EUROOPA KOHTU OTSUS (viies koda)

8. juuli 2021 ( *1 )

Eelotsusetaotlus – Raudteetransport – Raudteeinfrastruktuuri läbilaskevõimsuse jaotamine ja raudteeinfrastruktuuri kasutustasude kehtestamine – Direktiiv 2001/14/EÜ – Artikli 4 lõige 5 – Kasutustasude kehtestamine – Artikkel 30 – Liikmesriigi reguleeriv organ, kelle ülesanne on tagada infrastruktuuri kasutustasude vastavus sellele direktiivile – Raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja ja raudteeveo-ettevõtja vaheline infrastruktuuri kasutamise leping – Ebaõige ülevõtmine – Riigivastutus – Kahjuhüvitise ja intresside nõue – Eelnev pöördumine liikmesriigi reguleeriva organi poole

Kohtuasjas C‑120/20,

mille ese on ELTL artikli 267 alusel Sąd Najwyższy (Poola kõrgeim kohus) 28. novembri 2019. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 3. märtsil 2020, menetluses

Koleje Mazowieckie – KM sp. Z o.o.

versus

Skarb Państwa – Minister Infrastruktury i Budownictwa obecnie Minister Infrastruktury i Prezes Urzędu Transportu Kolejowego,

PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.,

menetluses osales:

Rzecznik Praw Obywatelskich (RPO),

EUROOPA KOHUS (viies koda),

koosseisus: koja president E. Regan, kohtunikud M. Ilešič, E. Juhász (ettekandja), C. Lycourgos ja I. Jarukaitis,

kohtujurist: E. Tanchev,

kohtusekretär: A. Calot Escobar,

arvestades kirjalikku menetlust,

arvestades seisukohti, mille esitasid:

–	Koleje Mazowieckie – KM sp. z o.o., esindaja: adwokat P. Duda,

–	Skarb Państwa – Minister Infrastruktury i Budownictwa obecnie Minister Infrastruktury i Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, esindaja: P. Dobroczek,

–	PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., esindajad: adwokat J. Kowalczyk ning radcowie prawni C. Wiśniewski ja M. Szrajer,

–	Poola valitsus, esindaja: B. Majczyna,

–	Hispaania valitsus, esindaja: J. Rodríguez de la Rúa Puig,

–	Euroopa Komisjon, esindajad: W. Mölls, P. J. O. Van Nuffel, C. Vrignon ja B. Sasinowska,

arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,

on teinud järgmise

otsuse

Eelotsusetaotlus puudutab Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2001. aasta direktiivi 2001/14/EÜ raudteeinfrastruktuuri läbilaskevõimsuse jaotamise, raudteeinfrastruktuuri kasutustasude kehtestamise ja ohutustunnistuste andmise kohta (EÜT 2001, L 75, lk 29; ELT eriväljaanne 07/05, lk 404), muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2007. aasta direktiiviga 2007/58/EÜ (ELT 2007, L 315, lk 44) (edaspidi „direktiiv 2001/14“), artikli 4 lõike 5, artikli 30 lõigete 1–3, 5 ja 6 tõlgendamist.

Taotlus on esitatud kohtuvaidluses Koleje Mazowieckie – KM sp. z o.o. (edaspidi „KM“) ja Skarb Państwa – Minister Infrastruktury i Budownictwa obecnie Minister Infrastruktury i Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (riigikassa, keda esindab infrastruktuuri- ja ehitusminister, praegu infrastruktuuriminister, ja raudteetranspordi ameti esimees, Poola) (edaspidi „UTK“) ja PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. (edaspidi „PKP PLK“) vahel seoses kahjuhüvitise ja intresside nõudega, mille on esitanud KM direktiivi 2001/14 ebaõige ülevõtmise tõttu.

Õiguslik raamistik

Liidu õigus

Direktiivi 2001/14 põhjendustes 11, 16 ja 46 on märgitud:

„(11)

Maksustamise ja läbilaskevõimsuse jaotamise skeemid peaksid võimaldama kõikidele ettevõtjatele ühetaolise ja diskrimineerimata juurdepääsu ning ausalt ja diskrimineerimata vastama kõikide kasutajate ning transpordiliikide vajadustele, niipalju kui võimalik.

[…]

(16)	Maksustamise ja läbilaskevõimsuse jaotamise skeemid peaksid võimaldama vaba konkurentsi raudteeteenuste pakkumise vallas.

[…]

(46)	Raudteeinfrastruktuuri tõhusaks haldamiseks ning ausaks ja diskrimineerimata kasutamiseks on vaja luua reguleeriv organ, kes jälgib kõnealuste ühenduse eeskirjade rakendamist ning tegutseb apellatsiooniorganina, ilma et see mõjutaks võimalust pöörduda kohtusse.“

Direktiivi artikkel 2 „Mõisted“ sätestab:

„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:

[…]

taotleja – litsentseeritud raudtee-ettevõtja ja/või rahvusvaheline raudtee-ettevõtjate rühmitus ning liikmesriikides, kus selline võimalus on loodud, muu füüsiline ja/või juriidiline isik, näiteks [nõukogu 26. juuni 1969. aasta määrusele (EMÜ) nr 1191/69 raudtee-, maantee- ja siseveetranspordis osutatavate avalike teenuste kontseptsioonist tulenevaid kohustusi puudutavate liikmesriikidepoolsete meetmete kohta (EÜT 1969, L 156, lk 1; ELT eriväljaanne 07/01, lk 19)] vastavad ametiasutused ning vedajad, kaubasaatjad ja kombineeritud veoteenuseid osutavad ettevõtjad, kellel on avalike teenuste osutamisega seonduv või ärihuvi infrastruktuuri läbilaskevõimsuse omandamiseks, et osutada oma vastavatel territooriumidel raudteeteenuseid;

[…]

raamkokkulepe – õiguslikult siduv avalik-õiguslik või eraõiguslik üldkokkulepe, millega määratakse kindlaks taotleja ja raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja või jaotava organi õigused ja kohustused seoses jaotatava infrastruktuuri läbilaskevõimsusega ning tasudega, mida võetakse pikema aja vältel kui ühe sõiduplaani kehtivusaeg;

[…]

raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja – organ või ettevõtja, kes vastutab eelkõige raudteeinfrastruktuuri rajamise ja hooldamise eest. Raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja ülesannete hulka võib kuuluda ka infrastruktuuri kontrolli- ja ohutussüsteemide majandamine. Need raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja ülesanded, mis on seotud võrguga või võrgu osaga, võib delegeerida erinevatele organitele või ettevõtjatele;

i)	võrk – kogu raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja omandis olev ja/või tema poolt hallatav raudteeinfrastruktuur;

[…]

raudtee-ettevõtja – kõik vastavalt kohaldatavatele ühenduse õigusaktidele litsentseeritud riigi osalusega äriühingud või eraõiguslikud ettevõtjad, kelle peamine tegevusala on osutada kaupade ja/või reisijate raudteeveo teenuseid ja kes on kohustatud tagama veduriteenuse; mõiste hõlmab ka üksnes veduriteenust osutavaid ettevõtjaid;

l)	rongiliin – infrastruktuuri läbilaskevõimsus, mis on vajalik rongi liikumiseks ühest punktist teise teatava ajavahemiku jooksul;

[…]“.

5	Direktiivi 2001/14 II peatükk „Infrastruktuuri kasutustasud“ koosneb artiklitest 4–12.

Direktiivi artikkel 4 „Tasude kehtestamine, määramine ja kogumine“ sätestab:

„1. Liikmesriigid kehtestavad tasude kogumise raamistiku, rikkumata seejuures raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja majandamise sõltumatust, mis on ette nähtud direktiivi 91/440/EMÜ artikliga 4.

Nimetatud majandamise sõltumatuse nõuet silmas pidades kehtestavad liikmesriigid ka konkreetsed maksustamiseeskirjad või delegeerivad vastavad volitused raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjale. Infrastruktuuri kasutustasu kindlaksmääramist ja kõnealuse tasu kogumist korraldab raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja.

[…]

5. Raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjad tagavad, et maksustamisskeemi kohaldamine tooks kaasa võrdsed ja diskrimineerimata tasud eri raudtee-ettevõtjatele, kes osutavad samalaadses turuosas samaväärse iseloomuga teenuseid, ning tegelikult rakendatavad tasud oleksid kooskõlas võrguaruandes sätestatud normidega.

[…]“.

Selle direktiivi artikli 6 „Infrastruktuurikulud ja raamatupidamisarvestus“ lõikes 2 on sätestatud:

„Raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjaid ergutatakse vähendama infrastruktuuri käigushoidmise kulusid ja kasutustasusid, pidades nõuetekohaselt silmas ohutust ning infrastruktuuriteenuse kvaliteedi säilitamist ja parandamist.“

Direktiivi 2001/14 artikli 7 „Maksustamispõhimõtted“ lõiked 2 ja 3 sätestavad:

„2. Liikmesriigid võivad nõuda, et raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja esitaks kehtestatud tasude kohta mis tahes vajalikke andmeid. Raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja peab nimetatud osas suutma tõendada, et igalt ettevõtjalt vastavalt artiklitele 4[–]12 tegelikult nõutud infrastruktuuri kasutustasud vastavad võrguaruandes sätestatud meetoditele ja normidele ning graafikutele, kui need on ette nähtud.

3. Olenemata lõigetest 4 või 5 või artiklist 8, kehtestatakse tasu minimaalse teenustepaketi ning teenindusrajatistele raudteed mööda juurdepääsu eest lähtuvalt kuludest, mis kõnealuse rongiliikluse korraldamisega otseselt kaasnevad.“

Direktiivi artikkel 9 „Tasude vähendamine“ sätestab:

„1. Olenemata asutamislepingu artiklitest 81, 82, 86 ja 87 ning käesoleva direktiivi artikli 7 lõikest 3, peab raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja poolt raudtee-ettevõtjalt mis tahes teenuste eest nõutavate tasude vähendamine vastama käesolevas artiklis sätestatud kriteeriumidele.

[…]

4. Vähendada võib üksnes tasusid, mida võetakse konkreetses infrastruktuuri osas.

5. Samalaadsete teenuste suhtes kohaldatakse samalaadseid tasu vähendamise skeeme.“

Nimetatud direktiivi artikli 30 „Reguleeriv organ“ kohaselt:

„1. Ilma et see mõjutaks artikli 21 lõike 6 kohaldamist, loovad liikmesriigid reguleeriva organi. Kõnealune organ, mis võib olla transpordiküsimuste eest vastutav ministeerium või mis tahes muu organ, on organisatsiooniliselt, rahastamisotsuste osas, õigusliku struktuuri poolest ning otsustustes sõltumatu mis tahes raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjast, maksustavast organist, jaotavast organist või taotlejast. Lisaks on organ funktsionaalselt sõltumatu igast pädevast asutusest, kes on seotud avaliku teenindamise lepingu töövõtja kindlaksmääramisega. Organ tegutseb vastavalt käesolevas artiklis sätestatud põhimõtetele, kusjuures apelleerimise ja reguleerimisega seotud funktsioonid võib anda eri organitele.

2. Kui taotleja leiab, et teda on ebaõiglaselt koheldud, diskrimineeritud või muul viisil kahjustatud, võib ta esitada reguleerivale organile apellatsiooni eelkõige raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja või vajadusel raudtee-ettevõtja otsuste vastu, mis on seotud:

[…]

d)	maksustamisskeemiga;

e)	temalt nõutavate või nõuda kavatsetavate infrastruktuuri kasutustasude suurusega;

[…]

3. Reguleeriv organ tagab, et raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja poolt kehtestatud tasud on II peatükiga vastavuses ning mittediskrimineerivad. Taotlejate ja raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja läbirääkimised infrastruktuuri kasutustasude üle on lubatud üksnes juhul, kui need toimuvad reguleeriva organi järelevalve all. Reguleeriv organ sekkub, kui läbirääkimised läheksid ilmselt vastuollu käesoleva direktiivi nõuetega.

[…]

5. Reguleeriv organ peab kaebuste puhul otsuse tegema ning võtma meetmeid olukorra heastamiseks hiljemalt kahe kuu jooksul alates kogu teabe saamisest.

Olenemata lõikest 6, on reguleeriva organi otsus siduv kõikidele pooltele, keda see puudutab.

Kui kaebus on esitatud seoses infrastruktuuri läbilaskevõimsuse eraldamisest keeldumise või tingimustega, mille alusel seda läbilaskevõimsust pakutakse, reguleeriv organ kas kinnitab, et raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja otsust ei ole tarvis muuta, või nõuab selle otsuse muutmist vastavalt reguleeriva organi poolt antud juhistele.

6. Liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed tagamaks, et reguleeriva organi otsused on võimalik kohtus läbi vaadata.“

Poola õigus

Tsiviilseadustiku (Kodeks cywilny) (Dz.u 1964, nr 16, rida 93) artiklis 417 on sätestatud:

„1. Riigikassa, kohalik omavalitsus või mõni muu juriidiline isik, kes teostab seaduse alusel avalikku võimu, vastutab kahju eest, mis on tekitatud ebaseadusliku tegevuse või tegevusetusega riigivõimu teostamisel.

2. Kui avalike teenuste osutamise ülesanne on lepinguga tehtud ülesandeks ühele kohalikule omavalitsusele või muule juriidilisele isikule, vastutavad tekitatud kahju eest ühiselt lepingutäitja ja käsundiandjast kohalik omavalitsus või riigikassa.“

Selle seadustiku artikkel 4171 näeb ette:

„1. Seadusandliku akti vastuvõtmisega tekitatud kahju hüvitamist võib nõuda pärast seda, kui asjakohases menetluses tuvastatakse, et see on vastuolus põhiseaduse, ratifitseeritud rahvusvahelise lepingu või seadusega.

2. Lõpliku kohtuotsuse või lõpliku otsusega tekitatud kahju hüvitamist võib nõuda pärast selle õigusvastasuse tuvastamist asjakohases menetluses, kui ei ole sätestatud teisiti. Sama kehtib juhul, kui lõplik kohtuotsus või lõplik otsus on tehtud põhiseaduse, ratifitseeritud rahvusvahelise kokkuleppe või seadusega vastuolus oleva õigustloova akti alusel.

3. Kui seadus näeb ette kohtuotsuse või otsuse tegemise, siis võib selle tegemata jätmisega tekitatud kahju hüvitamist nõuda pärast seda, kui asjakohases menetluses tuvastatakse, et selline tegematajätmine on õigusvastane, kui ei ole sätestatud teisiti.

4. Kui kahju on tekitatud sellise õigustloova akti vastu võtmata jätmisega, mille vastuvõtmine on õiguslikult nõutav, tuvastab kahju hüvitamise nõuet menetlev kohus selle tegevusetuse õigusvastasuse.“

28. märtsi 2003. aasta raudteetranspordi seaduse (Ustawa o transporcie kolejowym; Dziennik Ustaw, edaspidi „Dz. U.“, nr 86, rubriik 789) artikkel 33 põhikohtuasja asjaoludele kohaldatavas redaktsioonis sätestab:

„1. Infrastruktuuriettevõtja kehtestab nende tasude summa, mida raudtee‑ettevõtjad peavad infrastruktuuri kasutamise eest maksma.

2. Põhitasu raudteeinfrastruktuuri kasutamise eest kehtestatakse, võttes arvesse infrastruktuuriettevõtja kulusid, mis kõnealuse rongiliikluse korraldamisega otseselt kaasnevad.

3. Raudteeinfrastruktuuri kasutamise tasu koosneb põhitasust ja lisatasudest.

3 bis. Põhitasu raames kohaldab infrastruktuuriettevõtja eraldi tasu:

1)	minimaalse juurdepääsu eest raudteeinfrastruktuurile, mis hõlmab selle seaduse lisa I osa punktis 1 nimetatud teenuseid;

2)	juurdepääsu eest rongide hooldamise rajatistele, mis hõlmab selle seaduse lisa I osa punktis 2 nimetatud teenuseid.“

14	Raudteetranspordi seaduse artikkel 35 näeb ette seadusandliku pädevuse delegeerimise transpordiministrile.

Infrastruktuuriministri 27. veebruari 2009. aasta määruse raudteeinfrastruktuuri kasutamise ja juurdepääsu tingimuste kohta (rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej; Dz. U. nr 35, rubriik 274) artikli 8 põhikohtuasja asjaoludele kohaldatavas redaktsioonis on sätestatud:

„1. Infrastruktuuriettevõtja võtab raudteeinfrastruktuuri kasutusse andmise tasude arvutamisel arvesse:

otseseid kulusid, mis hõlmavad:

a)	hoolduskulusid,

b)	liikluse korraldamise kulusid,

c)	amortisatsiooni;

2)	kaudseid tegevuskulusid, mis hõlmavad infrastruktuuriettevõtja muid mõistlikke kulusid kui need, mida on mainitud punktides 1 ja 3;

3)	finantskulusid, mis on seotud nende laenude tagasimaksmisega, mis infrastruktuuriettevõtja on võtnud kasutusse antud infrastruktuuri arendamiseks ja kaasajastamiseks;

4)	majandamistegevust, mis on artiklis 7 nimetatud erinevasse kategooriasse kuuluvate rongiliinide ja rongide puhul kindlaks määratud.

2. Määr erineb sõltuvalt raudteeliini kategooriast ja rongi kogu brutomassist, kusjuures tuleb täpsustada, et määr suureneb nende parameetrite suurenedes.“

Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused

16	PKP PLK on Poolas raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja direktiivi 2001/14 artikli 2 punkti h tähenduses. Tema asutaja on Polskie Koleje Państwowe S.A., kes on koos riigikassaga tema aktsionär.

17	KM on avalik raudteeveo-ettevõtja, kelle aktsiad kuuluvad Województwo Mazowieckiele (Masoovia vojevoodkond, Poola).

KM sõlmis 19. mail 2009 Masoovia vojevoodkonnaga selle kohaliku omavalitsuse territooriumil reisijate piirkondliku raudteeveo teenuste osutamise raamlepingu. Raamleping nägi muu hulgas ette, et kõik avaliku teenuse osutamisega seotud kulud, mis ületavad raudtee-ettevõtja tulusid, kaetakse Masoovia vojevoodkonna hüvitisega, millele lisandub samuti viimase makstud mõistlik kasum.

19	PKP PLK ja KM sõlmisid ajavahemike 2009/2010 ja 2010/2011 kohta liinide kasutamise lepingud, mille alusel esimene andis teisele juurdepääsu raudteeinfrastruktuurile. PKP PLK kehtestatud KMi tasu ühtsed määrad kiideti heaks UTK otsusega.

20	Kuna PKP PLK ja KM ei olnud perioodide 2011/2012 ja 2012/2013 osas kokkuleppele jõudnud, määras UTK kindlaks raudteeinfrastruktuuri kasutamise tingimused.

30. mai 2013. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Poola (C‑512/10, EU:C:2013:338) otsustas Euroopa Kohus, et kuna Poola Vabariik on jätnud vastu võtmata meetmed, mille eesmärk on ergutada raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjat vähendama infrastruktuuri käigushoidmise kulusid ja kasutustasusid, ning võimaldanud minimaalse teenustepaketi ja teenindusrajatistele raudteed mööda juurdepääsu eest võetava tasu arvutamisel arvesse võtta kulusid, mida ei saa pidada kuludeks, mis kaasnevad otseselt rongiliikluse korraldamisega, siis on Poola Vabariik rikkunud vastavalt direktiivi 2001/14 artikli 6 lõikest 2 ja artikli 7 lõikest 3 tulenevaid kohustusi.

Pärast selle kohtuotsuse kuulutamist esitas KM Sąd Okręgowy w Warszawiele (Varssavi regionaalne kohus, Poola) hagi nõudega, et riigikassalt, keda esindab infrastruktuuriminister ja UTK esimees, ja PKP PLK-lt mõistetaks tema kasuks välja solidaarselt tasumisele kuuluv summa 220204408,72 Poola zlotti (PLN) (ligikaudu 48 miljonit eurot) koos intressiga kahju eest, mis tekkis talle minimaalse juurdepääsutasu tõttu, mida nõuti põhjendamatult perioodideks 2009/2010–2012/2013 kehtestatud teenustasu alusel.

KM põhjendas oma hagi sellega, et infrastruktuuriministri määrus raudteeinfrastruktuuri kasutamise ja juurdepääsu tingimuste kohta on vastuolus direktiiviga 2001/14, nagu Euroopa Kohus on seda tõlgendanud 30. mai 2013. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Poola (C‑512/10, EU:C:2013:338), kuna see ministri määrus võimaldas lisada minimaalse teenustepaketi ja teenindusrajatistele raudteed mööda juurdepääsu tasude arvutamisel kulud, mida ei saa pidada rongiliikluse korraldamisega otseselt kaasnevateks. KM tugines ka alusetult saadu tagastamise suhtes kohaldatavatele sätetele.

Sąd Okręgowy w Warszawie (Varssavi regionaalne kohus) jättis 24. märtsi 2016. aasta otsusega hagi rahuldamata eelkõige põhjusel, et direktiiviga 2001/14 ei olnud raudtee-ettevõtjatele antud subjektiivset õigust maksta raudteeinfrastruktuuri kasutamise eest kindlaks määratud maksimumtasu, seejärel, et 30. mai 2013. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (C‑512/10, EU:C:2013:338) ei mõjutanud avalik-õiguslike isikute tegevuse õigusvastasust, kuivõrd direktiivi sätted, mille rikkumist väideti, ei olnud piisavalt täpsed, et tekitada riigivastutust, ning viimaks, et KM ei saanud väita, et vaidlustatud UTK otsused olid vaidlustatud asjakohase menetluse alusel.

25	Sąd Apelacyjny w Warszawie (Varssavi apellatsioonikohus, Poola) jättis KMi apellatsioonkaebuse 18. detsembri 2017. aasta otsusega rahuldamata.

26	Sellega seoses märkis see kohus eelkõige, et direktiivis 2001/14 ei ole ette nähtud konkreetset tasusummat ja et igal juhul ei tulene 30. mai 2013. aasta kohtuotsusest komisjon vs. Poola (C‑512/10, EU:C:2013:338), et KMi makstud tasud olid ülemäärased.

27	KM esitas selle kohtuotsuse peale kassatsioonkaebuse Sąd Najwyższyle (Poola kõrgeim kohus).

Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib seoses infrastruktuuri kasutustasudega, et 30. mai 2013. aasta kohtuotsusest komisjon vs. Poola (C‑512/10, EU:C:2013:338) tuleneb, et Poola Vabariik võttis direktiivi 2001/14, eelkõige selle artikli 7 lõike 3 ebaõigesti üle, tuues võimaliku kahjuliku tagajärjena ära tasu ühe osa alusetu maksmise.

29	See kohus märgib siiski, et selle direktiivi artikli 30 kohaselt on reguleeriva organi ülesanne tagada, et raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja kehtestatud tasud on II peatükiga vastavuses ega ole diskrimineerivad.

Ta märgib, et 9. novembri 2017. aasta kohtuotsuses CTL Logistics (C‑489/15, EU:C:2017:834) ja eelkõige selle punktis 97 tehti oluline täpsustus direktiivi 2001/14 kohaldamise kohta, kuna Euroopa Kohus leidis seoses kasutustasude tagasimaksmisega tsiviilõiguse alusel, et selline tagasimaksmine võib tulla kõne alla vaid juhul, kui reguleeriv organ või tema otsust kontrolliv kohus teeb enne liikmesriigi õigusnormide kohaselt kindlaks, et see kasutustasu oli ebaseaduslik. Teiste kohtute sekkumine kasutustasu määrade kontrollimisse kahjustaks nimelt selle organi tehtava kontrolli ühtsust.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib seega teada, kas tsiviilvastutuse tuvastamise hagi raames, milles nõutakse direktiivi 2001/14 ebaõigest ülevõtmisest tuleneva kahju hüvitamist, mis seisneb raudteetasu enammaksmises, võib raudtee-ettevõtja esitada raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja ja riigi vastu nõude otse tsiviilkohtutele, ilma et reguleeriva organi otsust oleks enne kohtulikult kontrollitud.

Lisaks, mis puudutab riigivastutust direktiivi 2001/14 ebaõige ülevõtmise eest, siis rõhutab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et Euroopa Kohtu praktika, mis tuleneb eelkõige 5. märtsi 1996. aasta kohtuotsusest Brasserie du pêcheur ja Factortame (C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79), näib lubavat sellist vastutust liikmesriigi õiguse alusel tekkida, kui selles õiguses sätestatud tingimused on liidu õiguse omadest leebemad.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab, et Poola õiguse kohaselt ei piirdu riigi lepinguväline vastutus ilmselgete õigusrikkumiste juhtudega, vaid võib tekkida vastavalt tsiviilseadustiku artikli 4171 lõigetele 1 ja 4 ka riigisisese õigusakti vastuolu korral Poola põhiseaduse, rahvusvahelise lepingu või seadusega, ning kui kahju on põhjustanud õigusakti, mille vastuvõtmine on seaduse kohaselt nõutav, vastu võtmata jätmine, kui see on tuvastatud.

34	Lisaks, erinevalt Euroopa Kohtu praktikast võib riigivastutus tsiviilseadustiku artikli 361 lõike 1 alusel tekkida isegi siis, kui põhjuslik seos riigi süülise käitumise ja tekkinud kahju vahel on kaudne.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on seega tekkinud küsimus, kas liidu õigusega on vastuolus see, kui liikmesriigi tsiviilvastutust käsitlev õigus seab eraõiguslike isikute õigusele nõuda liikmesriigi poolt liidu õiguse rikkumisega tekitatud kahju hüvitamist vähem piiravad tingimused kui need, mis on ette nähtud liidu õiguses.

Neil asjaoludel otsustas Sąd Najwyższy (Poola kõrgeim kohus) kohtuliku arutamise peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1.

Kas direktiivi [2001/14] sätteid, eelkõige selle artikli 4 lõiget 5 ning artikli 30 lõikeid 1, 3, 5 ja 6 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus see, kui raudtee-ettevõtja võib reguleeriva organi otsuse kohtuliku kontrollita nõuda liikmesriigilt kahju hüvitamist ja intressi direktiivi ebaõige rakendamise eest, kui hüvitise üks osa on raudteeinfrastruktuuri kasutamise eest enammakstud tasu?

Kas käsitlusega – mille kohaselt liidu õigusest tulenev õigus hüvitisele, mis tuleneb selle õiguse väära kohaldamise tõttu, eelkõige direktiivi 2001/14 ebakohase ülevõtmise või ülevõtmata jätmise tõttu, on võimalik üksnes juhul, kui rikutud õigusnorm loob õigusi eraõiguslikele isikutele, kui on tuvastatud õigusvastasus (eelkõige juhul, kui see esineb liikmesriigi kaalutlusõiguse piiride ilmselge ja raske rikkumisena direktiivi ülevõtmisel) ja kui põhjuslik seos rikkumise ja kahju vahel on otsene – on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis annavad neil asjaoludel õiguse kahjuhüvitisele vähem rangetel tingimustel?“

Menetluse suulise osa uuendamise taotlus

37	Rzecznik Praw Obywatelskich (Poola ombudsman) esitas Euroopa Kohtu kantseleisse 1. juulil 2021 saabunud dokumendiga Euroopa Kohtu kodukorra artikli 83 alusel põhjendatud taotluse menetluse suulise osa uuendamiseks.

38	Euroopa Kohus leiab pärast kohtujuristi ärakuulamist, et nimetatud kuupäeval ei olnud enam võimalik sellist taotlust esitada.

Eelotsuse küsimuste analüüs

Esimene küsimus

Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2001/14 sätteid, eelkõige selle artikli 4 lõiget 5 ja artiklit 30 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus see, kui liikmesriigi üldkohus lahendab raudtee-ettevõtja esitatud riigivastutuse hagi, mille aluseks on selle direktiivi ebaõige ülevõtmine, mille tõttu on raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjale väidetavalt tasu enam makstud, ja kui reguleeriv organ või vajaduse korral kohus, kes on pädev läbi vaatama selle organi otsuste peale esitatud kaebusi, ei ole veel teinud otsust selle hüvitise õiguspärasuse kohta.

Kõigepealt tuleb meenutada, et direktiivi 2001/14 artikli 4 lõike 1 teises lõigus on ette nähtud, et raudteeinfrastruktuuri kasutustasu kindlaksmääramine ja selle kogumine on raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja ülesanne, ning lõikes 5 on täpsustatud, et raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja ülesanne on tagada, et tariifiskeemi kohaldatakse nii, et erinevate raudtee-ettevõtjate suhtes, kes osutavad samalaadses turuosas samaväärseid teenuseid, oleksid kehtestatud võrdväärsed ja mittediskrimineerivad kasutustasud ning et kasutustasud oleksid kooskõlas võrguaruandes sätestatud eeskirjadega.

Direktiivi 2001/14 artikli 4 lõige 5 rakendab direktiivi põhjendustes 11 ja 16 toodud põhimõtteid, mille kohaselt peavad tariifiskeemid ja läbilaskevõime jaotamise skeemid võimaldama kõikidele ettevõtjatele ühetaolise ja diskrimineerimata juurdepääsu ning ausalt ja diskrimineerimata vastama kõikide kasutajate ning transpordiliikide vajadustele, nii palju kui võimalik, et tagada vaba konkurents raudteeteenuste pakkumise vallas.

Raudtee-ettevõtjate võrdse kohtlemise ja diskrimineerimiskeelu põhimõte, mida rakendatakse eelkõige selle direktiivi artikli 9 lõikega 5, mille kohaselt kohaldatakse samalaadsete teenuste suhtes samalaadseid tasu vähendamise skeeme, kujutab endast infrastruktuuri kasutustasu arvutamise ja kogumise põhikriteeriumi (vt selle kohta 9. novembri 2017. aasta kohtuotsus CTL Logistics, C‑489/15, EU:C:2017:834, punkt 47).

Seega peavad infrastruktuuriettevõtjad, kelle ülesanne on kasutustasud kedagi diskrimineerimata kindlaks määrata ja neid koguda, ühelt poolt looma kõigile raudteevõrgustiku kasutajatele võrdsed tingimused ning teiselt poolt seisma hea ka selle eest, et kogutavad kasutustasud tegelikult nendele tingimustele vastavad (9. novembri 2017. aasta kohtuotsus CTL Logistics, C‑489/15, EU:C:2017:834, punkt 50).

Reguleeriva organi kohta tuleb märkida, et direktiivi 2001/14 põhjenduses 46 on märgitud, et raudteeinfrastruktuuri tõhusaks haldamiseks ning ausaks ja diskrimineerimata kasutamiseks on vaja luua reguleeriv organ, kes jälgib kõnealuste liidu eeskirjade rakendamist ning tegutseb apellatsiooniorganina, ilma et see mõjutaks võimalust pöörduda kohtusse.

Liikmesriigid peavad selle direktiivi artikli 30 lõike 1 kohaselt looma sellise organi, kelle poole võib nimetatud direktiivi artikli 30 lõike 2 kohaselt pöörduda taotleja, kes leiab, et „teda on ebaõiglaselt koheldud, diskrimineeritud või muul viisil kahjustatud“. Selle kohta esitatud kaebuses peetakse viimati nimetatud sätte kohaselt silmas eelkõige raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja otsuseid, mis puudutavad tariifiskeemi või infrastruktuuri kasutustasude, mida taotleja on või võib olla kohustatud maksma, taset või struktuuri.

46	Lisaks tagab sama direktiivi artikli 30 lõike 3 kohaselt reguleeriv organ, et raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja kehtestatud tasud on II peatükiga vastavuses ning mittediskrimineerivad.

Lõpuks peab reguleeriv organ direktiivi 2001/14 artikli 30 lõike 5 kohaselt tegema otsuse iga talle esitatud kaebuse kohta ning tema otsused on kõigile asjaomastele pooltele siduvad, samas kui selle direktiivi artikli 30 lõike 6 kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et need otsused on kohtulikult kontrollitavad.

Sellise kohtuvaidluse kontekstis, mille raames esitas raudteeinfrastruktuuri kasutaja liikmesriigi üldkohtule hagi, et saada tagasi osa sellele raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjale makstud kasutustasude summast, otsustas Euroopa Kohus, et neid sätteid tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi selliste õigusnormide kohaldamine, mis näevad ette, et raudteeinfrastruktuuri kasutustasude õiglust kontrollib juhtumipõhiselt üldkohus, ja võimalus vajaduse korral muuta kasutustasude summat, sõltumata nimetatud direktiivi artiklis 30 ette nähtud reguleeriva organi tehtavast järelevalvest (9. novembri 2017. aasta kohtuotsus CTL Logistics, C‑489/15, EU:C:2017:834, punkt 103).

Selliste liikmesriigi õigusnormide toime oleks nimelt see, et erinevad sõltumatute kohtute otsused, mis ei pruugi olla kõrgema kohtu praktikaga harmoneeritud, asendavad pädeva organi tehtava kontrolli ühtsuse, mistõttu kahe omavahel koordineerimata otsustusmehhanismi parallelism on ilmselges vastuolus direktiivi 2001/14 artikli 30 eesmärgiga (vt selle kohta 9. novembri 2017. aasta kohtuotsus CTL Logistics, C‑489/15, EU:C:2017:834, punkt 87).

Lisaks on reguleeriva organi otsustel direktiivi 2001/14 artikli 30 lõike 5 kohaselt mõju raudteesektori kõikidele asjaomastele pooltele, olgu need siis veoettevõtjad või raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjad. Vastupidi loovad tsiviilkohtute otsused, mis vajaduse korral põhinevad kasutustasude arvutamist käsitlevates õigusnormides sätestatud kriteeriumidel, piiratud tagajärgi vaid kohtuvaidluste poolte suhtes (vt selle kohta 9. novembri 2017. aasta kohtuotsus CTL Logistics, C‑489/15, EU:C:2017:834, punkt 94).

Nii võib kasutusõigusega ettevõtja, kes on esitanud infrastruktuuriettevõtja vastu hagi üldkohtusse, et nõuda kasutustasu osalist tagasimaksmist, saada eelise võrreldes nende konkurentidega, kes sellist hagi ei esitanud, mis kahjustaks eesmärki tagada õiglane konkurents raudteeteenuste osutamise sektoris (vt selle kohta 9. novembri 2017. aasta kohtuotsus CTL Logistics, C‑489/15, EU:C:2017:834, punktid 95 ja 96).

52	Käesoleva kohtuotsuse punktides 48–51 mainitud kohtupraktika on põhikohtuasjas täielikult kohaldatav.

Nimelt, kuna KM nõuab väidetavalt enammakstud kasutustasude tagasimaksmist Poola infrastruktuuriettevõtjalt PKP PLK-lt direktiivi 2001/14 ja eelkõige selle direktiivi artikli 7 lõike 3, mis käsitleb tasude kehtestamise põhimõtteid, ebaõige ülevõtmise tõttu, tuleb tema hagi üldkohtutes pidada otseselt seotuks raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja poolt enne kindlaks määratud individuaalse kasutustasu summa vaidlustamisega.

Kui aga nõustuda sellega, et üldkohtud võivad sellise vaidluse lahendada, ilma et reguleeriv organ ja vajaduse korral kohus, kes on pädev läbi vaatama selle organi otsuste peale esitatud kaebusi, oleksid vastavalt direktiivi 2001/14 artikli 30 lõigetele 3, 5 ja 6 teinud otsuse kõnealuste kasutustasude õiguspärasuse kohta ja võtnud vajaduse korral meetmed, mis on vajalikud nende võimaliku õigusvastasuse kõrvaldamiseks, seaks see kahtluse alla reguleeriva organi ülesande ja isegi selle soovitava toime selle direktiivi artikli 30 järgi.

Sellest tuleneb, et üldkohus ei saa lahendada nõudeid vastutuse tuvastamise hagi kohta, mis on seotud direktiivi 2001/14 väidetavalt ebaõige ülevõtmisega, ilma et reguleeriv organ või kohus, kes on pädev läbi vaatama selle organi otsuste peale esitatud kaebusi, oleks enne teinud otsuse infrastruktuuriettevõtja otsuste õiguspärasuse kohta, mis on selles üldkohtus vaidlustatud. See menetluskord, mis reguleerib kohtule esitatavaid hagisid, mille eesmärk on tagada, et isikud saaksid liidu õiguse alusel hüvitist kahju eest, mis on tekkinud liikmesriigi poolt selle direktiivi sätete rikkumise tõttu, kuulub seega direktiivi, mitte nimetatud liikmesriigi menetlusautonoomia kohaldamisalasse.

KM väidab oma kirjalikes seisukohtades siiski, et praktikas oli tal võimatu vaidlustada oma individuaalse kasutustasu suurust liikmesriigi reguleerivas asutuses. Nimelt, nagu otsustas Naczelny Sąd Administracyjny (Poola kõrgeim halduskohus), võib sellele organile esitatud kaebus tuua äärmisel juhul kaasa selle organi kontrolli, kuid sellega ei saa kaasneda haldusmenetluse algatamine, mille raames on nimetatud organil pädevus lahendada vaidlus asjas pooleks oleva asjaomase raudtee-ettevõtja ja raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja vahel. Nii on raudtee-ettevõtjad, kes saavad apellatsiooni korras edasi kaevata üksnes sellise kontrolli tulemusel, kohustatud esitama kahju hüvitamise hagi üldkohtutele.

Kui eeldada, et niisugune asjaolu on tõendatud – mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus –, siis tuleb eeltoodud kaalutlusi arvestades märkida, et direktiivi 2001/14 artikli 30 lõiked 2, 5 ja 6 annavad raudtee-ettevõtjale õiguse esitada reguleerivale organile kaebus raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja kehtestatud üksiktasude summa vaidlustamiseks ning vajaduse korral allutada selle organi tehtud otsus kohtulikule kontrollile, pöördudes selleks pädeva kohtu poole.

Sellega seoses tuleb veel rõhutada, et direktiivi 2001/14 artikli 30 sätted, lõiked 2, 5 ja 6 on tingimusteta ja piisavalt täpsed ning neil on seega vahetu õigusmõju (vt analoogia alusel 14. mai 2020. aasta kohtuotsus Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU ja C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punkt 288). Seega on need õigusnormid siduvad kõigile liikmesriikide asutustele, st nii liikmesriikide kohtutele kui ka kõikidele haldusorganitele, sealhulgas detsentraliseeritud asutustele, ning need asutused on kohustatud neid norme kohaldama (vt selle kohta 5. märtsi 2019. aasta kohtuotsus Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, punkt 90).

Eeltoodut arvestades tuleb esimesele küsimusele vastata, et direktiivi 2001/14 sätteid, eelkõige selle artikli 4 lõiget 5 ja artiklit 30 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus see, kui liikmesriigi üldkohus vaatab läbi riigivastutuse tuvastamise hagi, mille raudtee-ettevõtja on esitanud selle direktiivi ebaõige ülevõtmise tõttu ja mille tõttu on raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjale tasu väidetavalt enam makstud, kui reguleeriv organ või vajaduse korral kohus, kes on pädev läbi vaatama selle organi otsuste peale esitatud kaebusi, ei ole enne teinud otsust selle kasutustasu õiguspärasuse kohta. Selle direktiivi artikli 30 lõikeid 2, 5 ja 6 tuleb tõlgendada nii, et need nõuavad, et raudtee-ettevõtjal, kellele on antud juurdepääsuluba, on õigus vaidlustada raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja kehtestatud individuaalsete tasude summa reguleeriva organi ees, et see organ teeb vaide kohta otsuse ning et pädev kohus saab seda otsust kontrollida.

Teine küsimus

Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas liidu õigust tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus, kui liikmesriigi tsiviilvastutust käsitlev õigus seab eraõiguslike isikute õigusele nõuda liikmesriigi poolt liidu õiguse rikkumisega tekitatud kahju hüvitamist vähem piiravad tingimused kui need, mis on ette nähtud liidu õiguses.

Sellega seoses tuleb meenutada, et Euroopa Kohus on korduvalt otsustanud, et liidu õiguses tunnustatakse õigust kahju hüvitamisele juhul, kui täidetud on kolm tingimust: rikutud õigusnorm peab andma õigusi eraõiguslikele isikutele, rikkumine peab olema piisavalt selge ja lõpuks peab liikmesriigile pandud kohustuse rikkumise ja kahjustatud isikutele tekkinud kahju vahel olema otsene põhjuslik seos (5. märtsi 1996. aasta kohtuotsus Brasserie du pêcheur ja Factortame, C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, punkt 51, ja 29. juuli 2019. aasta kohtuotsus Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe, C‑620/17, EU:C:2019:630, punkt 35 ja seal viidatud kohtupraktika).

Tuleb märkida, et niisama korduvalt on Euroopa Kohus leidnud, et eelmises punktis nimetatud kolm tingimust ei välista seda, et liikmesriigi õiguse alusel võib riigivastutus tekkida vähem piiravatel tingimustel (vt selle kohta 5. märtsi 1996. aasta kohtuotsus Brasserie du pêcheur ja Factortame, C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, punkt 66; 12. septembri 2006. aasta kohtuotsus Eman ja Sevinger, C‑300/04, EU:C:2006:545, punkt 69, ning 29. juuli 2019. aasta kohtuotsus Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe, C‑620/17, EU:C:2019:630, punktid 37 ja 38 ning seal viidatud kohtupraktika).

Eeltoodut arvestades tuleb teisele küsimusele vastata, et liidu õigust tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus, kui liikmesriigi tsiviilvastutust käsitlev õigus seab üksikisikute õigusele nõuda liikmesriigi poolt liidu õiguse rikkumisega tekitatud kahju hüvitamist vähem piiravad tingimused kui need, mis on ette nähtud liidu õiguses.

Kohtukulud

64	Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (viies koda) otsustab:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2001. aasta direktiivi 2001/14/EÜ raudteeinfrastruktuuri läbilaskevõimsuse jaotamise, raudteeinfrastruktuuri kasutustasude kehtestamise ja ohutustunnistuste andmise kohta, muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2007. aasta direktiiviga 2007/58/EÜ, sätteid, eelkõige selle artikli 4 lõiget 5 ja artiklit 30 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus see, kui liikmesriigi üldkohus vaatab läbi riigivastutuse tuvastamise hagi, mille raudtee-ettevõtja on esitanud selle direktiivi ebaõige ülevõtmise tõttu ja mille tõttu on raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjale tasu väidetavalt enam makstud, kui reguleeriv organ või vajaduse korral kohus, kes on pädev läbi vaatama selle organi otsuste peale esitatud kaebusi, ei ole enne teinud otsust selle kasutustasu õiguspärasuse kohta.

Direktiivi 2001/14, muudetud direktiiviga 2007/58, artikli 30 lõikeid 2, 5 ja 6 tuleb tõlgendada nii, et need nõuavad, et raudtee-ettevõtjal, kellele on antud juurdepääsuluba, on õigus vaidlustada raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja kehtestatud individuaalsete tasude summa reguleeriva organi ees, et see organ teeb vaide kohta otsuse ning et pädev kohus saab seda otsust kontrollida.

2.	Liidu õigust tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus, kui liikmesriigi tsiviilvastutust käsitlev õigus seab üksikisikute õigusele nõuda liikmesriigi poolt liidu õiguse rikkumisega tekitatud kahju hüvitamist vähem piiravad tingimused kui need, mis on ette nähtud liidu õiguses.

Allkirjad

( *1 ) Kohtumenetluse keel: poola.