—

Google Ireland Limited ja Google Italy Srl, edustajinaan M. Siragusa, S. Valentino ja F. Marini Balestra, avvocati,

—

Associazione Confindustria Radio Televisioni, edustajinaan C. San Mauro ja G. Rossi, avvocati,

—

Federazione Italiana Editori Giornali (FIEG), edustajinaan M. Annecchino ja C. Palmieri, avvocati,

—

Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajanaan S. Varone, avvocato dello Stato,

—

Euroopan komissio, asiamiehinään V. Di Bucci ja E. Montaguti,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 56 artiklan tulkintaa.

2

Pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä Google Ireland Limited ja Google Italy Srl ja toisaalta Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (viestintäalan sääntelyviranomainen, jäljempänä AGCOM) ja joka koskee AGCOMin tekemää päätöstä ulottaa järjestelmään liittyvää taloudellista tilannetta koskevan ilmoituksen (jäljempänä IES) esittämisvelvollisuus koskemaan mainosalan toimijoita, jotka tarjoavat mainostilaa internetissä, ja yhtiöitä, joiden kotipaikka on ulkomailla.

3

Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklan, jonka otsikkona on ”Ennakkoratkaisupyynnön sisältö”, sanamuoto on seuraava:

”Ennakkoratkaisupyyntöön on sisällytettävä unionin tuomioistuimelle esitettävien ennakkoratkaisukysymysten lisäksi

4

Kustannusyhtiöille maksettavien korvausten sekä sanoma- ja aikakauslehtien ja yhteisömainonnan myynnin uudelleen järjestämistä koskevista kiireellisistä säännöksistä 18.5.2012 annetulla asetuksella nro 63 (decreto-legge n. 63, recante Disposizioni urgenti in materia di riordino dei contributi alle imprese editrici, nonché di vendita della stampa quotidiana e periodica e di pubblicità istituzionale, jäljempänä asetus nro 63/2012) muutettiin viestintäalan valvonnasta ja televiestintä- ja radiotelevisiojärjestelmiä koskevista säännöksistä vastaavan viranomaisen perustamisesta 31.7.1997 annetun lain nro 249 (legge n. 249, Istituzione dell’Autorita per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo) 1 §:n 6 momentin a kohdan 5 alakohtaa velvoittamalla mainosalan toimijat, jotka tarjoavat mainostilaa mainoksille, jotka välitetään radion tai television välityksellä, julkaistaan sanoma- tai aikakauslehdissä, internetissä ja muilla kiinteillä tai mobiileilla digitaalisilla alustoilla, liittymään viestintäalan toimijoiden rekisteriin (jäljempänä ROC).

5

Asetuksella nro 63/2012 muutettiin lisäksi audiovisuaalisten ja radiomediapalvelujen tarjoamista koskevasta yhtenäistekstistä annetun asetuksen nro 177 (decreto legislativo n. 177 – Testo Unico dei Servizi di Media Audiovisivi e Radiofonici) 43 §:n 10 momenttia siten, että integroituun viestintäjärjestelmään sisällytettäviin kokonaistuloihin luetaan myös verkkomainonnasta ja erilaisilta alustoilta myös suoraan saatavat tulot, mukaan lukien hakukoneista, sosiaalisista alustoista ja jakopalveluista saatavat tulot.

6

Ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että AGCOMin mukaan edellä mainittujen lainmuutosten takia oli välttämätöntä ulottaa IES:n esittämisvelvollisuus koskemaan mainosalan toimijoita, jotka tarjoavat mainostilaa internetissä, ja yhtiöitä, joiden kotipaikka on ulkomailla. AGCOM teki näin ollen 25.6.2013 päätöksen nro 397/13/CONS, jossa niiden talouden toimijoiden joukkoon, joita IES:n esittämisvelvollisuus koskee, luetaan mainosalan toimijat, jotka tarjoavat mainostilaa internetissä ja muilla kiinteillä tai mobiileilla digitaalisilla alustoilla (2 §:n 1 momentin e kohta), sekä toimijat, joiden tulot ovat peräisin Italian alueelta, vaikka ne kirjataan sellaisten yhtiöiden tilinpäätöksiin, joiden kotipaikka on ulkomailla (3 §:n 5 momentti).

7

Samana päivänä AGCOM teki päätöksellä nro 398/13/CONS tiettyjä muutoksia ROC:hen. Kansallisesti merkittävät tietotoimistot, audiovisuaalisten tai radion mediapalvelujen tuottajat ja niihin liittyvien interaktiivisten tai pääsyltään rajoitettujen palvelujen tuottajat ovat siten vastedes velvollisia liittymään ROC:hen, jotta kyseinen toimintojen ryhmä voidaan rinnastaa päätöksessä nro 397/13/CONS tarkoitettuun toimintojen ryhmään.

8

AGCOMin mukaan molemmat tietojenkeruujärjestelmät eli IES ja ROC ovat tiiviisti sidoksissa toisiinsa, ja se toteaa, että kumpikin järjestelmä on tarpeen, jotta se saa sellaiset täydelliset tiedot viestintäalan toimijoista, jotta se voi hoitaa tehtäväänsä.

9

Katsottuaan, että päätös nro 397/13/CONS on lainvastainen siltä osin kuin sillä ulotetaan IES:n esittämisvelvollisuus koskemaan sellaisia internetissä toimivia mainosalan yrityksiä, joiden kotipaikka on ulkomailla, Google Ireland ja Google Italy nostivat ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa kanteen, jossa ne vaativat kyseisen päätöksen osittaista kumoamista. Kantajat vaativat myös ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta toteamaan, että niillä oli oikeus siihen, ettei niitä lueta niiden henkilöiden joukkoon, joita IES:n esittämisvelvollisuus koskee.

10

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma siitä, ovatko tämä päätös ja tietyt siihen liittyvät kansallisen lainsäädännön säännökset yhteensopivia SEUT 56 artiklassa tarkoitetun palvelujen tarjoamisen vapauden kanssa.

11

Tällaisessa tilanteessa Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavaan ennakkoratkaisukysymyksen:

”Onko SEUT 56 artikla esteenä AGCOMin päätöksen nro 397/13/CONS ja sellaisten siihen liittyvien kansallisen lainsäädännön säännösten, sellaisina kuin kyseinen viranomainen on tulkinnut niitä, soveltamiselle, joissa asetetaan velvollisuus sellaisen monitahoisen [IES:n] (joka on välttämättä tehtävä Italian kirjanpitosäännösten mukaisesti) esittämisestä italialaisiin kuluttajiin suuntautuvasta taloudellisesta toiminnasta, jota on perusteltu kilpailun suojaamisella mutta joka liittyy vääjäämättä saman viranomaisen kyseessä olevan alan moniarvoisuuden suojaamiseksi suorittamiin muihin ja rajallisempiin institutionaalisiin tehtäviin ja jonka piirissä ovat sellaiset toimijat, jotka eivät kuitenkaan kuulu kyseistä alaa säätelevän kansallisen lainsäädännön [audiovisuaalisten ja radiomediapalvelujen tarjoamista koskeva yhtenäisteksti] soveltamisalaan, ja erityisesti, kun käsiteltävässä asiassa velvollisuus koskee sellaista kotimaista toimijaa, joka ainoastaan tarjoaa palveluja samaan konserniin kuuluvalle Irlannin oikeuden mukaan perustetulle yhtiölle, sekä kyseistä yhtiötä, jonka kotipaikka ei ole kyseisen valtion alueella ja joka ei harjoita siellä mitään toimintaa, jota varten se olisi ottanut töihin työntekijöitä, eli onko kyseessä SEUT 56 artiklan vastainen toimenpide, jolla rajoitetaan palvelujen vapaata tarjontaa Euroopan unionissa?”

12

Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 53 artiklan 2 kohdassa määrätään, että jos asia on selvästi unionin tuomioistuimen toimivaltaan kuulumaton tai jos vaatimuksen tai kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuvat, unionin tuomioistuin voi julkisasiamiestä kuultuaan milloin tahansa päättää asian käsittelyä jatkamatta ratkaista sen perustellulla määräyksellä.

13

Tätä määräystä on sovellettava käsiteltävässä asiassa.

14

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 267 artiklalla luotu menettely on unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisen yhteistyön väline, jonka avulla unionin tuomioistuin esittää kansallisille tuomioistuimille ne unionin oikeuden tulkintaan liittyvät seikat, joita ne tarvitsevat ratkaistakseen niiden käsiteltäviksi saatetut asiat (ks. mm. tuomio 27.11.2012, Pringle, C-370/12, EU:C:2012:756, 83 kohta).

15

Ennakkoratkaisupyynnön sisältöä koskevat vaatimukset mainitaan nimenomaisesti työjärjestyksen 94 artiklassa, josta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen oletetaan SEUT 267 artiklaan perustuvassa yhteistyössä olevan tietoinen ja jota sen on tunnollisesti noudatettava (ks. määräys 3.7.2014, Talasca, C-19/14, EU:C:2014:2049, 21 kohta; määräys 12.5.2016, Security Service ym., C-692/15–C-694/15, EU:C:2016:344, 18 kohta ja tuomio 5.7.2016, Ognyanov, C-614/14, EU:C:2016:514, 18 kohta).

16

Lisäksi – kuten unionin tuomioistuin on jo muistuttanut – ennakkoratkaisupyyntöjen tekemisestä tuomioistuimille annettujen suositusten (EUVL 2012, C 338, s. 1) 22 kohdasta käy ilmi, että ennakkoratkaisupyynnön ”on – – oltava riittävän kattava ja siinä on oltava kaikki sellaiset merkitykselliset tiedot, joiden avulla unionin tuomioistuin sekä ne, joita asia koskee ja joilla on oikeus esittää huomautuksia, voivat ymmärtää pääasian oikeudenkäyntiä koskevat tosiseikat ja oikeudelliset seikat” (määräys 3.9.2015, Vivium, C‑250/15, ei julkaistu, EU:C:2015:569, 12 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

17

Tässä yhteydessä on myös korostettava sitä, että ennakkoratkaisupyynnöissä olevat tiedot eivät ole tarpeen ainoastaan sen vuoksi, että unionin tuomioistuin voisi niiden perusteella antaa vastauksia, joista on hyötyä, vaan myös siksi, että jäsenvaltioiden hallituksilla ja muilla osapuolilla, joita asia koskee, on mahdollisuus esittää huomautuksensa Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklan mukaisesti. Unionin tuomioistuimen on huolehdittava siitä, että tämä mahdollisuus turvataan, kun otetaan huomioon se, että edellä mainitun artiklan mukaan ainoastaan ennakkoratkaisupyynnöt, joiden liitteenä on käännös kunkin jäsenvaltion virallisella kielellä, annetaan tiedoksi asianomaisille osapuolille mutta ei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen unionin tuomioistuimelle mahdollisesti esittämiä kansallisia asiakirjoja (ks. mm. tuomio 11.6.2015, Base Company ja Mobistar, C-1/14, EU:C:2015:378, 48 kohta ja tuomio 5.7.2016, Ognyanov, C‑614/14, EU:C:2016:514, 19 kohta).

18

Koska unionin tuomioistuimessa käytävä menettely perustuu ennakkoratkaisupyyntöön, on välttämätöntä, että kansallinen tuomioistuin selittää ennakkoratkaisupyynnössä pääasiaa koskevat tosiseikat ja oikeudelliset seikat ja antaa edes vähäisen selostuksen niistä syistä, joiden perusteella se on valinnut ne unionin oikeuden säännökset ja määräykset, joiden tulkintaa se pyytää, ja siitä, miten nämä säännökset ja määräykset ja sen käsiteltävänä olevassa asiassa sovellettava kansallinen lainsäädäntö ovat yhteydessä toisiinsa (ks. mm. määräys 14.11.2013, Mlamali, C-257/13, ei julkaistu, EU:C:2013:763 21 kohta ja tuomio 10.3.2016, Safe Interenvíos, C-235/14, EU:C:2016:154, 115 kohta).

19

Komissio vetoaa erityisesti oikeuskäytäntöön, jonka mukaan ennakkoratkaisukysymys on jätettävä tutkimatta silloin, kun kansallinen tuomioistuin ei ole esittänyt unionin tuomioistuimelle niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen (ks. mm. tuomio 5.3.2015, Copydan Båndkopi, C-463/12, EU:C:2015:144, 93 kohta), ja kyseenalaistaa sen, voidaanko tämä ennakkoratkaisupyyntö ottaa tutkittavaksi.

20

Komissio korostaa kirjallisissa huomautuksissaan, että vaikka ennakkoratkaisupyynnössä esitetään laajasti asianosaisten esiin tuomat perustelut, siinä ei kuitenkaan kuvata riittävän yksityiskohtaisesti päätöksellä nro 397/13/CONS talouden toimijoille asetettujen velvoitteiden luonnetta eikä niiden kilpailun ja moniarvoisuuden suojaamista koskevien kansallisten säännösten, joiden tehokkuus riippuisi IES:n esittämisvelvollisuuden noudattamisesta, yleistä rakennetta.

21

Komissio tähdentää erityisesti sitä, että ainoastaan relevantin kansallisen lainsäädännön tutkimisen perusteella on mahdollista ymmärtää pääasiassa kyseessä olevien tietojen keräämisen taustalla olevan kilpailun ja moniarvoisuuden suojaamista koskevien mekanismien ulottuvuus, logiikka ja johdonmukaisuus.

22

Tästä on palautettava mieleen, että jotta unionin tuomioistuin voi antaa ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle hyödyllisen vastauksen, ennakkoratkaisupyyntöön on sisällytettävä unionin tuomioistuimelle esitettävien ennakkoratkaisukysymysten lisäksi työjärjestyksen 94 artiklan a–c alakohdassa mainitut tiedot.

23

Etenkin kyseisen artiklan b ja c alakohdassa olevista vaatimuksista, jotka liittyvät yhtäältä mainintaan asiassa mahdollisesti sovellettaviksi tulevien kansallisten säännösten sisällöstä ja tarvittaessa asiaan liittyvästä kansallisesta oikeuskäytännöstä ja toisaalta selostukseen niistä syistä, joiden vuoksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on joutunut tarkastelemaan kysymystä unionin oikeuden tiettyjen säännösten ja määräysten tulkinnasta tai pätevyydestä, sekä ilmoitukseen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toteamasta yhteydestä kyseisten säännösten ja määräysten ja pääasian oikeudenkäynnissä sovellettavien kansallisen oikeuden säännösten välillä, on todettava, että käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä tältä osin annetut tiedot eivät täytä näitä vaatimuksia.

24

Kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen välillä ennakkoratkaisumenettelyssä vallitsevan yhteistyön hengen mukaan tiettyjen toteamusten, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pitäisi ensin esittää, puuttumisesta ei tosin välttämättä seuraa, että ennakkoratkaisupyyntö on jätettävä tutkimatta, jos unionin tuomioistuin katsoo kyseisistä puutteista huolimatta asiakirja-aineistosta ilmenevien seikkojen perusteella, että se voi antaa hyödyllisen vastauksen ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle (ks. vastaavasti tuomio 28.1.2016, CASTA ym., C-50/14, EU:C:2016:56, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tässä asiassa ei ole kuitenkaan kyseessä sellainen tapaus.

25

Vaikka nimittäin ennakkoratkaisupyynnössä mainitaan kokonaisvaltaisesti pääasiassa kyseessä olevat oikeudelliset säännöt, siinä ei esitetä pääasiassa kyseessä olevaan asiaan konkreettisesti sovellettavia säännöksiä. Tarkemmin sanottuna ennakkoratkaisupyynnössä mainitaan – pääasiallisesti – ainoastaan, että AGCOM on tehnyt päätöksen nro 397/13/CONS tämän määräyksen 4 ja 5 kohdassa esitettyjen lainmuutosten jälkeen ulottaakseen IES:n esittämisvelvollisuuden koskemaan mainosalan toimijoita, jotka tarjoavat mainostilaa internetissä, ja yhtiöitä, joiden kotipaikka on ulkomailla.

26

Tästä on todettava, että ennakkoratkaisupyyntöön ei sisälly mitään tietoja pääasian toisen kantajan, nimittäin Google Italyn velvollisuudesta esittää IES. Ennakkoratkaisupyynnön mukaan Google Italy, joka ei harjoita toimintaa audiovisuaalisella alalla tai kustannusalalla, tarjoaa palveluja ainoastaan toisille Google-konsernin jäsenille eikä saa mainostuloja internetissä.

27

Lisäksi kansallisen oikeuden säännökset, sellaisina kuin ne on esitetty ennakkoratkaisupyynnössä, koskevat ainoastaan IES:n esittämisvelvollisuuden ulottamista koskemaan sellaisia talouden toimijoita, jotka tarjoavat mainostilaa internetissä ja joiden sääntömääräinen kotipaikka on toisessa jäsenvaltiossa. Ennakkoratkaisupyynnössä ei ole siten selitetty velvollisuuden, jonka soveltamisalaa on laajennettu, ulottuvuutta eikä sisältöä, eli niitä tietoja, jotka talouden toimijat ovat IES:n nojalla velvollisia toimittamaan AGCOMille. Erityisesti ennakkoratkaisupyynnössä ei todeta mitään AGCOMin kyseisiä talouden toimijoita varten laatiman lomakkeen, johon on merkitty ne tiedot, jotka toimijoiden on toimitettava, seurauksista.

28

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tyytyi toteamaan IES:n esittämisvelvollisuutta koskevista yksityiskohtaisista säännöistä pääasiallisesti ainoastaan sen, että kyse on ”monitahoisesta” ilmoituksesta, joka koskee ”italialaisiin kuluttajiin suuntautuvaa taloudellista toimintaa” ja joka on ”välttämättä tehtävä Italian kirjanpitosäännösten mukaisesti”.

29

Olennaista on kuitenkin, että ennakkoratkaisupyynnössä esitetään asiassa mahdollisesti sovellettaviksi tulevien kansallisten säännösten sisältö ja tarvittaessa asiaan liittyvä kansallinen oikeuskäytäntö, jotta Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklassa tarkoitetut asianosaiset voivat arvioida kyseisen velvollisuuden yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa erityisesti sen luonteen, sisällön ja ulottuvuuden osalta.

30

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole käsiteltävässä asiassa, jonka kohteena on perusvapauden mahdollinen rajoitus, sen takia, että täsmälliset tiedot asiassa mahdollisesti sovellettaviksi tulevien kansallisten säännösten sisällöstä puuttuvat, antanut unionin tuomioistuimelle mahdollisuutta arvioida tällaisen rajoituksen olemassaoloa ja laajuutta ja mahdollisesti tutkia hyödyllisellä tavalla tätä rajoitusta koskevaa oikeuttamisperustetta ja erityisesti sitä, onko rajoitus oikeasuhteinen.

31

Erityisesti on niin, että koska niiden velvoitteiden ulottuvuutta ei ole täsmennetty, joiden soveltamisalaa päätöksellä nro 397/13/CONS on laajennettu koskemaan talouden toimijoita, jotka tarjoavat mainostilaa internetissä ja joiden sääntömääräinen kotipaikka on muussa jäsenvaltiossa kuin Italian tasavallassa, unionin tuomioistuin ei ole pystynyt tutkimaan tällaista mahdollista oikeuttamisperustetta ja antamaan siten hyödyllistä vastausta ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle. Vaikka nimittäin kilpailun ja moniarvoisuuden suojaaminen ovat varmasti sellaisia yleiseen etuun liittyviä pakottavia syitä, joilla palvelujen tarjoamisen vapauteen kohdistuvat rajoitukset voidaan perustella, unionin tuomioistuin voi tutkia ainoastaan siitä tavasta, jolla tähän päämäärään pyritään edellä mainitulla päätöksellä, esitetyn riittävän yksityiskohtaisen kuvauksen perusteella, soveltuuko se – ja missä määrin – sen yleiseen etuun perustuvan päämäärän toteuttamiseen, johon sillä pyritään, ja onko se – ja missä määrin – tarpeen tämän päämäärän toteuttamiseksi.

32

Kun edellä esitetty otetaan huomioon, unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 53 artiklan 2 kohdan nojalla on todettava, että käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuvat selvästi.

33

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on määrännyt seuraavaa:

Tribunale amministrativo regionale per il Lazion 22.4.2015 tekemällä päätöksellä esittämän ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuvat selvästi.