—

en nombre de EL‑EM‑2001 Ltd, por el Sr. D.M. Irinkov, ügyvéd;

—

en nombre de la Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága, por la Sra. M. Daniné Égető y el Sr. B. Gyenge, jogtanácsosok;

—

en nombre del Gobierno húngaro, por los Sres. M. Fehér y G. Szima, en calidad de agentes;

—

en nombre del Gobierno estonio, por la Sra. K. Kraavi-Käerdi, en calidad de agente;

—

en nombre de Irlanda, por el Sr. A. Joyce y la Sra. L. Williams, en calidad de agentes;

—

en nombre del Gobierno sueco, por la Sra. A. Falk y el Sr. E. Karlsson, en calidad de agentes;

—

en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. J. Hottiaux y el Sr. L. Havas, en calidad de agentes;

—

en nombre del Gobierno noruego, por las Sras. T. Skjeie y B. Stankovic, en calidad de agentes;

1

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 19, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 561/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, relativo a la armonización de determinadas disposiciones en materia social en el sector de los transportes por carretera y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n.o 3821/85 y (CE) n.o 2135/98 del Consejo y se deroga el Reglamento (CEE) n.o 3820/85 del Consejo (DO 2006, L 102, p. 1).

2

Dicha petición fue presentada en el marco de un litigio entre EL‑EM‑2001 Ltd y la Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága (Dirección general de inspección aduanera y tributaria de la región de Dél-Alföld, Hungría), relativo a la inmovilización de un camión del que es propietaria y que explota EL‑EM‑2001, con el fin de garantizar el pago de una multa impuesta al conductor de dicho vehículo, quien trabajaba por entonces para la referida sociedad.

3

El artículo 15, apartado 7, letra a), del Reglamento (CEE) n.o 3821/85 del Consejo, de 20 de diciembre de 1985, relativo al aparato de control en el sector de los transportes por carretera (DO 1985, L 370, p. 8; EE 07/04, p. 28), en su versión modificada por el Reglamento n.o 561/2006 (en lo sucesivo, «Reglamento n.o 3821/85»), establece:

«Cuando el conductor conduzca un vehículo dotado con aparato de control de conformidad con el anexo I, el conductor deberá estar en condiciones de presentar, siempre que lo solicite un inspector:

No obstante, después del 1 de enero de 2008, los períodos a que se refieren los anteriores incisos i) y iii) abarcarán el día en curso y los 28 días anteriores;

[...]»

4

A tenor de los considerandos 17, 26 y 27 del Reglamento n.o 561/2006:

[...]

5

El artículo 1 del Reglamento n.o 561/2006 establece:

«El presente Reglamento establece normas sobre el tiempo de conducción, las pausas y los períodos de descanso para los conductores dedicados al transporte por carretera de mercancías y viajeros, con el fin de armonizar las condiciones de competencia entre modos de transporte terrestre, especialmente en lo que se refiere al sector de la carretera, y de mejorar las condiciones de trabajo y la seguridad vial. El presente Reglamento tiene también como objetivo mejorar las prácticas de control y de aplicación en los Estados miembros, así como mejorar las prácticas laborales en el sector del transporte por carretera.»

6

El artículo 10, apartados 1 a 3, de dicho Reglamento dispone:

«1.   Las empresas de transporte no remunerarán a los conductores asalariados o que estén a su servicio, incluso mediante concesión de primas o incrementos salariales, en función de las distancias recorridas o del volumen de las mercancías transportadas, si dichas remuneraciones fueran de tal naturaleza que pudiesen comprometer la seguridad en carretera y/o fomentar las infracciones de las disposiciones del presente Reglamento.

2.   Las empresas de transporte organizarán el trabajo de los conductores mencionados en el apartado 1 de tal manera que éstos puedan respetar las disposiciones del Reglamento [...] n.o 3821/85 [...] y del capítulo II del presente Reglamento. Las empresas de transporte darán al conductor las instrucciones adecuadas y realizarán además controles regulares para garantizar el cumplimiento de lo dispuesto en el Reglamento [...] n.o 3821/85 y en el capítulo II del presente Reglamento.

3.   Las empresas de transporte tendrán responsabilidad por las infracciones cometidas por los conductores de esas empresas, aun cuando tales infracciones se hayan cometido en el territorio de otro Estado miembro o de un tercer país.

Sin perjuicio del derecho de los Estados miembros de asignar plena responsabilidad a las empresas de transporte, los Estados miembros pueden condicionar esta responsabilidad a la infracción cometida por la empresa de los apartados 1 y 2. Los Estados miembros podrán estudiar cualquier prueba que pueda demostrar que la empresa de transporte no puede considerarse razonablemente responsable de la infracción cometida.»

7

El artículo 18 del Reglamento n.o 561/2006 establece:

«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para la aplicación del presente Reglamento.»

8

El artículo 19 de ese mismo Reglamento dispone:

«1.   Los Estados miembros establecerán el régimen de sanciones aplicable a las infracciones de las disposiciones del presente Reglamento y del Reglamento [...] n.o 3821/85 y tomarán todas las medidas necesarias para garantizar su aplicación. Dichas sanciones deberán ser eficaces, proporcionadas, disuasorias y no discriminatorias. Ninguna infracción del presente Reglamento y del Reglamento [...] n.o 3821/85 será objeto de más de una sanción o procedimiento administrativo. Los Estados miembros notificarán a la Comisión estas medidas y las normas sobre sanciones antes de la fecha mencionada en el artículo 29, párrafo segundo. La Comisión informará a los Estados miembros en consecuencia.

2.   Los Estados miembros permitirán a las autoridades competentes aplicar sanciones a una empresa o a un conductor por infracciones contra el presente Reglamento descubiertas en su territorio y para las que todavía no se haya impuesto ninguna sanción, aun cuando tales infracciones se hayan cometido en el territorio de otro Estado miembro o de un tercer país.

Con carácter de excepción, cuando se descubra una infracción:

en lugar de imponer una sanción, los Estados miembros podrán, hasta el 1 de enero de 2009, notificar las circunstancias de la infracción a la autoridad competente del Estado miembro o del tercer país en que esté establecida la empresa o en el que se encuentre el centro de trabajo del conductor.

3.   Cuando los Estados miembros inicien procesos o procedimientos administrativos o apliquen sanciones por una infracción concreta, deberán proporcionar por escrito al conductor las debidas pruebas de la infracción.

4.   Los Estados miembros garantizarán que estará en vigor un sistema de sanciones proporcionadas, que podrán incluir sanciones de carácter económico, por infracción del presente Reglamento o del Reglamento [...] n.o 3821/85 por parte de empresas o expedidores, transitarios, operadores turísticos, contratistas principales, subcontratistas y agencias de colocación de conductores.»

9

El artículo 21 del Reglamento n.o 561/2006 dispone:

«Para enfrentarse a los casos en que un Estado miembro considere que ha existido una infracción del presente Reglamento, que por su carácter pueda claramente poner en peligro la seguridad en la carretera, se deberá habilitar a la autoridad competente pertinente para proceder a la inmovilización del vehículo hasta que se haya subsanado la causa de la infracción. Los Estados miembros podrán obligar al conductor a tomar el período diario de descanso. Asimismo, los Estados miembros, cuando sea preciso, podrán retirar, suspender o restringir la autorización de una empresa, si ésta está establecida en dicho Estado miembro, o retirar, suspender o restringir el permiso de conducción de un conductor. La Comisión, de conformidad con el artículo 24, apartado 2, elaborará directrices, a fin de fomentar una aplicación armonizada del presente artículo.»

10

El artículo 20 de la közúti közlekedésről szóló 1988. Évi I. törvény (Ley n.o 1 de 1988, de circulación por carretera; en lo sucesivo, «Ley de circulación por carretera») dispone:

«(1)   Será sancionado con una multa quien infrinja las disposiciones contenidas en la presente Ley, en la normativa específica y en los actos de Derecho comunitario relativas:

[...]

[...]

(7)   En caso de un control de tráfico, podrá inmovilizarse el vehículo —respetando la normativa sobre la detención del transporte de mercancías peligrosas, de productos alimentarios muy perecederos y de animales vivos— durante la tramitación del procedimiento administrativo o hasta el pago de la multa o la constitución de una garantía de cumplimiento de la obligación pecuniaria, sin necesidad de emitir una resolución de fondo ad hoc y con sujeción a los requisitos relativos a las medidas cautelares reguladas en la Ley por la que se establecen disposiciones generales en materia de procedimiento y servicios administrativos. El vehículo no podrá ser inmovilizado, en particular, cuando:

(7a)   En la medida en que el control ponga de manifiesto que se ha infringido alguna de las reglas enumeradas en el apartado 1, letras c), e) y h), y tal infracción constituya un riesgo para la seguridad vial, la autoridad competente, sin necesidad de emitir una resolución de fondo ad hoc, podrá inmovilizar el vehículo —con sujeción a los requisitos relativos a las medidas cautelares reguladas en la Ley por la que se establecen disposiciones generales en materia de procedimiento y servicios administrativos— hasta la desaparición del riesgo para la seguridad vial.»

11

El artículo 5 del közúti árufuvarozáshoz, személyszállításhoz és a közúti közlekedéshez kapcsolódó egyes rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, valamint a bírságolással összefüggő hatósági feladatokról szóló 156/2009. kormányrendelet (Decreto de Gobierno no 156/2009, por el que se fija la cuantía de las multas aplicables por la infracción de determinadas disposiciones relativas al transporte por carretera de mercancías y de personas y a la circulación por carretera, y por el que se regulan las competencias administrativas en materia de imposición de multas), de 29 de julio de 2009, establece:

«A los efectos del artículo 20, apartado 1, letra d), de la [Ley sobre circulación por carretera], se impondrá —salvo disposición legal en contrario— una multa por el importe fijado en el anexo 4 a quien infrinja las disposiciones sobre el aparato de control, el disco de tacógrafo y la utilización de éstos establecidas:

[...]

[...]»

12

El artículo 143 de la közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. Törvény (Ley no CXL de 2004, por la que se establecen disposiciones generales en materia de procedimiento y servicios administrativos), titulado «Medidas cautelares», dispone:

«(1)   Cuando exista riesgo de un posterior incumplimiento de la obligación que constituye el objeto del procedimiento, podrá ordenarse como medida cautelar, dentro de los cinco días siguientes a la aparición del factor que causa el riesgo y antes de que expire el plazo de cumplimiento, la constitución de una garantía de cumplimiento de la obligación pecuniaria o el embargo de un determinado bien.

(2)   La medida cautelar será acordada por la autoridad de primer grado y ejecutada por el órgano ejecutivo.

(3)   La medida cautelar deberá alzarse si

[...]»

13

EL‑EM‑2001 es una empresa de transporte registrada en Bulgaria. En un transporte efectuado en Hungría, uno de los empleados de dicha empresa, que conducía un camión del que la empresa que lo explota es propietaria, fue objeto de un control de tráfico. Con tal motivo, las autoridades competentes constataron una infracción de lo dispuesto en el artículo 15, apartado 7, letra a), del Reglamento n.o 3821/85.

14

En consecuencia, el 25 de febrero de 2014, la Nemzeti Adó- és Vámhivatal Csongrád Megyei Vám- és Pénzügyőri Igazgatósága (Dirección de inspección aduanera y tributaria de la provincia de Csongrád, perteneciente a la Administración nacional de Hacienda y Aduanas, Hungría; en lo sucesivo, «autoridad administrativa de primer grado») impuso una multa de 400000 forintos húngaros (HUF) (alrededor de 1270 euros) al conductor de ese vehículo. Además, dicha autoridad decidió adoptar una medida cautelar para garantizar la obligación de pago de la citada multa y, por ello, ordenó la inmovilización del referido vehículo hasta el pago de dicha multa.

15

En el marco de un recurso interpuesto por EL‑EM‑2001, la autoridad administrativa de segundo grado confirmó la resolución en la que se ordenaba dicha medida cautelar.

16

EL‑EM‑2001 interpuso un recurso ante el Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social de Szeged, Hungría) con objeto de anular la citada resolución.

17

EL‑EM‑2001 sostuvo, a este respecto, que el procedimiento administrativo que condujo a la adopción de la resolución impugnada no le concernía ni era parte en él. Se basó en el hecho de que la infracción había sido cometida por el conductor del vehículo de que se trata y sólo éste había sido condenado a una multa por la autoridad administrativa de primer grado, por lo que ella, como empleador de dicho conductor, no podía ser objeto de una medida cautelar como la inmovilización del vehículo que explotaba. Señaló que ninguna norma jurídica autorizaba tal inmovilización de un bien perteneciente a un tercero que no era parte en el procedimiento administrativo ni había cometido la infracción.

18

La Administración solicitó que se desestimara el recurso de EL‑EM‑2001 alegando, en particular, que esta última tenía la condición de parte en el procedimiento administrativo y que, además, había ejercido su derecho a recurrir contra la resolución en la que se ordenaba la inmovilización del vehículo de que se trata. Añadió que, en efecto, al margen de quien deba pagarla, toda vez que se ha impuesto una multa, la normativa húngara permite a la autoridad administrativa, en el caso de una multa administrativa impuesta al conductor del vehículo o a quien lo explota, ordenar la inmovilización del vehículo utilizado en el momento de declarar la infracción.

19

Dadas estas circunstancias, el Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social de Szeged) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

20

Mediante su primera cuestión prejudicial, el tribunal remitente pregunta, en esencia, si el Reglamento n.o 561/2006 se opone a una normativa nacional que permite, como medida cautelar, la inmovilización de un vehículo que pertenece a una empresa de transportes en circunstancias en que, por una parte, el conductor, empleado de dicha empresa, conducía ese vehículo infringiendo lo dispuesto en el Reglamento n.o 3821/85 y, por otra parte, la autoridad nacional no ha declarado responsable a la citada empresa.

21

A este respecto, es preciso recordar que, según su considerando 17 y su artículo 1, el Reglamento n.o 561/2006 tiene por objeto, en particular, mejorar las condiciones sociales de los empleados a los que se aplica, así como mejorar la seguridad general de las carreteras.

22

En virtud del considerando 27 del Reglamento n.o 561/2006, es conveniente, para garantizar una aplicación clara y efectiva de las normas sobre el tiempo de conducción y los períodos de descanso, establecer disposiciones uniformes de responsabilidad aplicables a las empresas de transporte y a los conductores por infracción de dicho Reglamento, pudiendo dar lugar esta responsabilidad a la imposición de sanciones penales, civiles o administrativas, según el Estado miembro de que se trate.

23

A este respecto, el artículo 18 del Reglamento n.o 561/2006 establece que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para la aplicación de este Reglamento.

24

En consecuencia, el artículo 19, apartado 1, del Reglamento n.o 561/2006 ordena a los Estados miembros establecer «el régimen de sanciones aplicable a las infracciones de las disposiciones [de este] Reglamento y del Reglamento [...] n.o 3821/85» y tomar «todas las medidas necesarias para garantizar su aplicación».

25

De estas disposiciones se deduce que el objetivo perseguido por el Reglamento n.o 561/2006 no es la armonización de las sanciones, sino que, por el contrario, dicho Reglamento da libertad a los Estados miembros para adoptar medidas y establecer las sanciones necesarias para su aplicación (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de febrero de 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, apartado 22).

26

En este contexto, es preciso señalar que el artículo 10, apartado 3, del Reglamento n.o 561/2006 habilita expresamente a los Estados miembros a considerar a las empresas de transporte «plenamente responsables» por las infracciones cometidas por los conductores a quienes emplean.

27

Asimismo, el artículo 19, apartado 2, del Reglamento n.o 561/2006 establece que los Estados miembros permitirán a las autoridades competentes aplicar sanciones a una empresa o a un conductor por infracciones contra dicho Reglamento descubiertas en su territorio y para las que todavía no se haya impuesto ninguna sanción.

28

De esta disposición resulta que el Reglamento n.o 561/2006 impone tanto a las empresas de transporte como a los conductores determinadas obligaciones y considera responsables a unos y otros de los incumplimientos de sus respectivas obligaciones (sentencia de 9 de junio de 2016, Eurospeed, C‑287/14, EU:C:2016:420, apartado 32).

29

Del tenor del considerando 27 del citado Reglamento también se desprende inequívocamente que los Estados miembros están autorizados a establecer un régimen de responsabilidad de los conductores por las infracciones de dicho Reglamento y que disponen, en lo referente a la naturaleza de las sanciones aplicables, de un margen de apreciación (sentencia de 9 de junio de 2016, Eurospeed, C‑287/14, EU:C:2016:420, apartado 34).

30

En la medida en que, por una parte, los Estados miembros están obligados, con arreglo al artículo 19, apartado 1, del Reglamento n.o 561/2006, a establecer normas relativas a las sanciones en caso de infracción de este Reglamento, de forma que esas sanciones sean eficaces, proporcionadas, disuasorias y no discriminatorias, y, por otra parte, que el citado Reglamento no excluye la responsabilidad de los conductores, cabe concluir que dichos Estados pueden establecer disposiciones con arreglo a las cuales se impongan sanciones a los conductores, ya sean exclusivas respecto de los mismos o no (sentencia de 9 de junio de 2016, Eurospeed, C‑287/14, EU:C:2016:420, apartado 35).

31

Además, el Tribunal de Justicia ha declarado que un régimen de responsabilidad objetiva puede incitar al empresario a organizar el trabajo de sus empleados de manera que se garantice el respeto del Reglamento n.o 561/2006 y que la seguridad en carretera reviste un interés general que puede justificar la imposición de una multa al empresario por las infracciones cometidas por su empleado y un sistema de responsabilidad penal objetiva (sentencia de 10 de julio de 1990, Hansen, C‑326/88, EU:C:1990:291, apartado 19).

32

Por último, es preciso recordar que, según el considerando 26 del Reglamento n.o 561/2006, entre las distintas medidas comunes que pueden imponer los Estados miembros en caso de que se detecte una infracción grave debe figurar también la posibilidad de inmovilizar el vehículo.

33

El artículo 21 del Reglamento n.o 561/2006 establece, en este contexto, que, en caso de una infracción que, por su carácter, pueda claramente poner en peligro la seguridad en la carretera, los Estados miembros pueden habilitar a la autoridad competente pertinente para proceder a la inmovilización del vehículo hasta que se haya subsanado la causa de la infracción. Los Estados miembros pueden obligar al conductor a tomar el período diario de descanso o, cuando sea preciso, pueden retirar, suspender o restringir la autorización de una empresa, si ésta está establecida en dicho Estado miembro, o retirar, suspender o restringir el permiso de conducción de un conductor.

34

De las consideraciones anteriores se desprende que, habida cuenta del objetivo perseguido, consistente en que tanto los conductores como las empresas de transporte respeten las obligaciones que les incumben con arreglo a los Reglamentos n.os 3821/85 y 561/2006, la adopción de una medida cautelar como la inmovilización de un vehículo, dirigida contra la empresa de transporte por una infracción cometida por su conductor, con el fin de garantizar la ejecución de una sanción dictada por razón de dicha infracción es, en sí misma, compatible con el Derecho de la Unión.

35

No obstante, procede recordar que el artículo 19, apartado 1, del Reglamento n.o 561/2006 obliga a los Estados miembros a establecer un régimen de sanciones aplicable a las infracciones de este Reglamento y del Reglamento n.o 3821/85 que sean «eficaces, proporcionadas, disuasorias y no discriminatorias».

36

Sin embargo, dicho Reglamento no contiene normas más precisas en lo que respecta al establecimiento de las referidas sanciones nacionales ni establece, en particular, ningún criterio expreso para apreciar el carácter proporcionado de tales sanciones (sentencia de 9 de febrero de 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, apartado 22).

37

Según reiterada jurisprudencia, en caso de no existir una armonización de la legislación de la Unión en el ámbito de las sanciones aplicables por los incumplimientos de las condiciones previstas en un régimen establecido por dicha normativa, los Estados miembros son competentes para establecer las sanciones que consideren adecuadas. No obstante, están obligados a ejercer esta competencia respetando el Derecho de la Unión y sus principios generales y, por consiguiente, respetando el principio de proporcionalidad (véase la sentencia de 9 de febrero de 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, apartado 23 y jurisprudencia citada).

38

Tales exigencias también deben ser cumplidas por las demás medidas estrechamente ligadas a las sanciones que, como la inmovilización del vehículo, garantizan su eficacia.

39

De este modo, en el caso de autos, la medida cautelar que permite la normativa nacional controvertida en el litigio principal no debe exceder de lo que resulta apropiado y necesario para lograr los objetivos legítimamente perseguidos por dicha normativa, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de febrero de 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, apartados 24 y 53 así como la jurisprudencia citada).

40

El Tribunal de Justicia ha declarado, en este contexto, que la gravedad de las sanciones deberá adecuarse a la gravedad de las infracciones que castigan, garantizando un efecto realmente disuasorio y respetando al mismo tiempo el principio general de proporcionalidad (sentencia de 27 de marzo de 2014, LCL Le Crédit Lyonnais, C‑565/12, EU:C:2014:190, apartado 45).

41

El Tribunal de Justicia también ha declarado que el principio de proporcionalidad se exige a los Estados miembros no solamente en lo que respecta a la determinación de los elementos constitutivos de una infracción y de las normas relativas a la cuantía de las multas, sino también en lo relativo a la apreciación de los elementos que pueden tenerse en cuenta para fijar la multa (sentencia de 9 de febrero de 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, apartado 54).

42

En este contexto, es pacífico que la medida cautelar controvertida en el litigio principal, consistente en la inmovilización, fue adoptada en el marco de un procedimiento administrativo tramitado exclusivamente contra el conductor declarado responsable. A este respecto, la normativa húngara establece —en el artículo 20, apartado 7, de la Ley de circulación por carretera, en relación con el artículo 143 de la Ley no CXL de 2004, por la que se establecen disposiciones generales en materia de procedimiento y servicios administrativos— que, en caso de un control de tráfico, podrá inmovilizarse el vehículo —respetando la normativa sobre la detención del transporte de mercancías peligrosas, de productos alimentarios muy perecederos y de animales vivos— durante la tramitación del procedimiento administrativo o hasta el pago de la multa o la constitución de una garantía de cumplimiento de la obligación pecuniaria, cuando la autoridad competente considere que existe riesgo de un posterior incumplimiento de la obligación que constituye el objeto del procedimiento, y ello sin necesidad de emitir una resolución de fondo ad hoc.

43

Además, es preciso señalar que, en virtud del artículo 20, apartado 7, de la Ley de circulación por carretera, el vehículo no puede ser inmovilizado, en particular, cuando la sede, el domicilio o el lugar de residencia habitual del deudor de la multa se encuentre en el territorio húngaro y el deudor disponga de un número fiscal o de un código de identificación fiscal atribuido por la Administración tributaria del Estado, o cuando una entidad financiera se constituya en garante o fiador del cumplimiento de la obligación de pago de la multa impuesta, o bien dicha obligación sea asumida por una empresa que dispone de un número fiscal y está registrada en el territorio nacional, siempre que el deudor de la multa pruebe tal hecho de modo suficiente durante el procedimiento.

44

De ello se deduce que la única finalidad perseguida por la inmovilización de un vehículo consiste en garantizar el pronto pago de la multa impuesta como sanción.

45

Si bien es cierto que tal medida cautelar es, en principio, adecuada y eficaz para alcanzar los objetivos de mejora de las condiciones sociales de los trabajadores y de la seguridad en la carretera, contemplados por el Reglamento n.o 561/2006, no lo es menos que la inmovilización de un vehículo perteneciente a una empresa de transportes a la que no se ha declarado responsable en un procedimiento administrativo excede de lo necesario para alcanzar esos objetivos.

46

En efecto, como señaló la Comisión en el punto 43 de sus observaciones, existen medidas igualmente eficaces, pero menos restrictivas y menos desmesuradas, respecto del derecho de propiedad, entre las que figuran, en particular, la suspensión, la retirada o la restricción del permiso de conducción del conductor hasta el pago de la multa. Tal medida permitiría a la empresa de transportes designar a otro conductor que podría conducir el vehículo de que se trata, con independencia del pago de la multa.

47

Por lo que respecta al requisito de eficacia y de efecto disuasorio de la medida de que se trata, emanado del artículo 19, apartado 1, del Reglamento n.o 561/2006 en relación con el artículo 18 del mismo Reglamento, es preciso señalar que una medida responde a tales criterios cuando incita a los actores implicados en el transporte por carretera a evitar sanciones y, en el caso de que se haya impuesto una multa, a pagarla a la mayor brevedad. El efecto disuasorio es mayor cuando el deudor de la multa es también el propietario del vehículo inmovilizado. Ello sucede, en particular, cuando el autor de la infracción es a la vez el conductor y el propietario del vehículo o cuando se sanciona por una infracción tanto al conductor como a la empresa.

48

Ahora bien, en el litigio principal, la multa sólo se impuso al conductor, pues no se declaró, ni siquiera se puso en cuestión, la responsabilidad de la empresa, que no fue parte en el procedimiento administrativo. Sin embargo, la medida cautelar se dirige exclusivamente contra dicha empresa, aun cuando no haya cometido infracción alguna. En tales circunstancias, la medida cautelar consistente en la inmovilización del vehículo no es realmente disuasoria ni eficaz respecto del conductor. En cambio, una medida como la retirada, la suspensión o la restricción del permiso de conducción de dicho conductor hasta el pago de la multa sería disuasoria y eficaz y satisfaría lo exigido por el principio de proporcionalidad.

49

Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el Reglamento n.o 561/2006 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que permite, como medida cautelar, la inmovilización de un vehículo perteneciente a una empresa de transportes cuando, por una parte, el conductor de ese vehículo, empleado de dicha empresa, lo conducía infringiendo lo dispuesto en el Reglamento n.o 3821/85 y, por otra parte, la autoridad nacional competente no ha declarado responsable a la citada empresa, pues tal medida cautelar no satisface lo exigido por el principio de proporcionalidad.

50

Habida cuenta de la respuesta dada a la primera cuestión prejudicial, no procede responder a las cuestiones prejudiciales segunda y tercera.

51

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) declara:

El Reglamento (CE) n.o 561/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, relativo a la armonización de determinadas disposiciones en materia social en el sector de los transportes por carretera y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n.o 3821/85 y (CE) n.o 2135/98 del Consejo y se deroga el Reglamento (CEE) n.o 3820/85 del Consejo, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que permite, como medida cautelar, la inmovilización de un vehículo perteneciente a una empresa de transportes cuando, por una parte, el conductor de ese vehículo, empleado de dicha empresa, lo conducía infringiendo lo dispuesto en el Reglamento (CEE) n.o 3821/85 del Consejo, de 20 de diciembre de 1985, relativo al aparato de control en el sector de los transportes por carretera, y, por otra parte, la autoridad nacional competente no ha declarado responsable a la citada empresa, pues tal medida cautelar no satisface lo exigido por el principio de proporcionalidad.