–

Eesti valitsus, esindaja: N. Grünberg,

–

Euroopa Komisjon, esindajad: P. Ondrůšek, W. Farrell, L. Haasbeek ja E. Randvere,

1

Eelotsusetaotlus käsitleb küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiivi 2004/18/EÜ ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta (ELT 2004, L 134, lk 114; ELT eriväljaanne 06/07, lk 132) artikleid 2 ja 46 ning õiguspärase ootuse kaitse põhimõtet.

2

Taotlus on esitatud Sotsiaalministeeriumi (Eesti) ja Riigi Tugiteenuste Keskuse, varem Innove SA, vahelises kohtuvaidluses finantskorrektsiooni otsuse üle, millega Riigi Tugiteenuste Keskus keeldus aktsepteerimast teatavaid maksetaotlusi, mille see ministeerium oli esitanud projekti raames, millega osteti ja jagati enim puudust kannatavatele inimestele toiduabi.

3

Direktiivi 2004/18 põhjenduses 42 on märgitud:

„Ühenduse eeskirju diplomite, tunnistuste ja muude kvalifikatsiooni tõendavate dokumentide vastastikuse tunnustamise kohta kohaldatakse juhul, kui riigihankelepingu sõlmimise menetluses või ideekonkursil osalemiseks nõutakse teatava kvalifikatsiooni tõendamist.“

4

Direktiivi 2004/18 artikkel 2 „Lepingute sõlmimise põhimõtted“ sätestab:

„Ostjad kohtlevad ettevõtjaid võrdselt ja mittediskrimineerivalt ning tegutsevad läbipaistval viisil.“

5

Direktiivi 2004/18 artikkel 26 „Lepingute täitmise tingimused“ sätestab:

„Ostjad võivad kehtestada lepingu täitmisega seotud eritingimusi, kui need on kooskõlas ühenduse õigusega ning esitatud hanketeates või tehnilistes kirjeldustes. Lepingu täitmise tingimused võivad eelkõige olla seotud sotsiaal- ja keskkonnaprobleemidega.“

6

Direktiivi 2004/18 II osa VII peatükis „Menetluse läbiviimine“ on 1. jagu „Üldsätted“. See koosneb ainult direktiivi artiklist 44 „Osalejate sobivuse kontrollimine, nende valik ning lepingute sõlmimine“, mis on sõnastatud järgmiselt:

„1.   Lepingud sõlmitakse artiklites 53 ja 55 sätestatud kriteeriumide alusel ja artiklit 24 arvesse võttes pärast seda, kui ostja on artiklites 47–52 osutatud finants- ja majandusliku olukorra, kutsealaste või tehniliste teadmiste või suutlikkuse kriteeriumide kohaselt ning vajaduse korral ning vastavalt lõikes 3 nimetatud mittediskrimineerimist käsitlevatele eeskirjadele ja kriteeriumidele kontrollinud nende ettevõtjate sobivust, keda ei ole artiklite 45 ja 46 kohaselt välja jäetud.

2.   Ostjad võivad nõuda, et kandidaadid ja pakkujad vastaksid artiklite 47 ja 48 kohasele minimaalse suutlikkuse tasemetele.

Artiklites 47 ja 48 osutatud teabe ulatus ja konkreetse lepingu täitmiseks vajalikud suutlikkuse miinimumtasemed peavad olema lepingu objektiga seotud ja proportsionaalsed.

Miinimumtasemed esitatakse hanketeates.

[…]“.

7

Selle peatüki 2. jagu „Kvalitatiivse valiku kriteeriumid“ sisaldab artikleid 45–52.

8

Direktiivi artikkel 46 „Sobivus tegeleda kutsealase tööga“ sätestab:

„Igalt hankelepingute sõlmimises osaleda soovivalt ettevõtjalt võib nõuda tõendeid selle kohta, et ta on vastavalt oma asukohariigi seadustele kantud erialasesse või äriregistrisse, või vande all tehtud avalduse või tõendi esitamist vastavalt ehitustööde riigihankelepinguid käsitlevale IX A lisale, asjade riigihankelepinguid käsitlevale IX B lisale ja teenuste riigihankelepinguid käsitlevale IX C lisale.

Teenuste riigihankelepingute sõlmimise menetluses võib ostja juhul, kui kandidaatidel või pakkujatel peab oma päritoluriigis asjaomase teenuse osutamiseks olema luba või kui nad peavad kuuluma teatavasse organisatsiooni, nõuda neilt loa olemasolu või organisatsiooni kuulumise tõendamist.“

9

Direktiivi 2004/18 artikkel 48 „Tehniline ja/või kutsealane suutlikkus“ näeb ette:

„1.   Ettevõtjate tehnilist ja/või kutsealast suutlikkust hinnatakse ja kontrollitakse vastavalt lõigetele 2 ja 3.

2.   Ettevõtja tehnilist suutlikkust võib vastavalt ehitustööde, tarnete või teenuste laadile, kogusele või tähtsusele ja kasutusviisile tõendada ühe või mitme järgmise vahendiga:

[…]

[…]

[…]“.

10

Direktiivi artikkel 49 „Kvaliteedi tagamise standardid“ sätestab:

„Kui ostjad nõuavad, et esitataks sõltumatute asutuste koostatud tõendid selle kohta, et ettevõtja järgib teatavaid kvaliteedi tagamise standardeid, viitavad nad asjakohastel Euroopa standardite seeriatel põhinevatele ja sertifitseerimist käsitlevale Euroopa standardite seeriale vastavate asutuste poolt kinnitatud kvaliteedi tagamise süsteemidele. Nad tunnustavad teiste liikmesriikide asutuste samaväärseid tõendeid. Samuti aktsepteerivad nad muud ettevõtja esitatud tõendusmaterjali samaväärsete kvaliteedi tagamise meetmete kohta.“

11

Direktiivi artikkel 50 „Keskkonnajuhtimise standardid“ näeb ette:

„Kui ostjad nõuavad artikli 48 lõike 2 punktis f osutatud juhtudel, et esitataks sõltumatute asutuste koostatud tõendid selle kohta, et ettevõtja täidab teatavaid keskkonnajuhtimise standardeid, viitavad nad ühenduse keskkonnajuhtimis- ja auditeerimissüsteemile (EMAS) või asjakohastel Euroopa või rahvusvahelistel standarditel põhinevatele ja sertifitseerimist käsitlevatele ühenduse seadustele või asjakohastele Euroopa või rahvusvahelistele standarditele vastavate asutuste poolt kinnitatud keskkonnajuhtimise standarditele. Nad tunnustavad teiste liikmesriikide asutuste samaväärseid tõendeid. Samuti aktsepteerivad nad muud ettevõtja esitatud tõendusmaterjali samaväärsete keskkonnajuhtimise meetmete kohta.“

12

Direktiivi 2004/18 artikkel 52 „Heakskiidetud ettevõtjate ametlikud nimekirjad ja sertifitseerimine avalik-õiguslike või eraõiguslike asutuste poolt“ sätestab:

„1.   Liikmesriigid võivad kehtestada heakskiidetud töövõtjate, tarnijate või teenuseosutajate ametlikud nimekirjad või nende sertifitseerimise avalik-õiguslike või eraõiguslike asutuse poolt.

Liikmesriigid kohandavad nendesse nimekirjadesse kandmise ja sertifitseerimisasutuste poolt välja antavate tõendite väljastamise tingimused artikli 45 lõike 1, artikli 45 lõike 2 punktide a–d ja g, artikli 46, artikli 47 lõigete 1, 4 ja 5, artikli 48 lõigete 1, 2, 5 ja 6, artikli 49 ja (vajadusel) artikli 50 sätetele.

[…]

2.   Ametlikesse nimekirjadesse kantud või tõendit omavad ettevõtjad võivad iga lepingu puhul esitada pädeva asutuse väljaantud tõendi nimekirja kandmise kohta või pädeva sertifitseerimisasutuse väljaantud tõendi. Tõendites märgitakse dokumendid, mille alusel nad nimekirja kanti või neile tõend väljastati, ning nimekirjas sisalduv klassifikatsioon.

3.   Ettevõtjate kandmine ametlikesse nimekirjadesse pädevate asutuste poolt või sertifitseerimisasutuse väljastatud tõend on teiste liikmesriikide ostjatele ettevõtja sobivuse eelduseks [vaid juhtudel], mida reguleeritakse artikli 45 lõike 1 ja lõike 2 punktidega a–d ja punktiga g, artikliga 46, artikli 47 lõike 1 punktidega b ja c ning artikli 48 lõike 2 punkti a alapunktiga i ja punktidega b, e, g ja h töövõtjate puhul, lõike 2 punkti a alapunktiga ii ja punktidega b, c, d, ja j tarnijate puhul ning lõike 2 punkti a alapunktiga ii ja punktidega c–i teenuseosutajate puhul.

4.   Ametlikesse nimekirjadesse kandmisest või sertifitseerimisest tulenevat teavet ei tohi kahtluse alla seada. Igalt registreeritud ettevõtjalt võib lepingu sõlmimisel siiski nõuda täiendavat tõendit sotsiaalkindlustusmaksete tasumise kohta.

Muude liikmesriikide ostjad kohaldavad lõiget 3 ja käesoleva lõike esimest lõiku üksnes selliste ettevõtjate suhtes, kes asuvad ametliku nimekirja koostanud liikmesriigis.

5.   Muude liikmesriikide ettevõtjate kandmisel ametlikku nimekirja või nende sertifitseerimisel lõikes 1 osutatud asutuste poolt ei tohi nõuda muid tõendeid ega andmeid kui need, mida nõutakse siseriiklikult ettevõtjalt, ning ühelgi juhul ei tohi nõuda muid tõendeid ega andmeid kui need, mis on sätestatud artiklites 45–49 ja artiklis 50, kui see on asjakohane.

Ent teiste liikmesriikide ettevõtjad ei pruugi olla kohustatud lasta end hankelepingu sõlmimise menetluses osalemiseks nimekirja kanda või sertifitseerida. Ostjad tunnustavad teiste liikmesriikide asutuste samaväärseid tõendeid. Samuti aktsepteerivad nad samaväärseid tõendusmaterjale.

6.   Ettevõtjad võivad igal ajal paluda enda ametlikku nimekirja kandmist või endale tõendi väljastamist. Nimekirja koostava asutuse või pädeva sertifitseerimisasutuse otsusest tuleb neile teatada piisavalt lühikese aja jooksul.

[…]“. [täpsustatud sõnastus]

13

Direktiivi VII lisa A „Teave, mis peab sisalduma riigihankelepingute sõlmimise teadetes“ pealkirja „Hanketeated“ all asuva punkti 17 kohaselt märgitakse hanketeates „[v]alikukriteeriumid, mille alusel võidakse pakkujad välistada nende isiklikust seisukorrast lähtudes, ja vajalik teave, mille alusel on võimalik otsustada, et nad ei kuulu välistamist võimaldavate juhtumite alla[; v]alikukriteeriumid ja teave teenuseosutaja olukorra kohta ning talle esitatavate majanduslike ja tehniliste miinimumnõuete hindamiseks vajalikud andmed ja formaalsused[ ning v]õimalikud minimaalsed nõuded“.

14

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta määruse (EÜ) nr 852/2004 toiduainete hügieeni kohta (ELT 2004, L 139, lk 1; parandus ELT 2013, L 160, lk 16; ELT eriväljaanne 13/34, lk 319), mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. märtsi 2009. aasta määrusega (EÜ) nr 219/2009 (ELT 2009, L 87, lk 109), (edaspidi „määrus nr 852/2004“) põhjendused 1 ja 8 on sõnastatud järgmiselt:

[…]

15

Määruse nr 852/2004 artikli 1 „Kohaldamisala“ lõige 1 sätestab:

„Käesolevas määruses sätestatakse toiduhügieeni üldeeskirjad toidukäitlejatele, võttes arvesse eriti järgmisi põhimõtteid:

[…]

Käesolevat määrust kohaldatakse kõikide toidu tootmise, töötlemise ja turustamise etappide ja ekspordi suhtes, ilma et see piiraks toiduhügieeniga seotud spetsiifilisemate nõuete kohaldamist.“

16

Määruse artikkel 3 „Üldised kohustused“ näeb ette:

„Toidukäitlejad tagavad, et kõik nende juhitavad toidu tootmise, töötlemise ja turustamise etapid vastavad asjakohastele käesolevas määruses sätestatud hügieeninõuetele.“

17

Määruse nr 852/2004 artikkel 6 „Ametlik kontrollimine, registreerimine ja tunnustamine“ sätestab:

„1.   Toidukäitlejad teevad pädevate asutustega koostööd vastavalt kohaldatavatele ühenduse õigusnormidele või nende puudumisel vastavalt riiklikele õigusnormidele.

2.   Eelkõige teavitab iga toidukäitleja asjakohast pädevat asutust viimase nõutavas vormis igast tema juhitavast ettevõttest, mille tegevus hõlmab toidu tootmise, töötlemise ja turustamise mis tahes etappi, pidades silmas iga sellise ettevõtte registreerimist.

Toidukäitlejad tagavad alati ka ettevõtete kohase ajakohase teabe olemasolu pädevale asutusele, sealhulgas teavitades olemasoleva ettevõtte tegevuse igast olulisest muudatusest või selle sulgemisest.

3.   Toidukäitlejad tagavad siiski ettevõtete tunnustamise pädeva asutuse poolt, mis järgneb vähemalt ühele kohapealsele kontrollkäigule, kui tunnustus on nõutav:

Iga liikmesriik, kes nõuab vastavalt punktile a teatavate tema territooriumil asuvate ettevõtete tunnustamist riiklike õigusnormide alusel, teavitab asjakohastest riiklikest eeskirjadest komisjoni ja teisi liikmesriike.“

18

Riigihangete seaduse (RT I 2016, 20) põhikohtuasjas kohaldatava redaktsiooni § 3 „Riigihanke korraldamise üldpõhimõtted“ sätestab:

„Riigihanke korraldamisel on hankija kohustatud järgima järgmisi põhimõtteid:

19

Riigihangete seaduse § 39 „Pakkuja ja taotleja kvalifikatsiooni kontrollimine“ lõige 1 näeb ette:

„Hankija peab kontrollima, kas pakkuja või taotleja majanduslik ja finantsseisund ning tehniline ja kutsealane pädevus vastavad hanketeates esitatud kvalifitseerimise tingimustele. Kvalifitseerimise tingimused peavad olema piisavad pakkuja või taotleja hankelepingu nõuetekohase täitmise võime tõendamiseks ning vastavad ja proportsionaalsed hankelepingu esemeks olevate asjade, teenuste või ehitustööde olemuse, koguse ja otstarbega.“

20

Nimetatud seaduse § 41 „Pakkujate ja taotlejate tehniline ja kutsealane pädevus“ lõige 3 sätestab:

„Kui hankelepingu alusel sooritatava tegevuse jaoks on õigusaktides kehtestatud erinõuded, nimetab hankija hanketeates, milliste erinõuete, registreeringute või tegevuslubade olemasolu on pakkuja või taotleja kvalifitseerimiseks nõutavad. Õigusaktides kehtestatud erinõuete täitmise kontrollimiseks nõuab hankija hanketeates pakkujalt või taotlejalt tegevusloa või registreeringu või muu erinõude täitmist tõendava asjakohase tõendi või tema asukohariigi õigusaktide kohaselt vastavasse organisatsiooni kuulumise kohta tõendi esitamist, kui need ei ole hankijale oluliste kulutusteta andmekogus olevate avalike andmete põhjal kättesaadavad. Kui pakkujal või taotlejal puudub vastav tegevusluba või registreering või ta ei kuulu vastavasse organisatsiooni tema asukohariigi õigusaktide kohaselt, jätab hankija pakkuja või taotleja kvalifitseerimata.“

21

Toiduseaduse (RT I 1999, 30, 415) põhikohtuasjas kohaldatava redaktsiooni § 8 „Loakohustus“ sätestab:

„(1)   Ettevõtjal peab olema tegevusluba toidu käitlemiseks järgmistes ettevõtetes:

[…]

(2)   Tegevusluba annab ettevõtjale õiguse majandustegevuse alustamiseks ja teostamiseks tegevusloas märgitud ettevõttes või ettevõtte osas.

(3)   Valdkonna eest vastutav minister kehtestab määrusega nende käitlemisvaldkondade ja toidugruppide täpsustatud loetelu, mille puhul peab käitlejal olema tegevusluba.“

22

Toiduseaduse § 10 „Tegevusloa kontrolliese“ on sõnastatud järgmiselt:

„Tegevusluba antakse ettevõtjale, kui tema ning tema poolt toidu käitlemiseks kasutatav ettevõte vastab […] määrustes [...] nr 852/2004 ja nr 853/2004 ning muudes asjakohastes toidualastes õigusaktides sätestatud nõuetele.“

23

Sotsiaalministeerium viis aastatel 2015 ja 2017 läbi enim puudust kannatavatele isikutele toiduabi ostmiseks kaks avatud hankemenetlust, millest kummagi eeldatav maksumus oli 4 miljonit eurot.

24

Esimese hanke raames oli esialgu nõutud, et pakkujatel oleks tunnustus Veterinaar- ja Toiduametilt, kuna seda tunnustust peeti hankelepingu täitmiseks vajalikuks. Samas muudeti hankemenetluse käigus hankedokumenti, asendades selle nõude kohustusega esitada tõend selle kohta, et nimetatud hankelepingu täitmiseks vajalikud toiduseaduses sätestatud teatamis- ja loakohustus on täidetud.

25

Teise hanke raames nõudis hankija kõigepealt eelmises punktis nimetatud tõendit.

26

Mõlema riigihanke raames sõlmiti raamlepingud kolme eduka pakkujaga.

27

Riigi Tugiteenuste Keskus keeldus 30. oktoobri 2018. aasta finantskorrektsiooni otsusega ligikaudu 463000 euro suurusele summale esitatud maksetaotlusi aktsepteerimast. Need taotlused olid esitatud seoses projektiga „Toiduainete hankimine ja transport ladustamiskohta“, mis on osa Sotsiaalministeeriumi toiduabiprogrammist enim puudust kannatavatele isikutele.

28

Riigi Tugiteenuste Keskus tugines oma otsuses Rahandusministeeriumi 10. septembri 2018. aasta auditi lõpparuandes väljendatud seisukohale, milles järeldati, et nõue, et pakkujatel peab olema tunnustus Eesti riigiasutuselt või et nad täidaksid Eestis teatamis- ja loakohustust, on põhjendamatult piirav mõnes muus liikmesriigis kui Eesti Vabariik asutatud pakkujate suhtes.

29

Pärast seda, kui Riigi Tugiteenuste Keskus oli tema vaide rahuldamata jätnud, esitas Sotsiaalministeerium Tallinna Halduskohtule (Eesti) kaebuse 30. oktoobri 2018. aasta finantskorrektsiooni otsuse tühistamiseks.

30

Oma kaebuse põhjenduseks väitis ta esiteks, et riigihangete seaduse § 41 lõike 3 täitmiseks pidi ta hanketeates märkima, millised erinõuded peavad pakkujate kvalifitseerimiseks olema täidetud ning millised tegevusload ja registreeringud on nõutavad.

31

Käesoleval juhul tuli kõnealuste riigihangete täitmiseks kasutada toidu ladustamiseks Eestis asuvat vaheladu või transpordivahendit. Neid tingimusi täites saab pakkujast toidukäitleja, kes peab vastavalt toiduseaduse §-le 8 ja määruse nr 852/2004 artikli 6 lõikele 3 täitma Eestis teatamis- ja loakohustust. Hankijal puudus võimalus aktsepteerida pakkuja asukoha liikmesriigi tegevusluba, kuna toidukäitlemise tegevuslubasid liikmesriigid vastastikku ei tunnusta.

32

Sotsiaalministeeriumi sõnul võimaldas toiduseaduses ette nähtud erinõuetega seotud kvalifitseerimistingimuste sätestamine hankijal õiguspäraselt maandada kõnealuste hankelepingute mittenõuetekohase täitmisega seotud riske. Selle seadusega kehtestatud teavitus- ja loakohustuse täitmise kontroll oleks seega pidanud aset leidma pakkujate kvalifitseerimise staadiumis, mitte aga nende lepingute täitmisel. Selles osas oleks piisanud, kui muus liikmesriigis kui Eesti Vabariik asutatud pakkuja teavitab kirja teel Veterinaar- ja Toiduametit asjaolust, et ta alustab tegevust, ilma et sellelt asutuselt oleks vaja saada vastust. Samal ajal selle asutuse teavitamisega või pärast seda oleks pakkuja võinud vajaduse korral alustada loamenetlust. Arvestades rahvusvahelise hanke pakkumuste esitamise tähtaega, mis on minimaalselt 40 päeva, ning nimetatud seaduses sätestatud loamenetlustähtaega, mis on 30 päeva, oli pakkujal ka loamenetluse toiminguteks piisavalt aega.

33

Teiseks olid Rahandusministeeriumi audiitorid esimest hanget juba kaks korda hinnanud ja selle heaks kiitnud. Samuti ei ole see, et need samad audiitorid muutsid oma kolmanda auditi läbiviimisel tagasiulatuvalt riigihanke-eeskirjade tõlgendust, kooskõlas hea halduse põhimõtte ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõttega.

34

Riigi Tugiteenuste Keskus, keda toetab Rahandusministeerium, palus Tallinna Halduskohtus (Eesti) jätta Sotsiaalministeeriumi kaebus rahuldamata. Ta väitis eelkõige, et direktiivi 2004/18 artikkel 46 lubab üksnes nõuda, et pakkuja esitaks tõendi oma asukohariigis väljastatud teenuse osutamise loa olemasolu kohta või tõendi selles liikmesriigis vastavasse organisatsiooni kuulumise kohta. Lisaks oleks ebamõistlik ja võrdse kohtlemise põhimõttega vastuolus nõuda, et pakkuja oleks pakkumuse esitamise hetkel Eestis juba teinud erinevaid toiminguid, isegi kui need on seotud hankelepingu täitmisega. Lõpuks leiab Riigi Tugiteenuste Keskus, et õiguspärase ootuse kaitse põhimõtet ei ole rikutud.

35

Tallinna Halduskohus jättis 22. mai 2019. aasta otsusega Sotsiaalministeeriumi kaebuse rahuldamata põhjendusel, et nõue, et pakkujatel peab olema Eesti riigiasutuse tunnustus või et nad täidaksid Eestis teatamis- ja loakohustust, oli ebaproportsionaalne ja diskrimineeriv teistes liikmesriikides asutatud pakkujate suhtes. Nimetatud kohus lükkas tagasi ka väite, et on rikutud õiguspärase ootuse kaitse põhimõtet, kuna Rahandusministeeriumi teenistuste varasemaid auditeid arvestades ei saanud Sotsiaalministeeriumil olla õiguskindlust, et riigihanke-eeskirjade rikkumisi tulevikus ei tuvastata.

36

Sotsiaalministeerium esitas tema kaebuse rahuldamata jätmise järel apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule (Eesti).

37

Tallinna Ringkonnakohus on seisukohal, et kuna pädeva asutuse kinnituse või tunnustuse andmise tingimused ei ole määrusega nr 852/2004 täielikult ühtlustatud, ei saa ettevõtja muus liikmesriigis kui tema päritoluriik tegutsema hakkamiseks tugineda oma päritoluriigi tunnustusele, vaid peab esimesena nimetatud riigis hankima nõutava tunnustuse.

38

Lisaks võib hankelepingu puhul pakkuja kvalifitseerimine tema pelga lubaduse alusel taotleda tegevusluba või registreeringut ohustada kõnealuse lepingu täitmist, kui pakkuja seda kohustust ei täida või kui ta ei suuda kui ta ei suuda oma tegevust viia loa või registreeringu saamise tingimustele vastavaks.

39

Kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et Eestis tegevusloa või registreeringu nõue on teises liikmesriigis asutatud pakkujate suhtes ebaproportsionaalne, lisab ta, et direktiivi 2004/18 artikli 46 tõlgendus ei ole ilmselge, eriti seetõttu, et Euroopa Kohtul ei ole veel olnud võimalust seda sätet tõlgendada. Lisaks on toiduohutuse huvides seatud nõuded kõnealuse hankelepingu täitmise tingimusena õigustatud, mistõttu käib põhikohtuasja vaidlus vaid selle üle, millisel ajal – kas pakkumuse esitamise hetkel või hankelepingut täitma asudes – tuleb need nõuded täita.

40

Neil asjaoludel otsustas Tallinna Ringkonnakohus menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

41

Oma esimese ja teise küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2004/18 artikleid 2 ja 46 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mille kohaselt peab hankija hanketeates kvalitatiivse valikukriteeriumina nõudma, et pakkujad esitaksid juba oma pakkumuse esitamise ajal tõendi selle kohta, et neil on kõnealuse riigihanke esemeks oleva tegevuse suhtes kohaldatavates õigusaktides ette nähtud registreering või tunnustus, mille on väljastanud hankelepingu täitmiskoha liikmesriigi pädev asutus, ja seda isegi juhul, kui neil on sarnane registreering või tunnustus juba nende asukoha liikmesriigis.

42

Kõigepealt tuleb märkida, et teine põhikohtuasjas käsitletav hankeleping sõlmiti 2017. aastal, mil direktiiv 2004/18 ei olnud enam jõus, kuna see tunnistati alates 18. aprillist 2016 kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiiviga 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (ELT 2014, L 94, lk 65), kusjuures ka direktiivi 2014/24 sätete ülevõtmise tähtaeg lõppes 18. aprillil 2016.

43

Kuna aga eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole täpsustanud kuupäeva, mil hankija valis selle menetluse liigi, mida ta kavatses järgida, ning lahendas lõplikult küsimuse, kas kõnealuse hankelepingu sõlmimiseks on nõutav eelneva hankemenetluse korraldamine, siis ei ole võimalik kindlaks teha, kas direktiivi 2014/24 sätted ei ole kohaldatavad põhjusel, et selle ülevõtmise tähtaeg möödus pärast seda kuupäeva (vt selle kohta 27. oktoobri 2016. aasta kohtuotsus Hörmann Reisen, C‑292/15,EU:C:2016:817, punktid 31 ja 32, ning 28. veebruari 2018. aasta kohtuotsus MA.T.I. SUD ja Duemme SGR, C‑523/16 ja C‑536/16, EU:C:2018:122, punkt 36), täpsustades seejuures, et direktiivi 2004/18 artiklid 2 ja 46 võeti üle direktiivi 2014/24.

44

Lisaks tuleb märkida, et pakkujate kohustust omada kõnealuse riigihanke esemeks oleva tegevuse suhtes kohaldatavates õigusaktides ette nähtud registreeringut või tunnustust tuleb käsitada kvalitatiivse valikukriteeriumina, mitte hankelepingu täitmise tingimusena direktiivi 2004/18 artikli 26 tähenduses.

45

Ühelt poolt vastab see nõue hankijale selle direktiivi artiklis 46 antud õigusele paluda ettevõtjal tõendada oma sobivust tegeleda riigihankemenetluse esemeks oleva kutsealase tegevusega. Nimetatud nõue näeb seega ette pakkujate kvalitatiivse valikukriteeriumi, mille eesmärk on võimaldada hankijatel hinnata nende pakkujate võimet kõnealune hankeleping täita.

46

Teiselt poolt eeldab ettevõtja kohustus registreerida end kõnealuse hankelepingu täitmise liikmesriigis või omada seal tunnustust kindlasti seda, et pakkujal on kohustus omada selles riigis ettevõtet. Seevastu ei anna see mingit teavet selle lepingu täitmise viisi kohta. Järelikult ei saa nõuet omada registreeringut või tunnustust pidada selle lepingu täitmisega seotud eritingimuse väljenduseks.

47

Seega tuleb kindlaks teha, kas direktiivi 2004/18 artikliga 46 on vastuolus see, kui hankija kehtestab pakkujate kvalitatiivse valikukriteeriumina kõnealuse hankelepingu täitmise liikmesriigis registreeringu ja/või tunnustuse väljastamise, ja seda ka juhul, kui neil on sarnane registreering või tunnustus juba nende asukoha liikmesriigis.

48

Esiteks, mis puudutab direktiivi 2004/18, siis tuleneb selle artiklist 46 koostoimes direktiivi põhjendusega 42, et kvalifikatsioonide vastastikuse tunnustamise põhimõte on pakkujate väljavalimise etapis primaarne. Selle direktiivi artikli 46 esimene lõik näeb nimelt ette, et kui ettevõtjalt, kes soovib hankemenetluses osaleda, nõutakse tõendeid selle kohta, et ta on kantud erialasesse või äriregistrisse, või vande all tehtud avalduse või tõendi esitamist, võib ta neid esitada vastavalt oma asukohaliikmesriigis ette nähtud tingimustele. Samuti näeb selle artikli teine lõik ette, et teenuste riigihankelepingute sõlmimise menetluses võib hankija juhul, kui taotlejatel või pakkujatel peab oma päritoluliikmesriigis asjaomase teenuse osutamiseks olema luba või kui nad peavad kuuluma teatavasse organisatsiooni, nõuda neilt loa olemasolu või organisatsiooni kuulumise tõendamist.

49

Sellest järeldub, et pakkujal peab olema võimalik tõendada oma võimet riigihankelepingut täita, tuginedes sellistele dokumentidele nagu tõend erialaregistrisse või äriregistrisse kandmise kohta, mille on väljastanud tema asukohaliikmesriigi pädev asutus.

50

Direktiivi 2004/18 artikli 46 sellist tõlgendust kinnitavad selle direktiivi muud sätted. Nii on sama direktiivi artikli 48 lõike 2 punktis d ja punkti j alapunktis ii loetletud erinevad olukorrad, milles ettevõtja võib oma tehnilist ja/või kutsealast suutlikkust tõendada, esitades riigihankelepingu täitmiskoha liikmesriigi hankijale dokumendid, mille on koostanud muud kui selle liikmesriigi pädevad asutused. See kehtib ka sama direktiivi artikli 49 kohta seoses kvaliteedi tagamise standardite järgimisega.

51

Direktiivi 2004/18 artikli 52 lõikest 3 tuleneb samuti, et kandmine ametlikesse nimekirjadesse liikmesriigi pädevate asutuste poolt või selle liikmesriigi sertifitseerimisasutuse väljastatud tõend on teiste liikmesriikide hankijatele ettevõtja sobivuse eelduseks muu hulgas seoses selle direktiivi artikliga 46. Ka nimetatud direktiivi artikli 52 lõikest 4 tuleneb, et ametlikesse nimekirjadesse kandmisest või sertifitseerimisest tulenevat teavet ei tohi põhjendamatult kahtluse alla seada. Lõpuks tunnustavad ühe liikmesriigi hankijad sama direktiivi artikli 52 lõike 5 teise lõigu kohaselt teiste liikmesriikide asutuste samaväärseid tõendeid.

52

Tuleb veel märkida, et direktiivi 2004/18 artikli 46 rikkumine toob tingimata kaasa selle direktiivi artikliga 2 tagatud proportsionaalsuse põhimõtte ja pakkujate võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumise, sest nõue, et pakkujatel peab olema Eesti riigiasutuse tunnustus või et nad täidaksid Eestis teatamis- ja loakohustust, on diskrimineeriv ning pole teistes liikmesriikides asutatud pakkujate suhtes põhjendatud.

53

Käesoleval juhul ei võimalda miski eeldada, et põhikohtuasjas kõne all olevaid riigihankelepinguid ei saaks täita pakkuja asukoha liikmesriigist või mõnest muust liikmesriigist. Seega on pakkuja otsustada, lähtudes majanduslikust kalkulatsioonist, kas ta soovib konkreetse hankelepingu täitmise liikmesriigis endale ettevõtte asutada.

54

Lisaks on Euroopa Kohus juba leidnud, et kui liikmesriik seab teises liikmesriigis asutatud ettevõtja poolt teenuste osutamise sõltuvusse esimeses liikmesriigis ettevõtte asutamise loa omamise tingimusest, kaotaks ELTL artikkel 56 – mille eesmärk on just nimelt kõrvaldada teenuste osutamise vabaduse piirangud isikute puhul, kelle asukoht ei ole liikmesriigis, mille territooriumil tuleb teenust osutada – kogu soovitava toime (vt analoogia alusel 10. veebruari 1982. aasta kohtuotsus Transporoute et travaux, 76/81, EU:C:1982:49, punkt 14).

55

Sellest järeldub, et direktiivi 2004/18 artiklit 46 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus see, kui hankija kehtestab kvalitatiivse valikukriteeriumina hankelepingute täitmise liikmesriigis registreerimise ja/või tunnustuse saamise juhul, kui pakkujal juba on sarnane registreering või tunnustus tema asukoha liikmesriigis.

56

Teiseks on eelotsusetaotluses siiski märgitud, et pakkujate kohustus omada Eestis registreeringut või tunnustust, isegi kui neil juba on sarnane tunnustus liikmesriigis, kus nad on asutatud, tuleneb toiduseadusest, mille eesmärk on täpsustada määruse nr 852/2004 sätteid, võttes arvesse arvukaid viiteid sellele määrusele, mida see seadus sisaldab. Neil asjaoludel võivad nii riigisisesed kui ka liidu toidualased õigusnormid kujutada endast väidetavalt eriseadust ja sellest tulenevalt teha erandeid riigihanke-eeskirjadest.

57

Samuti tuleb kindlaks teha, kas direktiivi 2004/18 artikli 46 tõlgendus, mis on toodud käesoleva kohtuotsuse punktis 55, ei ole vastuolus määrusega nr 852/2004, millisel juhul peaks Euroopa Kohus püüdma ühitada sellest määrusest ja direktiivist tulenevaid vastuolulisi nõudeid.

58

Sellega seoses ilmneb, nagu on märgitud selle määruse põhjenduses 1, et kuigi määruse nr 852/2004 eesmärk on saavutada inimeste elu ja tervise kaitse kõrge tase, soovitakse sellega saavutada ka toiduainete vaba liikumine liidus.

59

Seda toiduainete vaba liikumise eesmärki kahjustaks aga see, kui toidukäitlejad peaksid end registreerima või saama tegevusloa igas liikmesriigis, kus nad oma toiduaineid veavad või ladustavad.

60

Nagu nähtub määruse nr 852/2004 artiklist 3 koostoimes selle määruse põhjendusega 8, edendab liidu seadusandja integreeritud lähenemisviisi, et tagada toiduohutus esmatootmisest kuni turule laskmiseni või eksportimiseni ning paneb selleks kõigile toiduahelasse kuuluvatele toidukäitlejatele kohustuse tagada, et toiduohutust ei kahjustataks. Samuti rõhutab selle määruse artikli 1 lõike 1 esimese lõigu punkt a toidukäitlejal lasuvat esmast vastutust toiduainete ohutuse eest.

61

Samas, selleks et tagada toiduainete ohutus kõigis toiduahela etappides alates esmatootmisest, nagu nõuab nimetatud määruse artikli 1 lõike 1 esimese lõigu punkt b, näeb sama määruse artikkel 6 ette toidukäitlemisettevõtete ametliku kontrollimise, registreerimise ja tunnustamise.

62

Määruse nr 852/2004 artikkel 6 ei välista siiski ühelt poolt toidukäitlemisettevõtte registreerimise või selle ettevõtte tunnustamise pädevuse ja teiselt poolt sel viisil loa saanud tegevuse kontrollimise pädevuse eraldamist. Seega, sellistel asjaoludel nagu põhikohtuasjas peab ühes liikmesriigis saadud registreering või tunnustus võimaldama selle omajal käidelda toiduaineid teises liikmesriigis, mille ametiasutustel on sellisel juhul siiski õigus seda käitlemist kontrollida ja tagada nimetatud määruse sätete järgimine.

63

Sellest tuleneb, et asjaolu, et ettevõtjal on registreering või tunnustus, mille on väljastanud liikmesriik, kus see ettevõtja on asutatud, on teises liikmesriigis toimuvas riigihankemenetluses eelduseks, et ta on sobilik viimati nimetatud liikmesriigis tagama toiduainete tarnimise ja käitlemise ning seega suudab seal kõnealust hankelepingut täita.

64

Nagu märkis komisjon vastuseks Euroopa Kohtu kirjalikule küsimusele, võib ettevõtja järelikult tugineda selle liikmesriigi registreeringule või tunnustusele, kus asub toidukäitlemisettevõte, kust ta oma toiduaineid lähetas. See on nii seetõttu, et liikmesriigid on kohustatud teostama kõigi ettevõtete üle ametlikku kontrolli, kohaldama menetlusi, mille eesmärk on tagada, et kontrolle viiakse läbi tõhusalt, ning tagama koostöö erinevate liikmesriikide pädevate asutuste vahel. Järelikult võib niisuguses olukorras, nagu on kõne all põhikohtuasjas, toidukäitleja – kelle ettevõte, mis asub muus liikmesriigis kui Eesti Vabariik, on selles muus liikmesriigis registreeritud või tunnustatud – tarnida Eestisse toiduaineid ilma eraldi lisaluba saamata.

65

Neil asjaoludel tuleb märkida samamoodi, nagu märkis komisjon, et Eesti territooriumil asuva lao omamise kohustus tuleneb põhikohtuasjas käsitletava hankemenetluse erinõudest, mitte määrusest nr 852/2004 endast.

66

Eespool toodud kaalutlusi arvestades tuleb esimesele ja teisele küsimusele vastata, et direktiivi 2004/18 artikleid 2 ja 46 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mille kohaselt peab hankija hanketeates kvalitatiivse valikukriteeriumina nõudma, et pakkujad esitaksid juba oma pakkumuse esitamise ajal tõendi selle kohta, et neil on kõnealuse riigihanke esemeks oleva tegevuse suhtes kohaldatavates õigusaktides ette nähtud registreering või tunnustus, mille on väljastanud hankelepingu täitmiskoha liikmesriigi pädev asutus, ja seda isegi juhul, kui neil on sarnane registreering või tunnustus juba nende asukoha liikmesriigis.

67

Kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas õiguspärase ootuse kaitse põhimõtet tuleb tõlgendada nii, et sellele võib tugineda hankija, kes on riigihankemenetluses liikmesriigi toidualaste õigusnormide järgimiseks pakkujatelt nõudnud, et neil oleks juba pakkumuse esitamise ajal lepingu täitmise liikmesriigi pädeva asutuse registreering või tunnustus.

68

Eelotsusetaotlusest nähtub, et põhikohtuasjas leiab Sotsiaalministeerium, et kui talle heidetakse ette direktiivi 2004/18 artiklite 2 ja 46 rikkumist, siis sellisel liidu riigihanke-eeskirjade rikkumisel ei tohiks õiguspärase ootuse kaitse põhimõtte kohaselt olla tagajärgi, kuna enne 30. oktoobri 2018. aasta finantskorrektsiooni otsuse tegemist on Rahandusministeeriumi audiitorid kahel korral heaks kiitnud kõigile pakkujatele, sealhulgas muus liikmesriigis kui Eesti Vabariik asutatud pakkujatele seatud nõude esitada pakkumuse esitamise hetkel tegevusluba, mille on väljastanud Veterinaar- ja Toiduamet.

69

Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt laieneb õigus tugineda õiguspärase ootuse kaitse põhimõttele üksnes isikule, kellele riigi haldusasutus on talle täpseid, tingimusteta ja kooskõlalise teabega usaldusväärsetest allikatest pärit kinnitusi andes tekitanud põhjendatud ootusi (vt selle kohta 7. augusti 2018. aasta kohtuotsus Ministru kabinets, C‑120/17, EU:C:2018:638, punkt 50 ja seal viidatud kohtupraktika; 5. märtsi 2019. aasta kohtuotsus Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, punkt 97, ja 19. detsembri 2019. aasta kohtuotsus GRDF, C‑236/18, EU:C:2019:1120, punkt 46).

70

Riigi ühtne käsitlus, mis kehtib nii rahvusvahelises kui ka liidu õiguses (vt selle kohta 5. märtsi 1996. aasta kohtuotsus Brasserie du pêcheur ja Factortame, C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, punkt 34), välistab siiski põhimõtteliselt selle, et riigiasutus võiks tugineda liidu õiguses kehtivale õiguspärase ootuse kaitse põhimõttele vaidluses, milles ta on vastastikku riigi mõne muu organiga.

71

Seega ei saa Sotsiaalministeerium põhikohtuasjas tugineda asjaolule, et Rahandusministeerium on juba heaks kiitnud liidu õigusega vastuolus oleva praktika, selleks et jätta see praktika püsima või vähemalt neutraliseerida tehtud toimingute tagajärjed.

72

Seega tuleb kolmandale küsimusele vastata, et õiguspärase ootuse kaitse põhimõtet tuleb tõlgendada nii, et sellele ei saa tugineda hankija, kes on riigihankemenetluses liikmesriigi toidualaste õigusnormide järgimiseks pakkujatelt nõudnud, et neil oleks juba pakkumuse esitamise ajal lepingu täitmise liikmesriigi pädeva asutuse registreering või tunnustus.

73

Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (neljas koda) otsustab: