EUROOPA KOHTU OTSUS

5. märts 1996(*)

Liikmesriigi vastutuse põhimõte talle omistatava ühenduse õiguse rikkumisega üksikisikutele põhjustatud kahju eest – Liikmesriigi seadusandjale omistatavad rikkumised – Riigivastutuse kohaldamise tingimused – Kahju hüvitamise ulatus

Liidetud kohtuasjades C-46/93 ja C-48/93,

mille esemeks on Euroopa Kohtule EMÜ asutamislepingu artikli 177 alusel esitatud Bundesgerichtshof’i (C‑46/93) ja High Court of Justice, Queen’s Bench Division, Divisional Court’i (C‑48/93) kaks eelotsusetaotlust nimetatud kohtutes pooleliolevates menetlustes järgmiste poolte vahel:

Brasserie du pêcheur SA

ja

Bundesrepublik Deutschland,

ning

The Queen

ja

Secretary of State for Transport

ex parte: Factortame Ltd jt,

eelotsuse tegemiseks sellise põhimõtte tõlgendamise kohta, mille kohaselt riik vastutab talle omistatava ühenduse õiguse rikkumisega üksikisikutele põhjustatud kahju eest,

EUROOPA KOHUS,

koosseisus: president G. C. Rodríguez Iglesias (ettekandja), kodade esimehed C. N. Kakouris, D. A. O. Edward ja G. Hirsch, kohtunikud G. F. Mancini, F. A. Schockweiler, J. C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann ja J. L. Murray,

kohtujurist: G. Tesauro,

kohtusekretärid: asekohtusekretär H. von Holstein ja vanemametnik H. A. Rühl,

arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:

–        Brasserie du pêcheur SA, esindaja: advokaat H. Büttner, Karlsruhe,

–        hagejad 1–36 ja 38–84 kohtuasjas C-48/93, esindajad: D. Vaughan, QC, ja G. Barling, QC, ning barrister D. Anderson, keda volitas solicitor S. Swabey,

–        hagejad 85–97 kohtuasjas C­48/93, esindaja: barrister N. Green, keda volitas solicitor N. Horton,

–        37. hageja kohtuasjas C-48/93, esindajad: N. Forwood, QC, ja barrister P. Duffy, keda volitas Holman Fenwick & Willan, solicitors,

–        Saksamaa valitsus, esindajad: liitvabariigi majandusministeeriumi Ministerialrat E. Röder, keda abistas advokaat J. Sedemund, Köln,

–        Ühendkuningriigi valitsus, esindaja: Assistant Treasury Solicitor J. E. Collins, keda abistasid barrister S. Richards, barrister C. Vajda ja barrister R. Thompson,

–        Taani valitsus, esindaja: välisministeeriumi õigusnõunik J. Molde,

–        Hispaania valitsus, esindajad: ühenduse õiguse ja asutustevahelise koordineerimise peadirektor A. J. Navarro González ning riigi õigusteenistuse abogado del Estado R. Silva de Lapuerta ja abogado del Estado G. Calvo Díaz,

–        Prantsuse valitsus, esindajad: välisministeeriumi õigusosakonna juhataja J.‑P. Puissochet ja sama ministeeriumi õigusosakonna juhataja asetäitja C. de Salins,

–        Iirimaa valitsus, esindaja: Chief State Solicitor M. A. Buckley,

–        Madalmaade valitsus, esindaja: välisministeeriumi õigusnõunik A. Bos,

–        Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: õigustalituse asepeadirektor C. Timmermans, õigusnõunik J. Pipkorn ja õigustalituse ametnik C. Docksey,

arvestades kohtuistungi ettekannet,

olles 25. oktoobri 1994. aasta kohtuistungil ära kuulanud suulised märkused, mida esitasid Brasserie du pêcheur SA (esindajad: H. Büttner ja advokaat P. Soler-Couteaux, Strasbourg), hagejad 1–36 ja 38–84 kohtuasjas C-48/93 (esindajad: D. Vaughan, G. Barling, D. Anderson ja S. Swabey), hagejad 85–97 kohtuasjas C­48/93 (esindaja: N. Green), 37. hageja kohtuasjas C-48/93 (esindajad: N. Forwood ja P. Duffy), Saksamaa valitsus (esindaja: J. Sedemund), Ühendkuningriigi valitsus (esindajad: Attorney General Sir N. Lyell, QC, ning S. Richards, C. Vajda ja J. E. Collins), Taani valitsus (esindaja: välisministeeriumi õigusnõunik P. Biering), Kreeka valitsus (esindaja: riikliku õigusnõukogu abiõigusnõunik F. Georgakopoulos), Hispaania valitsus (esindajad: R. Silva de Lapuerta ja G. Calvo Díaz), Prantsuse valitsus (esindaja: C. de Salins), Madalmaade valitsus (esindaja: välisministeeriumi abiõigusnõunik J. W. de Zwaan) ja komisjon (esindajad: C. Timmermans, J. Pipkorn ja C. Docksey),

olles 28. novembri 1995. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,

on teinud järgmise

otsuse

1        Bundesgerichtshof (kohtuasjas C-46/93) ja High Court of Justice, Queen’s Bench Division, Divisional Court (kohtuasjas C-48/93) esitasid 28. jaanuari 1993. aasta ja 18. novembri 1992. aasta määrustega, mis saabusid Euroopa Kohtusse vastavalt 17. veebruaril 1993 ja 18. veebruaril 1993, EMÜ asutamislepingu artikli 177 alusel eelotsuse küsimused, mis puudutavad liikmesriigi vastutuse kohaldamise tingimusi kahju puhul, mis on talle omistatava ühenduse õiguse rikkumisega üksikisikutele põhjustatud.

2        Need küsimused kerkisid vaidlustes esiteks äriühingu Brasserie du pêcheur (edaspidi „Brasserie du pêcheur”) ja Saksamaa Liitvabariigi vahel ning teiseks äriühingu Factortame Ltd jt (edaspidi „Factortame jt”) ning Suurbritannia ja Põhja-Iirimaa Ühendkuningriigi vahel.

 Kohtuasi C-46/93

3        Prantsuse äriühing Brasserie du pêcheur, kelle asukoht on Schiltigheimis (Alsace), kinnitas eelotsusetaotluse esitanud kohtus, et oli 1981. aasta lõpul sunnitud katkestama oma õlle ekspordi Saksamaale, kuna pädevad Saksa ametiasutused leidsid, et õlu, mida ta toodab, ei vasta puhtusenõudele, mis oli kehtestatud 14. märtsi 1952. aasta Biersteuergesetz’i (õlleaktsiisiseadus, BGBl I, lk 149) 14. detsembri 1976. aasta versiooni (BGBl I, lk 3341, edaspidi „BStG”) artiklitega 9 ja 10.

4        Komisjon leidis, et need sätted on vastuolus EMÜ asutamislepingu artikliga 30, ja algatas Saksamaa Liitvabariigi suhtes liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse, osutades niihästi keelule turustada nimetuse „Bier” (õlu) all õlut, mis on seaduslikult valmistatud teistes liikmesriikides teiste meetodite järgi, kui ka keelule importida lisaaineid sisaldavat õlut. Euroopa Kohus leidis 12. märtsi 1987. aasta otsuses kohtuasjas 178/84: komisjon v. Saksamaa (EKL 1987, lk 1227), et keeld turustada teistest liikmesriikidest imporditud õlut, mis ei vasta Saksa õigusaktide kõnesolevatele sätetele, on vastuolus asutamislepingu artikliga 30.

5        Brasserie du pêcheur esitas seepärast Saksamaa Liitvabariigi vastu hagi aastatel 1981–1987 selle impordipiiranguga talle tekitatud kahju hüvitamiseks ning nõudis 1 800 000 Saksa marga suurust hüvitist, mis kattis vaid osa tegelikust kahjust.

6        Bundesgerichtshof tugineb selles küsimuses Bürgerliches Gesetzbuch’i (Saksa tsiviilseadustik, edaspidi „BGB”) artiklile 839 ja Grundgesetz’i (põhiseadus, edaspidi „GG”) artiklile 34. BGB artikli 839 lõike 1 esimese lause kohaselt „peab iga ametnik, kes jätab oma ametikohustused kolmanda isiku suhtes kas tahtlikult või hooletusest täitmata, hüvitama sellele kolmandale isikule niiviisi tekitatud kahju”. GG artikkel 34 näeb ette, et „kui mõni isik avalikus teenistuses jätab täitmata oma ametikohustused kolmanda isiku suhtes, vastutab selle eest põhimõtteliselt riik või asutus, kelle teenistuses see isik on”.

7        Nendest sätetest koostoimes võib järeldada, et riigivastutuse puhul kehtib nõue, et täitmata jäetud kohustus peab kolmandat isikut puudutama, mis tähendab, et riik vastutab vaid nende kohustuste täitmata jätmise eest, mis on kehtestatud kolmanda isiku huvides. Kuid nagu rõhutab Bundesgerichtshof, võtab siseriiklik seadusandja BStG­ga enda peale vaid ülesanded, mis puudutavad laia avalikkust, mitte ühte konkreetset isikut või isikute rühma, keda võiks käsitleda „kolmandate isikutena” ülalmainitud õigusnormide tähenduses.

8        Selles kontekstis esitas Bundesgerichtshof Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1.      Kas ühenduse õiguse põhimõte, mille kohaselt on liikmesriik kohustatud talle omistatava ühenduse õiguse rikkumisega üksikisikutele põhjustatud kahju hüvitama, on kohaldatav ka juhul, kui rikkumine seisneb selles, et mõnd liikmesriigi parlamendi vastu võetud seadust ei kohandatud ühenduse õigusnormidele, mis on ülimuslikud (antud juhul ei kohandatud Biersteuergesetz’i artikleid 9 ja 10 EMÜ asutamislepingu artiklile 30)?

2.      Kas siseriiklik õiguskord võib seada võimalikule õigusele saada hüvitist samasuguseid piiranguid, nagu rakendatakse juhul, kui mõni seadus rikub ülimuslikke siseriiklikke õigusnorme, näiteks juhul, kui mõni Saksamaa Liitvabariigi tavaline seadus rikub Grundgesetz’i?

3.      Kas siseriiklik õiguskord võib seada õiguse saada hüvitist sõltuvusse süüst (tahtlus või hooletus), mille võib omistada õigusaktide kohandamata jätmise eest vastutavale riigiorganile?

4.      Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav ja teisele eitav, siis:

a)      Kas kohustus hüvitada kahju vastavalt siseriiklikule õigusele võib piirduda vaid selle kahju hüvitamisega, mis tekitati isiku teatud konkreetsele seadusega kaitstud õigusele, näiteks omandile, või tuleb hüvitada igasugune varaline kahju, kaasa arvatud saamata jäänud tulu?

b)      Kas kohustus hüvitada kahju laieneb ka kahjule, mis tekkis enne, kui Euroopa Kohus tuvastas oma 12. märtsi 1987. aasta otsuses kohtuasjas 178/84: komisjon v. Saksamaa, et Biersteuergesetz’i artikkel 10 rikub ülimuslikke ühenduse õigusnorme?”

 Kohtuasi C-48/93

9        Factortame jt, mis koondab nii füüsilisi isikuid kui ka Briti õiguse alusel asutatud äriühinguid, samuti nende juhatajaid ja aktsionäre, esitas 16. detsembril 1988 High Court of Justice, Queen Bench Division, Divisional Court’ile (edaspidi „Divisional Court”) hagi, et vaidlustada 1988. aasta seaduse Merchant Shipping Act (1988. aasta kaubalaevastiku seadus) II osa vastavus ühenduse õigusele ja eriti EMÜ asutamislepingu artiklile 52. See seadus jõustus 1. detsembril 1988, kehtestades üleminekuperioodi, mis lõppes 31. märtsil 1989. Seadus nägi ette uue Briti kalalaevade registri sisseseadmise ning kehtestas laevade registreerimiseks, kaasa arvatud nende laevade registreerimiseks, mis olid juba registreeritud vanas registris, mõned tingimused, mis olid seotud omanike kodakondsuse, elu- ja asukohaga. Laevadel, mida ei saanud uude registrisse kanda, ei olnud õigust kalastada.

10      Vastates liikmesriigi kohtu küsimusele, leidis Euroopa Kohus oma 25. juuli 1991. aasta otsuses kohtuasjas C-221/89: Factortame II (EKL 1991, lk I­3905), et ühenduse õigus ei luba kehtestada laevade puhul selliseid omanike ja kasutajate kodakondsuse, elu- ja asukohaga seotud nõudeid, nagu nägi ette Ühendkuningriigi registreerimissüsteem, see lubab aga see-eest kehtestada sellise registreerimistingimuse, mille kohaselt laevade tegevust korraldatakse ja nende kasutamist juhitakse ja kontrollitakse Ühendkuningriigi territooriumilt.

11      Komisjon esitas 4. augustil 1989 Ühendkuningriigi vastu liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi. Samal ajal esitas ta ajutiste meetmete kohaldamise taotluse, mille eesmärk oli peatada eespool mainitud kodakondsustingimuste rakendamine põhjendusel, et need on vastuolus EMÜ asutamislepingu artiklitega 7, 52 ja 221. Euroopa Kohtu president rahuldas peatamise taotluse 10. oktoobri 1989. aasta määrusega kohtuasjas 246/89 R: komisjon v. Ühendkuningriik (EKL 1989, lk 3125). Määruse täitmiseks võttis Ühendkuningriik vastu õigusnormid, mis muutsid uut registreerimissüsteemi ja jõustusid 2. novembril 1989. Oma 4. oktoobri 1991. aasta otsuses kohtuasjas C-246/89: komisjon v. Ühendkuningriik (EKL 1991, lk I-4585) kinnitas Euroopa Kohus, et hagis vaidlustatud registreerimistingimused on vastuolus ühenduse õigusega.

12      Vahepeal, 2. oktoobril 1991 võttis Divisional Court vastu määruse, millega ta viis ellu Euroopa Kohtu eelmainitud 25. juuli 1991. aasta otsuse, ja samal ajal palus kaebuse esitajatel oma kahju hüvitamise nõuet täpsustada. Hagejad esitasid seepeale kohtule erinevate kahju liikide lõikes üksikasjaliku ülevaate hüvitisnõudest, mis hõlmas kõnesolevate õigusaktide jõustumise kuupäevast, st 1. aprillist 1989 kuni selle tühistamiseni 2. novembril 1989, tehtud kulutusi ja kantud kahju.

13      Lõpuks lubas Divisional Court oma 18. novembri 1992. aasta määrusega äriühingul Rawlings (Trawling) Ltd, kes on põhikohtuasja 37. hageja kohtuasjas C-48/93, oma hüvitisnõuet muuta ja lisada sellesse „karistusliku” kahju hüvitamise nõude ametiasutuste põhiseadusevastase käitumise eest (exemplary damages for unconstitutional behaviour).

14      Selles kontekstis esitas Divisional Court Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused.

„1.      Kas käesoleva kohtuasja asjaolude puhul, nimelt juhul, kui:

a)      liikmesriigi õigusaktidega on kehtestatud tingimused, mis on seotud kalalaevaomanike ja ­kasutajate ning samuti reederfirmade aktsionäride ja äriühingute juhatajate kodakondsuse, elu- ja asukohaga;

b)      Euroopa Kohus on leidnud, et niisugused tingimused on vastuolus EMÜ asutamislepingu artiklitega 5, 7, 52 ja 221 (kohtuasjad C‑221/89 ja C‑246/89),

annab ühenduse õigus seda tüüpi laevade omanikele ja kasutajatele ning reederfirmade juhatajatele ja/või aktsionäridele õiguse saada liikmesriigilt hüvitist kahju eest, mis nad kandsid EMÜ asutamislepingu kõigi või mõnede ülalmainitud rikkumiste tõttu?

2.      Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, siis missugused on kriteeriumid, mida siseriiklik kohus peab ühenduse õiguse järgi kohaldama, et teha otsus kahjuhüvitise kohta, millega on hõlmatud:

a)      kulutused ja/või kasumi ja/või tulu kaotus perioodil, mis järgneb nimetatud tingimuste jõustumisele ja mille kestel tuli panna laevad ankrusse, korraldada kalapüük ümber ja/või püüda laevad registreerida mõnes muus kohas;

b)      kahju, mis tuleneb sellest, et laevad või laevade osad või reederfirmade aktsiad müüdi alla oma väärtust;

c)      kahju, mis tekkis kohustusest maksta kautsjoneid, trahve ja õigusabi kulusid, mille toovad kaasa väidetavad õigusrikkumised, mis on seotud laevade kustutamisega riiklikust registrist;

d)      kahju, mis tekkis selle tulemusena, et need isikud ei saanud olla edasi laevaomanikud või -kasutajad;

e)      osutatud teenuste tasu kaotus;

f)      kulutused, mis tehti, püüdes vähendada eelmainitud kahju;

g)      karistuslik kahjuhüvitis, kui on nõutud?”

15      Põhikohtuasja faktilised asjaolud, menetluse käik ja Euroopa Kohtule esitatud märkused on ulatuslikumalt esitatud kohtuistungi ettekandes. Kohtutoimiku materjalid leiavad alljärgnevalt käsitlemist vaid niivõrd, kuivõrd see on Euroopa Kohtu arutluskäigu seisukohalt vajalik.

 Riigivastutus liikmesriigi seadusandja tegude ja tegevusetuse eest, mis on vastuolus ühenduse õigusega (nii kohtuasja C­46/93 kui ka C-48/93 esimene küsimus)

16      Oma esimeses küsimuses soovivad mõlemad siseriiklikud kohtud sisuliselt teada saada, kas põhimõte, et liikmesriik on kohustatud talle omistatava ühenduse õiguse rikkumisega üksikisikutele põhjustatud kahju hüvitama, on kohaldatav juhul, kui väidetava rikkumise eest vastutab liikmesriigi seadusandja.

17      Esiteks tuleb meenutada, et juba 19. novembri 1991. aasta otsuses liidetud kohtuasjades C‑6/90 ja C‑9/90: Francovich jt (EKL 1991, lk I­5357, punkt 37) sedastas Euroopa Kohus, et ühenduse õigus kehtestab põhimõtte, et liikmesriik on kohustatud talle omistatava ühenduse õiguse rikkumisega üksikisikutele põhjustatud kahju hüvitama.

18      Saksamaa, Iirimaa ja Madalmaade valitsuse arvates on liikmesriikidel kohustus hüvitada üksikisikutele tekitatud kahju vaid niisuguste õigusnormide rikkumise korral, mis ei ole vahetult kohaldatavad. Eespool viidatud kohtuotsuses Francovich jt soovis Euroopa Kohus lihtsalt täita ühte lünka süsteemis, millega tagatakse üksikisikute õigused. Kui siseriiklik õigus annab neile hagi esitamise õiguse, et nad saaksid kaitsta oma õigusi, mis põhinevad ühenduse õiguse vahetult kohaldatavatel sätetel, ei ole vaja anda neile niisuguste sätete rikkumise puhul ka vahetult ühenduse õigusel rajanevat õigust kahju hüvitamisele.

19      Seda argumenti ei saa toetada.

20      Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt annab isikute õigus tugineda siseriiklikes kohtutes asutamislepingu vahetult kohaldatavatele sätetele vaid minimaalse tagatise ning ainuüksi sellest ei piisa asutamislepingu täielikuks rakendamiseks (vt eelkõige 15. oktoobri 1986. aasta otsus kohtuasjas 168/85: komisjon v. Itaalia, EKL 1986, lk 2945, punkt 11; 26. veebruari 1991. aasta otsus kohtuasjas C­120/88: komisjon v. Itaalia, EKL 1991, lk I­621, punkt 10, ja 26. veebruari 1991. aasta otsus kohtuasjas C-119/89: komisjon v. Hispaania, EKL 1991, lk I­641, punkt 9). Selle õiguse eesmärk on tagada ühenduse õiguse sätete ülimuslik kohaldamine siseriiklike sätete suhtes, kuid sellega ei saa kõikidel juhtudel tagada üksikisikule ühenduse õigusega antud õiguste kasutamist ega eelkõige hoida ära seda, et ta kannab kahju liikmesriigile omistatava ühenduse õiguse rikkumise tõttu. Eespool viidatud kohtuotsuse Francovich jt punktist 33 selgub aga, et ühenduse õiguse täielik toime muutuks küsitavaks, kui üksikisikutel ei oleks võimalik saada hüvitist, kui nende õigusi on ühenduse õiguse rikkumisega kahjustatud.

21      Nii on see juhul, kui üksikisik, kelle õigusi on direktiivi üle võtmata jätmisega kahjustatud ja kellel ei ole võimalust tugineda siseriiklikus kohtus vahetult direktiivi teatud sätetele, sest need ei ole piisavalt täpsed ja tingimusteta, esitab direktiivi üle võtmata jätnud liikmesriigi peale asutamislepingu artikli 189 kolmanda lõigu rikkumise tõttu kahju hüvitamise hagi. Niisugustel asjaoludel nagu eespool viidatud kohtuasjas Francovich jt on kahju hüvitamise eesmärk kõrvaldada kahjustavad tagajärjed direktiiviga soodustatud isikutele, kui liikmesriik ei ole direktiivi üle võtnud.

22      See on nii ka siis, kui rikutakse õigust, mille annab vahetult niisugune ühenduse õigusnorm, millele üksikisikud võivad siseriiklikes kohtutes tugineda. Sel juhul tuleneb õigus kahju hüvitamisele otseselt vahetust õigusmõjust, mis omistatakse ühenduse õigusnormidele, mille rikkumine põhjustas kahju.

23      Antud juhul on selge, et vaidlusalustel ühenduse õigusnormidel, st asutamislepingu artiklil 30 kohtuasjas C-46/93 ja asutamislepingu artiklil 52 kohtuasjas C-48/93, on vahetu õigusmõju selles mõttes, et need annavad üksikisikutele õigusi, millele nad võivad siseriiklikes kohtutes vahetult tugineda. Niisuguste õigusnormide rikkumine võib tuua kaasa kohustuse hüvitada kahju.

24      Saksamaa valitsus arvab lisaks, et üldise õiguse saada hüvitist võib üksikisikutele anda vaid seadusandlik akt ning et sellise õiguse tunnustamine kohtuotsusega on vastuolus pädevuse jaotusega ühenduse institutsioonide ja liikmesriikide vahel ning asutamislepinguga kehtestatud institutsioonilise tasakaaluga.

25      Selles osas tuleb rõhutada, et küsimus, kas ja missugusel määral on riik vastutav kahjude eest, mis tekkisid talle ühenduse õigusega pandud kohustuste rikkumise tulemusena, puudutab asutamislepingu tõlgendamist ja kuulub sellisena Euroopa Kohtu pädevusse.

26      Antud juhul, nagu ka eespool viidatud kohtuasjas Francovich jt esitasid selle tõlgendamisküsimuse Euroopa Kohtule siseriiklikud kohtud asutamislepingu artikli 177 alusel.

27      Kuna asutamislepingus ei ole sätteid, mis reguleeriksid sõnaselgelt ja täpselt tagajärgi, mis kaasnevad sellega, kui liikmesriigid rikuvad ühenduse õigust, siis Euroopa Kohus, kes talle asutamislepingu artikliga 164 pandud ülesannet täites tagab, et asutamislepingu tõlgendamisel ja kohaldamisel peetakse kinni seadusest, lahendab niisuguse küsimuse, järgides üldtunnustatud tõlgendamismeetodeid ja eriti ühenduse õigussüsteemi aluspõhimõtteid ning vajaduse korral ka üldpõhimõtteid, mis on ühised kõikide liikmesriikide õigussüsteemidele.

28      Käsitledes lepinguvälist vastutust, mis lasub ühendusel oma institutsioonide või teenistujate poolt ülesannete täitmisel tekitatud kahju eest, viitab asutamislepingu artikli 215 teine lõik liikmesriikide õiguse ühistele üldpõhimõtetele.

29      Ühenduse lepinguvälise vastutuse põhimõte, mis on seega asutamislepingu artikliga 215 sõnaselgelt kehtestatud, väljendab vaid liikmesriikide õigussüsteemidele omast üldpõhimõtet, mille kohaselt õigusvastane tegu või tegevusetus toob kaasa kohustuse hüvitada tekitatud kahju. See säte peegeldab ka avaliku võimu kohustust hüvitada oma ülesannete täitmise käigus põhjustatud kahju.

30      Lisaks tuleb märkida, et paljudes siseriiklikes õigussüsteemides on riigivastutuse õiguslikud alused põhiosas välja töötanud kohtud.

31      Eelnevat arvestades märkis Euroopa Kohus juba eespool viidatud otsuse Francovich jt punktis 35, et põhimõte, et riik on vastutav talle omistatava ühenduse õiguse rikkumisega üksikisikutele põhjustatud kahju eest, on asutamislepingu süsteemile omane.

32      Sellest järeldub, et põhimõte kehtib kõikidel juhtumitel, mil liikmesriik rikub ühenduse õigust, milline ka ei oleks liikmesriigi organ, kelle tegu või tegevusetus liikmesriigi kohustuste rikkumise põhjustas.

33      Arvestades lisaks ühenduse õiguskorra aluseks olevat nõuet, et ühenduse õigust tuleb kohaldada ühetaoliselt (vt eelkõige 21. veebruari 1991. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑143/88 ja C‑92/89: Zuckerfabrik, EKL 1991, lk I-415, punkt 26), ei saa üksikisikutele ühenduse õiguse rikkumisega põhjustatud kahju hüvitamise kohustus sõltuda siseriiklikest normidest, mis näevad ette pädevuse jaotuse põhiseaduslike institutsioonide vahel.

34      Siinkohal tuleb märkida, et nagu rõhutab kohtujurist oma ettepaneku punktis 38, vaadeldakse ka rahvusvahelises õiguskorras ühtse tervikuna riiki, kelle vastutus rahvusvahelise kohustuse täitmata jätmise eest on tõusetunud, ükskõik, kas kahju põhjustanud rikkumine on omistatav seadusandlikule, täidesaatvale või kohtuvõimule. Ühenduse õiguskorras peab see olema nii seda enam, et kõik riigiorganid, sealhulgas seadusandlik võim, on oma ülesannete täitmisel kohustatud järgima norme, mis on kehtestatud ühenduse õigusega ja mis võivad vahetult reguleerida üksikisikute olukorda.

35      Seega ei saa asjaolu, et liikmesriigi kohustuste väidetava rikkumise eest on siseriiklike normide kohaselt vastutav liikmesriigi seadusandja, seada kahtluse alla ühenduse õigusele tuginevate üksikisikute õiguste kaitsest tulenevaid nõudeid ja antud juhul õigust saavutada siseriiklikes kohtutes nimetatud rikkumisega põhjustatud kahju hüvitamine.

36      Järelikult tuleb siseriiklikele kohtutele vastata, et põhimõte, mille kohaselt on liikmesriigid kohustatud neile omistatava ühenduse õiguse rikkumisega üksikisikutele põhjustatud kahju hüvitama, on kohaldatav, kui liikmesriigi kohustuste väidetava rikkumise eest vastutab liikmesriigi seadusandja.

 Riigivastutuse kohaldamise tingimused juhul, kui liikmesriigi seadusandja teod või tegevusetus on vastuolus ühenduse õigusega (teine küsimus kohtuasjas C-46/93 ja esimene küsimus kohtuasjas C-48/93)

37      Oma küsimustes paluvad siseriiklikud kohtud Euroopa Kohtul täpsustada, missugustel tingimustel tagab ühenduse õigus käesoleva juhtumi asjaolusid arvestades üksikisikutele õiguse saada hüvitist kahju eest, mis on põhjustatud liikmesriigile omistatava ühenduse õiguse rikkumisega.

38      Siinkohal tuleb meenutada, et kuigi liikmesriigi vastutuse kehtestab ühenduse õigus, sõltub see, mis tingimustel annab see õiguse saada hüvitist, kahju põhjustanud ühenduse õiguse rikkumise iseloomust (eespool viidatud kohtuotsus Francovich jt, punkt 38).

39      Nende tingimuste kindlaksmääramisel tuleb kõigepealt arvestada ühenduse õiguskorra põhimõtteid, mis on riigivastutuse aluseks: esiteks ühenduse normide täielik toime ja nendega antud õiguste tõhus kaitse ning teiseks liikmesriikidele asutamislepingu artikliga 5 pandud koostöökohustus (vt eespool viidatud kohtuotsus Francovich jt, punktid 31–36).

40      Lisaks on asjakohane, nagu rõhutasid komisjon ja erinevad märkusi esitanud valitsused, lähtuda Euroopa Kohtu praktikast, mis puudutab ühenduse lepinguvälist vastutust.

41      Esiteks viitab asutamislepingu artikli 215 teine lõik ühenduse lepinguvälise vastutuse küsimuses liikmesriikide õiguse ühistele üldpõhimõtetele, millest Euroopa Kohus lähtub kirjalike normide puudumisel ka muudes ühenduse õiguse valdkondades.

42      Teiseks ei tohi riigivastutuse kohaldamise tingimused üksikisikutele ühenduse õiguse rikkumisega põhjustatud kahju puhul erineda ühenduse vastutusest võrreldavates tingimustes, kui see ei ole eriliste põhjustega õigustatud. Ühenduse õigusega üksikisikutele antud õiguste kaitse ei saa varieeruda sõltuvalt sellest, kas kahju põhjustas siseriiklik või ühenduse ametiasutus.

43      Süsteem, mille Euroopa Kohus on välja kujundanud käsitlemaks asutamislepingu artiklit 215 ja täpsemalt vastutust normatiivaktide andmise eest, võtab eelkõige arvesse lahendatavate olukordade keerukust, normide kohaldamis- või tõlgendamisraskusi ning eriti kõnesoleva akti vastuvõtja kaalutlusruumi.

44      Euroopa Kohtu praktika, mis puudutab ühenduse lepinguvälist vastutust, on välja töötatud, arvestades ulatuslikku kaalutlusruumi, mis on jäetud institutsioonidele ühenduse poliitika elluviimisel, eriti mis puudutab majanduspoliitika valikut sisaldavaid normatiivakte.

45      Seadusandlikku tegevust puudutava ühenduse vastutuse kitsas tõlgendamine on selgitatav kaalutlusega, et esiteks ei tohi seadusandliku funktsiooni teostamist isegi seal, kus on õigusaktide seaduslikkuse kohtulik järelevalve, takistada kahju hüvitamise nõuete oht iga kord, kui ühenduse üldise huvi tõttu tuleb võtta normatiivseid meetmeid, mis võivad kahjustada üksikisikute huve, ning teiseks saab seadusandlikus kontekstis, mida iseloomustab ühenduse poliitika elluviimiseks hädavajalik ulatuslik kaalutlusõigus, kohaldada ühenduse vastutust vaid juhul, kui asjassepuutuv institutsioon on ilmselgelt ja jämedalt eiranud oma volituste piire (25. mai 1978. aasta otsus liidetud kohtuasjades 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 ja 40/77: HNL jt v. nõukogu ja komisjon, EKL 1978, lk 1209, punktid 5 ja 6).

46      Seda arvestades tuleb tõdeda, et liikmesriigi seadusandjal, nagu ka ühenduse institutsioonidel, ei ole alati ulatuslikku kaalutlusõigust, kui tegemist on valdkonnaga, mida reguleerib ühenduse õigus. See võib panna talle kohustusi saavutada mingi kindel tulemus või kohustusi tegutseda või teatud tegevusest hoiduda, mis mõnikord kahandavad olulisel määral tema kaalutlusruumi. Nii on see näiteks juhul, kui liikmesriik on nagu eespool viidatud kohtuotsuse Francovich jt asjaolude puhul kohustatud võtma vastavalt asutamislepingu artiklile 189 teatud tähtaja jooksul kõik vajalikud meetmed, et saavutada direktiivis ette nähtud tulemus. Sellisel juhul ei ole direktiivi üle võtmata jätmise eest liikmesriigi vastutuse kohaldamisel mingit tähtsust asjaolul, et meetmed peab võtma liikmesriigi seadusandja.

47      Seevastu juhul, kui liikmesriik tegutseb valdkonnas, kus tal on ulatuslik kaalutlusõigus, mis on võrreldav sellega, mis on ühenduse institutsioonidel ühenduse poliitika elluviimisel, peavad tema vastutuse kohaldamise tingimused olema põhimõtteliselt samad, millest sõltub ühenduse vastutus samalaadses olukorras.

48      Põhikohtuasjas, mille pinnalt tekkis kohtuasi C-46/93, reguleeris Saksa seadusandja toiduainete, täpsemalt õlle valdkonda. Kuna puudus ühtlustamine ühenduse tasandil, oli liikmesriigi seadusandjal selles valdkonnas ulatuslik kaalutlusõigus, et võtta vastu turustatava õlle kvaliteeti puudutavaid õigusnorme.

49      Mis puudutab kohtuasja C-48/93 asjaolusid, siis siingi oli Ühendkuningriigi seadusandjal ulatuslik kaalutlusõigus. Vaidlusalused õigusaktid puudutasid esiteks laevade registreerimist, valdkonda, mis ühenduse õiguse arengutaset arvestades kuulub liikmesriikide pädevusse, ning teiseks kalapüügi reguleerimist, sektorit, kus ühise poliitika elluviimisel on jäetud liikmesriikidele teatud kaalutlusruum.

50      Niisiis selgub, et nimetatud kahel juhtumil seisid Saksamaa ja Ühendkuningriigi seadusandja silmitsi olukordadega, mis sisaldasid valikuid, mida võib võrrelda nendega, mis tuleb teha ühenduse institutsioonidel, kui nad võtavad vastu normatiivakte ühenduse poliitika elluviimiseks.

51      Neil asjaoludel tunnustab ühenduse õigus õigust kahju hüvitamisele niipea, kui on täidetud kolm tingimust: rikutud õigusnorm peab andma õigusi üksikisikutele, rikkumine peab olema piisavalt selge ja lõpuks peab liikmesriigile pandud kohustuse rikkumise ja kahjustatud isikute kantud kahju vahel olema otsene põhjuslik seos.

52      Esiteks vastavad need tingimused ühenduse normide täieliku toime ja nendes sätestatud õiguste tõhusa kaitse nõuetele.

53      Teiseks langevad need tingimused sisuliselt kokku Euroopa Kohtu praktikas artikli 215 tõlgendamisel välja kujundatud tingimustega, mis puudutavad ühenduse vastutust üksikisikutele selle institutsioonide ebaseaduslike normatiivaktidega põhjustatud kahju eest.

54      Esimene tingimus, mis puudutab kohtuasjas C-46/93 asutamislepingu artiklit 30 ja kohtuasjas C-48/93 asutamislepingu artiklit 52, on ilmselgelt täidetud. Kuigi artikkel 30 kehtestab liikmesriikidele keelu, tekitab see ühtlasi üksikisikutele õigusi, mida siseriiklikud kohtud peavad kaitsma (22. märtsi 1977. aasta otsus kohtuasjas 74/76: Iannelli ja Volpi, EKL 1977, lk 557, punkt 13). Ka asutamislepingu artikkel 52 annab sisuliselt üksikisikutele õigusi (21. juuni 1974. aasta otsus kohtuasjas 2/74: Reyners, EKL 1974, lk 631, punkt 25).

55      Mis puudutab teist tingimust, siis nii artiklis 215 sätestatud ühenduse vastutuse kui ka liikmesriikide vastutuse puhul ühenduse õiguse rikkumise eest on rikkumise kvalifitseerimisel piisavalt selgeks rikkumiseks otsustav kriteerium see, kas liikmesriik või ühenduse institutsioon eiras oma kaalutlusõiguse piire ilmselgelt ja jämedalt.

56      Selles küsimuses võib pädev kohus muu hulgas arvestada rikutud õigusnormi selguse ja täpsuse astet, kaalutlusruumi ulatust, mille rikutud norm jätab siseriiklikele või ühenduse ametiasutustele, liikmesriigi kohustuste rikkumise või põhjustatud kahju tahtlikku või mittetahtlikku iseloomu, õigusnormi võimaliku rikkumise vabandatavat või mittevabandatavat iseloomu, asjaolu, et mõne ühenduse institutsiooni suhtumine võis aidata kaasa tegevusetusele või ühenduse õigusega vastuolus olevate meetmete või praktika rakendamisele või säilitamisele.

57      Igal juhul on ühenduse õiguse rikkumine ilmselge juhul, kui see kestis edasi, hoolimata kohtuotsusest, millega liikmesriigi kohustuste väidetav rikkumine on tuvastatud, Euroopa Kohtu eelotsusest või antud valdkonnas väljakujunenud kohtupraktikast, mille kohaselt kõnesolev käitumine on õigusvastane.

58      Antud juhul ei saa Euroopa Kohus asendada siseriiklike kohtute arvamust enda omaga, sest viimased on ainsana pädevad tuvastama põhikohtuasjade faktilisi asjaolusid ja iseloomustama kõnesolevaid ühenduse õiguse rikkumisi. Ta peab siiski vajalikuks meenutada teatud asjaolusid, mida siseriiklikud kohtud võiksid arvesse võtta.

59      Nii on kohtuasjas C-46/93 oluline eristada kahte küsimust: esiteks hoidis Saksa seadusandja jõus Biersteuergesetz’i sätteid, mis puudutasid õlle puhtust ja keelasid turustada nimetuse „Bier” all teistest liikmesriikidest imporditud õlut, mis oli seaduslikult valmistatud teistel meetoditel, ning teiseks hoidis ta jõus sellesama seaduse sätteid, mis keelasid importida lisaaineid sisaldavat õlut. Asutamislepingu artikli 30 rikkumist Saksa seadusega, mis puudutab turustatava toote nimetust, on raske pidada vabandatavaks eksimuseks, kuna selle õigusnormi vastuolu asutamislepingu artikliga 30 oli ilmselge Euroopa Kohtu varasemast praktikast ja eelkõige tema 20. veebruari 1979. aasta otsusest kohtuasjas 120/78: Rewe-Zentral (EKL 1979, lk 649) ehk Cassis de Dijon’i kohtuasi ja 9. detsembri 1981. aasta otsusest kohtuasjas 193/80: komisjon v. Itaalia (EKL 1981, lk 3019) lähtudes. Seevastu hindamismaterjal, mis oli vastavat kohtupraktikat arvestades siseriikliku seadusandja käsutuses selleks, et otsustada, kas lisaainete kasutamise keeld on ühenduse õigusega vastuolus, võimaldas enne eespool viidatud 12. märtsi 1987. aasta kohtuotsust komisjon v. Saksamaa, millega Euroopa Kohus tunnistas selle keelu vastuolus olevaks artikliga 30, palju väiksemal määral järeldusi teha.

60      Ka kohtuasjas C-48/93 osutatud siseriiklike õigusnormide kohta võib teha mitmeid tähelepanekuid.

61      Ühendkuningriigi seadusandja otsust viia 1988. aasta seadusesse Merchant Shipping Act sisse kalalaevade registreerimise tingimusi käsitlevad sätted tuleb hinnata erinevalt sõltuvalt sellest, kas tegemist on sätetega, mis kehtestavad registreerimisele kodakondsustingimuse, mis on ilmselge ühenduse õigusega vastuolus olev otsene diskrimineerimine, või sätetega, mis kehtestavad laevaomanike ja -kasutajate elu- ja asukohaga seotud tingimusi.

62      Nende viimaste tingimuste nõue tundub esimesel hetkel olevat vastuolus asutamislepingu artikliga 52, kuid Ühendkuningriik püüdis neid põhjendada ühise kalastuspoliitika eesmärkidele toetudes. Euroopa Kohus oma otsuses Factortame II selle põhjendusega ei nõustunud.

63      Et hinnata, kas artikli 52 niisugune rikkumine Ühendkuningriigi poolt on piisavalt selge, võib siseriiklik kohus muu hulgas arvesse võtta ühise kalastuspoliitika iseärasustega seotud õiguslikke vaidlusi, komisjoni suhtumist, kes andis oma seisukohast Ühendkuningriigile teada õigeaegselt, ning hinnanguid ühenduse õiguse määratletuse kohta, mida on väljendanud siseriiklikud kohtud esialgse õiguskaitse menetlustes, mille algatasid üksikisikud, keda Merchant Shipping Act’i kohaldamine puudutas.

64      Lõpuks tuleb võtta arvesse ka äriühingu Rawlings (Trawling) Ltd, kes on 37. kaebuse esitaja kohtuasjas C-48/93, kinnitust, et Ühendkuningriik ei võtnud otsekohe eespool viidatud Euroopa Kohtu presidendi 10. oktoobri 1989. aasta määruse komisjon v. Ühendkuningriik täitmiseks vajalikke meetmeid, mis asjatult suurendas kahju, mis ta kandis. Seda asjaolu, mille Ühendkuningriigi valitsus mõistagi kohtuistungi käigus sõnaselgelt vaidlustas, peab siseriiklik kohus juhul, kui see osutub tõeseks, arvestama, sest see kujutab juba iseenesest ühenduse õiguse ilmselget ja niisiis piisavalt selget rikkumist.

65      Mis puudutab kolmandat tingimust, siis on siseriiklike kohtute ülesanne kontrollida, kas liikmesriigile pandud kohustuse rikkumise ja kahjustatud isikute kantud kahju vahel on otsene põhjuslik seos.

66      Kolm eespool mainitud tingimust on vajalikud ja piisavad selleks, et üksikisikutel tekiks õigus kahju hüvitamisele, välistamata siiski, et riigivastutust võib siseriikliku õiguse alusel kohaldada vähem piiravatel tingimustel.

67      Juhul kui õigus kahju hüvitamisele põhineb otseselt ühenduse õigusel ja kui eelmises punktis nimetatud tingimused on täidetud, on riik eespool viidatud kohtuotsuse Francovich jt punktidest 41–43 tulenevalt kohustatud heastama põhjustatud kahju tagajärjed siseriikliku õiguse vastutust käsitlevate sätete alusel, tagades, et siseriiklikes õigusaktides sätestatud kahju hüvitamise tingimused ei ole vähem soodsad kui need, mis puudutavad samalaadseid siseriiklikke nõudeid, ega ole korraldatud nii, et hüvitise saamine on praktikas võimatu või ülemäära raske (vt ka 9. novembri 1983. aasta otsus kohtuasjas 199/82: San Giorgio, EKL 1983, lk 3595).

68      Selles osas võivad siseriiklikes õiguskordades riigivõimu seadusandliku funktsiooni teostamist puudutava lepinguvälise vastutuse valdkonnas esinevad piirangud muuta üksikisikutel praktikas võimatuks või ülemäära raskeks kasutada ühenduse õigusega tagatud õigust saada hüvitist ühenduse õiguse rikkumisega põhjustatud kahju eest.

69      Antud juhul püüab siseriiklik kohus kohtuasjas C-46/93 leida vastust eelkõige küsimusele, kas siseriiklik õigus võib seada võimalikule õigusele saada hüvitist samu piiranguid, mis on kohaldatavad juhul, kui mõni seadus rikub ülimuslikke siseriiklikke õigusnorme, näiteks siis, kui tavaline liitvabariigi seadus rikub Saksamaa Liitvabariigi GG­d.

70      Selles osas tuleb märkida, et kui taoliste piirangute seadmine tundubki olevat kooskõlas nõudega mitte kehtestada ebasoodsamaid tingimusi kui need, mis puudutavad sarnaseid siseriiklikke nõudeid, tuleb veel kontrollida, ega need piirangud ei muuda hüvitise saamist praktikas võimatuks või ülemäära raskeks.

71      Saksa õigusega kehtestatud tingimus, et juhul, kui mõni seadus rikub ülimuslikke siseriiklikke õigusnorme, peab seadusandja tegu või tegevusetus puudutama üksikjuhtumit, muudab ühenduse õiguse rikkumisega tekitatud kahju tegeliku hüvitamise praktikas võimatuks või ülemäära raskeks, võttes arvesse, et liikmesriigi seadusandja ees seisvad ülesanded puudutavad põhimõtteliselt kogu üldsust ega osuta ühtki isikut ega isikute kategooriat, keda võiks vaadelda individuaalselt.

72      Niipea kui selline tingimus takistab siseriiklikel kohtutel täitmast kohustust tagada ühenduse õiguse täielik toime, kindlustades üksikisikutele nende õiguste tõhusa kaitse, tuleb see ühenduse õigusest tulenevate liikmesriigi kohustuste rikkumise puhul, mis on omistatav liikmesriigi seadusandjale, kõrvale heita.

73      Selline võimalik tingimus, mille kehtestab põhimõtteliselt Inglise õigus avaliku võimu vastutuse kohaldamisel ja mille kohaselt tuleb tõendada võimu kuritarvitamist avaliku võimu teostamisel (misfeasance in public office) – niisugune kuritarvitamine on mõeldamatu seadusandja puhul –, muudab samuti praktikas võimatuks või ülemäära raskeks hüvitise saamise ühenduse õiguse rikkumisega tekitatud kahju eest, kui seda võib omistada liikmesriigi seadusandjale.

74      Siseriiklike kohtute esitatud küsimustele tuleb seega vastata, et kui ühenduse õiguse rikkumist liikmesriigi poolt võib omistada liikmesriigi seadusandjale, kes tegutseb valdkonnas, kus tal on ulatuslik kaalutlusruum seadusandlike valikute tegemisel, on kahjustatud üksikisikutel õigus kahju hüvitamisele juhul, kui rikutud ühenduse õigusnormi eesmärk on anda neile õigusi, kui rikkumine on piisavalt selge ning kui selle rikkumise ja üksikisikutel tekkinud kahju vahel on otsene põhjuslik seos. Neil tingimustel on liikmesriik siseriikliku õiguse vastutust käsitlevate sätete alusel kohustatud heastama talle omistatava ühenduse õiguse rikkumisega põhjustatud kahju tagajärjed, tagades, et kohaldatavates siseriiklikes õigusaktides sätestatud tingimused ei ole vähem soodsad kui need, mis puudutavad samalaadseid siseriiklikke nõudeid, ega ole korraldatud nii, et hüvitise saamine muutuks praktikas võimatuks või ülemäära raskeks.

 Võimalus seada kahju hüvitamine sõltuvusse süü olemasolust (kolmas küsimus kohtuasjas C-46/93)

75      Oma kolmanda küsimusega soovib Bundesgerichtshof sisuliselt teada saada, kas siseriiklik kohus võib siseriiklikke õigusakte kohaldades seada kahju hüvitamist sõltuvusse sellest, kas on olemas tahtluse või hooletuse vormis selle riigiorgani süü, kellele liikmesriigi kohustuste rikkumist võib omistada.

76      Kõigepealt tuleb märkida, et nagu selgub kohtutoimikust, ei ole süü mõistel erinevates õigussüsteemides üks ja sama sisu.

77      Seejärel tuleb meenutada, et eelmise küsimuse vastusest järeldub, et kui ühenduse õiguse rikkumist saab omistada liikmesriigile, kes tegutseb valdkonnas, kus tal on seadusandlike valikute tegemisel ulatuslik kaalutlusõigus, tunnustatakse õigust kahju hüvitamisele ühenduse õiguse alusel muu hulgas tingimusel, et kõnesolev rikkumine on piisavalt selge.

78      Et otsustada, kas ühenduse õiguse rikkumine on selge või mitte, tuleb seega arvestada teatud objektiivseid ja subjektiivseid asjaolusid, mis võivad siseriiklikus õigussüsteemis seonduda süü mõistega (vt asjaolud, mida käsitletakse eespool punktides 56 ja 57).

79      Sellest järeldub, et üksikisikutele tekitatud kahju hüvitamise kohustus ei saa põhineda süü mõistest tuleneval tingimusel, mis esitab rangemaid nõudmisi kui ühenduse õiguse piisavalt selge rikkumine eeldaks. Sellise lisatingimuse kehtestamine paneks kahtluse alla ühenduse õiguskorral põhineva õiguse kahju hüvitamisele.

80      Järelikult tuleb siseriiklikule kohtule vastata, et ta ei saa siseriiklikke õigusakte kohaldades seada kahju hüvitamist sõltuvusse sellest, kas on olemas tahtluse või hooletuse vormis selle riigiorgani süü, kellele liikmesriigi kohustuste rikkumist võib omistada, kui see seab rangemaid nõudmisi kui ühenduse õiguse piisavalt selge rikkumine eeldab.

 Kahju hüvitamise ulatus (kohtuasja C-46/93 neljanda küsimuse punkt a ja kohtuasja C-48/93 teine küsimus)

81      Nendes küsimustes paluvad siseriiklikud kohtud Euroopa Kohtul sisuliselt välja tuua kriteeriumid, mis võimaldaksid määrata kindlaks, millises ulatuses on liikmesriik, kellele õigusrikkumist võib omistada, kohustatud kahju hüvitama.

82      Selles osas tuleb rõhutada, et hüvitis üksikisikutele ühenduse õiguse rikkumisega põhjustatud kahju eest peab olema vastavuses kantud kahjuga, nii et oleks tagatud nende õiguste tõhus kaitse.

83      Kui antud valdkonnas ühenduse õigusnormid puuduvad, tuleb iga liikmesriigi siseriiklikus õiguskorras kehtestada kriteeriumid, mis võimaldavad kindlaks määrata hüvitise ulatuse, võttes arvesse, et need kriteeriumid ei tohi olla vähem soodsad kui need, mis puudutavad samalaadseid siseriiklikul õigusel põhinevaid nõudeid, ning igal juhul ei tohi need olla korraldatud nii, et hüvitise saamine muutuks praktikas võimatuks või ülemäära raskeks.

84      Eelkõige tuleb täpsustada, et hüvitamisele kuuluva kahju kindlaksmääramisel saab siseriiklik kohus kontrollida, kas kahjustatud isik on tõendanud, et ta on ilmutanud hoolt, mida saab mõistlikult oodata, et kahju ära hoida või selle ulatust piirata, ning eriti seda, kas ta kasutas õigeaegselt kõiki õiguskaitsevahendeid, mis olid tema käsutuses.

85      Liikmesriikide õigussüsteemide ühise üldpõhimõtte kohaselt on kahjustatud isik kohustatud tõendama, et ta on ilmutanud hoolt, mida saab mõistlikult oodata, et kahju ära hoida või selle ulatust piirata, vastasel korral jääb kahju tema enda kanda (19. mai 1992. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-104/89 ja C-37/90: Mulder jt v. nõukogu ja komisjon, EKL 1992, lk I-3061, punkt 33).

86      Bundesgerichtshof küsib, kas siseriiklik õigusnorm võib üldisel viisil piirata kahju hüvitamise kohustust vaid selle kahju hüvitamisega, mis on põhjustatud teatud isiklikele hüvedele, mida konkreetselt kaitseb mõni õigusnorm, näiteks omandile, või tuleb hüvitada ka hagejate saamata jäänud tulu. Ta täpsustab ka, et Saksa õigus ei käsitle teistest liikmesriikidest pärit toodete turustamise võimalust ettevõtjate kaitstava varalise õigusena.

87      Selles osas tuleb märkida, et ühenduse õiguse rikkumise puhul ei saa hüvitatava kahju puhul täiesti välistada saamata jäänud tulu. Nimelt võib saamata jäänud tulu täielik välistamine muuta kahju hüvitamise majanduslikes või kaubanduslikes kohtuvaidlustes praktiliselt võimatuks.

88      Divisional Court’i teises küsimuses osutatud erinevate kahju liikide kohta ei kehtesta ühenduse õigus mingeid erikriteeriume. Kahju liikide küsimuste lahendamine on siseriikliku kohtu ülesanne, kes kohaldab siseriiklikku õigust, järgides eespool punktis 83 meenutatud nõudeid.

89      Mis puudutab konkreetselt „karistusliku” kahjuhüvitise (exemplary damages) väljamõistmist, siis tuleb täpsustada, nagu näitas siseriiklik kohus, et siseriiklikus õiguses põhineb see hüvitusviis niisuguse asjaolu tuvastamisel, et asjaomased ametiasutused tegutsesid survet avaldades, meelevaldselt või põhiseadusevastaselt. Kui nende käitumine rikub ühenduse õigust või muudab seda rikkumist raskemaks, ei saa ühenduse õigusel põhineva nõude või hagi puhul välistada karistusliku kahjuhüvitise väljamõistmist, kui sellist kahjuhüvitist saab välja mõista samalaadse siseriiklikul õigusel põhineva nõude või hagi puhul.

90      Seega tuleb siseriiklikele kohtutele vastata, et hüvitis ühenduse õiguse rikkumisega üksikisikutele põhjustatud kahju eest, mille liikmesriik on kohustatud hüvitama, peab olema vastavuses kantud kahjuga. Kui selles valdkonnas ühenduse õigusnormid puuduvad, tuleb iga liikmesriigi siseriiklikus õiguskorras kehtestada kriteeriumid, mis võimaldavad kindlaks määrata hüvitise ulatuse, võttes arvesse, et need kriteeriumid ei tohi olla vähem soodsad kui need, mis puudutavad samalaadseid siseriiklikul õigusel põhinevaid nõudeid või hagisid, ning igal juhul ei tohi need olla korraldatud nii, et hüvitise saamine muutuks praktikas võimatuks või ülemäära raskeks. Ühenduse õigusega ei ole kooskõlas siseriiklik õigusnorm, mis üldisel viisil piirab kahju hüvitamise kohustust vaid selle kahju hüvitamisega, mis on põhjustatud teatud isiklikele hüvedele, mida konkreetselt kaitseb mõni õigusnorm, näiteks omandile, välistades üksikisikute saamata jäänud tulu. Lisaks peab ühenduse õigusel põhinevate nõuete või hagide puhul saama välja mõista erilaadse kahjuhüvitise, nagu seda on Inglise õiguses ette nähtud „karistuslik” kahjuhüvitis (exemplary damages), kui seda saab välja mõista siseriiklikul õigusel põhinevate nõuete ja hagide puhul.

 Ajavahemik, mille ulatuses hüvitist makstakse (kohtuasja C-46/93 neljanda küsimuse punkt b)

91      Selles küsimuses tahab siseriiklik kohus teada, kas hüvitatav kahju hõlmab kahju, mis tekkis enne, kui kuulutati Euroopa Kohtu otsus liikmesriigi kohustuste rikkumise tuvastamise kohta.

92      Nagu selgub vastusest teisele küsimusele, tekib õigus kahju hüvitamisele ühenduse õiguse alusel niipea, kui eespool punktis 51 nimetatud tingimused on täidetud.

93      Üks nendest tingimustest on see, et ühenduse õiguse rikkumine peab olema piisavalt selge. Euroopa Kohtu otsuse olemasolu, millega eelnevalt on tuvastatud liikmesriigi kohustuste rikkumine, on kahtlemata otsustava tähtsusega asjaolu, aga mitte tingimata vajalik selleks, et nimetatud tingimus oleks täidetud (vt käesoleva kohtuotsuse punktid 55–57).

94      Nõustuda sellega, et asjassepuutuva liikmesriigi hüvitamiskohustust võiks piirata vaid kahjuga, mis on tekkinud pärast Euroopa Kohtu sellise otsuse kuulutamist, millega on tuvastatud liikmesriigi kohustuste rikkumine, tähendaks niisiis vaidlustada õigus kahju hüvitamisele, mida ühenduse õiguskord tunnustab.

95      Pealegi, kui seada kahju hüvitamine sõltuvusse nõudest, et Euroopa Kohus peab olema eelnevalt tuvastanud ühenduse õigusest tulenevate liikmesriigi kohustuste rikkumise, mida saab omistada liikmesriigile, läheb see vastuollu ühenduse õiguse tõhususe põhimõttega, sest see välistab igasuguse õiguse kahju hüvitamisele, kui oletatav liikmesriigi kohustuste rikkumine ei ole olnud asutamislepingu artikli 169 alusel esitatud komisjoni hagi esemeks ning Euroopa Kohus ei ole seda rikkumist tuvastanud. Üksikisikut soodustavad õigused, mis tulenevad ühenduse õigusnormidest, millel on liikmesriigi sisemises õiguskorras vahetu õigusmõju, ei saa aga sõltuda sellest, kas komisjon peab otstarbekaks algatada liikmesriigi vastu asutamislepingu artikli 169 alusel menetlus, ega sellest, kas Euroopa Kohus on kuulutanud liikmesriigi kohustuste rikkumist tuvastava kohtuotsuse (vt selle kohta 14. detsembri 1982. aasta otsus liidetud kohtuasjades 314/81, 315/81, 316/81 ja 83/82: Waterkeyn jt, EKL 1982, lk 4337, punkt 16).

96      Seega tuleb esitatud küsimusele vastata, et liikmesriigi kohustust hüvitada talle omistatava ühenduse õiguse rikkumisega üksikisikutele põhjustatud kahju ei saa piirata kohustusega hüvitada vaid see kahju, mis on tekkinud pärast Euroopa Kohtu sellise otsuse kuulutamist, millega on tuvastatud liikmesriigi kohustuste väidetav rikkumine.

 Taotlus piirata kohtuotsuse ajalist kehtivust

97      Saksamaa valitsus palub Euroopa Kohtul piirata hüvitatav kahju, mille võib välja mõista Saksamaa Liitvabariigilt, vaid selle kahjuga, mis tekkis pärast otsuse väljakuulutamist käesolevas kohtuasjas, kui kahju kandnud isikud ei ole juba varem esitanud hagi või muud samaväärset nõuet. Ta leiab, et kohtuotsuse kehtivuse selline ajaline piiramine on vajalik, kuna sellel on olulised rahalised tagajärjed Saksamaa Liitvabariigi jaoks.

98      Oletades, et siseriiklik kohus leiab, et antud juhul on täidetud Saksamaa Liitvabariigi vastutuse kohaldamise tingimused, tuleb meenutada, et riik on kohustatud põhjustatud kahju tagajärjed heastama just siseriikliku õiguse vastutust käsitlevate sätete kohaselt. Kahju hüvitamise alustes ja korras, mis on sätestatud siseriikliku õigusega, võib võtta arvesse õiguskindluse põhimõtte nõudeid.

99      Tuleb siiski meenutada, et need tingimused ei tohi olla vähem soodsad kui need, mis puudutavad samalaadseid siseriiklikke nõudeid, ega olla korraldatud nii, et hüvitise saamine muutuks praktikas võimatuks või ülemäära raskeks (vt eespool viidatud kohtuotsus Francovich jt, punkt 43).

100    Eelnevast lähtudes ei ole Euroopa Kohtul mingit vajadust piirata käesoleva kohtuotsuse ajalist kehtivust.

 Kohtukulud

101    Euroopa Kohtule oma märkusi esitanud Taani valitsuse, Saksamaa valitsuse, Kreeka valitsuse, Hispaania valitsuse, Prantsuse valitsuse, Iirimaa valitsuse, Madalmaade valitsuse ja Ühendkuningriigi valitsuse ning Euroopa Ühenduste Komisjoni kohtukulusid ei hüvitata. Et põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus siseriiklikus kohtus pooleliolevate asjade üks staadium, otsustavad kulude jaotuse siseriiklikud kohtud.

Esitatud põhjendustest lähtudes

EUROOPA KOHUS,

vastuseks küsimustele, mis talle esitasid Bundesgerichtshof 28. jaanuari 1993. aasta määrusega ja High Court of Justice, Queen’s Bench Division, Divisional Court 18. novembri 1992. aasta määrusega, otsustab:

1.      Põhimõte, mille kohaselt on liikmesriigid kohustatud neile omistatava ühenduse õiguse rikkumisega üksikisikutele põhjustatud kahju hüvitama, on kohaldatav, kui liikmesriigi kohustuste väidetava rikkumise eest vastutab liikmesriigi seadusandja.

2.      Kui ühenduse õiguse rikkumist liikmesriigi poolt võib omistada liikmesriigi seadusandjale, kes tegutseb valdkonnas, kus tal on ulatuslik kaalutlusruum seadusandlike valikute tegemisel, on kahjustatud üksikisikute õigus kahju hüvitamisele juhul, kui rikutud ühenduse õigusnormi eesmärk on anda neile õigusi, kui rikkumine on piisavalt selge ning kui selle rikkumise ja üksikisikutel tekkinud kahju vahel on otsene põhjuslik seos. Neil tingimustel on liikmesriik siseriikliku õiguse vastutust käsitlevate sätete alusel kohustatud heastama talle omistatava ühenduse õiguse rikkumisega põhjustatud kahju tagajärjed, tagades, et kohaldatavates siseriiklikes õigusaktides sätestatud tingimused ei ole vähem soodsad kui need, mis puudutavad samalaadseid siseriiklikke nõudeid, ega ole korraldatud nii, et hüvitise saamine muutuks praktikas võimatuks või ülemäära raskeks.

3.      Siseriiklik kohus ei saa siseriiklikke õigusakte kohaldades seada kahju hüvitamist sõltuvusse sellest, kas on olemas tahtluse või hooletuse vormis selle riigiorgani süü, kellele võib liikmesriigi kohustuste rikkumist omistada, kui see seab rangemaid nõudmisi kui ühenduse õiguse piisavalt selge rikkumine eeldab.

4.      Hüvitis ühenduse õiguse rikkumisega üksikisikutele põhjustatud kahju eest, mille liikmesriik on kohustatud hüvitama, peab olema vastavuses kantud kahjuga. Kui selles valdkonnas ühenduse õigusnormid puuduvad, tuleb iga liikmesriigi siseriiklikus õiguskorras kehtestada kriteeriumid, mis võimaldavad kindlaks määrata hüvitise ulatuse, võttes arvesse, et need kriteeriumid ei tohi olla vähem soodsad kui need, mis puudutavad samalaadseid siseriiklikul õigusel põhinevaid nõudeid või hagisid, ning igal juhul ei tohi need olla korraldatud nii, et hüvitise saamine muutuks praktikas võimatuks või ülemäära raskeks. Ühenduse õigusega ei ole kooskõlas siseriiklik õigusnorm, mis üldisel viisil piirab kahju hüvitamise kohustust vaid selle kahju hüvitamisega, mis on põhjustatud teatud isiklikele hüvedele, mida konkreetselt kaitseb mõni õigusnorm, näiteks omandile, välistades täielikult üksikisikute saamata jäänud tulu. Lisaks peab ühenduse õigusel põhinevate nõuete või hagide puhul saama välja mõista erilaadse kahjuhüvitise, nagu seda on Inglise õiguses ette nähtud „karistuslik” kahjuhüvitis (exemplary damages), kui seda saab välja mõista siseriiklikul õigusel põhinevate nõuete ja hagide puhul.

5.      Liikmesriigi kohustust hüvitada talle omistatava ühenduse õiguse rikkumisega üksikisikutele põhjustatud kahju ei saa piirata kohustusega hüvitada vaid see kahju, mis on tekkinud pärast Euroopa Kohtu sellise otsuse kuulutamist, millega on tuvastatud liikmesriigi kohustuste väidetav rikkumine.

Kuulutatud avalikul kohtuistungil 5. märtsil 1996 Luxembourgis.

* Kohtumenetluse keeled: saksa ja inglise.