COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 30.7.2024
COM(2024) 326 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
sobre la ejecución del Reglamento (UE) n.º 1260/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre estadísticas demográficas europeas
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 30.7.2024
COM(2024) 326 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
sobre la ejecución del Reglamento (UE) n.º 1260/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre estadísticas demográficas europeas
1.Introducción
El Reglamento (UE) n.º 1260/2013 1 («el Reglamento») establece un marco jurídico común para el desarrollo, la producción y la difusión sistemática de estadísticas europeas sobre población y acontecimientos vitales.
Anteriormente, los Estados miembros habían presentado dichas estadísticas de forma voluntaria durante varios años. Sin embargo, dado que se basaban en diferentes definiciones, conceptos y métodos demográficos, las estadísticas obtenidas tenían especialmente poca comparabilidad, coherencia y oportunidad. El marco común tenía por objeto satisfacer la necesidad de disponer de estadísticas demográficas de alta calidad nacionales y regionales, que son fundamentales para una amplia gama de necesidades institucionales y políticas. Por ejemplo, estas estadísticas son necesarias para calcular las proyecciones demográficas que sirven de base a las previsiones económicas y presupuestarias a largo plazo de la UE y se utilizan como denominador para muchos indicadores «per cápita» para las políticas.
El presente informe es el segundo informe exigido por el artículo 11 del Reglamento y abarca el período 2019-2023 2 . Está estructurado de la siguiente manera:
·en la sección 2 se ofrece una visión general de las estadísticas cubiertas por el Reglamento;
·en la sección 3 se describe cómo se supervisan periódicamente los criterios de calidad establecidos para las estadísticas europeas;
·en la sección 4 se resumen los resultados de las evaluaciones recientes;
·en la sección 5 se describe la iniciativa legislativa en curso para modernizar las estadísticas europeas sobre población y vivienda, incluidas las estadísticas con arreglo al Reglamento.
2.Estadísticas contempladas por el Reglamento
De conformidad con el Reglamento, los Estados miembros transmiten estadísticas a la Comisión (Eurostat) sobre:
·población residente habitual 3 desagregada por edad, sexo y región de residencia;
·nacimientos vivos desagregados por sexo, mes en que se han producido, orden de nacimiento vivo, edad de la madre, año de nacimiento de la madre, país de nacimiento de la madre, nacionalidad de la madre y región de residencia de la madre;
·defunciones desagregadas por edad, sexo, año de nacimiento, región de residencia, país de nacimiento, nacionalidad y mes de defunción; y
·población residente habitual total para el voto por mayoría cualificada en el Consejo.
Excepto en el último punto, se permite cierta flexibilidad en la aplicación de la definición de «residencia habitual»; los Estados miembros pueden proporcionar estadísticas basadas en la «residencia legal o registrada» cuando no puedan establecerse los criterios de residencia habitual.
De conformidad con el artículo 3, apartado 4, del Reglamento, la Comisión adoptó el Reglamento de Ejecución (UE) n.º 205/2014 4 . Establece condiciones uniformes para los desgloses de los datos, los plazos de transmisión y las revisiones. En consecuencia, los Estados miembros también transmiten a la Comisión (Eurostat):
·estadísticas anuales provisionales sobre la cifra total de población, la cifra total de nacimientos vivos y la cifra total de defunciones a nivel nacional en un plazo de seis meses a partir del final de cada año de referencia; y
·estadísticas mensuales provisionales sobre la cifra total de nacimientos vivos y la cifra total de defunciones de al menos los seis primeros meses del año de referencia a más tardar el 30 de noviembre de ese año.
Además de estas estadísticas obligatorias, los Estados miembros transmiten actualmente varias estadísticas de forma voluntaria, por ejemplo, sobre defunciones por semana; sobre defunciones por edad, sexo y nivel de estudios; sobre matrimonios y divorcios según diversas características. Algunas de estas estadísticas voluntarias son necesarias para calcular los indicadores demográficos, por ejemplo, la esperanza de vida en función del nivel de estudios.
3.Seguimiento periódico de la calidad estadística
En esta sección se describe el seguimiento de la aplicación del Reglamento basado en criterios normalizados de calidad de conformidad con el artículo 12 del Reglamento (CE) n.º 223/2009, relativo a la estadística europea 5 , y el Código de Buenas Prácticas de las Estadísticas Europeas 6 . Los Estados miembros deben garantizar la calidad de las estadísticas y proporcionar metadatos e informes de calidad a la Comisión (Eurostat). Eurostat revisa estas evaluaciones de calidad y publica las estadísticas y los artículos analíticos en su sitio web. Eurostat y los Estados miembros colaboran para hacer un seguimiento de las cuestiones pendientes. Los puntos específicos se debaten en las reuniones anuales del grupo de expertos sobre estadísticas de población, en las que están representados todos los institutos nacionales de estadística de la UE y de la Asociación Europea de Libre Comercio.
3.1.Pertinencia
La Comisión ha dado gran importancia a la demografía 7 . Las estadísticas demográficas se utilizan para elaborar informes periódicos, propuestas de políticas, informes de aplicación requeridos por la legislación de la UE y análisis de políticas. Por ejemplo, los informes de la Comisión sobre la cohesión económica, social y territorial 8 y sobre el efecto del cambio demográfico en un entorno cambiante 9 utilizan estadísticas elaboradas con arreglo al Reglamento. En 2021, Eurostat divulgó la publicación interactiva «Demografía de Europa», que se actualiza anualmente, mostrando el desarrollo, el cambio y el envejecimiento de la población de la UE 10 . Una aplicación directa de las estadísticas elaboradas en virtud del Reglamento es en el ámbito de las proyecciones demográficas de población trienales de Eurostat 11 . Estas muestran cómo podrían cambiar el tamaño y la estructura de la población si determinadas hipótesis sobre fertilidad, mortalidad y migración siguieran siendo válidas. Estas proyecciones también se utilizan para el informe sobre el envejecimiento 12 con vistas a evaluar los efectos económicos y presupuestarios a largo plazo del envejecimiento de la población. Además de estas proyecciones demográficas a largo plazo, Eurostat publicó por primera vez actualizaciones a corto plazo de las proyecciones en septiembre de 2022, complementando la oferta de datos. Asimismo, el total de la población residente habitual por Estado miembro se utiliza como ponderación para la votación por mayoría cualificada en el Consejo.
De todas estas estadísticas que difunde Eurostat, las relacionadas con la población se encuentran entre las más consultadas. Desde 2015 13 , el total anual de población 14 y los cambios de población 15 a nivel nacional han figurado sistemáticamente entre los cuadros de estadísticas sociales más populares y entre los cinco cuadros de Eurostat más consultados. Desde mediados de 2016, la sección «Demografía, población y equilibrio» 16 del sitio web de Eurostat ha figurado sistemáticamente entre las cinco principales secciones temáticas en términos de visitas de los usuarios.
3.2.Exactitud
En comparación con el informe anterior de 2018, no se han realizado mejoras sustanciales en cuanto a la exactitud. Eurostat es consciente de que los mismos problemas específicos en materia de exactitud siguen ocurriendo en cuanto a la falta de cobertura (personas que no registran su lugar de residencia) y en cuanto al exceso de cobertura (por ejemplo, personas que no se dan de baja, ya que, a menudo, no se ven obligados o alentados a hacerlo) 17 . Además, los metadatos notificados por los Estados miembros sobre la exactitud de la estimación de la población residente habitual para la votación por mayoría cualificada siguen siendo insuficientes para llevar a cabo una evaluación detallada.
En este contexto, Eurostat sigue fomentando el uso de los «flujos paralelos» comunicados por Estados miembros socios para solucionar los errores de cobertura debidos al no darse de alta y de baja. El intercambio de datos de flujos paralelos agregados tiene lugar entre los institutos nacionales de estadística que los consideran un complemento útil a su proceso estadístico nacional. Esto los ayuda a mejorar y evaluar la calidad de sus datos.
3.3.Oportunidad y puntualidad
El plazo principal para presentar la mayor parte de las estadísticas demográficas a la Comisión (Eurostat) es de doce meses a partir del final del año de referencia; tres conjuntos de datos pequeños deben transmitirse dentro de los seis, ocho y once meses a partir del final del año de referencia. Desde el inicio de la recogida de datos en virtud del Reglamento, no se han producido problemas notables de retrasos en la transmisión de datos por parte de los Estados miembros. Por lo tanto, no se ha producido ningún cambio con respecto al informe de 2018 18 .
3.4.Accesibilidad y claridad
Los datos de los Estados miembros y los agregados de la UE están disponibles gratuitamente en el sitio web de Eurostat 19 . Los usuarios pueden acceder a las estadísticas demográficas europeas 20 en las carpetas «Selected datasets» («conjuntos de datos seleccionados») y «Detailed datasets» («conjuntos de datos detallados»), y a través de artículos actualizados periódicamente sobre una amplia gama de temas relacionados con la población 21 . A lo largo del año, la publicación de datos va acompañada de noticias ampliamente difundidas y artículos de Statistics Explained con más información sobre estadísticas demográficas, sus tendencias y su interpretación 22 . Sin embargo, la falta de información sobre metadatos nacionales suficientemente clara y comparable, en particular indicadores de calidad cuantitativos, dificulta incluso a los usuarios experimentados evaluar y comparar la calidad de los datos de los Estados miembros.
3.5.Comparabilidad y coherencia
La aplicación flexible y no armonizada del concepto de «residencia habitual» sigue siendo lo que más dificulta la comparabilidad y la coherencia. Por ejemplo, algunos Estados miembros no incluyen determinados grupos de población (por ejemplo, solicitantes de asilo, migrantes irregulares o nómadas) o no aplican el criterio de los doce meses a los totales de población y a los acontecimientos vitales, a menudo porque las estadísticas se extraen directamente de los registros administrativos y, por tanto, dependen de criterios administrativos nacionales para el registro de personas y acontecimientos vitales 23 . Una evaluación reciente determinó que esto representa una de las cuestiones clave del status quo (véase la sección 4 ), mientras que la iniciativa de la Comisión de elaborar de nuevo la base jurídica hizo hincapié en la necesidad de establecer buenas prácticas de estimación para mejorar la comparabilidad de las estadísticas demográficas procedentes de fuentes administrativas (véase la sección 5 ).
Aparte de esta cuestión clave, las estadísticas demográficas son en su mayoría comparables a lo largo del tiempo para cada país. Por lo general, surgen algunas discontinuidades cuando los Estados miembros mejoran o modifican su metodología, incluido el uso de una nueva ronda de censo para evaluar y reformular sus estimaciones de población, o el ajuste de las unidades territoriales utilizadas en las estadísticas. Estas están indicadas en los cuadros en las bases de datos de Eurostat y documentadas para los usuarios a través de los metadatos en el sitio web de Eurostat o en las publicaciones pertinentes.
3.6.Seguimiento del cumplimiento
La Comisión (Eurostat) continúa haciendo un seguimiento de casos esporádicos de no cumplimiento del Reglamento, en que los datos estaban incompletos, eran de baja calidad o no se presentaron de acuerdo con los plazos legales. Controla y evalúa estos aspectos del suministro de datos de forma continua y se pone en contacto con los Estados miembros afectados desde el punto de vista técnico y administrativo para solucionar los problemas.
4.Evaluación del marco estadístico actual
En 2021, la Comisión llevó a cabo una evaluación exhaustiva de todo el marco jurídico actual y las estadísticas europeas obtenidas sobre población y vivienda 24 . La evaluación incluía estadísticas elaboradas con arreglo al artículo 3 del Reglamento y todas las estadísticas elaboradas con arreglo a los Reglamentos (CE) n.º 862/2007 25 y (CE) n.º 763/2008 26 . El alcance de la evaluación fue mucho más amplio que el seguimiento periódico descrito en la sección 3 , ya que los puntos de vista de todos los grupos de partes interesadas pertinentes —incluidos los usuarios institucionales, investigadores y de las políticas— se recogieron en una consulta sistemática de las partes interesadas 27 . El objetivo era evaluar si se habían alcanzado los objetivos originales del marco actual y detectar deficiencias significativas.
La evaluación constató que se habían realizado mejoras generales considerables en la elaboración de las estadísticas europeas relativas a la población gracias al marco actual, en comparación con los problemas y necesidades iniciales a los que se enfrentaba la comunidad de la estadística antes de su entrada en vigor. En particular, el marco jurídico actual ha aumentado significativamente el valor añadido de la UE al mejorar, para los conjuntos de datos que pasaron a ser obligatorios, varias dimensiones de calidad estadística a escala de la UE, incluidas la exhaustividad, la coherencia y la oportunidad. Además, la legislación actual ha cumplido todas las necesidades pertinentes de elaboración de políticas e instituciones a escala de la UE que se conocían cuando se elaboró (2005-2013). Esto ha mejorado la eficacia, la eficiencia y la coherencia de la producción de estadísticas en comparación con la situación anterior, que se basó únicamente en la recogida voluntaria de datos. En la consulta a las partes interesadas, la mayoría de los encuestados de todos los principales grupos de partes interesadas confirmaron estas mejoras y destacaron el valor añadido del actual marco jurídico a escala de la UE. No obstante, la evaluación también detectó cuatro deficiencias significativas en la legislación actual.
4.1.Deficiencia 1: Coherencia, comparabilidad, exhaustividad
Aunque el Reglamento establece definiciones comunes para los conceptos estadísticos clave, la definición de «población» sigue siendo algo flexible. Los Estados miembros aplican actualmente tres conceptos diferentes («residencia habitual», «residencia registrada», «residencia legal») permitidos por el Reglamento, a veces utilizando conceptos diferentes para diferentes conjuntos de datos. Esta cuestión central ha provocado una falta de comparabilidad y coherencia de los datos de los distintos Estados miembros, lo que ha reducido el valor añadido de la UE de las recogidas de datos. Además, las estadísticas que siguen siendo voluntarias suelen estar incompletas a escala de la UE debido a la falta de datos de algunos Estados miembros. Esto reduce significativamente la rentabilidad global, ya que la mayoría de los Estados miembros gastan recursos en producirlos, pero no se logra una visión completa de la UE.
4.2.Deficiencia 2: Actualidad y frecuencia
El Reglamento se refiere únicamente a las estadísticas demográficas anuales, cuyos conjuntos de datos, en su mayoría, deben facilitarse doce meses después del final del período de referencia. Aunque, en consecuencia, la puntualidad ha mejorado globalmente, sobre todo porque un número muy reducido de Estados miembros ha resuelto los retrasos excesivos, sigue estando por debajo de las expectativas de los usuarios. Los datos facilitados en virtud del Reglamento son menos oportunos que los que figuran en publicaciones estadísticas nacionales comparables y otras transmisiones de estadísticas internacionales en la mayoría de los Estados miembros. En virtud del Reglamento, los plazos legales y la periodicidad de las estadísticas no pueden mejorarse, por ejemplo, para cubrir las estadísticas infraanuales de población, como las que se han elaborado recientemente de forma voluntaria con respecto a la mortalidad.
4.3.Deficiencia 3: Detalles de los temas y grupos pertinentes desde el punto de vista social
El Reglamento se centra en los datos necesarios que corresponden a las prioridades políticas en el momento de su elaboración. Con el tiempo, las prioridades han cambiado, y las estadísticas demográficas disponibles ya no cubren adecuadamente las características, los temas o los grupos de población pertinentes para las políticas 28 . En particular, las deficiencias confirmadas en la consulta a las partes interesadas giran en torno a las características de los temas y grupos pertinentes. También existen deficiencias relacionadas con la insuficiente precisión geográfica, en particular las tipologías funcionales y los datos georreferenciados para la integración urbana y rural y el análisis transfronterizo.
4.4.Deficiencia 4: Falta de flexibilidad del marco jurídico
Sumando las deficiencias mencionadas, la legislación vigente carece de flexibilidad para adaptarse a las nuevas y emergentes necesidades en materia de estadísticas y para satisfacerlas. Las nuevas fuentes de datos en los Estados miembros y a escala de la UE (en particular, los datos administrativos, incluidos los sistemas de interoperabilidad y los datos de titularidad privada) ofrecen también posibles mejoras en términos de costes y puntualidad, pero la legislación actual no permite la adopción de estos avances. Por lo tanto, el marco jurídico no ha sido capaz de adaptarse a ningún cambio pertinente para las políticas desde su adopción, por lo que ha perdido relevancia bastante rápidamente.
5.Modernización de las estadísticas demográficas europeas como parte de la reelaboración de las estadísticas europeas sobre población
En relación con las importantes deficiencias señaladas en la sección 4 , en la evaluación se establecieron cuatro factores legislativos que también se aplican al presente Reglamento:
·Solo las recogidas de datos obligatorias con normas comunes definidas pueden garantizar la exhaustividad y la oportunidad de las estadísticas a escala de la UE. La regulación de las recogidas de datos voluntarias que ya tienen una gran exhaustividad puede mejorar significativamente la eficacia y la eficiencia, ya que puede generarse un considerable valor añadido de la UE a un coste incremental limitado.
·Las recogidas de datos voluntarias son instrumentos adecuados para poner a prueba la producción de nuevos temas o características e impulsar la capacidad incremental de los sistemas estadísticos nacionales para proporcionar esos nuevos datos. Sin embargo, tienden a ser ineficientes con el tiempo, ya que los costes recurrentes de producción finalmente no generan valor añadido de la UE en términos de exhaustividad en todos los Estados miembros.
·Las definiciones jurídicas laxas de los temas estadísticos provocan la pérdida de control sobre la armonización conceptual. Esto conduce, en última instancia, a una pérdida de coherencia y comparabilidad a lo largo del tiempo. El ejemplo de la definición de la base de población ha demostrado cómo una cláusula por defecto introducida originalmente como excepción con un alcance limitado se ha convertido en una nueva norma fáctica 29 .
·Un marco jurídico demasiado rígido dificulta el mantenimiento de la pertinencia a lo largo del tiempo. El marco actual ha ido perdiendo relevancia con bastante rapidez: esto ya se inició durante el período de ejecución debido a la falta de mecanismos de flexibilidad para adaptar las recogidas de datos a las necesidades cambiantes o para aprovechar las oportunidades impulsadas por la disponibilidad de nuevas fuentes de datos.
Además, la evaluación puso de manifiesto redundancias administrativas en materia de cumplimiento, ejecución y seguimiento, ya que la legislación actual sobre estadísticas de población está dispersa en tres actos jurídicos que no se desarrollaron conjuntamente. Sobre la base de la evaluación y de una evaluación de impacto 30 , la Comisión adoptó por consiguiente una propuesta de nuevo Reglamento marco sobre población y vivienda que aborde los factores legislativos para las importantes deficiencias mencionadas anteriormente, al tiempo que pretende integrar la base jurídica en un único Reglamento 31 .
La propuesta legislativa contiene elementos ambiciosos para reforzar la coherencia general y los vínculos entre todas las estadísticas sociales de la UE basadas en las personas y los hogares, también en virtud del Reglamento (UE) 2019/1700 32 . La propuesta contiene disposiciones para apoyar la aplicación de una definición armonizada de población basada en conceptos de estimación estadística sólidos y permitir el acceso a fuentes de datos disponibles que mejorarán los procesos de producción y la calidad general de las estadísticas sociales. La propuesta también contiene disposiciones para ajustar más las estadísticas de población y migración internacional a las estadísticas sobre asilo y procedimientos administrativos y judiciales relacionados con la legislación en materia de inmigración que siguen estando sujetas a los artículos 4 a 7 del Reglamento (CE) n.º 862/2007. En el momento de la elaboración del presente informe, el procedimiento legislativo ordinario sobre la propuesta estaba en curso 33 .
6.Conclusiones
Gracias a los continuos esfuerzos conjuntos del Sistema Estadístico Europeo 34 , el Reglamento se aplica correctamente. Esto da lugar a la publicación periódica de estadísticas demográficas europeas generales de alta calidad, necesarias para las instituciones de la UE y los responsables políticos a todos los niveles. El cumplimiento de la legislación y la calidad estadística se supervisan periódicamente de conformidad con el Reglamento. Al igual que en el primer informe de 2018, no existen problemas importantes de cumplimiento.
No obstante, una evaluación reciente del marco jurídico actual para las estadísticas de población detectó cuatro deficiencias significativas en la legislación actualmente en vigor y que están relacionadas en parte con el hecho de que las estadísticas de población están dispersas en tres reglamentos, incluido este último. Estas deficiencias son: i) la falta de armonización de los conceptos estadísticos, en particular la definición de «población»; ii) insuficiente puntualidad y frecuencia de las publicaciones de estadísticas; iii) falta de pormenorización sobre grupos y temas pertinentes; y iv) falta de flexibilidad para adaptarse a las necesidades cambiantes o a las nuevas fuentes de datos. Por consiguiente, la Comisión ha propuesto un nuevo Reglamento marco único relativo a las estadísticas europeas sobre población y vivienda que consolidaría el marco jurídico y colmaría las cuatro deficiencias.
Prosiguen los esfuerzos para avanzar en el procedimiento legislativo ordinario sobre el nuevo marco jurídico integrado para las estadísticas demográficas europeas, que incorporaría y ampliaría las estadísticas demográficas en virtud del Reglamento.