosiasiassa hyvin mutkikkaita, erityisesti jos jäsenvaltio – toisin kuin käsiteltävässä asiassa – kiistää tosiseikkoja koskevat toteamukset.

57.

Asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan mukainen seuraamuksia koskeva toimivalta kuuluu SEUT 121 ja SEUT 126 artiklan mukaisten toimenpiteiden yhteyteen, mutta asetuksen mukaiset seuraamukset vahvistetaan kuitenkin aivan muiden menetelmien mukaisesti kuin perussopimukseen perustuvat toimenpiteet. Sen vuoksi on pois suljettua, että asetuksen mukaisista seuraamuksista ja mainituista perussopimukseen perustuvista toimenpiteistä pitäisi päättää saman oikeusriidan yhteydessä. Näiden toimivaltojen asiallinen samankaltaisuus ei siis edellytä yhtenäistä toimivaltaa.

58.

Espanjan kanne kohdistuu näin ollen neuvoston toimeen, jolla tämä on käyttänyt täytäntöönpanovaltaa SEUT 291 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Unionin yleinen tuomioistuin on siis toimivaltainen SEUT 256 artiklan 1 kohdan ja perussäännön 51 artiklan ensimmäisen kohdan a alakohdan kolmannen luetelmakohdan nojalla, ja unionin tuomioistuimen pitää siirtää asia perussäännön 54 artiklan toisen kohdan loppuosan mukaisesti unionin yleiselle tuomioistuimelle.

59.

Siltä varalta, ettei unionin tuomioistuin yhdy tähän näkemykseen, tutkin jäljempänä kuitenkin toissijaisesti Espanjan kanneperusteita.

60.

Espanjan ensimmäinen kanneperuste koskee sitä, että riidanalainen päätös perustuu tietoihin, jotka komissio sai vuosien 2012 ja 2013 käyntiensä yhteydessä Espanjan puolustautumisoikeuksia kunnioittamatta. Komissio tutki jo tällöin, vääristelikö Espanja alijäämätietoja. Espanjan mukaan nämä heinäkuussa 2014 käynnistettyä muodollista tutkintamenettelyä edeltäneet tutkimukset eivät olleet asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 3 kohdan ja delegoidun päätöksen 2012/678 2 artiklan 3 kohdan mukaisia. Ne toteutettiin siten noudattamatta tarkoitusta varten säädettyä kehystä, jonka tavoitteena on nimenomaan varmistaa myös asianomaisen jäsenvaltion puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen. Komissio jätti erityisesti delegoidun päätöksen 2012/678 2 artiklan 1 kohdan vastaisesti ilmoittamatta Espanjalle siitä, että se moitti Espanjaa tilastojen vääristelystä, sekä tämän perusteista. Se toimi ikään kuin salaa.

61.

Aluksi on määritettävä tämän kanneperusteen suhde seuraamuspäätöstä edeltäneeseen menettelyyn (1 kohta), ennen kuin käsitellään Espanjan puolustautumisoikeuksia sellaisenaan (2 kohta).

62.

Aluksi on todettava, että Espanja käsittää väärin asetuksen N:o 1173/2011 ja delegoidun päätöksen 2012/678 normatiivisen sisällön.

63.

Asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan toisen virkkeen mukaan komissio voi päättää tutkinnan käynnistämisestä, kun se toteaa, että on vahvoja viitteitä siitä, että alijäämä- tai velkatietoja on vääristelty. Tästä muodollisesta tutkintamenettelystä säädetään 8 artiklan 3 kohdassa ja ennen kaikkea delegoidun päätöksen 2012/678 2–12 artiklassa.

64.

Koska asetuksessa säädetään, ettei pelkkä epäily riitä, vaan siinä edellytetään vahvoja viitteitä vääristelystä, asetuksessa ei sallita tutkimuksia ennen muodollisen tutkintamenettelyn käynnistämistä vaan jopa kielletään ne – asianomaisen jäsenvaltion suojelemiseksi. Sitä syytetään alijäämätietojen vääristelystä julkisesti vasta, kun tätä koskevia viitteitä on kertynyt riittävästi.

65.

Komission tarpeellinen tutkintavaltuus ennen muodollisen tutkintamenettelyn käynnistämistä seuraa asetuksen N:o 479/2009 11 artiklasta ja sitä seuraavista artikloista, kuten tämän asetuksen ja asetuksen N:o 1173/2011 sisällöllinen yhteys osoittaa.

66.

Tiedot, joiden vääristelystä asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohdan mukaan määrätään seuraamus, ovat nimittäin juuri niitä alijäämä- ja velkatietoja, jotka jäsenvaltioiden on komissiolle asetuksen N:o 479/2009 3 artiklan mukaan ilmoitettava. Jos toimitettujen tietojen laadusta on epäselvyyttä, komissio voi ensin mainitun asetuksen 11 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen mukaan tehdä kyseiseen jäsenvaltioon konsultointikäyntejä ja poikkeustapauksissa ( 24 ) menetelmiä koskevia tarkastuskäyntejä. Niiden avulla pyritään löytämään tietojen keräämisessä ja toimittamisessa mahdollisesti tapahtuneet virheet ( 25 ) ja tukemaan kyseistä jäsenvaltiota näiden virheiden korjaamisessa. Tästä syystä komissio voi antaa suosituksia.

67.

Tähän liittyvät delegoidun päätöksen 2012/678 2 artiklan 3 kohta ja johdanto-osan kahdeksas perustelukappale, joissa korostetaan mahdollisuutta tehdä menetelmiä koskeva tarkastuskäynti ennen muodollisen tutkintamenettelyn käynnistämistä. Niissä ei siis rajoiteta komission tutkintavaltuuksia ennen muodollisen tutkintamenettelyn käynnistämistä vaan kehotetaan päinvastoin komissiota hyödyntämään laajasti asetuksessa N:o 479/2009 säädettyjä välineitään. Delegoidun päätöksen johdanto-osan 15 perustelukappaleessa vahvistetaan tämä, sillä sen mukaan päätös ei estä komissiota käyttämästä sille asetuksessa N:o 479/2009 annettua toimivaltaa.

68.

Asetuksen N:o 1173/2011 voimaantulon jälkeen asetuksen N:o 479/2009 11 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen mukaisen menettelyn tavoitteena on siis myös todeta, ovatko asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan toisen virkkeen mukaisen muodollisen tutkintamenettelyn käynnistämisen edellytykset täyttyneet.

69.

Espanja väittää, että komissio on tehnyt myös käyntejä, joista ei ole säädetty asetuksessa N:o 479/2009, nimittäin teknisiä käyntejä, ennakoivan konsultointikäynnin ja yhden tapauskohtaisen käynnin. ( 26 ) Näistä nimityksistä huolimatta ei voida kuitenkaan todeta, että komissio olisi käyttänyt näiden käyntien yhteydessä tutkintavaltaa, joka ulottuisi 11 a ja 11 b artiklassa määritettyjen käyntien kehystä laajemmalle.

70.

Myöskään Espanjan viittaus Eurostatin asiakirjaan ( 27 ) ei johda toisenlaiseen tulokseen. Eurostat ehdottaa siinä tosin nimenomaisesti ennakoivien konsultointikäyntien sisällyttämistä asetukseen N:o 479/2009 mutta toteaa samanaikaisesti, että ne ovat ainoastaan jo vahvistettujen konsultointikäyntien erityinen muoto.

71.

Espanjan käsityksen vastaisesti näissä käynneissä ei ollut siis kyse tutkinnasta, jolla ei ole oikeusperustaa.

72.

Kaiken kaikkiaan voidaan todeta seuraavaa: tilastojen väärentämistä koskeva tutkintamenettely jakautuu kahteen erilliseen menettelyvaiheeseen.

73.

Ensimmäinen menettelyvaihe alkaa, kun komissio ryhtyy alijäämää tai velkaa koskevien tietojen vääristelyepäilyjen johdosta selvitystoimenpiteisiin, ja päättyy kyseisen jäsenvaltion kannalta epäedullisessa tapauksessa päätökseen muodollisen tutkintamenettelyn käynnistämisestä. Jo alustavan tutkintamenettelyn tavoitteena on todeta, onko olemassa vahvoja viitteitä alijäämää koskevien tietojen vääristelystä. Näiden tutkimusten oikeusperustan muodostavat asetuksen N:o 479/2009 11 artikla ja sitä seuraavat artiklat.

74.

Toinen menettelyvaihe ulottuu muodollisen tutkintamenettelyn käynnistämistä koskevasta päätöksestä päätökseen, jossa neuvostolle osoitetaan sakon määräämistä koskeva suositus. Muodollisen tutkinnan tavoitteena on havaita, onko alijäämiä todella vääristelty asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Tästä menettelyvaiheesta säädetään mainitun asetuksen 8 artiklan 3 kohdassa ja delegoidun päätöksen 2012/678 2–12 artiklassa.

75.

Sillä, ettei delegoitu päätös 2012/678 ollut vielä tullut voimaan touko-, kesä- ja syyskuussa 2012 tehtyjen käyntien ajankohtana, ei tätä taustaa vasten ole merkitystä. Alustavaa tutkintamenettelyä koskevat näet asetuksen N:o 479/2009 11 artikla ja sitä seuraavat artiklat.

76.

Edellä esitetty ei kuitenkaan koske myöskään Espanjan keskeistä väitettä. Sen muodostaa pikemminkin väite, ettei komissio ilmoittanut Espanjalle, että se epäili Espanjaa tilastojen vääristelystä, eikä sitä, minkä viitteiden perusteella se niin teki, vuosina 2012 ja 2013 tehtyjen käyntien yhteydessä vaan vasta muodollisen tutkintamenettelyn käynnistyessä heinäkuussa 2014. Sen vuoksi komissio rikkoi Espanjan mukaan delegoidun päätöksen 2012/678 2 artiklan 1 kohtaa ja loukkasi Espanjan puolustautumisoikeuksia.

77.

Espanja käsittää kuitenkin väärin delegoidun päätöksen 2012/678 2 artiklan 1 kohdan normatiivisen sisällön. Säännöksessä velvoitetaan komissio ilmoittamaan kyseiselle jäsenvaltiolle muodollisen tutkinnan käynnistämisestä ja osoittamaan samalla, mitä viitteitä tilastojen vääristelystä sillä on käytettävissään. Näiden sääntöjen noudattamisesta ei ole epäselvyyttä.

78.

Tosiasiassa Espanja ei vetoa delegoidun päätöksen 2012/678 2 artiklan 1 kohdan rikkomiseen vaan sen oikeuden loukkaamiseen, jonka mukaan jo alustavan tutkintamenettelyn aikana jäsenvaltion on saatava tieto väärennysepäilyistä ja tosiseikoista, joihin komissio ne perustaa.

79.

Onko sellaista oikeutta kuitenkaan ylipäänsä olemassa?

80.

Alustavan tutkintamenettelyn kannalta merkityksellisessä asetuksessa N:o 479/2009 on ainoastaan yksi kuulemisoikeutta koskeva viite. Kyseisen asetuksen 13 artiklan alkuosan mukaan komissio raportoi talous- ja rahoituskomitealle konsultointikäyntien ja menetelmiä koskevien tarkastuskäyntien tuloksista, myös niihin liittyneistä asianomaisten jäsenvaltioiden mahdollisista huomautuksista. Kyseisestä säännöksestä ei kuitenkaan käy ilmi komission velvollisuutta ilmoittaa jäsenvaltiolle alijäämätietojen vääristelyepäilyistä.

81.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen missä tahansa menettelyssä, jota käydään tiettyä henkilöä vastaan ja joka voi päättyä tälle vastaiseen päätökseen, on unionin oikeuden perustavanlaatuinen periaate, jota on noudatettava, vaikka tästä menettelystä ei olisi annettu mitään määräyksiä tai säännöksiä. ( 28 )

82.

Asianomaiselle jäsenvaltiolle annetaan nyt kyseessä olevassa menettelyssä laajat puolustautumisoikeudet, mutta vasta toisessa menettelyvaiheessa, muodollisessa tutkinnassa.

83.

Nyt voisi olettaa, että laajojen puolustautumisoikeuksien antaminen muodollisessa tutkintamenettelyssä kompensoi tiedonsaantioikeuden puuttumisen alustavassa tutkintamenettelyssä. Tällöin jäisi kuitenkin huomiotta se, että tavalla, jolla alustava tutkintamenettely toteutetaan, voi olla vaikutusta puolustautumismahdollisuuksiin muodollisessa tutkintamenettelyssä. Unionin tuomioistuin on tunnistanut vastaavan mahdollisen heijastusvaikutuksen kartellimenettelyssä.

84.

SEUT 101 tai SEUT 102 artiklan rikkomista koskeva tutkintamenettely jakaantuu, kuten nyt kyseessä oleva menettelykin, kahteen vaiheeseen: alustavaan tutkintamenettelyyn ja muodolliseen tutkintamenettelyyn. ( 29 ) Viimeksi mainittu alkaa väitetiedoksiannosta asianomaiselle yritykselle. ( 30 ) Tältä osin se on samanlainen asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 3 kohdan ja delegoidun päätöksen 2012/678 2 artiklan 1 kohdan menettelyn kanssa.

85.

Kilpailuoikeudellisten menettelyjen yhteydessä unionin tuomioistuin on korostanut erityisesti sitä, että alustavan tutkinnan tutkintatoimissa, toisin sanoen erityisesti etsinnöissä ja kuulusteluissa, saatuja tietoja voi yritysten puolustautumisoikeuksien turvaamiseksi käyttää ainoastaan valtuutuksessa tai tarkastusta koskevassa päätöksessä ilmoitettuihin tarkoituksiin. ( 31 ) Tätä voisi tulkita siten, että tämä tavoite on ilmoitettava asianomaiselle myös julkista taloutta koskevien tietojen vääristelyn seuraamuksiin liittyvissä alustavissa tutkimuksissa.

86.

Unionin tuomioistuin on toisaalta myös hyväksynyt sen, että komissio voi käynnistää uuden tutkintamenettelyn tarkistaakseen tai täydentääkseen tietoja, jotka se on sattumanvaraisesti saanut selville aikaisemmassa tarkastuksessa, jos nämä tiedot osoittavat perussopimuksen kilpailusääntöjen vastaisten menettelytapojen olemassaolon. ( 32 )

87.

Ensi silmäyksellä vaikuttaa siltä, että näitä näkemyksiä voidaan menettelyjen rakenteellisen samankaltaisuuden johdosta soveltaa vastaavasti myös käsiteltävässä asiassa. Tältä kannalta katsottuna voisi todellakin olla kyse ongelmasta. Osapuolet kiistelevät nimittäin käsiteltävässä asiassa siitä, esittikö komissio epäilyksensä jo syyskuussa 2013 vai vasta heinäkuussa 2014. Kiistatonta on se, ettei vuonna 2012 tehtyjen käyntien aikana ollut vielä puhe seuraamusmenettelystä.

88.

Alustavien tutkintojen tasolla on kuitenkin kilpailuoikeuteen verrattuna huomattavia eroja, jotka rajoittavat soveltamista.

89.

Kilpailuoikeudessa jo alustavat tutkinnat edellyttävät syytä, joka voidaan myös ilmoittaa asianomaisille yrityksille, kun taas julkisen talouden tilan valvonnassa jäsenvaltiot ja komissio käyvät asetuksen N:o 479/2009 mukaan jatkuvaa vuoropuhelua. Valvonnan tavoitteisiin kuuluu, että mahdolliset viitteet kaikesta asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta tietojen vääristelystä sisältyvät tähän kehykseen. ( 33 ) Jäsenvaltioiden on lähtökohtaisesti otettava tämä huomioon. Erityisesti tämä koskee käsiteltävässä asiassa Espanjaa, sillä kyseinen jäsenvaltio havaitsi ongelmat ja ilmoitti niistä komissiolle.

90.

Ei ole kuitenkaan mitään viitteitä siitä, että komission pitäisi jatkuvasti tarkistaa, onko mahdollisia viitteitä kertynyt niin paljon, että jäsenvaltiolle olisi annettava lisävaroitus.

91.

Neuvoston ja komission kiistämättömien väitteiden mukaan komissio on tutkinut ja vahvistanut muodollisessa tutkintamenettelyssä kaikki vuoropuhelussa saamansa tiedot, joilla oli merkitystä seuraamuksen määräämisen kannalta, ennen kuin neuvosto perusti seuraamuksen näihin tietoihin. Tältä osin tilanne on vastaava kuin kilpailuoikeuden sattumanvaraisesti saatujen tietojen yhteydessä.

92.

Vaikka oletettaisiin, että komissiolla on varoitusvelvollisuus, Espanja ei esitä riittävän yksityiskohtaisesti, miten tietojen esittämisen ajankohdalla olisi vaikutusta sen puolustautumismahdollisuuksiin. Se ainoastaan väittää tällaisen vaikutuksen olevan olemassa esittämättä mitään perusteluja. ( 34 )

93.

Siltä osin kuin Espanja viittaa siihen, että Espanjan viranomaiset toimittivat komissiolle raskauttavia todisteita ainoastaan sen vuoksi, etteivät ne tienneet mitään väärennysepäilystä, väitteen yhteydessä käsitetään väärin puolustautumisoikeuksien tehtävä. Niihin ei sisälly oikeutta saada ajoissa tietoa epäilyistä, jotta komissiolta voitaisiin tarkoituksellisesti salata tietoja. ( 35 ) Tämä koskee erityisesti jäsenvaltioita. Yrityksiä ei saa velvoittaa antamaan vastauksia, joiden seurauksena niiden olisi myönnettävä rikkominen. ( 36 ) Jäsenvaltioilla puolestaan on alijäämää tai velkaa koskevien tietojen vääristelyepäilyjen kohteena ollessaan velvollisuus yhteistyöhön, vaikka ne todistaisivat itseään vastaan. Tämä seuraa SEU 4 artiklan 3 kohdassa määrätystä jäsenvaltioiden velvoitteesta vilpittömään yhteistyöhön unionin kanssa. ( 37 )

94.

Ensimmäinen kanneperuste on siten hylättävä.

95.

Toisessa kanneperusteessaan Espanja vetoaa perusoikeuskirjan 41 artiklan mukaisen hyvää hallintoa koskevan oikeuden loukkaamiseen. Espanja epäilee tutkintakomitean puolueettomuutta, sillä siinä oli mukana myös henkilöitä, jotka olivat osallistuneet ennen muodollisen menettelyn aloittamista tehtyihin tutkimuksiin.

96.

Neuvosto kiistää perusoikeuskirjan 41 artiklan sovellettavuuden jäsenvaltioiden hyväksi, vaikka hyväksyy sen, että ne voivat vedota puolueettomuusvaatimukseen. Komissio menee vielä askeleen pitemmälle kyseenalaistamalla tämän vaatimuksen sovellettavuuden tai ainakin sen normatiivisen sisällön siltä osin kuin on kyse jäsenvaltioista.

97.

Riippumatta siitä, voiko jäsenvaltio vedota perusoikeuskirjan 41 artiklaan, on kuitenkin selvää, että puolueettomuusvaatimus on voimassa jäsenvaltioiden oikeutta hyvään hallintoon koskevan yleisen oikeusperiaatteen ilmaisuna. ( 38 )

98.

Puolueettomuusvaatimus kattaa yhtäältä subjektiivisen puolueettomuuden, jonka mukaan yhdelläkään kyseessä olevan toimivaltaisen toimielimen työntekijällä, jonka hoidettavana asia on, ei saa olla ennakolta määritettyä kantaa tai henkilökohtaisia ennakkoluuloja, ja toisaalta objektiivisen puolueettomuuden, jonka mukaan kyseisen toimielimen on annettava riittävät takeet, jotta kaikki epäilykset sen ennalta määritetystä kannasta voidaan sulkea pois. ( 39 )

99.

Espanja väittää, että kolme neljästä virkamiehestä, jotka vastasivat muodollisesta tutkinnasta, oli osallistunut vuosien 2012 ja 2013 käynteihin. Neuvoston sitä koskeva väite, että Espanjan pitää osoittaa ja todistaa, että tutkintakomitean jäsenillä oli todellakin ennakolta määritetty kanta, vaikuttaa ensi silmäyksellä siltä osin oikeutetulta, ettei tämä todista subjektiivista ennakolta määritettyä kantaa. Espanjan väite koskee kuitenkin ainoastaan objektiivisen puolueettomuuden vaatimuksen loukkaamista.

100.

Siltä osin kuin Espanja väittää, ettei rikkomiseen perustuviin selvittämistoimiin voi ryhtyä ja seuraamusta määrätä sama yksikkö, johon rikkomisen vaikutukset kohdistuvat, ( 40 ) on myönnettävä: Eurostat on yhtäältä se, jolle alijäämää ja velkaa koskevat tiedot ilmoitetaan, ja toisaalta Eurostat tarkastaa toimitettujen tietojen laadun ja tutkii, onko epäilyksessä tilastojen vääristelystä perää. Eurostatia on silti vaikea pitää mahdollisen virheellisen menettelyn uhrina.

101.

Tämän väitteen yhteydessä on kuitenkin myönnettävä, ettei komission menettelytapa ole varmistanut täydellistä puolueettomuutta. Monet seikat tukevat tosiaan sitä oletusta, että henkilöt, jotka ovat tehneet jo alustavia tutkimuksia ja ehdottaneet komissiolle muodollisen tutkintamenettelyn käynnistämistä, eivät toimi viimeksi mainitussa menettelyssä enää täysin vailla ennakolta määritettyä kantaa.

102.

Suullisessa käsittelyssä komissio herätti vielä lisäepäilyksiä ennalta määritetystä kannasta, kun se vastasi unionin tuomioistuimen kysymykseen, että muodollisen tutkinnan tarkoituksena on ennaltaehkäisy. Tämä lausunto herättää pelkoja, ettei ainakaan tämän menettelyvaiheen lopputulos ollut enää avoin.

103.

Tosiasiassa voidaan kuvitella useita toimenpiteitä, jotka olisivat varmistaneet puolueettoman tutkimuksen selvästi tehokkaammin. Yksinkertaisinta olisi ollut estää, että alustaviin tutkintoihin osallistuneet osallistuvat myös muodolliseen tutkintaan. Mahdollista on myös se, että muodollisen tutkinnan hoitaisi komission toinen yksikkö, joko Eurostatissa tai tämän pääosaston ulkopuolella, esimerkiksi talouden ja rahoituksen pääosaston yksikkö tai OLAF. Tutkinnan puolueettomuus olisi vieläkin ilmeisempää, jos tehtävän hoitaisi toinen toimielin, esimerkiksi tilintarkastustuomioistuin tai EKP.

104.

Syynä tällaiseen puolueettomuuden lisäämiseen tutkinnassa voisi olla kunnioitus jäsenvaltioiden talousarviota koskevaa itsemääräämisoikeutta kohtaan. Sitä rajoittavat jo olennaisesti unionin harjoittama valvonta ja erityisesti toimitettujen julkista taloutta koskevien tietojen vääristelystä määrättävät seuraamukset. Siitä johtuvat myös vääristelyjen tutkintaan käytettävä erityinen menettely ja neuvoston osallistuminen seuraamuksen määräämiseen. Sen vuoksi olisi vain johdonmukaista odottaa tältä erityismenettelyltä erityisiä toimenpiteitä riippumattoman tutkinnan varmistamiseksi.

105.

Puolueettomuuden maksimoimatta jättäminen voidaan kuitenkin perustella näistä painavista eduista huolimatta. Analogisesti perusoikeuskirjan 52 artiklan 52 52 artiklan 1 kohdan kanssa näin voidaan tehdä, kun siitä säädetään lailla ja kunnioitetaan puolueettomuuden periaatteen keskeistä sisältöä. Lisäksi rajoitukset ovat sallittuja suhteellisuusperiaatteen mukaisesti ainoastaan, kun ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti Euroopan unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.

106.

Oikeudellisesta perustasta voidaan todeta, että muodollista tutkintaa koskeva komission toimivalta seuraa asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 3 kohdasta. Delegoidun päätöksen 2012/678 2 artiklan 2 kohdan mukaan tutkinnan suorittaa Eurostat, siis pääosasto, joka suorittaa myös asetuksen N:o 479/2009 mukaiset alustavat tutkimukset. Sitä, että tutkinnassa käytetyt työntekijät olivat Eurostatin sisäisten sääntöjen mukaan toimivaltaisia, ei kyseenalaisteta. Sen vuoksi lähtökohtana on oltava, että puolueettomuusvaatimukseen puuttumisella on riittävä oikeudellinen perusta.

107.

Pääasiassa ei loukattu puolueettomuusvaatimuksen keskeistä sisältöä senkään vuoksi, että seuraamuksen määräsi toinen toimielin, nimittäin neuvosto. Lisäksi se teki ratkaisun komission suosituksesta, jota eivät ratkaisseet lopulta Eurostatin kyseessä olevat työntekijät vaan komission jäsenten muodostama kollegio. Neuvosto viittaa aivan perustellusti siihen.

108.

Sen vuoksi ratkaisevaa on komission menettelytavan oikeasuhteisuus.

109.

Suhteellisuusperiaate edellyttää, että toimenpiteen on oltava ”sillä tavoiteltavaan päämäärään soveltuva, tarpeellinen ja oikeasuhteinen”. ( 41 ) Tavoiteltavan päämäärän on oltava unionin hyväksymä ja palveltava yleistä etua tai oltava tarpeen muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi.

110.

Hyväksyttävästä tavoitteesta välttää lisätoimenpiteitä tutkinnan puolueettomuuden parantamiseksi neuvosto mainitsee komission rajalliset resurssit ja erikoistumisen tarpeen. On siis kyse hyväksyttävästä tavoitteesta rajoittaa tutkinnan voimavaroja ( 42 ) ja varmistaa samanaikaisesti niiden laatu.

111.

Komission menettelytapa oli soveltuva ja tarpeellinen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi. Kun otetaan huomioon asian monimutkaisuus, on jopa erittäin järkevää käyttää alustavissa tutkimuksissa ja muodollisessa tutkinnassa samoja henkilöitä. Se kaiketi myös käytännössä nopeuttaa tutkintaa ja auttaa näin toteuttamaan hyvää hallintoa koskevan oikeuden yhden tavoitteen.

112.

Minusta komission menettelytapa on myös asianmukainen suhteessa puolueettomuusvaatimukseen puuttumiseen. Henkilöiden, jotka osallistuivat jo alustaviin tutkimuksiin, osallistuminen ei nimittäin ole ainoastaan komission tehokkuuteen liittyvien etujen mukaista vaan myös Espanjan etu tutkimuksen kohteena olevana jäsenvaltiona. Henkilöt voivat nimittäin tilanteen tuntien auttaa välttämään tutkinnassa virheitä – myös Espanjalle vahingollisia – ja nopeuttamaan tutkinnan kulkua.

113.

Asiaa käsittelevän henkilöstön jatkuvuuden tuomien etujen ja siihen sidoksissa olevan puolueettomuuden heikkenemisen pohdiskelu voi käsiteltävässä asiassa kuitenkin jäädä siihen, sillä asian käsittelyä ilman ennalta määritettyä kantaa koskeva Espanjan oikeutettu etu varmistetaan hyvinkin riittävästi siten, että komission jäsenten muodostama kollegio päättää ensin neuvostolle annettavasta suosituksesta ja vasta neuvosto voi päättää rangaistuksen määräämisestä. Kumpikaan ei osallistu suoranaisesti tutkimuksiin.

114.

Puolueettomuuteen liittyvä etu varmistetaan lisäksi puolueettomasti päätöksiä tekevien unionin tuomioistuimien tarjoamalla oikeussuojalla, joka on Espanjan käytettävissä ja jota se myös käyttää. Kuten neuvosto ja komissio perustellusti korostavat, tämä oikeussuoja ulottuu erityisen laajalle, sillä asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 5 kohdan mukaan unionin tuomioistuimilla on rajoittamaton toimivalta tarkistaa neuvoston päätökset, joilla se on määrännyt sakkoja.

115.

Näin ollen komissio ei ole loukannut puolueettomuusvaatimusta, ja tämä kanneperuste on hylättävä.

116.

Espanja kyseenalaistaa kolmannessa kanneperusteessaan sakon määräämisen edellytysten täyttymisen, sellaisina kuin niistä säädetään asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohdassa. Espanja ensinnäkin kiistää tietojen vääristelyn, koska tiedot korjattiin nopeasti myöhemmin, ja toiseksi katsoo, että sen antamat tiedot eivät olleet olennaisia SEUT 121 tai SEUT 126 artiklan soveltamisen sekä liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä tehdyn pöytäkirjan soveltamisen kannalta, koska komissio ei ottanut niitä huomioon valvonnassa nopean korjauksen vuoksi, ja riitauttaa kolmanneksi sen, että mahdollinen virheellinen menettely olisi ollut törkeää.

117.

Espanja väittää ensi sijassa, ettei ole vääristellyt tietoja. Maaliskuussa 2012 ilmoitetut tiedot eivät olleet virheellisiä eivätkä oikeita vaan alustavia. Espanja saattoi tiedot ajan tasalle toukokuussa 2012 tehdyillä korjauksilla. Tällöin oli kyse normaaleista tarkistuksista. Tällainen tarkistus ei kuulu asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, kuten asetuksen N:o 479/2009 6 artiklasta ja delegoidun päätöksen 2012/678 johdanto-osan yhdeksännestä perustelukappaleesta käy ilmi.

118.

Tätä väitettä ei voida hyväksyä.

119.

Korjaukset, joita tarvitaan kirjanpitosääntöjen virheellisen soveltamisen johdosta, ovat kyllä asetuksen N:o 479/2009 6 artiklassa tarkoitettuja tarkistuksia, mutta ne eivät tarkoita, etteikö kyse voisi olla asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta tietojen vääristelystä.

120.

Asetuksen N:o 479/2009 6 artiklassa säädetään jäsenvaltioiden velvollisuudesta ilmoittaa komissiolle kaikista merkittävistä tarkistuksista jo toimitettuihin tietoihin. Tarkistukset eivät ole pelkästään sallittuja vaan välttämättömiä. Julkisen talouden valvonnan tehokkuuden kannalta on välttämätöntä, että komissiolla on käytettävissään oikeat luvut. Korjausten tarpeen syyllä ei ole tässä yhteydessä merkitystä. Se, että komissio nimitti itse tapahtumaa tarkistukseksi ja julkaisi korjatut tiedot ilman varauksia, on näin ollen asetuksen mukaista.

121.

Tarkistukset voivat yhtä kaikki osoittaa asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun tietojen vääristelyn. Kuvaava on tältä osin delegoidun päätöksen 2012/678 johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen toinen virke, jossa luetellaan tapaukset, joissa jo toimitetut tiedot on korjattava mutta joita ei ole pidettävä seuraamuksen aiheuttavana vääristelynä.

122.

Delegoitu päätös 2012/678 ei voi kylläkään olla ratkaiseva asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohdan normatiivisen sisällön kannalta. Komission 8 artiklan 4 kohdan mukainen sääntelytoimivalta ei näet koske seuraamukseen liittyvää tunnusmerkistöä. Tällainen toimivallan siirto vaikuttaisi myös yhteensopimattomalta SEUT 290 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan kanssa, jonka mukaan komissiolle ei voi siirtää keskeisiä osia koskevaa säädösvaltaa. Delegoitu päätös voi kuitenkin valaista komission käsitystä asetuksen sisällöstä.

123.

Komission lähtökohtana delegoidun päätöksen 2012/678 johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen toisessa virkkeessä on se, ettei vääristelynä ole pidettävä tarkistuksia, jotka on selvästi ja asianmukaisesti selitetty. Espanjan käsityksen vastaisesti tämä ei tarkoita sitä, ettei esitetyistä ja selitetyistä vääristelyistä voi määrätä seuraamuksia. Komissio pikemminkin ottaa huomioon sen seikan, että lopulliset alijäämää ja velkaa koskevat tiedot ovat usein käytettävissä vasta myöhemmin ja että LAM-ilmoitukset sisältävät sen vuoksi aina myös tietoja, jotka perustuvat arvioihin. ( 43 ) Tällaisten arvioiden muutosten on oltava sallittuja, kun ne selitetään vastaavasti. Lisäksi komissio hyväksyy nimenomaisesti tiedonkeruumenetelmien taannehtivan muuttamisen tarkistusten lisäperusteeksi.

124.

Maaliskuussa 2012 komissiolle toimitettujen tietojen korjaus ei kuitenkaan johtunut tietojen alustavuudesta eikä menetelmien muuttumisesta. Se oli pikemminkin tarpeen, koska Valencian itsehallintoalue oli rikkonut EKT 1995:n kirjanpitosääntöjä. Rikkominen tapahtui siten, ettei terveydenhuoltomenoja ollut vuosiin osittain kirjattu lainkaan ja ne oli osittain kirjattu myöhässä. ( 44 ) Menot aluetasolla olivat siis suuremmat kuin toimivaltaiselle kansalliselle viranomaiselle ilmoitettiin. Tästä seurasi, että kansallinen viranomainen otti julkisen talouden alijäämän laskennan perustaksi vuosina 2008–2011 virheelliset luvut ja ilmoitti LAM-ilmoituksessa maaliskuussa 2012 liian pienen alijäämän.

125.

Espanja ei kiistä, että kirjanpitosääntöjen virheellinen soveltaminen Valencian itsehallintoalueella oli syynä toukokuun 2012 korjauksiin. Samanaikainen vetoaminen komissiolle annettujen tietojen alustavuuteen niiden korjaamisen oikeutuksena on tätä taustaa vasten ristiriitaista. Valencian itsehallintoalueen menojen todellinen määrä tiedettiin, ainakin aluetasolla; sitä ei vain kirjattu asianmukaisesti.

126.

Näin ollen voidaan todeta, että Espanja vääristeli tietoja, kun se toimitti maaliskuussa 2012 tietoja, jotka perustuivat kirjanpitosääntöjen rikkomiseen ja olivat sen vuoksi virheellisiä. Se, että se korjasi toimitetut tiedot itse toukokuussa 2012, ei muuta mitään, koska tapahtumaa ei voi luokitella tahattomasta laiminlyönnistä johtuvaksi tarkistukseksi. Sen vuoksi sillä, onko Espanja selittänyt korjaukset selvästi ja asianmukaisesti, ei ole merkitystä asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohdan rikkomisen toteamisen kannalta.

127.

Haluaisin viitata vain ohimennen siihen, että Espanjan menettelyn arvioinnin kannalta on merkityksetöntä, mitä muut jäsenvaltiot tekevät. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltio ei voi perustella unionin oikeuden mukaisten velvoitteidensa laiminlyöntiä sillä, etteivät muutkaan jäsenvaltiot noudata velvoitteitaan. ( 45 )

128.

Sen vuoksi Espanjan kolmannen kanneperusteen ensimmäistä osaa ei voida hyväksyä.

129.

Toissijaisesti siltä varalta, että unionin tuomioistuin toteaa tietoja vääristellyn, Espanja vetoaa siihen, ettei se ollut omiaan vaikuttamaan julkisen talouden valvontaan. Espanja korjasi ensinnäkin tiedot niin nopeasti, että komissio saattoi ottaa kertomuksissaan huomioon oikeat luvut. Toiseksi (Espanjan mielestä ainoaa merkityksellistä) vuotta 2011 koskeva korjaus oli ainoastaan 0,9 miljardia euroa (0,08 % bruttokansantuotteesta) eikä johtanut 3 prosentin kynnyksen ylittämiseen.

130.

Tämäkään väite ei auta. Se perustuu asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohdan virheelliseen tulkintaan.

131.

Toisin kuin neuvosto väittää, asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohdan tulkinnan kannalta on merkityksetöntä, että delegoidun päätöksen 2012/678 14 artiklan 3 kohdan mukaan vääristelyn seuraukset vaikuttavat seuraamuksen suuruuden määrittämiseen. Kuten jo todettiin, komissio ei voi säätää seuraamukseen liittyvää tunnusmerkistöä edes epäsuorasti vahvistamalla sellaisia seuraamuksen määritystä koskevia perusteita, joiden neuvoston käsityksen mukaan ei pitäisi lainkaan olla merkityksellisiä tunnusmerkistön toteutumisen kannalta.

132.

Huomautettakoon vielä täydentävästi, ettei asetuksen N:o 1173/2011 syntyhistoriakaan anna lisäviitteitä tunnusmerkistön tulkinnasta. Seuraamukseen liittyvä tunnusmerkistö ei sisältynyt komission alkuperäiseen ehdotukseen ( 46 ) vaan se lisättiin vasta 16.6.2011 annettuun neuvoston ehdotukseen – sanamuodoltaan lopullisena mutta ilman lisäselityksiä. ( 47 ) Tässä muodossa se sisällytettiin kommenteitta myös parlamentin lausuntoon, ( 48 ) vaikka esittelijän luonnos ( 49 ) ei vielä sisältänyt mitään siihen viittaavaa.

133.

Jo asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohdan sanamuodosta voi kuitenkin päätellä, ettei sakon määrääminen riipu vääristelyn mahdollisista seurauksista julkisen talouden valvontaan. Mainitun säännöksen mukaan vääristelyn kohteena olevien tietojen on oltava alijäämää tai velkoja koskevia tietoja, jotka ovat merkityksellisiä SEUT 121 tai SEUT 126 artiklan soveltamisen sekä liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä tehdyn pöytäkirjan kannalta. Sen vuoksi riittää, että tiedot on tarkoitettu julkisen talouden valvonnan mahdollistamiseen.

134.

Sanamuodon mukainen tulkinta vastaa myös asetuksen N:o 1173/2011 johdanto-osan 13 perustelukappaleessa esitettyjä tavoitteita. Sen ensimmäisen virkkeen mukaan seuraamusten on tarkoitus tehostaa julkisen talouden valvontaa euroalueella. Toisessa virkkeessä todetaan, että seuraamuksilla olisi lisättävä unionin finanssipolitiikan valvontakehyksen uskottavuutta. Kumpikaan tavoite ei tosin välttämättä edellytä kyseisten seuraamusten määräämistä, mutta kun jo vääristelystä voidaan määrätä seuraamus, tavoitteita voidaan tukea tehokkaammin.

135.

Näin ollen on todettava, että jo SEUT 121 tai SEUT 126 artiklan soveltamisen sekä liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä tehdyn pöytäkirjan soveltamisen kannalta merkityksellisten tietojen vääristely täyttää seuraamukseen liittyvän tunnusmerkistön, kun se tapahtuu tahallisesti tai törkeän tuottamuksellisesti. Nyt kyseessä olevat tiedot ovat tällaisia tietoja, sillä asetuksen N:o 479/2009 3 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on ilmoitettava ne komissiolle, jotta niitä voidaan käyttää tarkoitetulla tavalla julkisen talouden valvonnassa.

136.

Toisin kuin Espanja katsoo, myös kyseessä olevat summat ovat riittävän suuria oikeuttamaan asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohdan soveltamisen. Alijäämätietojen 1,9 miljardin euron vääristelyä, joka johtaa seuraamusta määrättäessä lähes 100 miljoonan euron viitemäärään, ei voida sivuuttaa.

137.

Sen vuoksi myös kolmannen kanneperusteen toinen osa on hylättävä.

138.

Edellä esitetystä seuraa, että ratkaisevan tärkeää on se, onko Espanjan tietojen vääristely seurausta törkeästä tuottamuksellisuudesta. Espanja kiistää tämän, erityisesti koska ongelma koskee ainoastaan yhtä aluetta.

139.

Törkeää tuottamuksellisuutta koskevan syytöksen perusteen muodostaa menettely, josta määrätään seuraamus asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohdan mukaan. Menettely koostuu tietojen vääristelystä komissiolle toimitettavassa LAM-ilmoituksessa. Otsikko ”Tilastojen väärentämisestä määrättävät seuraamukset” viittaa tosin unionin oikeuden mukaisten kirjanpitosääntöjen rikkomiseen. Se muodostaa virheellisen LAM-ilmoituksen syyn ja voidaan ilmaista huomiota herättävästi. Otsikko ei kuitenkaan muuta sitä, että sakkoa ei määrätä kirjanpitosääntöjen virheellisestä soveltamisesta vaan vääristeltyjen tietojen toimittamisesta komissiolle. ( 50 ) Tämä seuraa seuraamuksen tarkoituksesta. Sen on tarkoitus tehostaa unionin julkisen talouden valvontaa. ( 51 ) Vaaraa julkisen talouden valvonnalle syntyy kuitenkin vasta sillä hetkellä, kun virheelliset tiedot toimitetaan komissiolle. Sitä ennen on kyse puhtaasti jäsenvaltion sisäisestä ongelmasta, jonka jäsenvaltio voi ja joka sen pitää poistaa.

140.

Kirjanpitosääntöjen virheellinen soveltaminen on siitä huolimatta merkityksellinen asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohdan subjektiivisen osatekijän vertailukohtana. Jos rikkoo kirjanpitosääntöjä törkeän tuottamuksellisuuden vuoksi eikä korjaa virhettä ennen seuraavaa LAM-ilmoitusta, toimittaa komissiolle törkeän tuottamuksellisuuden vuoksi vääristeltyjä tietoja.

141.

Sen vuoksi on tutkittava, onko Espanja rikkonut kirjanpitosääntöjä törkeän tuottamuksellisesti ennen maaliskuussa 2012 toimittamaansa LAM-ilmoitusta.

142.

Komissio on todennut delegoidun päätöksen 2012/678 johdanto-osan kymmenennen perustelukappaleen toisessa virkkeessä, että toimea tai laiminlyöntiä olisi pidettävä törkeän tuottamuksellisena, jos julkisyhteisöjen alijäämää ja velkaa koskevien tietojen tuottamisesta vastuussa oleva henkilö on rikkonut ilmeisellä tavalla huolellisuusvelvoitetta. Näin komissio luo osuvasti yhteyden alijäämää tai velkaa koskevien tietojen tuottamiseen rajoittumatta julkista taloutta koskevien tietojen tuottamiseen tai ilmaisematta muuta yhteyttä sisäiseen oikeusjärjestykseen. ( 52 )

143.

Toisenlainen päätelmä olisi ristiriidassa sen periaatteen kanssa, jonka mukaan jäsenvaltio ei voi sisäiseen oikeusjärjestykseensä, kyseisen jäsenvaltion perustuslaillisesta järjestelmästä johtuvat seikat mukaan lukien, vetoamalla perustella sitä, ettei se ole noudattanut unionin oikeudesta johtuvia velvoitteitaan. ( 53 ) Julkisen talouden valvontaa koskevien velvollisuuksien osalta tästä periaatteesta on säädetty nimenomaisesti liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä tehdyn pöytäkirjan 2 ja 3 artiklassa. ( 54 ) Konkreettisesti kyseessä oleva velvollisuus koostuu oikeiden alijäämää ja velkaa koskevien tietojen toimittamisesta komissiolle. Jos alue toimittaa kansalliselle viranomaiselle virheellisiä tietoja, se ei vapauta asianomaista jäsenvaltiota vastuusta.

144.

Espanjan on näin ollen vastattava sekä toimivaltaisen kansallisen viranomaisen että Valencian itsehallintoalueen toimivaltaisen yksikön virheellisestä menettelystä.

145.

Osapuolet kiistelevät siitä, oliko kansallinen viranomainen ennen toukokuuta 2012 tietoinen sääntöjenvastaisuuksista tai olisiko sen pitänyt tietää niistä. Kysymykseen ei kuitenkaan tarvitse paneutua.

146.

Espanja ei nimittäin kyseenalaista sitä, että toimivaltainen alueviranomainen on rikkonut ilmeisellä tavalla huolellisuusvelvoitettaan, kun se jätti terveydenhoitomenot laajalti kirjaamatta tai kirjasi ne liian myöhään ja toimitti kansallisille viranomaisille virheellisiä tietoja, vaikka alueellinen talouden tarkastusvirasto oli jo aiemmin ilmoittanut sille virheestä.

147.

Alueviranomaisen törkeän tuottamuksellisuuden toteamiseksi ei saa myöskään vedota ennen asetuksen N:o 1173/2011 voimaantuloa 13.12.2011 toteutettuun menettelyyn. Pikemminkin on otettava huomioon se, ettei alueviranomainen korjannut virhettään ajoissa ennen maaliskuussa 2012 toimitettua ilmoitusta. Näin ei synny Espanjan mainitsemaa taannehtivuusongelmaa.

148.

Jättäessään korjauksen tekemättä alueviranomainen on rikkonut huolellisuusvelvoitettaan yhtä ilmeisellä tavalla kuin kirjanpitosääntöjen virheellisen soveltamisen yhteydessä. Arviota ei muuta se, että korjaamatta jättämistä koskeva syytös koskee lyhyempää ajanjaksoa.

149.

Asiaa ei muuta Espanjan väite, jonka mukaan komissio ja neuvosto ovat jättäneet huomiotta sen, että Espanja huomasi sääntöjenvastaisuudet toukokuussa 2012, tiedotti niistä komissiolle ja toimi erittäin huolellisesti ja lojaalisti yhteistyössä niiden kanssa.

150.

Ratkaiseva ajankohta asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohdan subjektiivisten edellytysten olemassaololle on teon tapahtumisen eli tietojen komissiolle toimittamisen ajankohta. ( 55 ) Sen jälkeen tapahtuneella ei ole merkitystä sen kysymyksen kannalta, onko sakko määrättävä. Se voidaan delegoidun päätöksen 2012/678 14 artiklan 3 kohdan e alakohdan mukaisesti ottaa huomioon ainoastaan määritettäessä sakon määrää, niin kuin tosiasiallisesti tapahtuikin.

151.

Edellä esitetyn jälkeen voidaan todeta seuraavaa: Valencian itsehallintoalueen toimivaltainen alueviranomainen on törkeän tuottamuksellisesti jättänyt ilmoittamatta toimivaltaiselle kansalliselle viranomaiselle kirjanpitosääntöjen aiemmasta virheellisestä soveltamisesta ja siitä johtuvasta tälle toimitettujen tietojen virheellisyydestä. Tämä menettely on luettava Espanjan syyksi, joten se on vääristellyt alijäämätietoja törkeän tuottamuksellisesti komissiolle maaliskuussa 2012 toimitetussa LAM-ilmoituksessa.

152.

Myös kolmannen kanneperusteen kolmas osa on sen vuoksi perusteeton.

153.

Kolmas kanneperuste on näin ollen hylättävä kokonaisuudessaan.

154.

Espanja väittää neljännessä kanneperusteessaan, että neuvosto on laskenut määrätyn sakon liian suuren viitemäärän perusteella. Siltä varalta, että unionin tuomioistuin pitää sakon määräämistä perusteltuna, Espanja vaatii sen vuoksi sakon alentamista 18,93 miljoonasta eurosta 8,62 miljoonaan euroon. Perusteluna Espanja vetoaa delegoidun päätöksen 2012/678 14 artiklan 2 kohtaan ja siihen, että alijäämää koskevien tietojen vääristelystä voitiin määrätä seuraamuksia vasta vuoden 2011 lopusta alkaen. Vastineessaan Espanja selvensi viittaavansa taannehtivuuskieltoon. Ennen kuin näihin väitteisiin voidaan perehtyä, on esitettävä, miten neuvosto päätyi viitemäärään, josta se johti sakon, ja minkälaista laskentaa Espanja vaatii.

155.

Delegoidun päätöksen 2012/678 14 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen mukaan sakko vahvistetaan viitemäärään perustuen, jota voidaan 3 kohdassa tarkoitettujen erityisolosuhteiden mukaisesti tarkistaa ylös- tai alaspäin. Espanja ei kyseenalaista neuvoston suorittamaa alaspäin tarkistusta viidesosaan viitemäärästä.

156.

Delegoidun päätöksen 2012/678 14 artiklan 2 kohdan mukaan viitemäärän on oltava viisi prosenttia vääristelyn vaikutuksesta joko jäsenvaltion julkisyhteisöjen alijäämään tai velkaan, sen mukaan kumman kohdalla vaikutus on suurempi, liiallisia alijäämiä koskevaan menettelyyn liittyvän ilmoituksen kattamina vuosina.

157.

Maaliskuussa 2012 toimitettu ilmoitus koski asetuksen N:o 479/2009 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaisesti vuosia 2008–2012.

158.

Kirjaamattomia menoja oli vuonna 2008 29 miljoonaa euroa, vuonna 2009 378 miljoonaa euroa, vuonna 2010 624 miljoonaa euroa ja vuonna 2011 862 miljoonaa euroa, yhteensä siis 1,893 miljardia euroa.

159.

Neuvosto laski kirjaamattomien menojen kokonaissumman perusteella viitemääräksi 94,65 miljoonaa euroa ja vahvisti sakoksi viidesosan siitä.

160.

Espanja väittää, että neuvoston olisi pitänyt ottaa huomioon ainoastaan vuoden 2011 kirjaamattomat menot. Tällöin olisi päädytty 43,1 miljoonan euron viitemäärään ja 8,62 miljoonan euron sakkoon.

161.

Siltä osin kuin Espanja perustaa väitteensä delegoidun päätöksen 2012/678 14 artiklan 2 kohtaan, sen käsitys perustuu siihen, että kyseisen säännöksen mukaan ratkaisevaa on se, ”kumman kohdalla vaikutus on suurempi”. Espanja johtaa tästä, että huomioon on otettava ainoastaan vuosi, jona toimitetut tiedot poikkeavat eniten tosiasiallisista.

162.

Tämä käsitys ei vakuuta, koska delegoidun päätöksen 2012/678 14 artiklan 2 kohdassa käytetty ilmaisu ”kumman kohdalla vaikutus on suurempi” ei koske vuosittaista poikkeamaa vaan vääristelyn vaikutusta alijäämään ja velkaan. Viitemäärän on oltava viisi prosenttia vääristelyn vaikutuksesta joko jäsenvaltion julkisyhteisöjen alijäämään tai velkaan, sen mukaan kumman kohdalla vaikutus on suurempi, liiallisia alijäämiä koskevaan menettelyyn liittyvän ilmoituksen kattamina vuosina.

163.

Useimpien kieliversioiden ( 56 ) mukaan ratkaiseva ei ole suurin vaan nimenomaan suurempi arvo. Koska jokainen ilmoitus koskee useita vuosia, vuosittaisia poikkeamia vertailtaessa olisi odotettavissa, että suurempia arvoja olisi useita. Käsiteltävässä asiassa jokainen vuosittainen poikkeama oli siten suurempi kuin edellisen vuoden poikkeama. Delegoidun päätöksen 2012/678 14 artiklan 2 kohdan soveltaminen edellyttää kuitenkin, että ratkaiseva arvo voidaan määrittää yksiselitteisesti.

164.

Lisäksi kyseisen tunnusmerkin asema säännöksessä osoittaa useimmissa kieliversioissa, että on kyse mahdollisista eroista alijäämien ja velkojen poikkeamissa, ei vuosittaisissa arvoissa. Saksankielisessä versiossa on jopa tehty selventävä lisäys epätavallisena tyylikeinona. Muissa kieliversioissa, erityisesti espanjankielisessä ja niissä kielissä, joissa on käytetty superlatiivia, tämä merkitys seuraa väistämättä lauserakenteesta.

165.

Sanamuotoon perustuva tulkinta vastaa myös tavoitetta eli asianmukaisen seuraamuksen määräämistä. Jos vääristely koskee vain yhtä vuotta, rikkominen on selvästi vähemmän vakava kuin jos se koskisi useita vuosia. Sen vuoksi olisi kohtuutonta käsitellä molempia tapauksia samalla tavalla ja ottaa seuraamuksen suuruuden määrittämisessä huomioon ainoastaan yksi vuosi.

166.

Koska käsiteltävässä asiassa on kyse ainoastaan yhdestä virheellisestä ilmoituksesta, nyt ei tarvitse selvittää, miten viitemäärä olisi delegoidun päätöksen 2012/678 14 artiklan 3 kohdan d alakohdan mukaan laskettava, jos vääristeltyjä tietoja olisi ilmoitettu toistuvasti.

167.

Espanja esittää implisiittisesti myös taannehtivuuskieltoa koskevia väitteitä. Koska asetus N:o 1173/2011 tuli voimaan vasta 13.12.2011, Espanjan mielestä sen menettely vuosina 2008–2010 on jätettävä huomiotta.

168.

Tätäkään väitettä ei voida hyväksyä.

169.

Riippumatta siitä, voivatko jäsenvaltiot vedota perusoikeuskirjan 49 artiklan 1 kohdan ensimmäiseen virkkeeseen, jossa esitetään rangaistusten taannehtivan soveltamisen kieltoa koskeva periaate, niiden ei tarvitse missään tapauksessa hyväksyä taannehtivia seuraamuksia koskevia sääntöjä. ( 57 ) Toisenlainen suhtautuminen ei olisi hyväksyttävä oikeusunionissa.

170.

Seuraamusten taannehtivan soveltamisen kiellon rikkomista koskeva väite on käsiteltävässä asiassa kuitenkin perusteeton.

171.

Kuten jo todettiin, asetuksen N:o 1173/2011 8 artiklan 1 kohdan mukaan sakko määrätään väärien tietojen toimittamisesta komissiolle, ei tietojen vääristelystä ennen niiden toimittamista.

172.

Espanja toimitti LAM-ilmoituksen, josta seuraamuksia määrätään, maaliskuussa 2012 eli asetuksen N:o 1173/2011 voimaantulon jälkeen. Ilmoituksen sisältämät vuosia 2008–2011 koskevat alijäämätiedot olivat niitä toimitettaessa virheellisiä. Asiaa ei muuta mitenkään se, että kirjanpitosääntöjen virheellinen soveltaminen, joka johti virheelliseen LAM-ilmoitukseen, oli tapahtunut kauan ennen 13.12.2011.

173.

Taannehtivuuskieltoa rikottaisiin ainoastaan, jos neuvosto olisi delegoidun päätöksen 2012/678 14 artiklan 3 kohdan d alakohdan nojalla ottanut sakon määrää määrittäessään huomioon sen, että myös vuosien 2008–2011 LAM-ilmoituksia oli vääristelty. Tällöin se olisi määrännyt näistä ilmoituksista välillisen seuraamuksen, vaikka asetus N:o 1173/2011 tuli voimaan vasta tietojen toimittamisen jälkeen. Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 11 perustelukappaleen mukaan neuvosto ei nimenomaan ottanut huomioon vuosia 2008–2011 koskevien ilmoitusten virheellisyyttä.

174.

Näin ollen neuvosto laski viitemäärän oikein. Se ei jättänyt ottamatta huomioon delegoidun päätöksen 2012/678 14 artiklan 2 kohdan sääntöjä eikä rikkonut taannehtivuuskieltoa.

175.

Sen vuoksi myös neljäs kanneperuste on perusteeton.

176.

Koska yksikään Espanjan kanneperusteista ei ole perusteltu, kanne olisi hylättävä kokonaisuudessaan, jos unionin tuomioistuin ei siirrä asiaa unionin yleisen tuomioistuimen käsiteltäväksi.

177.

Jos unionin tuomioistuin yhtyy käsitykseeni ja siirtää asian unionin yleisen tuomioistuimen käsiteltäväksi, oikeudenkäyntikuluista ei tarvitse vielä päättää.

178.

Jos unionin tuomioistuin kuitenkin ratkaisee asian, unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska ehdottamani ratkaisun mukaan neuvosto voittaisi, Espanja olisi velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

179.

Työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaan asiassa väliintulijoina olleet jäsenvaltiot ja toimielimet vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Sen vuoksi komissio vastaisi omista oikeudenkäyntikuluistaan.

180.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:

181.

Siltä varalta, ettei unionin tuomioistuin noudata tätä ehdotusta, ehdotan toissijaisesti, että kanne hylätään ja Espanja velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, lukuun ottamatta kuitenkaan komission oikeudenkäyntikuluja, koska sen on vastattava niistä itse.