Contenido
I.Orientaciones para los Estados miembros sobre buenas prácticas para acelerar los procedimientos de concesión de permisos para proyectos de energías renovables
1.Introducción
2.Procedimientos administrativos de autorización más rápidos y breves
a.Disposiciones de la DFER II y comparación de buenas prácticas para su transposición
b.Otras buenas prácticas para reducir la duración de los procedimientos de concesión de permisos más allá de la DFER II
c.Mayor flexibilidad para adaptar las especificaciones tecnológicas en el período transcurrido entre la solicitud de los permisos y la construcción de los proyectos
3.Coordinación interna y procedimientos claros y digitales para reducir la complejidad de los procesos administrativos de autorización
a.Disposiciones de la DFER II sobre la ventanilla única y comparación de buenas prácticas para su transposición
b.Otros ejemplos de buenas prácticas para reducir la complejidad de los procedimientos administrativos más allá de la DFER II
4.Recursos humanos suficientes y capacitación apropiada para las entidades encargadas de la concesión de permisos
5.Mejor definición y planificación de los emplazamientos de proyectos de energías renovables
a.Limitaciones relacionadas con el uso de la tierra o del mar y buenas prácticas para facilitar la designación de zonas apropiadas
b.Uso múltiple del espacio
c.Aceptación e implicación por parte de la comunidad
d.Consideraciones medioambientales
e.Consideraciones relacionadas con la defensa y la aviación
6.Una conexión a la red más fácil, centrales eléctricas con tecnología combinada, repotenciación y tecnologías innovadoras
a.Problemas de conexión a la red
b.Centrales eléctricas con tecnología combinada
c.Repotenciación
d.Hidrógeno
e.Apoyar la innovación
II.Orientaciones para los Estados miembros sobre cómo facilitar los contratos de compra de energías renovables
1.Introducción
2.Cuestiones reglamentarias
3.Ampliar la disponibilidad de contratos corporativos de compra de energías renovables a las pequeñas y medianas empresas
4.Promover los contratos de compra de electricidad renovable transfronterizos
I.Orientaciones para los Estados miembros sobre buenas prácticas para acelerar los procedimientos de concesión de permisos para proyectos de energías renovables
1.Introducción
Las energías renovables ocupan un lugar central en la transición hacia una energía limpia que debe llevarse a cabo para lograr los objetivos del Acuerdo de París y del Pacto Verde Europeo. Con este aspecto en mente, en la propuesta de revisión de la Directiva sobre fuentes de energía renovables (DFER II) presentada por la Comisión en julio de 2021 como parte del paquete de medidas para materializar el Pacto Verde Europeo se propuso duplicar para 2030 el porcentaje que representan las energías renovables dentro de la combinación energética, en comparación con el valor de 2020, de modo que se alcance al menos el 40 %.
La invasión de Ucrania por parte de Rusia hizo que el despliegue de energías renovables a la mayor brevedad posible pasara a ser una de las prioridades estratégicas de la UE, puesto que reducirá nuestra dependencia de los combustibles fósiles (principalmente importados) y ayudará a que la energía vuelva a ser asequible.
Junto con las medidas destinadas a garantizar un suministro de gas suficiente y con el plan de ahorro energético que se está preparando para el próximo invierno, crear nuevas capacidades de energías renovables lo antes posible contribuirá a las medidas de mitigación de la crisis a largo plazo. En la Comunicación REPowerEU, elaborada como seguimiento a la Comunicación sobre el conjunto de medidas de actuación y apoyo de octubre de 2021, se presentó un plan para que Europa alcance la independencia de los combustibles fósiles rusos, empezando por el gas, mucho antes de que termine esta década. En la Comunicación también se proponía que los colegisladores consideren la posibilidad de fijar metas más elevadas o más tempranas en materia de energías renovables y se hacía referencia a la distribución anticipada de energía eólica y solar, así como de bombas de calor, aumentando la tasa media de despliegue en un 20 %, y a una capacidad adicional de 80 GW para 2030 con el fin de adaptarse a una mayor producción de hidrógeno renovable.
Esto significa que deberá acelerarse considerablemente el ritmo actual de despliegue de los proyectos de energías renovables para conseguir el aumento de capacidad requerido a tiempo.
Los elevados precios de la energía, debidos principalmente a los altos precios del gas fósil, suponen un motivo adicional para acelerar el despliegue de los proyectos de energías renovables y para reducir los efectos negativos en los ciudadanos y las empresas. Cada vez es más frecuente que los proyectos de energías renovables ofrezcan unos costes de electricidad muy inferiores a los que ofrecen las centrales eléctricas basadas en combustibles fósiles en el mercado mayorista. Resulta necesario acelerar la concesión de permisos para que estos proyectos entren rápidamente en el mercado. El uso de contratos de compra de energías renovables permite a la industria y a las empresas europeas acceder de manera directa a una energía renovable barata y al mismo tiempo facilita estabilidad a los promotores de proyectos de energías renovables sin necesidad de esperar al apoyo financiero de los Estados miembros, aumentándose de este modo la disponibilidad de una energía asequible, segura y sostenible en la UE.
Independientemente de si los proyectos de energías renovables se llevan a cabo a través de licitaciones públicas, mediante contratos corporativos de compra de energías renovables o en el mercado libre, las barreras relacionadas con la concesión de permisos y con otros procedimientos administrativos frenan los proyectos, aumentan la incertidumbre y los costes y disuaden a los inversores, de modo que ponen en riesgo el logro de los objetivos de descarbonización de la UE y del objetivo propuesto para 2030 en lo relativo a las energías renovables. Estas barreras, que se presentan principalmente en los planos nacional, regional e incluso local, incluyen la complejidad de las normas aplicables a la selección de emplazamientos y a las autorizaciones administrativas para los proyectos, los problemas de conexión a la red, las limitaciones a la hora de adaptar las especificaciones tecnológicas durante el procedimiento de concesión de permisos o los problemas de dotación de personal entre las autoridades encargadas de la concesión de permisos o los gestores de red. Por tanto, el plazo de ejecución de los proyectos de energías renovables puede ser de hasta diez años. Ahora es más necesario que nunca acabar con estas barreras.
En 2018, la DFER II introdujo normas sobre la organización y la duración máxima de la parte administrativa del proceso de concesión de permisos para los proyectos de energías renovables, que abarca todos los permisos pertinentes para la construcción, la repotenciación y la explotación centrales y para su conexión a la red. Si bien los Estados miembros estaban obligados a adaptar su legislación nacional a la DFER II, incluidas estas nuevas disposiciones, antes del 30 de junio de 2021, ningún Estado miembro informó de la transposición plena de la DFER II dentro de ese plazo. Como resultado, en julio de 2021 la Comisión inició procedimientos de infracción contra todos los Estados miembros debido a la no transposición de la DFER II con el fin de hacerles cumplir con sus obligaciones, incluidas las relacionadas con los procedimientos administrativos. Desde entonces, la mayoría de los Estados miembros han comunicado a la Comisión medias nacionales adoptadas para transponer la DFER II, bien en su totalidad o parcialmente. En el momento en que se publican estas orientaciones, diez Estados miembros no han notificado medidas nacionales a través de las que se transponen las normas introducidas por la DFER II en lo relativo a la organización y la duración del proceso de concesión de permisos (es decir, el artículo 16), mientras que los demás Estados miembros han notificado al menos algunas de las medidas requeridas.
La Comisión señala que actualmente existen diferencias considerables entre las normas nacionales y regionales sobre la concesión de permisos de los Estados miembros en lo relativo a la duración y a la complejidad de los procedimientos administrativos. Esto sugiere la existencia de un importante potencial de mejora y aprendizaje entre pares. Las partes interesadas han pedido a la Comisión que aclare las disposiciones de la DFER II relativas a los procedimientos administrativos, así como que difunda mejores prácticas, con el fin de orientar a las autoridades encargadas de la concesión de permisos a la hora de aplicarlas.
En las presentes orientaciones se exponen una serie de buenas prácticas utilizadas en los Estados miembros cuyo fin es reducir la carga administrativa e incrementar la seguridad en términos de planificación para los proyectos de energías renovables. Estas orientaciones acompañan a la Recomendación de la Comisión sobre la aceleración de los procedimientos de concesión de permisos y la facilitación de los contratos de compra de electricidad, adoptada junto con una propuesta de modificación específica de la DFER II relacionada con la concesión de permisos. Estas iniciativas forman parte de un paquete de medidas más amplio incluido en el marco del plan REPowerEU y del Semestre Europeo que respalda el despliegue acelerado de las energías renovables.
La gestión de las barreras a la concesión de permisos existentes y la detección de las nuevas debe considerarse un proceso continuo. En este contexto, desde marzo de 2022 la Comisión también trabaja con las autoridades de los Estados miembros para eliminar las barreras relacionadas con el proceso en el marco del Grupo de Trabajo para el Cumplimiento de la Legislación sobre el Mercado Único. Una aplicación íntegra y rápida de la Recomendación basada en las ideas concretas para la simplificación y la agilización recogidas en estas orientaciones permitirá reducir el tiempo de ejecución de los proyectos de energías renovables y realizar un despliegue masivo más rápido de dichos proyectos.
En las presentes orientaciones se ponen de relieve las siguientes esferas clave a fin de mejorar la concesión de permisos para proyectos de energías renovables: reducir la duración y la complejidad de los procedimientos administrativos de autorización, una dotación de personal y una capacitación suficientes para las entidades encargadas de la concesión de permisos y las autoridades responsables de las evaluaciones ambientales, los procedimientos para la selección de emplazamientos y los problemas de conexión a la red. Además, en muchos Estados miembros también existen barreras relacionadas con la falta de apoyo para determinados proyectos por parte del público o de las partes interesadas locales pertinentes. En los siguientes capítulos se explicarán de manera resumida las barreras, las posibles soluciones y las buenas prácticas encontradas entre las medidas nacionales para la transposición de la DFER II o entre medidas que van más allá del alcance de la DFER II.
2.Procedimientos administrativos de autorización más rápidos y breves
La duración de los procedimientos de concesión de permisos varía considerablemente entre las diferentes tecnologías de energías renovables y entre Estados miembros. En el caso de los proyectos de energía eólica marina, el plazo de ejecución puede ser de hasta diez años, si bien los parques eólicos marinos neerlandeses recientemente construidos (por ejemplo, los parques Borssele III y IV) han entrado en funcionamiento entre cuatro y cinco años después de que se adjudicara la licitación. En cuanto a la energía eólica en tierra, la duración del proceso de concesión de permisos notificada es de entre tres y nueve años, y existen importantes diferencias tanto entre Estados miembros como en ocasiones también entre las diferentes regiones de un país. Para los proyectos de energía solar construidos en suelo, la duración notificada es de aproximadamente entre uno y cuatro y medio años.
Sin embargo, estos valores medios se basan en muestras que no son totalmente representativas, ya que existe una falta de datos comparables dentro de la UE sobre la duración total de los procedimientos de concesión de permisos para proyectos de energías renovables, que incluyen la preparación y la realización de la evaluación del impacto ambiental, la concesión del permiso de conexión a la red y la gestión de los posibles recursos judiciales. Además, la duración de los procedimientos de concesión de permisos para proyectos de energías renovables también depende de la disponibilidad de redes para conectar los proyectos y para integrar la energía producida, así como del despliegue o el refuerzo de dichas redes de una manera rápida. También debe tenerse en cuenta el hecho de que, aunque puede que en algunos Estados miembros los procedimientos sean más rápidos, no son necesariamente más efectivos. Algunos tipos de barreras pueden hacer que, a pesar de que los procedimientos sean más rápidos, se apruebe un menor número de proyectos. Este hecho pone de relieve la necesidad de centrarse proactivamente en las barreras que obstaculizan los procedimientos de concesión de permisos en todos los Estados miembros y de hacerles frente. En el marco del Instrumento de Apoyo Técnico, la Comisión facilita asistencia a diecisiete Estamos miembros para la eliminación gradual de su dependencia de los combustibles fósiles rusos, en línea con el plan REPowerEU, en especial para una concesión de permisos más rápida para los proyectos de energías renovables y para respaldar el despliegue de instalaciones solares colocadas en tejados. En concreto, en el marco de la convocatoria del Instrumento de Apoyo Técnico de 2023, la Comisión ofrece apoyo a los Estados miembros mediante un proyecto emblemático de apoyo técnico titulado «Acelerar la concesión de permisos para las energías renovables».
La cooperación regional entre Estados miembros para la ejecución de proyectos de infraestructura energética a gran escala similares ha demostrado ser un elemento que fomenta la aceleración de la concesión de permisos y la obtención de resultados para estos proyectos. La Comisión preside cuatro grupos de alto nivel de diferentes regiones de la Unión Europea. El elevado nivel del apoyo político que reciben estos grupos permite la existencia de una visión regional común, la fijación de prioridades regionales y el suministro de orientación estratégica para la ejecución de proyectos de interés común (PIC) de infraestructura energética, que requieren un consenso sólido. Puesto que todos los grupos de alto nivel han reconocido el desarrollo de la energía eólica marina como una prioridad paneuropea, los principales proyectos de energías renovables pueden clasificarse como prioridades dentro de los flujos de trabajo de estos grupos y beneficiarse de un estrecho seguimiento y de una cooperación reforzada a diferentes niveles políticos entre los Estados miembros que pertenecen a una determinada región.
a.Disposiciones de la DFER II y comparación de buenas prácticas para su transposición
En la DFER II se especifica que, en el caso de las instalaciones de producción de electricidad renovable y de la infraestructura de red conexa, los procedimientos administrativos para la concesión de permisos no deben superan los dos años, incluyéndose todos los procedimientos de autorización, certificación y concesión de licencias pertinentes que deban llevar a cabo las autoridades competentes. El conjunto de medidas para la descarbonización de los mercados del hidrógeno y del gas propuesto contiene una disposición similar sobre la simplificación de los procedimientos de autorización para la infraestructura de hidrógeno. En el caso de los proyectos de menos de 150 kW y de la repotenciación de instalaciones de energías renovables existentes, el proceso administrativo no debe exceder de un año. Estos plazos no incluyen el tiempo necesario para cumplir con la legislación ambiental de la Unión, lo que puede requerir mucho tiempo, ni tampoco la duración de los posibles procedimientos judiciales, y en circunstancias extraordinarias podrán ampliarse un año.
Además de adaptar la legislación nacional a las disposiciones pertinentes, algunos Estados miembros han introducido aclaraciones complementarias para especificar las circunstancias en que podrá ampliarse el plazo o han encargado a las autoridades competentes cooperar estrechamente entre sí para garantizar el cumplimiento de los plazos acordados. En lo relativo a la ampliación del plazo hasta un año, Suecia especifica que el plazo podrá ampliarse cuando sea necesario realizar añadidos que requieran mucho tiempo debido a la aparición de nuevas normas, información o directrices, o en el caso de que el retraso se deba a circunstancias externas que no podrían haberse previsto en un principio. Eslovenia incluye una disposición en la que se especifica que, antes de que expire el plazo definido, el promotor del proyecto debe recibir una decisión motivada a través de la que, en las circunstancias excepcionales explicadas en la decisión, se amplíe el procedimiento como máximo un año.
En lo relativo a garantizar que el procedimiento de autorización no supere los plazos acordados en aquellos casos en que haya varias autoridades implicadas, las medidas de transposición de Finlandia incluyen el requisito de que, si la construcción, la mejora, la conexión a la red y la puesta en marcha de una central eléctrica de energías renovables requieren más de una autorización o más de un procedimiento administrativo de aprobación, las autoridades competentes responsables deben cooperar para cumplir con los plazos. El punto de contacto único para los promotores de proyectos es el encargado de ayudar a las autoridades competentes a, cuando proceda, llegar a un acuerdo sobre los plazos de tramitación para sus procedimientos. Además, la legislación de transposición especifica los puntos en que comienza y finaliza el cálculo del plazo, y el punto de contacto único debe realizar un seguimiento del cumplimiento de los plazos.
En cuanto al seguimiento de las disposiciones nacionales y al suministro de información al respecto, en los informes de situación nacionales integrados de energía y clima que deberán presentarse a la Comisión a más tardar el 15 de marzo de 2023 y cada dos años posteriormente, los Estados miembros deben informar sobre las medidas específicas adoptadas para cumplir los requisitos previstos en los artículos 15 a 17 de la DFER II con el fin de simplificar, acortar y hacer más transparentes los procedimientos de concesión de permisos. Además, un seguimiento y una evaluación coherentes a escala de la UE de los procedimientos administrativos de autorización para los proyectos de energías renovables darían a la Comisión, a los Estados miembros y a los promotores de proyectos información específica sobre la duración de las distintas fases de la autorización de proyectos, su alcance, los requisitos pertinentes y las autoridades implicadas, así como sobre las posibles características comunes en lo relativo a los retrasos y otros cuellos de botella entre las tecnologías de energías renovables o las fases de autorización.
b.Otras buenas prácticas para reducir la duración de los procedimientos de concesión de permisos más allá de la DFER II
Si bien el plazo previsto en la DFER II no incluye la duración de los procedimientos judiciales, los Estados miembros pueden adoptar medidas para reducir la larga duración de los procedimientos debido a la presentación de recursos ante los tribunales. Siempre que se garantice el derecho de acceso a la justicia, los Estados miembros pueden organizar su sistema jurisdiccional nacional de tal manera que se asegure una tramitación más diligente de los litigios, como por ejemplo mediante procedimientos ante una única instancia para determinados proyectos de importancia nacional, fijándose plazos para determinadas fases del procedimiento de litigio en función de la situación nacional con el fin de evitar una prolongación innecesaria de los procedimientos de recurso o introduciéndose disposiciones destinadas a limitar los litigios abusivos. Varios Estados miembros ya han adoptado medidas para reducir la duración de los procedimientos judiciales relacionados con los permisos.
Francia ha reducido de tres a dos el número de recursos que pueden presentarse contra las autorizaciones ambientales para proyectos de energía eólica en tierra. Desde el 1 de diciembre de 2018, los recursos pueden presentarse directamente ante los tribunales de apelación de lo contencioso-administrativo, de modo que ya no será necesario acudir antes a los tribunales administrativos (este proceso ya se aplicaba a la energía eólica marina desde la adopción de un decreto en enero de 2016).
Los Países Bajos han decidido que los permisos para proyectos de energía eólica en tierra de más de 100 MW y para proyectos de energía solar fotovoltaica de más de 50 MW solo pueden recurrirse ante el Tribunal Superior.
Además de simplificar el marco relacionado con los procedimientos judiciales, algunos Estados miembros también han introducido otras medidas que permiten la priorización y por lo tanto la aceleración de los procedimientos de concesión de permisos, como por ejemplo la definición de categorías de proyectos estratégicos. Con arreglo a lo previsto en el artículo 2, apartado 5, de la Directiva sobre la evaluación de impacto ambiental (Directiva EIA), algunos proyectos de importancia nacional podrán aprobarse a través de un procedimiento legislativo mediante un acto específico. Esto permite a los Estados miembros eximir a dichos proyectos de las disposiciones relacionadas con las consultas públicas.
En España, la Junta de Andalucía ha creado una Unidad Aceleradora de Proyectos para los proyectos considerados estratégicos incluidos en el ámbito de competencias de la Consejería de la Presidencia, Administración Pública e Interior. El reconocimiento de la importancia estratégica implica que los proyectos seleccionados reciben un trato preferente en lo relativo a la tramitación administrativa de los permisos y las autorizaciones necesarios para su desarrollo.
Otro medio apropiado para acelerar la concesión de permisos es permitir la presentación de múltiples solicitudes en paralelo, en lugar de hacerse de manera secuencial, en especial para los proyectos de red conexos.
En Austria, por ejemplo, los promotores pueden solicitar múltiples permisos de manera paralela (licencia para la producción de electricidad, aprobación con arreglo al procedimiento previsto en la legislación sobre la conservación de la naturaleza, procedimiento previsto en la legislación sobre aviación, permiso previsto en la legislación sobre silvicultura, permiso previsto en la legislación sobre el agua, permiso previsto en la legislación sobre salud y seguridad en el trabajo y licencia de obra). La selección del emplazamiento y la solicitud de conexión a la red también pueden llevarse a cabo en paralelo. En Francia y Bélgica (Flandes y Valonia) se han introducido procedimientos de «permiso único». En el caso de Flandes y Valonia, estos permisos únicos abarcan los procedimientos para los permisos ambientales y urbanos e incluyen excepciones para los proyectos a pequeña escala. En Francia, el procedimiento permite que en el caso de los proyectos de energía eólica se lleve a cabo un examen único para varios permisos, abarcándose las autorizaciones ambientales, los corredores militares y para navegación aérea y la licencia para la producción de electricidad.
En cuanto a las energías renovables a pequeña escala producidas por hogares y comunidades de energía, la escasez de recursos agrava incluso en mayor medida las barreras a las que ya se enfrentan los participantes profesionales en el mercado. En Grecia, las comunidades de energía reciben un trato prioritario en lo relativo a las solicitudes de conexión a la red, a la aprobación de las condiciones ambientales y a la concesión de licencias de producción en comparación con otras solicitudes del mismo territorio para el mismo ciclo de solicitud. En Portugal, a las comunidades de energías renovables se les aplican exenciones a los requisitos de control/comunicación previos, de registro y operativos en función de la capacidad instalada o del uso de la red pública para la inyección de electricidad en caso de autoconsumo. De manera similar, en Irlanda no es necesario que las comunidades de energía tengan una licencia de construcción antes de presentar la solicitud para la red, y dichas comunidades están sujetas a un procedimiento de autorización simplificado.
La realización de consultas públicas tempranas y de determinados estudios en una primera fase del proceso también puede acelerar la concesión de permisos. Por ejemplo, en el caso de los PIC, la celebración de una consulta pública obligatoria al inicio del proceso de concesión de permisos para fijar la ubicación del proyecto ha ayudado a detectar y abordar problemas de aceptación pública.
Por último, podría acelerarse la evaluación por parte de las autoridades de concesión de permisos en el marco de los procedimientos ambientales mediante la fijación de plazos específicos. Cuando resulte necesario llevar a cabo una evaluación ambiental, los Estados miembros deben limitar la duración de las distintas fases del procedimiento de evaluación del impacto ambiental
mediante la fijación de plazos máximos vinculantes, en concreto para los siguientes elementos:
·emisión de una decisión sobre el alcance de la evaluación por parte de la autoridad competente: un mes como máximo;
·finalización de la evaluación de impacto ambiental y emisión de la conclusión razonada: tres meses como máximo, con posibilidad de ampliarse otros tres meses;
·conclusión de las consultas públicas sobre el informe de evaluación de impacto ambiental: dos meses como máximo;
·concesión de la autorización: seis meses como máximo.
Aproximadamente la mitad de los Estados miembros ya han fijado plazos específicos para que las autoridades competentes den luz verde a los proyectos una vez recibida la evaluación de impacto ambiental presentada por el promotor. En muchos casos, estos plazos son inferiores a uno o dos meses (Bulgaria, Grecia, Francia, Italia, Letonia, Malta y Rumanía).
Otra posible simplificación es una exención condicional de las licencias de obra acompañada de requisitos de notificación para los sistemas fotovoltaicos a pequeña escala. En la región belga de Flandes, la energía solar fotovoltaica está exenta de un permiso de obra en determinadas circunstancias.
c.Mayor flexibilidad para adaptar las especificaciones tecnológicas en el período transcurrido entre la solicitud de los permisos y la construcción de los proyectos
En aquellos casos en que los promotores de proyectos estén obligados a aplicar exactamente las especificaciones tecnológicas previstas en la solicitud inicial de los permisos, la duración de los procedimientos de concesión de permisos o los retrasos en dicha concesión pueden dar lugar a una instalación tecnológica de un nivel inferior al óptimo. En el supuesto de que la concesión de un permiso requiriera tanto tiempo que la solución tecnológica aprobada quedara obsoleta, el promotor del proyecto tendría que solicitar un nuevo permiso o llevar a cabo una nueva evaluación de impacto ambiental para poder utilizar la tecnología más avanzada disponible. Una mayor flexibilidad —es decir, permitir que los promotores soliciten permisos para una serie de parámetros tecnológicos— ayuda a desplegar las tecnologías más eficientes disponibles de una manera más rápida, sin que esto implique necesariamente un mayor impacto ambiental.
Para abordar esta cuestión, algunos Estados miembros utilizan el llamado «modelo de cajas» para los permisos, de modo que los promotores presentan una serie de parámetros tecnológicos en su solicitud de permiso (por ejemplo, en relación con la altura de las palas) y disponen de flexibilidad para utilizar tecnología punta y para maximizar la eficiencia y la producción de energías renovables. Por ejemplo, en Suecia ya es posible aplicar este tipo de permisos a determinados proyectos eólicos. Los promotores de los proyectos deben indicar la superficie del proyecto, el número máximo de turbinas, la altura máxima de las palas, las zonas restringidas dentro de la superficie del proyecto y la huella máxima de la infraestructura, pero disponen de flexibilidad para optimizar la estructura y para aumentar o reducir el tamaño del rotor y la altura del cubo. Los promotores también pueden utilizar la tecnología de turbinas más avanzada para optimizar la estructura y maximizar la capacidad prevista en el permiso. Rumanía permite la realización de cambios en el tipo de turbina después de emitida la licencia de obra final, a condición de que se respeten los principales parámetros (altura de las palas y rotor). Los promotores solamente tienen que notificar estos cambios a las autoridades competentes.
3.Coordinación interna y procedimientos claros y digitales para reducir la complejidad de los procesos administrativos de autorización
Dependiendo del Estado miembro de que se trate, los promotores de los proyectos tienen que interactuar con las administraciones nacionales, regionales y municipales o de diferentes departamentos o ministerios. La existencia de varias capas de legislación y de procedimientos nacionales y regionales que en ocasiones son contradictorios, así como la ausencia de una división clara de las competencias entre las autoridades nacionales, regionales o locales, generan unas complejidades innecesarias y pueden dar lugar a retrasos en el proceso de concesión de permisos. Según las partes interesadas, no siempre está claro si la implicación de determinadas autoridades en el proceso administrativo de autorización es obligatoria ni si su opinión es vinculante. Además, cuando hay varios organismos públicos implicados en la concesión de un permiso, no suele haber transparencia sobre el estado en que se encuentra la solicitud de un proyecto ni sobre la fase en que se producen cuellos de botella. Por otra parte, el empleo de herramientas y soluciones digitales es desigual entre las administraciones.
a.Disposiciones de la DFER II sobre la ventanilla única y comparación de buenas prácticas para su transposición
La DFER II requiere que los Estados miembros designen un punto de contacto único («ventanilla única») para la concesión de permisos para construir, repotenciar y poner en servicio activos para la generación de energías renovables y la infraestructura de red conexa, de manera similar a lo previsto en el Reglamento RTE-E y con arreglo a lo propuesto en el paquete de medidas para descarbonizar los mercados del hidrógeno y del gas. También existen ejemplos en otros sectores en los que la introducción de ventanillas únicas ha reducido el tiempo y el dinero invertidos en buscar información, especialmente en lo relativo a los requisitos para la concesión de licencias y permisos. En línea con el principio de subsidiariedad, la DFER II ofrece a los Estados miembros flexibilidad para elegir las normas de ejecución más apropiadas, siempre que los solicitantes no deban contactar con más de un punto de contacto durante todo el proceso de concesión de permisos.
Existen varias opciones a la hora de diseñar la ventanilla única. Las ventanillas únicas exclusivamente administrativas sirven para canalizar la comunicación entre el promotor del proyecto de energías renovables y las autoridades implicadas en la concesión de los diferentes permisos que se necesitan para construir una central eléctrica y conectarla a la red. También puede considerarse la opción de ampliar el mandato del punto de contacto administrativo y encargársele la emisión de todos los permisos necesarios. Es posible crear varias ventanillas únicas para gestionar proyectos de distintos tamaños, diferentes tecnologías de energías renovables o las diferentes divisiones administrativas de un Estado miembro, siempre que cada uno de los solicitantes disponga de un punto de contacto único para cada proyecto.
Las entidades encargadas de la infraestructura de red también han creado ventanillas únicas, como por ejemplo en el caso de las autoridades nacionales competentes para proyectos de interés común en el marco del Reglamento RTE-E, las autoridades nacionales de reglamentación, los gestores de redes de transporte y las autoridades nacionales, regionales o locales para otros tipos de redes. En el caso de los proyectos de interés común, es recomendable una estrecha coordinación y armonización de los procesos entre las ventanillas únicas de la DFER II y las autoridades nacionales competentes. Las estructuras de cooperación regional ya existentes centradas en la política energética, como los grupos políticos de alto nivel anteriormente señalados, podrían resultar apropiadas para explorar y ampliar esta estrecha coordinación.
En cuanto a las disposiciones nacionales a través de las que se transpone la DFER II, en la mayoría de los casos los Estados miembros han designado como punto de contacto único una agencia de energía u otra agencia de ejecución nacional ya existente, asignándole la labor de simplificar el proceso administrativo de solicitud y concesión de permisos. Elaborar una lista de todas las autoridades con las que el punto de contacto único garantiza la comunicación y la coordinación conlleva un incremento de la seguridad y de la transparencia para los promotores de los proyectos, lo que también se logra al especificar la legislación sobre la que el punto de contacto puede facilitar asesoramiento.
En el caso de Dinamarca, el punto de contacto designado es la Agencia Danesa de la Energía, que proporciona asesoramiento general sobre el proceso administrativo, en concreto sobre los pasos que deben seguirse para el establecimiento y la puesta en servicio de instalaciones de energías renovables. En cuanto a la energía eólica marina, la propia Agencia Danesa de la Energía emite permisos para proyectos llevados a cabo en las aguas territoriales de Dinamarca y en su zona económica exclusiva. La Agencia Danesa de la Energía prepara y emite las licencias mediante un proceso iterativo junto con las autoridades pertinentes y facilita información sobre cada proyecto a las autoridades a fin de mitigar los conflictos de intereses.
En el caso de Suecia, la Agencia Sueca de la Energía es la encargada de establecer un punto de contacto digital y la responsable de él. A través del punto de contacto deben proporcionarse vínculos directos con las autoridades encargadas del caso. Entre las disposiciones nacionales a través de las que se transpone la DFER II también se incluye una lista de las autoridades que ofrecerán asistencia al punto de contacto, entre las que se incluyen autoridades y agencias encargadas de cuestiones marítimas, de la protección ambiental, del patrimonio nacional y de la agricultura, así como los municipios.
El punto de contacto único de Finlandia se encarga de facilitar asesoramiento sobre el procedimiento de autorización y sobre los demás procedimientos administrativos para las instalaciones de producción de energías renovables. Entre las disposiciones nacionales figura una lista de elementos a los que se aplica el deber de asesoramiento del punto de contacto, entre los que se incluye la opinión de las fuerzas de defensa sobre la aceptabilidad de la construcción de energía eólica.
b.Otros ejemplos de buenas prácticas para reducir la complejidad de los procedimientos administrativos más allá de la DFER II
En aquellos casos en que diferentes administraciones deban coordinarse entre sí y dar su aprobación, podría evitarse que la ausencia de respuesta por parte de una de ellas bloquee las siguientes fases mediante la introducción de un silencio administrativo positivo en condiciones claramente definidas, y siempre que no se requiera la existencia de una respuesta en virtud del Derecho nacional o de la UE. España ha introducido recientemente un silencio administrativo positivo para determinadas fases administrativas a través de un decreto de 2020 aplicable a las instalaciones y los parques de energía solar de autoconsumo. En aquellos casos en que varias administraciones implicadas deban enviar una respuesta a las demás y no lo hayan hecho en un plazo de treinta días, se considera que la fase administrativa correspondiente ha sido aprobada.
En cuanto al uso de herramientas y soluciones digitales de una manera más generalizada durante los procedimientos de concesión de permisos, la DFER II establece que los solicitantes también podrán presentar los documentos pertinentes en formato digital. Además, utilizar la comunicación electrónica para reemplazar el uso de formularios en papel y plataformas de comunicación digitales a través de las que se unifiquen los diferentes procesos de solicitud también podría ayudar al personal de las autoridades de concesión de permisos a tramitar las solicitudes, además de sentar las bases para el seguimiento y la mejora de los procedimientos. Esto también incrementaría la transparencia para con los promotores de proyectos en lo relativo al estado en que se encuentra su solicitud, además de permitir que todas las autoridades implicadas tengan acceso a una misma ficha de proyecto centralizada.
En este sentido, Chipre ha incluido en su Plan de Recuperación y Resiliencia una reforma a través de la que se establece una ventanilla única digital con el fin de simplificar la concesión de permisos para proyectos de energías renovables. Según el Plan de Recuperación y Resiliencia, Chipre también ha solicitado asistencia técnica a la DG REFORM para diseñar la metodología necesaria para la creación de la ventanilla única. En Alemania, el estado de Baja Sajonia ha introducido un formulario de solicitud de autorización electrónico para las solicitudes de protección frente a la inmisión, que en la actualidad está siendo utilizado por ocho estados federales alemanes y que permite presentar documentos de solicitud de manera encriptada. En los Países Bajos existe una plataforma en línea a través de la que se concede un «permiso único para todos los aspectos físicos» para la energía eólica en tierra y las instalaciones fotovoltaicas en suelo. Independientemente de que la autoridad responsable del procedimiento de concesión de permisos sea el municipio, la provincia o el Gobierno nacional, la plataforma en línea se encuentra disponible tanto para la autoridad responsable como para el promotor del proyecto. Además, algunas provincias también utilizan la plataforma en línea para la solicitud del permiso natural.
4.Recursos humanos suficientes y capacitación apropiada para las entidades encargadas de la concesión de permisos
La tramitación de un número cada vez mayor de permisos para proyectos requerirá una cantidad suficiente de personal correctamente capacitado en el seno de las autoridades encargadas de la concesión de permisos y de los gestores de red, así como personal responsable de las evaluaciones ambientales y tribunales nacionales que se ocupen de los procedimientos de recurso. Tal como se explica en el informe intermedio sobre la simplificación de los procedimientos administrativos y de autorización para las instalaciones de fuentes de energía renovables («RES Simplify») y como confirmaron las consultas llevadas a cabo por la Comisión para esta iniciativa, en la actualidad la falta de personal en el seno de las autoridades encargadas de la concesión de permisos constituye un obstáculo importante para la ejecución de proyectos en numerosos Estados miembros: o bien no se dispone de suficiente personal, o bien el personal existente carece de los conocimientos especializados o las capacidades necesarios para tramitar las solicitudes de proyectos. Según las conclusiones del informe, la escasez de personal parece ser más común entre los Estados miembros de mayor tamaño, en los que este problema es más marcado a escala nacional que en el plano regional, mientras que la escasez de conocimientos especializados es más frecuente en mercados que están menos familiarizados con una tecnología concreta y en los que se han llevado a cabo menos proyectos. La escasez de conocimientos especializados suele producirse a nivel local, ya que en este contexto el personal tiene menos oportunidades para especializarse, o bien está relacionada con cuestiones técnicas y jurídicas complejas. Esto es especialmente frecuente en las zonas rurales, en las que, a pesar de que la capacidad administrativa es limitada, se diseñan proyectos de energías renovables de gran tamaño. Los problemas relacionados con el personal tienen repercusiones para otras barreras, ya que las autoridades no disponen de capacidad para coordinar sus labores, lo que permitiría una ejecución más fluida de los procesos administrativos. Esto incluye la creación de un punto de contacto único, proceso en el que la falta de personal o de conocimientos especializados pertinentes puede crear cuellos de botella adicionales para los procedimientos administrativos. Por lo tanto, resulta esencial garantizar unas competencias apropiadas y puestos de trabajo atractivos en los sectores pertinentes y a todos los niveles administrativos, lo que incluye, si bien no exclusivamente, las autoridades encargadas de la concesión de permisos.
Se requiere un enfoque específico y anticipatorio para hacer frente a, por un lado, la falta de personal y, por otro, a la escasez de capacidades. Como parte de este enfoque y en línea con el planteamiento de la Comisión Europea de incorporar la perspectiva de género en todas las áreas, lo que incluye la transición verde y digital, debe prestarse especial atención a incrementar la participación de las mujeres y la igualdad de oportunidades para todos a todos los niveles.
En sus planes nacionales integrados de energía y clima, los Estados miembros debían facilitar información sobre la capacidad de generación de energías renovables instalada total prevista entre 2021 y 2030, desglosada en función de nueva capacidad y repotenciación, por tecnología y por sector en MW. Los Estados miembros también debían indicar medidas concretas para suministrar información e impartir formación. Esta capacidad instalada prevista, junto con una evaluación de las ampliaciones de capacidad logradas con los niveles de personal existentes, debe guiar a los Estados miembros a la hora de calcular las necesidades de personal y de fondos de las autoridades encargadas de la concesión de permisos.
Si bien la cantidad de datos sobre el empleo relativos a las autoridades encargadas de la concesión de permisos es limitada, en España, en 2018 Aragón concedió permisos para nuevos parques de energía eólica en tierra por una capacidad de 1 100 MW, con 30 trabajadores dedicados exclusivamente a tramitar las solicitudes de permisos para instalaciones eólicas y fotovoltaicas. Finlandia ha asignado 6 millones EUR de su Plan de Recuperación y Resiliencia a la contratación temporal de recursos humanos para los permisos y procedimientos ambientales y para la tramitación de proyectos para el período 2021-2023, así como a respaldar nuevas tecnologías energéticas, como la energía eólica marina, la energía solar a gran escala y la energía geotérmica. Este apoyo financiero se utilizará para cubrir los costes de personal relacionados con el análisis de las evaluaciones de impacto ambiental y con la tramitación de los recursos presentados contra las decisiones sobre los permisos ambientales, así como para prestar apoyo a los municipios y a los condados para garantizar la ordenación del territorio y la concesión de licencias de obra. Italia ha creado un grupo de trabajo integrado por 40 personas, bajo la supervisión del Ministerio para la Transición Ecológica, centrado en la ejecución de su Plan Nacional Integrado de Energía y Clima y de su Plan de Recuperación y Resiliencia. Entre sus labores se incluye la de acelerar la tramitación de las evaluaciones de impacto ambiental. Todos los integrantes del grupo de trabajo tienen como mínimo cinco años de experiencia profesional y las capacidades necesarias para evaluar aspectos técnicos, ambientales y relacionados con el paisaje de los proyectos de energías renovables. El plan de simplificación de 18 puntos de Alemania para la concesión de permisos para proyectos de energía eólica en tierra prevé que los estados federales deben garantizar que las autoridades de planificación y aprobación disponen de suficiente personal asignado y del equipo técnico necesario para tramitar las solicitudes de permisos. Además, el acuerdo de coalición alemán incluye una referencia a equipos de trabajo externos con el fin de aligerar la carga que recae sobre las autoridades encargadas de la concesión de permisos.
A la hora de garantizar que el personal de las autoridades responsables de evaluar los permisos para proyectos de energías renovables cuenta con los conocimientos especializados apropiados sobre cuestiones jurídicas y técnicas, un posible primer paso para abordar la actual escasez de capacidades podría ser el establecimiento de una Alianza Erasmus+ para la cooperación sectorial en lo relativo a las capacidades entre las autoridades públicas, el sector, los interlocutores sociales y las instituciones de educación y formación. En 2021 se celebró una mesa redonda de alto nivel del Pacto por las Capacidades de la UE, en la que se reunieron partes interesadas del sector de las energías renovables, como parte de una serie de mesas redondas con los ecosistemas industriales destinadas a fomentar la implicación de las partes interesadas en el Pacto por las Capacidades. El Pacto por las Capacidades es un nuevo modelo de cooperación cuyo fin es abordar los retos en materia de capacidades que deben gestionarse con miras a la recuperación económica y a la ejecución de la estrategia industrial de la UE y de las transiciones verde y digital. El objetivo es hacer frente a la escasez de capacidades en los ecosistemas industriales mediante la movilización de empresas, trabajadores, autoridades nacionales, regionales y locales, interlocutores sociales, organizaciones sectoriales, proveedores de educación y formación profesionales, cámaras de comercio y servicios de empleo con el fin de invertir en medidas de perfeccionamiento y reciclaje profesionales. Como resultado de la mesa redonda, la Comisión está dispuesta a facilitar la creación de una alianza de capacidades a gran escala para las energías renovables en tierra. Además, la UE ofrece oportunidades de financiación que resultan pertinentes (por ejemplo, el Programa LIFE, los fondos de la política de cohesión y los instrumentos de asistencia técnica). En este contexto, un aspecto que también es clave es el reconocimiento mutuo de los diplomas, las capacidades y las cualificaciones dentro de la UE, lo que reviste especial importancia en las regiones fronterizas de la UE.
Debe prestarse especial atención a la necesidad de que las iniciativas de formación y relacionadas con las capacidades también vayan específicamente destinadas al personal de las autoridades regionales y locales encargadas de la concesión de permisos y tengan en cuenta las especificidades de sus funciones. En este sentido, se alienta a los Estados miembros a adoptar medidas y a facilitar suficientes oportunidades de formación.
Ya se ha puesto en marcha un Plan General de Cooperación Sectorial sobre Capacidades para la tecnología marítima, centrado en diseñar una estrategia de capacitación en materia de energías renovables marinas y en explorar el potencial del sector para actuar como motor para las transiciones digital y verde. El hermanamiento administrativo podría ser especialmente importante en el sector marino, ya que algunos Estados miembros van a emitir próximamente permisos para proyectos de energías renovables marinas por primera vez, mientras que otros ya cuentan con experiencia.
Con miras a facilitar el intercambio de información, reducir la complejidad que supone la ejecución de proyectos de energías renovables a gran escala y mitigar la apremiante necesidad de desarrollo de capacidades, los Estados miembros también pueden contemplar la creación de plataformas voluntarias para las autoridades encargadas de la concesión de permisos. Dichas plataformas podrían servir como repositorios para el intercambio de conocimientos a través de las que se proporcionen mejores prácticas, con el fin de aumentar la eficiencia o de detectar sinergias entre los diferentes procesos de los Estados miembros. Además, tal como sucede también en el caso de los proyectos de infraestructura, para los promotores de proyectos sería positivo que se llevaran a cabo iniciativas de desarrollo de capacidades destinadas a eliminar los retrasos debidos a la mala calidad de los documentos y los estudios presentados a las autoridades encargadas de la concesión de permisos.
5.Mejor definición y planificación de los emplazamientos de proyectos de energías renovables
Por lo general, un sistema energético descarbonizado basado principalmente en fuentes de energía renovables requerirá más espacio que los sistemas energéticos tradicionales, caracterizados por unas instalaciones de producción centralizadas y de mayor tamaño. Puesto que una gran parte del continente europeo está densamente poblada, los conflictos por el uso de la tierra y la necesidad de equilibrar diferentes bienes e intereses públicos son elementos frecuentes en Europa. Los proyectos de energías renovables se encuentran con competencia a la hora de acceder a zonas adecuadas y con limitaciones relacionadas con el uso de la tierra o el mar derivadas principalmente de la agricultura y la pesca, las rutas de transporte marítimo, el patrimonio cultural y las actividades relacionadas con la defensa. Con el fin de acelerar el despliegue de las energías renovables a medio y largo plazo, uno de los instrumentos clave son unos estudios de viabilidad analíticos y de ordenación del territorio correctamente diseñados. Dichos estudios intervienen en una primera fase, disponen de potencial para reducir los impactos ambientales y los conflictos por el uso de la tierra o del mar y orientan a los promotores de proyectos hacia emplazamientos apropiados, lo que a su vez podría acelerar los procedimientos de concesión de permisos.
a.Limitaciones relacionadas con el uso de la tierra o del mar y buenas prácticas para facilitar la designación de zonas apropiadas
La adopción de un enfoque más estratégico para la designación de emplazamientos para el despliegue de energías renovables a través de la ordenación del territorio será un elemento clave a la hora de proporcionar suficiente espacio para alojar las capacidades de energías renovables adicionales que se requieren a fin de alcanzar los objetivos de la UE. Esto se aplica a las tecnologías tanto marinas como en tierra utilizadas para la generación de energía renovable, además de al sector del calor renovable. El nivel administrativo pertinente para este tipo de planes podría variar en función de la tecnología: por ejemplo, la designación de emplazamientos apropiados para instalaciones eólicas tendrá que realizarse a un nivel más regional, mientras que los emplazamientos para pequeñas instalaciones fotovoltaicas solares pueden designarse a nivel municipal. Los planes de ordenación del espacio marítimo se elaboran a nivel nacional, para lo que cada vez se recurre más a la cooperación con países vecinos pertenecientes a la misma cuenca marítima. La Estrategia de la UE sobre las Energías Renovables Marinas aclaró que la ordenación del espacio marítimo era un pilar fundamental para el despliegue de este tipo de tecnologías. El Reglamento RTE-E revisado requiere que los Estados miembros cooperen entre sí a la hora de fijar sus objetivos de despliegue de energías renovables marinas para 2050, con pasos intermedios para 2030 y 2040. En la Comunicación REPowerEU se pedía a los Estados miembros que definieran rápidamente zonas terrestres y marítimas adecuadas para proyectos de energías renovables, en consonancia con sus planes nacionales integrados de energía y clima y con su contribución al objetivo revisado de energías renovables para 2030. Como parte de este proceso de cartografía, deben designarse zonas delimitadas y claramente definidas como especialmente adecuadas para el desarrollo de las energías renovables (es decir, zonas propicias), al tiempo que se evitan en la medida de lo posible las zonas de valor medioambiental y se da prioridad, entre otros, a las tierras degradadas que no pueden utilizarse para la agricultura.
En este sentido, resultaría conveniente explorar la posibilidad de utilizar zonas degradadas, como antiguas canteras, minas cerradas, vertederos o antiguas zonas industriales, aparcamientos y zonas adyacentes a corredores de transporte, como carreteras y vías de tren. En algunos casos, el empleo de terrenos abandonados para energías renovables puede ofrecer beneficios adicionales, como la proximidad a zonas urbanas y a redes de carreteras y conexiones de red. Sin embargo, dicho uso requeriría abordar una serie de retos asociados entre los que se encuentran la contaminación, cuestiones de propiedad no resueltas o la ausencia de incentivos para el acondicionamiento de terrenos abandonados.
Un elemento importante es que, en el contexto de la transición justa, las minas de carbón situadas en las regiones mineras en transición podrían convertirse en lugares atractivos para su conversión en emplazamientos para energía eólica o energía solar fotovoltaica, o incluso para la producción de energía geotérmica o de hidrógeno, dependiendo de su ubicación y del ecosistema industrial circundante. De manera más general, las regiones mineras ofrecen un importante potencial para el despliegue de energías renovables, que se estima que es de aproximadamente 1,4 GW para la energía eólica y de 2,7 GW para la energía solar. Una ventaja adicional de los antiguos emplazamientos de explotación de combustibles fósiles es que suelen ofrecer una buena conexión a la red y mano de obra sobre el terreno. Pueden encontrarse ejemplos en España, Grecia o Hungría, y Alemania explora formas de utilizar paneles fotovoltaicos flotantes colocados en lagos que son el resultado de medidas de recuperación de antiguos yacimientos de lignito.
Hasta la fecha, la DFER II no incluye requisitos específicos sobre la selección de emplazamientos ni sobre la definición de zonas prioritarias para el desarrollo de energías renovables. Sin embargo, en la legislación nacional a través de la que se transpone el artículo 15 de la DFER II, Italia ha establecido las normas aplicables a la definición de zonas apropiadas para la instalación de energías renovables. La capacidad total que puede instalarse en las zonas definidas debe ser, como mínimo, equivalente a la capacidad indicada en el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima como necesaria para alcanzar los objetivos en lo relativo al desarrollo de energías renovables. Estas normas también especifican que, al definirse zonas apropiadas para las energías renovables, deben tenerse en cuenta los efectos en el medio ambiente, el patrimonio cultural y el paisaje y otras consideraciones pertinentes como la disponibilidad de recursos y la infraestructura de red.
La coordinación entre los distintos niveles de gobierno es crucial, especialmente en el caso de los estados federales o en los países con regiones autónomas. En Alemania, los estados federales deben informar al Gobierno federal de la situación existente en términos de energías renovables, lo que incluye notificar las instalaciones de energías renovables autorizadas, los progresos en materia de repotenciación y la superficie de terreno disponible para el futuro despliegue de energía eólica con arreglo a los planes de utilización del suelo regionales y urbanos. En el acuerdo de coalición se prevé que el 2 % de la superficie se dedicará a la energía eólica en tierra. En los estados federales de Hesse y Schleswig-Holstein, este objetivo ya se ha logrado con éxito.
Además de la existencia de un marco de ordenación del territorio favorable, el uso de herramientas digitales como las bases de datos y los catastros en línea del sistema de información geográfica (SIG) puede facilitar la definición de zonas apropiadas (por ejemplo, al mostrar el potencial por tecnología, las zonas restringidas, el suelo degradado no apto para agricultura, la disponibilidad de red, los proyectos y datos/estudios existentes y las evaluaciones ambientales previas). A escala de la Unión, el Laboratorio de Geografía de la Energía y la Industria permite visualizar algunos de estos datos. La Comisión ha concluido recientemente la inclusión de conjuntos de datos en el Laboratorio de Geografía de la Energía y la Industria que podrían ayudar a los Estados miembros a encontrar zonas apropiadas para proyectos de energía eólica y solar. Si bien los conjuntos de datos pertinentes dependen de la fuente de energía renovable que se esté evaluando, en el Laboratorio de Geografía de la Energía y la Industria ya se han incluido los siguientes: espacios Natura 2000, zonas designadas a nivel nacional, zonas de diversidad biológica clave, zonas importantes para la conservación de las aves y datos sobre el suelo.
La introducción de estos conjuntos de datos en la herramienta de cartografía no genera restricciones ni limitaciones para el despliegue de infraestructura para energías renovables en virtud de la legislación aplicable, y además facilita dicho despliegue a la vez que reduce los conflictos al mínimo. Por consiguiente, el objetivo es que la herramienta de cartografía sea un instrumento facilitador y capacitador que respalde la adopción de decisiones en materia de ordenación del territorio por parte de autoridades nacionales y regionales que de otra forma no tendrían un acceso directo a todos los datos disponibles, lo que genera beneficios particulares para los proyectos que es probable que tengan repercusiones transfronterizas. A su vez, esto debería orientar y respaldar las decisiones de inversión de los agentes económicos gracias a la previsibilidad y la claridad. La Comisión tiene la intención de seguir desarrollando esta herramienta de cartografía mediante la incorporación de conjuntos de datos adicionales y de enlaces a las herramientas digitales de ordenación del territorio de los Estados miembros.
En Dinamarca, la plataforma en línea denominada «El portal danés sobre medio ambiente» es una asociación pública conjunta propiedad del Estado, los municipios y las regiones. Dicho portal, que abarca todo el país, incluye datos sobre el medio ambiente, el agua, la naturaleza y el uso de la tierra específicos para cada área. Permite a las autoridades actualizar datos de diferentes unidades administrativas, sectores y zonas geográficas y acceder a ellos. Los ciudadanos y los profesionales también pueden utilizar el portal para consultar datos sobre diferentes restricciones del uso de la tierra relacionadas con, por ejemplo, la protección de la naturaleza, la conservación, las líneas de edificación y la planificación en zonas concretas. En Croacia, el «Portal de datos abiertos de la República de Croacia» es una plataforma de datos utilizada para la recogida, la categorización y la distribución de datos abiertos creada por el sector público que incluye datos de geolocalización, meteorológicos y ambientales. En Polonia, la Comisión está respaldando el desarrollo de una base de datos de emplazamientos mineros antiguos y todavía activos vinculada a un SIG cuyo objetivo es encontrar posibles opciones de reutilización para los emplazamientos, entre otros, para el despliegue de soluciones energéticas limpias. La Comisión también respaldó un proyecto similar en Grecia. En la región belga de Bruselas, los ciudadanos pueden comprobar el potencial de sus tejados para la generación de energía fotovoltaica. Con el fin de simplificar la concesión de licencias y permisos para instalaciones de bombas de calor geotérmicas a pequeña escala, algunas regiones de Alemania, Francia, Italia y Austria ya utilizan sistemas «semáforo» de tres zonas basados en métodos de prospección geológica, indicándose las zonas en las que solamente se requiere una notificación, las zonas en las que se necesita un permiso y las zonas en las que está prohibida la perforación.
b.Uso múltiple del espacio
Otra manera de hacer frente a las limitaciones en lo relativo al uso de la tierra o del mar es facilitar el uso múltiple del espacio. Este enfoque de ordenación del espacio marítimo puede respaldar la coexistencia de la infraestructura energética y las líneas de navegación marítima, así como contribuir a la protección de los ecosistemas marinos. También existen otros enfoques, como la energía agrovoltaica o las instalaciones solares flotantes, que pueden optimizar el espacio disponible para proyectos de energías renovables. Eliminar las restricciones previstas en la legislación nacional a través de las que se prohíbe el uso múltiple del espacio o crear un marco específico para el uso múltiple podría permitir la ejecución de más proyectos. La innovación en lo relativo a la concesión de permisos, que por lo general es un proceso muy sectorial, también será un elemento necesario para respaldar nuevos proyectos de uso múltiple.
La herramienta de cartografía del Laboratorio de Geografía de la Energía y la Industria anteriormente referida también incluye un conjunto de datos sobre las instalaciones de tratamiento de aguas residuales existentes que podrían acoger proyectos de energías renovables y que se desarrollarán en mayor medida para facilitar el uso múltiple del espacio.
Varios Estados miembros (en concreto, Alemania, España, Francia, Italia y Polonia) están considerando la opción de establecer directrices para las iniciativas agrovoltaicas, una práctica que combina la agricultura y la producción de energía solar fotovoltaica y que en los últimos años ha empezado a generalizarse. El uso dual a través de iniciativas agrovoltaicas puede ayudar a conseguir la aceptación pública y beneficiar directamente a los agricultores y a las comunidades rurales. La investigación científica indica que estos enfoques también pueden traer consigo beneficios secundarios, como por ejemplo una mejor retención de agua en las zonas áridas y una mejor productividad general. El consenso en lo relativo a las definiciones y a los criterios sobre el impacto sería un elemento positivo a nivel nacional y regional. Esto allanaría el camino para permitir la integración de la energía agrovoltaica de una manera más sistemática en los planes de utilización del suelo y ayudaría a evitar repercusiones negativas para los agricultores.
En el contexto marítimo ha surgido una práctica similar, ya que, en su plan de ordenación del espacio marítimo, Bélgica ha designado emplazamientos para la realización simultánea de varias actividades, esto es, para la producción de alimentos (pesca y acuicultura) y para la energía renovable marina, de manera que se promueven las sinergias y un uso múltiple por diseño. También es posible desarrollar el uso múltiple al añadir nuevas actividades a las ya existentes. Otra opción es combinar una actividad económica marina con la protección o la recuperación de la naturaleza (por ejemplo, espacios Natura 2000).
c.Aceptación e implicación por parte de la comunidad
Dependiendo del contexto nacional, la fijación de metas de despliegue u ordenación del territorio definidas de manera central puede ser importante, ya que los municipios suelen analizar el desarrollo de las energías renovables desde el punto de vista local y no siempre tienen en cuenta las metas de energías renovables nacionales. Por otra parte, el desarrollo de las energías renovables debe ser bien acogido a nivel local y las comunidades locales no deben considerar que se les está imponiendo para su detrimento. Por lo tanto, resulta esencial una implicación pública temprana en la definición de los planes de ordenación regionales o locales, como también lo es la adopción de medidas para que las comunidades locales se beneficien de las instalaciones de energías renovables situadas en su proximidad, también desde el punto de vista más general de una transición verde socialmente justa. Esto puede lograrse a través de comunidades de energía, de una reducción de los costes de la electricidad, de sistemas de participación financiera (responsabilidad compartida o cobeneficios) o de planes de desarrollo industrial para una región.
Dichos sistemas pueden adoptar diferentes formas, como por ejemplo la asignación de fondos de fuentes nacionales o regionales a las autoridades locales para el suministro de zonas y recursos, el pago de una tasa o un impuesto específico a las autoridades locales directamente por parte de los gestores de las instalaciones o la realización voluntaria de pagos por parte de los gestores de las instalaciones a una asociación regional con el fin de mejorar la situación local. Con miras a aumentar los beneficios sociales para los ciudadanos, estos pagos deberían estar vinculados a fines específicos, como servicios sociales (por ejemplo, centros de educación infantil o servicios sanitarios) o infraestructura (por ejemplo, calles o transporte público). Un marco regulador claro evita las negociaciones caso por caso, que podrían dar lugar a unos resultados dispares y presentar un mayor riesgo de conducta indebida pública.
Entre los ejemplos de sistemas establecidos a escala nacional figuran el sistema de fondos verdes para los municipios que acogen proyectos de energía eólica de Dinamarca, el plan de subvenciones para los municipios de Luxemburgo y las tasas mínimas de participación de los habitantes locales fijadas en varias estrategias energéticas regionales de los Países Bajos. En España, la Ley de Cambio Climático y Transición Energética de las Islas Baleares incluye una disposición especial que establece que todos los proyectos de energías renovables de más de 5 MW deben ofrecer a la población local la posibilidad de invertir en al menos el 20 % de la propiedad del proyecto. Otra posibilidad para fomentar la participación económica local es facilitar opciones de invertir en acciones de proyectos de energías renovables, tal como promueve, por ejemplo, la etiqueta de financiación participativa para el crecimiento verde de Francia. Sin embargo, estos enfoques de financiación participativa, así como otros sistemas de participación financiera concretos, solamente generan beneficios para los ciudadanos que pueden invertir en los proyectos (responsabilidad compartida, con o sin participación en la gobernanza).
Las comunidades de energías renovables son herramientas sumamente útiles para fomentar la participación activa de la población local en la transición energética y los beneficios de esta para dicha población. También pueden ayudar a hacer frente a la pobreza energética. En Grecia, la definición de «comunidades de energía» prevé que participen activamente en reducir la pobreza energética y en fomentar la producción, el almacenamiento y la autosuficiencia en las islas. Para ello, los consumidores y los ciudadanos vulnerables que se encuentran por debajo del umbral de pobreza también tienen derecho a una medición neta virtual y pueden beneficiarse de la energía producida por la comunidad sin formar parte de ella (siempre que se encuentren geográficamente cerca). En Bélgica, las empresas de vivienda social crearon un modelo empresarial innovador a través del que invierten en paneles solares instalados en los tejados de las viviendas sociales e incluyen en el alquiler los costes de la utilización de los paneles fotovoltaicos y de la electricidad generada. Gracias al importante alcance del proyecto, el coste incluido en el alquiler es más barato que los precios de electricidad actuales.
Las comunidades de energía transfronterizas pueden desempeñar una función importante en las regiones fronterizas de la UE. El proyecto «SEREH: la región energéticamente inteligente de Emmen-Haren», incluido en el marco del programa de cooperación transfronteriza Interreg entre Alemania y los Países Bajos, ya está marcando el camino. A través de él se está desarrollando un mercado transfronterizo de la energía y la electricidad descentralizado, y otras regiones fronterizas podrán aprovechar sus conclusiones y recomendaciones.
En cuanto a la implicación de las comunidades en la transición energética, en 2021 el gestor de la red de transporte de Irlanda (EirGrid), los Amigos de la Tierra y la Renewables Grid Initiative pusieron en marcha un proyecto conjunto de tres años de duración cuyo fin es que las comunidades entablen un diálogo sobre los retos y las oportunidades asociados a la transición energética de Irlanda.
En algunas ocasiones, la proximidad de las turbinas eólicas a las viviendas también es un motivo de oposición pública a los proyectos. En estos casos, los ciudadanos plantean inquietudes debido a las molestias provocadas, como el ruido o los impactos visuales.
Las normas sobre la distancia entre las turbinas y las viviendas varían entre Estados miembros. En algunos casos, la distancia de separación depende de la región o del municipio, o bien de la densidad de población de la zona en que se encuentran las turbinas. En otros casos, la distancia de separación se define en función de la altura de las palas de la turbina y del diámetro del rotor.
Es posible que unas distancias de separación muy grandes solo traigan consigo unos beneficios adicionales marginales en términos de reducción del ruido, pero que paralelamente generen un incremento de los costes asociados a las vías de servicio y a la infraestructura de apoyo y supongan un alejamiento de la generación de electricidad de la demanda. Unas normas restrictivas en este sentido también pueden imposibilitar el uso de grandes superficies de tierra para proyectos o reducir la posibilidad de repotenciar los parques eólicos existentes con la tecnología más innovadora. Esto hace que, en algunas ocasiones, los promotores tengan que instalar equipos anticuados en forma de turbinas eólicas más pequeñas y menos eficientes para cumplir los requisitos de separación. Los promotores de proyectos también pueden optar por ampliar la vida útil, en lugar de repotenciar los emplazamientos existentes.
Las normas relativas a la distancia de separación respecto de las viviendas deben basarse en hechos y en pruebas, esto es, estar vinculadas a perturbaciones sonoras y visuales, y corresponder al mínimo necesario. Al fijar las normas, los Estados miembros deben buscar el equilibrio entre la necesidad de reducir al mínimo los efectos negativos de las turbinas eólicas y de maximizar la disponibilidad de suelo para el desarrollo de proyectos, teniendo también en cuenta otras limitaciones de ordenación del territorio. Además, se requiere información clara y transparente sobre las restricciones relacionadas con la distancia respecto de las viviendas con el fin de garantizar la seguridad de inversión para los promotores de proyectos.
d.Consideraciones medioambientales
Algunos de los problemas más comunes relacionados con la selección de emplazamientos a los que se enfrentan los promotores de proyectos de energías renovables son la duración y la complejidad de los procedimientos que deben llevarse a cabo para cumplir con la legislación ambiental, así como los conflictos con grupos de intereses ambientales o con los ciudadanos. Los permisos y las evaluaciones de impacto ambiental conexas sirven como herramienta para equilibrar diferentes intereses sociales, pero esto también hace que sean más proclives a la introducción de elevados niveles de complejidad y a la presentación de recursos ante la administración y en los tribunales de justicia. Cuando deben evaluarse y equilibrarse diferentes intereses sociales, el proceso de reflexión y adopción de decisiones requiere necesariamente tiempo. Por lo tanto, los procesos de planificación de las energías renovables deben integrar consideraciones medioambientales desde el principio. Esto permite detectar las repercusiones significativas probables para el medio ambiente y definir las medidas previstas para prevenirlas, reducirlas y compensarlas en la medida de lo posible. Además, existen opciones que permitirían a los Estados miembros simplificar los procedimientos llevados a cabo para garantizar el cumplimiento de la legislación ambiental y facilitar la selección de emplazamientos apropiados por parte de los promotores. Esto también ayudará a reducir los conflictos que pudieran surgir con grupos ambientales y actores individuales, así como con autoridades públicas a diferentes niveles. Este tipo de conflictos afectan especialmente a la energía eólica, la energía geotérmica y la energía hidroeléctrica, pero también a las instalaciones solares fotovoltaicas a gran escala. Si bien el acceso a la justicia es un derecho fundamental, los mecanismos de resolución alternativa de litigios y la mediación pueden dan lugar a una resolución más rápida de este tipo de conflictos.
I.Requisitos derivados de la legislación ambiental de la UE y formas de simplificar el cumplimiento
En aplicación del Derecho de la UE, tal vez resulte necesario realizar varias evaluaciones ambientales para un mismo proyecto. Además, a menudo se fijan requisitos adicionales específicos a escala nacional para los procesos de concesión de permisos (por ejemplo, relacionados con cuestiones de propiedad, ordenación del territorio o patrimonio cultural). La existencia de múltiples requisitos jurídicos y la realización de evaluaciones paralelas para un mismo proyecto pueden generar costes administrativos y de ejecución y provocar retrasos, discrepancias e inseguridad administrativa para su ejecución. En el artículo 2 de la Directiva EIA se prevé explícitamente que la EIA podrá integrarse en otros procedimientos. Esto ofrece un importante potencial para simplificar la concesión de permisos ambientales en aquellos casos en que se requieran varias evaluaciones ambientales como resultado de diferentes Directivas (Directiva EIA, Directiva EAE, Directiva sobre los hábitats, Directiva sobre las aves, Directiva de Emisiones Industriales, Directiva marco sobre el agua, Directiva Seveso, etc.) y haya varias autoridades implicadas. Aplicándose un enfoque de «ventanilla única», las evaluaciones anteriormente señaladas y su aprobación pueden prepararse por separado pero coordinarse entre sí, y también pueden fusionarse como parte de un mismo proceso.
Otra vía para respaldar la puesta en marcha sin contratiempos de los proyectos de energías renovables es una planificación transparente y estratégica. En cuanto a los permisos ambientales, los Estados miembros podrían incrementar la seguridad jurídica y la transparencia mediante una aplicación sistemática de la Directiva sobre la evaluación ambiental estratégica (EAE)
a los documentos de planificación pertinentes para la concesión de permisos para los proyectos de energías renovables. La EAE permite planificar de manera estratégica la ejecución de los proyectos de energías renovables con una mayor seguridad, teniendo también en cuenta las obligaciones ambientales. Cuando resulte pertinente, las autoridades nacionales y los promotores de proyectos pueden apoyarse en los resultados de la EAE y tenerlos en cuenta para el posterior desarrollo del proyecto, en concreto para encontrar alternativas razonables en lo relativo a los objetivos de conservación y preservación de la naturaleza. Esto permite a los Estados miembros aprovechar el potencial de diferentes fuentes de energía renovables y, al mismo tiempo, mitigar los efectos ambientales negativos de los proyectos energéticos. De este modo, se fomenta un enfoque más integrado y eficaz para una ordenación del territorio en la que los aspectos medioambientales se tengan en cuenta en las primeras fases del proceso de planificación y a un nivel mucho más estratégico. Además, esto se traduce en un menor número de conflictos a nivel de proyecto, tanto en lo relativo al contenido como a la aceptación pública.
La Comisión ha adoptado recientemente una orientación metodológica revisada sobre el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats, esto es, sobre cómo evaluar correctamente los planes y proyectos situados en espacios Natura 2000. Esta orientación, junto con la orientación sectorial sobre la energía eólica, el transporte de energía y la energía hidroeléctrica, proporcionan numerosos ejemplos prácticos sobre cómo puede facilitarse la aprobación de proyectos sin poner en peligro las necesidades de protección de la naturaleza, entre otros medios, a través de una ordenación (del territorio) estratégica, del empleo de datos ambientales sólidos y de medidas de mitigación apropiadas. También se ha elaborado un documento de orientación relacionado con la Directiva marco sobre el agua en el que se especifican opciones para simplificar los procedimientos que deben llevarse a cabo con miras a evaluar los impactos ambientales, definir mejores medidas ambientales alternativas y medidas de mitigación apropiadas y justificar la existencia de un interés público superior.
Los proyectos de energías renovables no están sujetos de manera automática a una EIA obligatoria y los Estados miembros deben establecer umbrales claros en este sentido, respetándose las flexibilidades que ofrece la Directiva EIA. En Eslovaquia, por ejemplo, las disposiciones de la Ley sobre la EIA solamente se aplican a las instalaciones fotovoltaicas de más de 5 MW. En el caso de las instalaciones cuya potencia es de entre 5 y 50 MW, debe llevarse a cabo un proceso de investigación (es decir, una comprobación previa). Para las instalaciones fotovoltaicas cuya capacidad instalada es de 50 MW o superior, debe llevarse a cabo una evaluación obligatoria.
Otra vía para acelerar los procedimientos es comunicar criterios claros y transparentes para las evaluaciones ambientales al promotor del proyecto al comienzo del proceso. Con arreglo a lo previsto en la Directiva EIA, el promotor puede solicitar un dictamen de delimitación del campo a la autoridad competente en el que se determine el contenido y el grado de especificación de la evaluación y en el que se especifique la información que se deberá incluir en el informe de EIA. En algunos Estados miembros, esta delimitación es obligatoria (Bulgaria, Chequia, Dinamarca, Estonia, Luxemburgo, Rumanía y Finlandia). La experiencia práctica muestra que aclarar el alcance y el nivel de detalle de la información ambiental en una fase temprana evita la realización de múltiples intercambios y nuevas solicitudes entre el promotor y las autoridades competentes en una fase posterior y acelera la aprobación del proyecto.
Para que resulte más sencillo utilizar la flexibilidad que ofrece la legislación ambiental de la UE, los Estados miembros deben aclarar en su legislación nacional que se presupone que la planificación, la construcción y el uso de instalaciones para la producción de energía a partir de fuentes renovables, su conexión a la red y la propia red conexa son de interés público superior y en aras de la seguridad pública, en vista de la propuesta legislativa a través de la que se modifican y refuerzan las disposiciones de la Directiva (UE) 2018/2001 relativas a los procedimientos administrativos. Por lo tanto, debe aplicárseles el procedimiento más favorable disponible de entre los procedimientos de planificación y concesión de permisos.
Algunos actos legislativos sobre medio ambiente hacen referencia al concepto de «razón imperiosa de interés general».
Con arreglo a lo previsto en el artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, este concepto implica que las autoridades nacionales competentes han de supeditar la aprobación de los planes y proyectos pertinentes a la condición de que el equilibrio de intereses entre los objetivos de conservación del espacio Natura 2000 afectado por dichas iniciativas y las razones imperiosas se decante en favor de estas últimas. Para ello debe realizarse una evaluación individual de cada caso.
Los Estados miembros deben establecer procedimientos claros y simples para la comprobación previa de los proyectos de energías renovables con miras a determinar si es probable que tengan impactos negativos importantes en espacios Natura 2000, tanto por sí solos como en combinación con otros planes o proyectos. Cuando las autoridades competentes no puedan descartar la existencia de efectos significativos, debe llevarse a cabo una evaluación adecuada con arreglo a lo previsto en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
En vista de los objetivos de conservación específicos del lugar, deben llevarse a cabo tanto una comprobación previa como una evaluación adecuada. Para ello, los Estados miembros deben fijar objetivos de conservación específicos para cada espacio Natura 2000 a la mayor brevedad posible. Esto permitirá evaluar de una manera apropiada y rápida la probabilidad de que se produzcan impactos en espacios Natura 2000 y los propios impactos, respectivamente, durante la fase de comprobación previa y durante la evaluación. La existencia de claridad sobre la probabilidad de que se produzcan impactos en espacios Natura 2000 y sobre los propios impactos redunda en interés de los promotores de los proyectos y de las autoridades de los Estados miembros, ya que de este modo es posible concluir rápidamente el proceso de autorización con la seguridad jurídica necesaria.
Los Estados miembros deben concluir rápidamente el proceso de autorización al autorizar todos los proyectos que no es probable que tengan repercusiones importantes para espacios Natura 2000 en vista de sus objetivos de conservación específicos, tanto de manera individual como en combinación con otros planes o proyectos.
Los Estados miembros también deben completar rápidamente el proceso de autorización al autorizar todos los proyectos que se haya concluido que no afectan a la integridad de espacios Natura 2000 en vista de sus objetivos de conservación específicos, tanto de manera individual como en combinación con otros planes o proyectos. Por lo tanto, los Estados miembros deben garantizar que los proyectos de energías renovables incluyan medidas de mitigación para evitar o reducir de una manera efectiva las repercusiones negativas para los hábitats y las especies protegidos en los espacios Natura 2000.
Los proyectos de energías renovables que afecten a la integridad de un espacio Natura 2000 pueden autorizarse siempre que no haya soluciones alternativas y que la balanza de intereses entre los objetivos de conservación del lugar afectado y los intereses públicos del proyecto se decante en favor de estos últimos, y a condición de que se tomen todas las medidas compensatorias necesarias para garantizar que se protege la coherencia general del espacio Natura 2000. Esta decisión deben adoptarla las autoridades competentes sobre la base de los intereses implicados en cada caso. Los Estados miembros deben establecer orientaciones claras para que las autoridades competentes adopten este tipo de decisiones en el caso de los proyectos de energías renovables, que podrían justificarse debido a diferentes intereses públicos: por ejemplo, debido a su contribución a la seguridad energética (independencia energética de las importaciones) o a la seguridad pública (garantizar las necesidades de calefacción y electricidad) o por tener repercusiones positivas de gran importancia para el medio ambiente (mitigación del cambio climático).
El concepto del interés público superior también resulta pertinente para las disposiciones sobre la protección de las especies de la Directiva sobre los hábitats. Dichas disposiciones, en concreto las recogidas en el artículo 12, tienen como objetivo proteger a las especies al prohibir, entre otros elementos, su perturbación o sacrificio deliberados en cualquier lugar en que se encuentren y no solamente en los espacios Natura 2000. El artículo 16, apartado 1, contiene una cláusula de excepción que permite, entre otros, la perturbación o el sacrificio deliberados de un espécimen de una especie protegida siempre que no exista ninguna otra solución satisfactoria y que ello no suponga perjudicar el mantenimiento, en un estado de conservación favorable, de las poblaciones de la especie de que se trate en su área de distribución natural. En el artículo 16, apartado 1, se enumeran los motivos que podrían alegarse para justificar dicha excepción. Los proyectos de energías renovables podrían justificarse en función de uno o varios de los motivos enumerados en dicho apartado. Es importante subrayar que es posible que ni siquiera se necesite recurrir a estas excepciones. El sacrificio o la perturbación involuntarios de especímenes individuales no son un obstáculo para el desarrollo de proyectos de energías renovables siempre que dichos proyectos integren medidas de mitigación para prevenir de manera efectiva y en el mayor grado posible los sacrificios o la perturbación. Por lo tanto, en estos casos el sacrificio o la perturbación involuntarios de especímenes individuales de especies protegidas no deben considerarse deliberados, de modo que no se les aplica lo previsto en el artículo 12, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats ni en el artículo 5 de la Directiva sobre las aves. Los Estados miembros deben establecer un sistema para realizar un seguimiento del sacrificio o la perturbación involuntarios de las especies afectadas y, en vista de la información recabada, adoptar las medidas adicionales necesarias para garantizar que el sacrificio o la perturbación involuntarios no tengan impactos negativos importantes en dichas especies. Además, los Estados miembros deben promover la investigación y la innovación y permitir que los proyectos de energías renovables que integren medidas de mitigación innovadoras realicen un seguimiento de su eficacia en lo relativo a prevenir el sacrificio o la perturbación de aves y otras especies protegidas y, en vista de los resultados del seguimiento, adapten dichas medidas según resulte necesario para garantizar la ausencia de repercusiones negativas importantes para la población de las especies afectadas.
El concepto del interés público superior y la necesidad de comparar las ventajas en términos de desarrollo sostenible con las posibles repercusiones negativas para el medio ambiente también se aplican en el contexto de la Directiva marco sobre el agua. En su artículo 4, apartado 7, se requiere una autorización previa de todas las modificaciones y todos los proyectos nuevos que podrían suponer un deterioro del estado de masas de agua, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
. Para ello, en primer lugar debe realizarse una evaluación de los posibles efectos en todas las masas de agua que podrían verse afectadas. En el caso de que sea probable que se produzca un deterioro, deben evaluarse los siguientes elementos:
1)si puede considerarse que las ventajas en términos de desarrollo sostenible compensan los posibles efectos negativos en el estado del agua;
2)si no existen mejores soluciones ambientales alternativas para lograr los beneficios en materia de desarrollo sostenible que no conlleven unos costes desproporcionados;
3)si se están tomando todas las medidas prácticas para mitigar los efectos en la mayor medida posible.
Para este procedimiento puede resultar de utilidad la información obtenida mediante las evaluaciones que deben llevarse a cabo con arreglo a otras disposiciones de la legislación ambiental (por ejemplo, las Directivas EAE, EIA y sobre los hábitats), tal como se explica en las orientaciones elaboradas recientemente por la Comisión en cooperación con los Estados miembros y las partes interesadas. A su vez, para estas evaluaciones sería de utilidad la información obtenida en el marco de las evaluaciones previstas en la Directiva marco sobre el agua. Unos procesos coordinados, o preferiblemente conjuntos, podrían simplificar y acelerar de manera considerable la autorización de proyectos de energías renovables.
II.Enfoques nacionales que facilitan la selección de emplazamientos apropiados o la adaptación de los proyectos desde el punto de vista ambiental
El suministro centralizado de los estudios ambientales disponibles y de datos actualizados de manera regular relacionados con una región y una tecnología concretas, o incluso la realización activa de evaluaciones ambientales por parte de las autoridades sobre aspectos pertinentes para la puesta en marcha de energías renovables, es una herramienta sumamente útil con miras a facilitar el proceso de selección de un emplazamiento para los promotores de proyectos o para permitir que estos puedan diseñar los proyectos de una manera apropiada.
En España, el Gobierno ha creado un instrumento cuyo fin es ayudar a adoptar decisiones estratégicas sobre dónde ubicar instalaciones solares y eólicas de gran tamaño. A través de él se cartografía la sensibilidad ambiental del territorio nacional y se definen las zonas que presentan los mayores factores ambientales condicionantes para la ejecución de proyectos de energías renovables. A pesar de que estas herramientas no eximen a los proyectos del proceso de EIA pertinente, son una guía útil para conocer los factores ambientales condicionantes asociados a los emplazamientos de una instalación desde una primera fase. En Alemania, la Asociación para la Conservación de la Naturaleza (NABU) y la asociación alemana para la energía solar (BSW-Solar) han elaborado un documento conjunto en el que se recogen los criterios para una planificación respetuosa con el medio ambiente de los proyectos de energía solar instalados en suelo. En Bélgica, Flandes cuenta con un mapa en línea para los parques eólicos sobre la sensibilidad en lo relativo a las aves y los murciélagos cuyo objetivo es señalar las zonas en que la colocación de turbinas podría suponer un riesgo para las aves o los murciélagos, que sirve como base y como guía para la realización de más evaluaciones sobre el terreno y para una mayor planificación estratégica.
En los Países Bajos y en Alemania existen ejemplos de buenas prácticas en materia de evaluación ambiental previa de los emplazamientos para energía eólica marina. El plan de ordenación del territorio de la Agencia Marítima e Hidrográfica Federal de Alemania incluye exhaustivos procesos de consulta, investigaciones tempranas sobre la adaptabilidad de los emplazamientos y evaluaciones ambientales estratégicas. Los análisis de campo llevados a cabo por la Agencia sobre criterios de idoneidad generales, como los aspectos ambientales o la seguridad marítima, redujeron considerablemente el riesgo asociado a las solicitudes de autorización para los promotores de proyectos de la región. El Ministerio de Economía y Política Climática de los Países Bajos está llevando a cabo un programa ecológico sobre la energía eólica marina creado con el fin de ampliar la base de conocimientos sobre cómo afectan los parques eólicos a las especies protegidas. Las conclusiones extraídas mediante este programa sirven como aporte a la hora de definir los futuros emplazamientos de instalaciones de energía eólica marina en los Países Bajos. El desarrollo de prácticas similares en tierra sería especialmente beneficioso para los pequeños promotores de proyectos y en el sector de la calefacción renovable.
e.Consideraciones relacionadas con la defensa y la aviación
Una de las barreras más comunes notificadas para los parques eólicos son los conflictos con el uso del espacio para fines de aviación y militares, en especial en la parte nororiental de Europa. Si una evaluación llevada a cabo por las fuerzas de defensa nacionales indica que los parques eólicos previstos podrían interferir con sistemas de radar o de comunicación por radio militares, estas podrían impedir que el proyecto siga adelante o solicitar la instalación de turbinas de menor altura.
Una solución efectiva para hacer frente a este obstáculo es invertir en equipos de radar adicionales. En este sentido, el Gobierno de Estonia ha decidido invertir en radares adicionales, que entrarán en funcionamiento en 2024 y que ayudarán a hacer frente a las limitaciones de altura impuestas para las turbinas eólicas en la parte nororiental del país. El ejército estonio ha acordado recientemente limitar el número de zonas en las que no se pueden construir instalaciones de energía eólica. Como consecuencia, en la actualidad el 60 % del territorio estonio carece de restricciones de altura. De manera similar, Lituania ha comprado radares que se utilizarán para cubrir los ángulos muertos que crean las turbinas eólicas para los radares militares.
Otra de las barreras existentes es el hecho de que las autoridades militares y de defensa pueden presentar objeciones a los proyectos de energía eólica, incluso en una fase avanzada de la ejecución del proyecto en la que ya se hayan emitido los permisos para este y se haya comprometido una cantidad significativa de recursos. Esta barrera podría mitigarse mediante el establecimiento de vías de comunicación específicas entre los representantes del sector de las energías renovables y de la defensa y la aviación civil con miras a permitir la realización de intercambios durante el desarrollo del proyecto y reducir al mínimo la presentación de objeciones en fases avanzadas de este. Finlandia y Francia han creado un grupo de trabajo específico para fomentar la cooperación entre los promotores de parques eólicos y las fuerzas de defensa. Además, como seguimiento a la Estrategia de la UE sobre las Energías Renovables Marinas, la Comisión y la Agencia Europea de Defensa están elaborando una acción conjunta cuyo fin es detectar las barreras al desarrollo de la energía renovable marina en zonas reservadas para actividades de defensa y mejorar la coexistencia. Dicha acción se está implementando en el marco de Horizonte Europa.
6.Una conexión a la red más fácil, centrales eléctricas con tecnología combinada, repotenciación y tecnologías innovadoras
Uno de los requisitos previos para introducir mayores porcentajes de energía renovable en el sistema energético europeo es una red eléctrica mejor interconectada. El Reglamento RTE-E revisado incluye disposiciones reforzadas sobre la planificación integrada de la infraestructura destinadas a garantizar, a través de la integración sectorial, las soluciones más efectivas y eficaces y a permitir unas inversiones en la red anticipatorias para responder a la futura ampliación de las capacidades de generación de energías renovables.
Si bien las instalaciones a pequeña escala se acogen a las disposiciones sobre el procedimiento de notificación simple para las conexiones a la red previsto en el artículo 17 de la DFER II, la obtención de un permiso de conexión a la red es uno de los pasos obligatorios para casi todos los demás proyectos que dan lugar a nuevas capacidades de producción de energías renovables. El proceso de concesión de permisos para los activos de conexión a la red está sujeto a la obligación de establecer los puntos de contacto únicos a que se refiere el artículo 16, con miras a una mejor coordinación y sincronización de múltiples procedimientos de concesión de permisos (dirigidos por los gestores de red y las autoridades públicas). La repotenciación de las instalaciones existentes (tal como se define en el artículo 2, punto 10, de la DFER II) y la hibridación (es decir, combinar diferentes tecnologías de energías renovables en un mismo emplazamiento) son formas de utilizar las capacidades de la red de una manera racional y de limitar las necesidades de ampliación de la red, por lo que deben facilitarse en la medida de lo posible.
a.Problemas de conexión a la red
Los contratiempos relacionados con las conexiones a la red son comunes y, a pesar de que por lo general resultan menos problemáticos que otras barreras administrativas en lo relativo a la generación de retrasos, en algunos Estados miembros pueden frenar el despliegue general de las energías renovables. Los principales problemas de conexión a la red suelen deberse a unas capacidades de red (aparentemente) deficientes, lo que requiere la celebración de negociaciones entre el promotor del proyecto y el gestor de la red sobre la posibilidad de conectar una instalación de generación de energía renovable a la red, los plazos en que se haría y los costes que generaría, lo que da lugar a retrasos para el proyecto. En algunos Estados miembros, la falta de transparencia en lo relativo a la disponibilidad de capacidad de red también genera un cuello de botella a la hora de encontrar un emplazamiento para el proyecto. Otro de los retos a los que se enfrenta el despliegue de energías renovables son los conflictos con los gestores de las redes de distribución y transporte debido a la interpretación de las normas técnicas, el acceso a los datos o la distribución de los costes de conexión. Además, la tendencia en aumento de los costes de conexión supone una amenaza para la viabilidad económica de numerosos proyectos, en especial en los Estados miembros en los que los costes de conexión a la red y de ampliación de la red recaen sobre los promotores de los proyectos. En algunos Estados miembros, estos problemas se ven agravados por el comportamiento especulativo de los agentes del mercado interesados en acumular permisos de conexión para venderlos cuando se reducen las capacidades de red.
Los problemas de conexión a la red son incluso más apremiantes para el calor renovable, ya que el calor producido no puede transportarse a grandes distancias. De manera similar a lo que se ha hecho en algunos Estados miembros para las instalaciones de electricidad renovable, sería conveniente garantizar que las instalaciones de calor renovable tienen acceso a procedimientos de vía rápida para la conexión a la red.
Con el fin de ayudar a abordar los problemas anteriormente señalados, una buena práctica es utilizar plenamente la digitalización y garantizar procesos transparentes, esto es, facilitar permisos de conexión a la red a través de la comunicación electrónica y de las actividades de los puntos de contacto únicos, tomando como base funciones y procesos claros descritos en directrices transparentes. En Estonia, el gestor de la red de transporte nacional (Elering) cuenta con un portal de solicitud en línea a través del que se pueden presentar todos los documentos necesarios para conectar una instalación de energía renovable a la red eléctrica.
Permitir que los permisos de conexión a la red se soliciten y concedan en paralelo a otras autorizaciones, como en el caso de Austria, también puede ayudar a acelerar el proceso general de concesión de permisos. En Irlanda se prevé la creación de vías de conexión preferente específicas para las comunidades de energía, entre las que se incluyen la posibilidad de solicitar en cualquier momento una exención del requisito de la licencia de obra previa, un permiso de conexión a la red con una validez de dos años y la reserva anual de quince ofertas de conexión para comunidades de energía.
Puesto que la infraestructura es un elemento esencial para garantizar la aceptación de las energías renovables, los Estados miembros y las autoridades nacionales de reglamentación deben estudiar formas de permitir y facilitar las inversiones anticipatorias para proyectos de infraestructura energética. El acceso a la red requiere una atención específica en el sector marino, ya que los parques eólicos marinos suelen encontrarse lejos de la red existente y es posible que sea necesario reforzar la red terrestre antes de conectar un proyecto marino. Debido a los largos plazos de ejecución, a las limitaciones espaciales en el mar y a los desafíos técnicos específicos que implica el desarrollo de infraestructura submarina, sería recomendable crear redes marinas con miras a los futuros incrementos de las capacidades de generación, o bien dotar a las redes de características tecnológicas que superen las necesidades a corto plazo. El Reglamento RTE-E revisado contiene normas para permitir la ejecución de proyectos que supongan unos riesgos superiores, entre otros motivos, debido a la necesidad de realizar inversiones anticipatorias, con el fin de beneficiarse de los incentivos normativos para mitigar los riesgos adicionales. La Comisión trabajará junto con las autoridades nacionales de reglamentación y con la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER) a fin de garantizar marcos claros para evaluar unos mayores riesgos de inversión en proyectos de infraestructura energética y de garantizar que todos los Estados miembros adopten un enfoque para hacer frente a estos riesgos. En este sentido, la Comisión, los Estados miembros y la ACER ayudarán a los reguladores nacionales a elaborar metodologías actualizadas que permitan a los promotores de proyectos llevar a cabo inversiones anticipatorias gracias a las que las redes puedan integrar mayores volúmenes de energías renovables marinas y en tierra innovadoras.
La coordinación transfronteriza es especialmente importante en lo relativo a los activos energéticos y de red marinos híbridos, con el fin de que sea posible coordinar la concesión de permisos y el desarrollo de los activos de la infraestructura de red con los de los activos de generación. A través de la introducción de puntos de contacto únicos en el Reglamento RTE-E revisado, la Comisión alienta a los Estados miembros a adaptar su régimen de concesión de permisos para permitir una coordinación transfronteriza eficaz y eficiente. Como mínimo, los Estados miembros deben comprometerse a garantizar que en el futuro no habrá ninguna posibilidad de dilatar los procedimientos de concesión de permisos de manera adicional y a establecer y aplicar plenamente la consideración de asunto de máxima importancia a escala nacional, lo que ha demostrado acelerar el proceso de concesión de permisos.
Otra herramienta para hacer frente a los problemas de conexión a la red anteriormente descritos es garantizar la transparencia sobre las capacidades de red, de preferencia mediante obligaciones de datos abiertos y a través de bases de datos en línea que adopten la forma de sistemas de información geográfica. Esta transparencia permite a los promotores centrarse en emplazamientos con una mayor capacidad de red disponible y tener en cuenta los costes de conexión a la red previstos a la hora de seleccionar los emplazamientos. En España, los gestores de las redes de transporte y distribución están obligados a publicar en internet la capacidad de red disponible. En Bélgica existe un mapa sobre la capacidad de red nacional en el que se muestran los mejores emplazamientos para proyectos de energías renovables. Si bien este mapa no es vinculante ni influye en la autorización del proyecto, garantiza visibilidad para los promotores.
Francia introdujo planes regionales de conexión a la red para las energías renovables con el fin de acelerar la conexión a la red de electricidad y además repartir los costes entre todo el territorio. Esta herramienta de planificación permite a las Direcciones Regionales de Medio Ambiente, Planificación y Vivienda y a los promotores de proyectos realizar un estrecho seguimiento del desarrollo de la red de electricidad en todo el país. Además, estos planes incluyen la planificación y la anticipación de las conexiones a la red que se necesitarán en el futuro.
Los planes de ordenación de zona elaborados como parte de los procesos de ordenación del espacio marítimo de Alemania también incluyen las necesidades de desarrollo de la red marina pertinentes. En esencia, esto dará lugar a una sincronización del desarrollo de los parques eólicos y de la red gracias a que el plan proporciona a los gestores de red una base de planificación a más largo plazo.
Los gestores de red también pueden abordar los problemas de capacidad de las redes al ofrecer unas conexiones flexibles, lo que permite limitar el acceso a la red en los momentos de punta de carga. Como alternativa, los gestores de red deben aprovechar el potencial de flexibilidad de los productores, los consumidores activos y las comunidades de energía a los que distribuyen mediante la creación de mercados locales de flexibilidad. Los Estados miembros deben fomentar la apertura de los gestores de red a este tipo de soluciones más innovadoras.
b.Centrales eléctricas con tecnología combinada
Las centrales eléctricas con tecnología combinada, también conocidas como centrales híbridas, utilizan y combinan en un mismo lugar diferentes tecnologías de energías renovables y conexas (por ejemplo, activos eólicos, solares o de almacenamiento). La combinación de diferentes tecnologías también resulta pertinente en el mar, donde los parques eólicos marinos pueden combinarse con instalaciones de energía oceánica o con instalaciones solares flotantes. Si bien el número de centrales de este tipo sigue siendo limitado, a medida que aumenta el porcentaje de la red eléctrica correspondiente a las energías renovables variables, la hibridación ofrece una serie de ventajas. En aquellos casos en que la capacidad de conexión a la red es insuficiente, la hibridación permite optimizar el uso de las redes y puede ayudar a reducir los costes de inversión en infraestructura. También puede garantizar una potencia de salida más estable, reduciéndose de este modo la variabilidad de la generación de energía renovable cuando se combinan diferentes recursos de energías renovables con perfiles de generación complementarios (por ejemplo, eólicos y solares). Al añadirse un dispositivo de almacenamiento, podría hacerse posible el almacenamiento de la energía que de otro modo debería limitarse cuando la generación de energía renovable supera la capacidad de conexión a la red permitida.
Algunos de los retos a los que actualmente se enfrenta el desarrollo de centrales eléctricas con tecnología combinada son la falta de un marco reglamentario claro, el acceso a la red y la disponibilidad de esta. El marco reglamentario debería aclarar aspectos como las normas por las que se rige la concesión de permisos para centrales que combinan diferentes tecnologías de energías renovables o activos de almacenamiento, en concreto sobre cómo asegurar la capacidad de red, y las normas aplicables al seguimiento de los flujos de energía entre el dispositivo de almacenamiento y la red.
El acceso a la red y la disponibilidad de esta pueden constituir una barrera para el desarrollo de centrales eléctricas con tecnología combinada en aquellos casos en que estas tengan que solicitar una capacidad de red igual a la suma de los componentes de cada una de las centrales tecnológicas. Esta barrera puede abordarse, por ejemplo, al permitir que las centrales eléctricas soliciten una capacidad de red acorde a la producción máxima prevista, en lugar de a la suma de las capacidades de las diferentes tecnologías complementarias. Por lo tanto, la capacidad de conexión debe asignarse al proyecto en su totalidad, y no como si se tratara de dos proyectos separados que requieren que se duplique la capacidad.
En 2019, Portugal introdujo cambios en su sistema de concesión de licencias para la producción de electricidad, que permite la «hibridación» de dos tecnologías en la misma infraestructura y el mismo punto de conexión a la red hasta alcanzarse la capacidad máxima permitida por la licencia. Esto permite maximizar el rendimiento de la producción de energía renovable sin generar costes adicionales para las inversiones en infraestructura de red. La introducción de la segunda tecnología está sujeta a requisitos de autorización adicionales. España también ha introducido cambios reglamentarios que permiten el acceso a la red por parte de instalaciones de producción de energía que utilicen diferentes tecnologías de generación, siempre que sea técnicamente viable. En el caso de la hibridación de los activos existentes, y siempre que se cumplan determinados requisitos de capacidad y distancia entre los activos, únicamente es necesario actualizar el acuerdo de conexión en vigor. Estos dos países también han creado sistemas de puntuación cuyo fin es incentivar los proyectos de tecnología combinada al concederles una mayor prioridad para la conexión a la red.
c.Repotenciación
Por «repotenciación» se entiende la renovación de centrales eléctricas que producen energías renovables, lo que incluye la sustitución total o parcial de las instalaciones o de los sistemas operativos y de los equipos, con el objetivo de reemplazar la capacidad o mejorar la eficiencia o la capacidad de la instalación.
Aunque hasta la fecha la repotenciación se ha centrado en un número reducido de mercados, para finales de la década de 2020 podría ser una actividad empresarial clave para el sector de la energía eólica dentro de Europa. Algunos de los beneficios de la repotenciación son la ya existencia de una conexión a la red, el conocimiento de los recursos eólicos disponibles y de los posibles efectos ambientales y, en muchas ocasiones, un elevado nivel de aceptación pública. En Dinamarca, entre 2012 y 2019 se produjo un aumento de la capacidad eólica de 1,3 GW, del que 576,8 MW correspondían a la repotenciación de instalaciones ya existentes, y una reducción neta de 109 en el número de turbinas eólicas gracias a la mayor eficiencia que ofrecen las nuevas turbinas. La capacidad generada a través de proyectos totalmente nuevos solo fue un 10 % superior a la derivada de la repotenciación.
Un análisis de 137 proyectos repotenciados en Europa hasta la fecha realizado por WindEurope indica que, de media, la repotenciación de estos proyectos eólicos conllevó una reducción del número de turbinas del 27 %, mientras que la capacidad instalada se duplicó y la electricidad producida se triplicó.
La repotenciación también será importante para las centrales hidroeléctricas de gran tamaño, dado que una gran parte del potencial hidroeléctrico disponible ya se ha explotado. Además, cada vez habrá un mayor número de proyectos solares que lleguen al final de su vida y que se conviertan en candidatos para la sustitución de algunos de sus componentes o para la repotenciación con miras a incrementar la capacidad. También deberán establecerse orientaciones claras y procedimientos simplificados para la repotenciación de las centrales solares.
La DFER II prevé que los Estados miembros deben facilitar la repotenciación de las centrales existentes al garantizar un proceso de concesión de permisos simplificado que no supere el año. Dicho plazo podrá ampliarse un año en aquellos casos en que esté justificado debido a circunstancias extraordinarias, tales como razones imperiosas de seguridad o efectos importantes en la red o en la capacidad, el tamaño o el rendimiento iniciales de la instalación. Los Estados miembros también pueden establecer un procedimiento de notificación simple de conexiones a la red para los proyectos de repotenciación en aquellos casos en que no se prevea un impacto social o medioambiental negativo importante, en lugar de tener que solicitarse un nuevo permiso.
Según los promotores de proyectos, en la mayoría de los Estados miembros la repotenciación actualmente está sujeta a los mismos procesos de solicitud y concesión de permisos que los proyectos totalmente nuevos, lo que incluye el requisito de realizar una evaluación de impacto ambiental. Además, el sector señala que el aumento del número de viviendas en zonas próximas a los parques eólicos existentes, del tamaño de las turbinas, de las zonas medioambientalmente protegidas o de la distancia permitida entre los parques eólicos y los radares militares son factores que reducen las posibilidades de repotenciar los proyectos existentes. Como resultado, los gestores suelen optar por ampliar lo máximo posible la vida útil de los activos existentes y a continuación realizar un desmantelamiento íntegro al finalizar esta, lo que supone desaprovechar el papel que podría desempeñar la repotenciación a la hora de lograr los objetivos para 2030.
En la Directiva EIA se enumeran una serie de instalaciones de producción de electricidad, como los parques eólicos y las instalaciones hidroeléctricas, entre los proyectos para los que no se requiere automáticamente una EIA. En estos casos, son los Estados miembros quienes tienen que decidir si el proyecto debe someterse a una evaluación. Para ello se lleva a cabo un «procedimiento de comprobación previa» a través del que se determinan los efectos de un proyecto en función de umbrales o criterios o de un estudio individual de cada caso, teniendo en cuenta los criterios de selección definidos en la Directiva EIA. Con arreglo a lo previsto en la Directiva EIA, los Estados miembros pueden fijar umbrales o criterios para determinar cuándo no es necesario someter a los proyectos a un procedimiento de comprobación previa. La Directiva EIA también proporciona una flexibilidad adicional a las autoridades competentes, que podrán decidir que no es necesario realizar una evaluación de impacto ambiental en función de una descripción de las características del proyecto o de las medidas previstas por el promotor para evitar o prevenir repercusiones importantes para el medio ambiente.
En muchos casos, la repotenciación de este tipo de proyectos conllevaría la modificación o la ampliación de proyectos ya existentes. La mayoría de las modificaciones o ampliaciones de proyectos ya existentes se corresponden con los proyectos enumerados en el anexo II de la Directiva EIA, por lo que están sujetas al procedimiento de comprobación previa y no requieren una EIA de manera automática. La Comisión ha publicado un documento orientativo sobre la aplicación de la Directiva EIA a las modificaciones y ampliaciones de proyectos
. Tal como explica la Comisión en dicho documento, la modificación o ampliación de proyectos entraña la existencia de riesgos de repercusiones sobre el medio ambiente similares a los del proyecto original. Este elemento debe analizarse durante la comprobación previa o durante el proceso de EIA.
Asimismo, debe realizarse una evaluación adecuada de todos los proyectos/planes a los que se refiere el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats en el caso de que sea probable que tengan un impacto negativo considerable en un espacio Natura 2000, tanto de manera individual como en combinación con otros planes/proyectos. Los planes y proyectos que se considere que no es probable que tengan efectos negativos considerables en la integridad de los emplazamientos pueden descartarse sin necesidad de llevar a cabo una evaluación adecuada. En vista de los objetivos de conservación específicos del lugar, deben llevarse a cabo tanto una comprobación previa como una evaluación adecuada. Es posible que estos objetivos no existieran durante el procedimiento de concesión de permisos para el proyecto inicial o que se hayan modificado desde la concesión del permiso. Por lo tanto, antes de la autorización, las autoridades deben analizar los efectos de las instalaciones repotenciadas en función de los objetivos de conservación pertinentes.
De manera similar, la Directiva marco sobre el agua establece que únicamente pueden autorizarse nuevos proyectos en los dos casos siguientes: 1) si no generan un deterioro del estado de masas de agua ni ponen en peligro el logro del objetivo de dicha Directiva, o 2) si cumplen todos los requisitos previstos en el artículo 4, apartado 7 (exención del primer principio). Por lo tanto, generalmente es necesario realizar una evaluación de los posibles efectos de los proyectos para demostrar que se cumple una de estas dos condiciones.
Algunos Estados miembros han realizado modificaciones legislativas o de los procedimientos que simplifican el marco para la repotenciación. Italia ha introducido cambios legislativos para la repotenciación de proyectos, y en dicho país solamente se requiere autorización para modificar las turbinas eólicas o sus componentes cuando esto suponga una alteración del tamaño inicial de la turbina superior al 15 %. En Alemania, la legislación especifica que para la repotenciación de instalaciones eólicas solo deben evaluarse los cambios realizados en comparación con el statu quo. Únicamente deben realizarse audiencias públicas si el promotor del proyecto lo solicita. Francia también ha fijado requisitos relacionados con la EIA basados en umbrales para los cambios en el número y la altura de las turbinas. Si el aumento del número de turbinas y de la altura de estas es inferior al 10 %, no se considera una modificación importante, por lo que basta con realizar una EIA sobre los efectos acústicos y en la diversidad biológica. En el caso de que el aumento del número de turbinas y de la altura de estas sea superior al 50 %, se considera que la modificación es sustancial y es necesario realizar una nueva EIA. En aquellos casos en los que el aumento sea de entre el 10 y el 50 %, las autoridades competentes realizan una evaluación individual tomando como base, por ejemplo, un seguimiento ambiental detallado y la aceptación local. En Dinamarca, las centrales de producción de energías renovables se dividen en tres grupos en función de su capacidad: menos de 10 MW, entre 10 y 25 MW y más de 25 MW. Cuando se realicen cambios en la capacidad, entre otros, debido a la repotenciación, deben notificarse o debe solicitarse una nueva licencia, dependiendo del grupo de capacidad al que pertenezca la central. Las centrales con una capacidad inferior a 10 MW están exentas del requisito de solicitar una nueva licencia, mientras que aquellas cuya capacidad sea de entre 10 y 25 MW están exentas siempre que informen a la Agencia Danesa de Energía y al gestor de la red de transporte antes de que dé comienzo la construcción. En el caso de las centrales con una capacidad superior a 25 MW, la repotenciación y la realización de cualquier otro cambio en la capacidad de la central siempre requieren una licencia.
d.Hidrógeno
Acelerar la generación de energías renovables también es un aspecto importante con miras a proporcionar vectores energéticos descarbonizados y asequibles a los sectores que seguirán dependiendo de los gases y los combustibles. En concreto, la conversión de la electricidad renovable en hidrógeno renovable mediante electrolizadores será un procedimiento importante para nuestro futuro sistema energético.
Es muy probable que la conversión de electricidad renovable en hidrógeno y su posterior transporte, almacenamiento y reparto a los consumidores finales se enfrenten a algunas de las mismas barreras señaladas para los proyectos de energías renovables, como la ausencia de suficiente personal con las competencias necesarias para tramitar las solicitudes de permisos y la duración de los procedimientos administrativos. Este aspecto es inherente al hecho de que la cadena de valor del hidrógeno todavía se encuentra en una fase incipiente y a la falta de experiencia con las tecnologías nuevas e innovadoras conexas. Una legislación desfasada o inexistente a todos los niveles administrativos para la producción y el uso del hidrógeno podría dar lugar a procedimientos de concesión de permisos confusos o inapropiados. Algunos de estos procesos podrían ser demasiado complejos, pueden variar en función del país o la región y en muchos casos superan el plazo estimado para recibir una respuesta sobre el permiso.
La relativamente escasa experiencia en lo relativo al desarrollo de proyectos de hidrógeno hace que no se conozcan todas las barreras existentes, por lo que los intercambios de información a través de foros podrían resultar beneficiosos. Además, es posible que con el paso del tiempo surjan buenas prácticas para hacer frente a esas barreras específicas y que se pongan en común a través de estos foros.
Con la colaboración de las partes interesadas, la Alianza Europea por un Hidrógeno Limpio está elaborando un informe sobre las barreras relacionadas con la concesión de permisos para proyectos de hidrógeno, del que se extraerán recomendaciones y mejores prácticas. La evaluación inicial de la información facilitada por las partes interesadas recogida en el informe sugiere que contar con un punto de contacto único podría reducir la complejidad y simplificar el procedimiento de concesión de permisos, especialmente en los casos en que haya muchas autoridades competentes implicadas.
Conceder prioridad a aplicar la legislación relacionada con el hidrógeno ayudaría a aclarar el marco reglamentario y su aplicabilidad, generaría conocimientos especializados sobre las tecnologías de producción de hidrógeno renovable y mejoraría la coherencia y el cumplimiento de la legislación ambiental en vigor. Alemania introdujo un marco a través del que se regulan las autorizaciones necesarias a fin de readaptar las tuberías de gas natural para el transporte de hidrógeno. Además, Alemania ha establecido mediante legislación que los derechos contractuales en vigor sobre el uso de la tierra para la infraestructura de gas natural deben interpretarse como que permiten el cambio del gas natural al hidrógeno.
Asimismo, la elaboración de orientación o manuales en los que se describan los procedimientos de concesión de permisos para las instalaciones de producción de hidrógeno renovable aumentarían la previsibilidad y mejorarían la eficiencia del proceso general para todas las partes implicadas. Portugal ya ha elaborado una guía de este tipo para los proyectos de hidrógeno.
De manera similar a lo que sucede con los proyectos de energías renovables, la ordenación del territorio puede resultar fundamental a la hora de encontrar ubicaciones apropiadas en las que desplegar electrolizadores. Tomando como base planes de red integrados, podrían designarse zonas específicas para los electrolizadores. Esta podría ser una forma de incentivar el despliegue de electrolizadores en lugares en los que pueden ayudar a evitar la acumulación de electricidad o a hacer frente a este fenómeno y en los que pueden generar un mayor beneficio social (por ejemplo, al evitar un incremento de las tarifas de la red de electricidad debido a los refuerzos de la red necesarios). En una consulta a las partes interesadas llevada a cabo recientemente en los Países Bajos sobre la reglamentación del mercado del hidrógeno se han planteado sugerencias en este sentido.
e.Apoyar la innovación
Los procedimientos de concesión de permisos también podrían afectar al futuro despliegue de tecnologías de descarbonización innovadoras que deberá llevarse a cabo para lograr la neutralidad climática, incluidos los proyectos piloto y de demostración. Debido a la naturaleza innovadora de estas tecnologías, se dispone de menos experiencia en lo relativo a los procedimientos de autorización aplicables.
Una de las posibles vías para respaldar la innovación es a través de los espacios controlados de pruebas. Los espacios controlados de pruebas son marcos que proporcionan un contexto estructurado para la experimentación a fin de que se realicen pruebas con tecnologías, productos, servicios o enfoques innovadores durante un período concreto, con un alcance limitado y bajo supervisión reglamentaria de tal modo que se garanticen las salvaguardias apropiadas. Si bien ya se han utilizado en los sectores financiero, bancario y de las TIC, su uso en el sector energético hasta la fecha ha sido relativamente limitado. El motivo por el que se crean espacios controlados de pruebas es permitir que agentes innovadores pongan a prueba nuevas tecnologías y nuevos modelos empresariales que es posible que solo sean parcialmente compatibles con el marco jurídico y reglamentario en vigor y que los reguladores se familiaricen con innovaciones concretas para que puedan adaptar el marco reglamentario con miras a su integración.
En Francia ya se han introducido en la legislación los espacios controlados de pruebas para el sector energético. El espacio controlado de pruebas permite a la autoridad nacional de reglamentación, la CRE, conceder exenciones a los requisitos aplicables al acceso a las redes y al uso de estas para el despliegue experimental de tecnologías o servicios innovadores que respalden la transición energética, las redes inteligentes y la infraestructura. En el marco de este sistema se concedieron exenciones para una serie de proyectos, entre ellos un proyecto destinado a incrementar la capacidad de los parques eólicos, que quedaron exentos de las disposiciones del código energético francés que limitan la capacidad instalada de las instalaciones de producción conectadas a una red de distribución de electricidad pública con un elevado voltaje.
En los Países Bajos, el Ministerio de Economía emitió un decreto sobre la realización de experimentos en materia de producción descentralizada de electricidad sostenible en función del que se autorizaba a los proyectos a crear un espacio controlado de pruebas. Se especificaron de manera previa los artículos de la Ley sobre la Electricidad de los que podrían quedar exentos los proyectos, y solo podían optar a la exención pequeñas entidades tales como las comunidades de energía o las asociaciones de propietarios de viviendas. Se ha propuesto un segundo decreto a través del que se amplían el alcance, el tamaño y la gama de las entidades que podrán acogerse a la exención para los futuros espacios controlados de pruebas.
El Ministerio Federal de Protección del Clima, Medio Ambiente, Movilidad, Innovación y Tecnología de Austria está llevando a cabo un programa de financiación denominado «Energie.Frei.Raum» que sirve como fase preparatoria para una posible cláusula de experimentación para poner a prueba nuevos modelos de mercado con miras a la integración de tecnologías de energía renovable, almacenamiento y eficiencia energética en el mercado.
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Puesto que los Estados miembros deben presentar a la Comisión un borrador actualizado de su último plan energético y climático integrado nacional notificado a más tardar el 30 de junio de 2023, las buenas prácticas presentadas en estas orientaciones podrían servir para definir políticas y medidas que los Estados miembros podrían proponer con el objetivo de fomentar el desarrollo de las energías sostenibles.
II.Orientaciones para los Estados miembros sobre cómo facilitar los contratos de compra de energías renovables
1.Introducción
El despliegue de las energías renovables es un ámbito cada vez más competitivo en términos de costes, en comparación con la energía fósil, y la generación de energía renovable a partir de la energía hidroeléctrica, la energía geotérmica, la energía solar fotovoltaica y la energía eólica marina y en tierra conlleva unos costes inferiores a los precios medios de la electricidad en Europa para consumidores distintos de los hogares (véanse las cifras que se presentan a continuación).
Datos: IRENA 2021.
Datos: evolución de los precios de la energía para consumidores distintos de los hogares, según Eurostat.
Como resultado del rápido descenso de los costes de las energías renovables, en 2016 las empresas europeas superaron el umbral de 1 GW de contratos de compra de electricidad renovable celebrados, que pasaron a representar aproximadamente el 3,5 % del consumo industrial de electricidad. Desde entonces, su volumen aumentó de manera exponencial y en 2021 era más de quince veces superior al de 2016.
En su forma más simple, un contrato de compra de electricidad renovable o calor renovable es un acuerdo de compra entre un productor de energía renovable y un comprador corporativo. El comprador corporativo se compromete a adquirir un volumen concreto de energía renovable a un precio previamente fijado durante un largo período de tiempo. En la mayoría de los casos, el comprador corporativo también recibirá la garantía de origen emitida para cada unidad de energía renovable producida dentro de la UE. De esta forma, el comprador puede demostrar que su contrato de compra de electricidad, calor o gas (incluido el hidrógeno renovable) contribuye directamente a un activo de energías renovables concreto. La gran mayoría de los contratos firmados hasta la fecha como parte de contratos de compra de electricidad renovable (véase el gráfico 1).
Gráfico 1. Contratos de compra de energía anunciados entre 2013 y 2021 (capacidad contratada en GW). Re-Source (2021)
https://resource-platform.eu/buyers-toolkit/
.
Los contratos de compra de electricidad renovable ofrecen numerosas ventajas, entre las que destacan las siguientes:
A.Para los compradores corporativos, los contratos de compra de electricidad renovable proporcionan electricidad a un precio competitivo para sus actividades y pueden utilizarse como herramienta de cobertura frente a los riesgos relativos a los precios de la electricidad derivados del mercado mayorista.
B.Para los compradores corporativos, los contratos de compra de electricidad renovable demuestran un compromiso fiable con la transición verde, respaldan el programa de responsabilidad social de la empresa y ayudan a atraer inversores con una ambición ecológica.
C.Para los promotores de proyectos de energías renovables, los contratos de compra de electricidad ofrecen una fuente de ingresos estables alternativa o complementaria en comparación con los sistemas de apoyo público o los mercados comerciales.
D.Para los Gobiernos, los contratos corporativos de compra de electricidad ofrecen una vía alternativa para financiar el despliegue de energías renovables y pueden ayudar a reducir la financiación pública para energías renovables facilitada en el marco de programas de apoyo.
Si bien la aceptación de los contratos de compra de electricidad renovable aumenta cada año, la cuota de mercado de los proyectos de compra de energías renovables sigue siendo de únicamente entre el 15 y el 20 % del despliegue anual. Además, los contratos de compra de electricidad renovable se limitan a determinados Estados miembros y a las grandes empresas dirigidas al consumidor. Por último, la mayoría de los contratos de compra se limitan a la electricidad renovable, incluso a pesar de que el 70 % de la demanda de energía industrial y comercial es de calor.
2.Cuestiones reglamentarias
En 2019 se llevaron a cabo una encuesta a escala de la UE y un análisis detallado de diez Estados miembros con el objetivo de definir las principales barreras a la aceptación de los contratos corporativos de compra de energías renovables. A través de estos procesos se definieron barreras reglamentarias, en materia de políticas y económicas, así como problemas de concienciación.
Algunas de las principales barreras reglamentarias eran las limitaciones jurídicas a la firma de contratos directos entre los productores y los compradores, las barreras a la firma de contratos con más de un proveedor y las barreras a la transferencia de garantías de origen al comprador. Entre las barreras en materia de políticas se incluían unos sistemas de apoyo incompatibles con los contratos corporativos de compra de energía y opuestos a estos, así como una limitada visibilidad en lo relativo a la evolución de los sistemas de apoyo. Entre las barreras económicas se incluían la capacidad crediticia de los compradores, la variabilidad de la electricidad renovable y los costes asociados a gestionar los desequilibrios de volumen entre la energía generada por el proyecto de energías renovables y la demanda corporativa mediante contratos ejecutados a través de una comercializadora local. Además, los costes de transacción siguen siendo elevados y se carece de productos de cobertura a largo plazo para hacer frente a los desequilibrios o al incumplimiento de la contraparte. Por otra parte, la concienciación y el interés siguen siendo limitados, especialmente en el caso de las pymes, y existe la percepción de que los contratos corporativos de compra de energía son más caros que los precios de la electricidad en el mercado mayorista. En la consulta pública, tanto los productores como los consumidores se refirieron a la importancia de emitir garantías de origen para toda la energía renovable generada, independientemente de si el proyecto se ha llevado a cabo en el marco de sistemas de apoyo público o no. Además, se refirieron a la importancia de diseñar sistemas de apoyo público de tal manera que se respalde y complemente el desarrollo de proyectos de energías renovables en el marco de contratos corporativos de compra de energía.
Como consecuencia de lo anterior, los contratos corporativos de compra de energía actualmente están limitados a aquellos Estados miembros en los que se dan las condiciones apropiadas para que los promotores de proyectos de energías renovables vendan su electricidad directamente a los consumidores finales. Entre estas condiciones propicias se incluyen las siguientes: 1) un mercado dinámico para los proyectos de energías renovables, 2) mercados mayoristas de energía líquidos para que sea posible firmar contratos ejecutados a través de una comercializadora local y productos de cobertura a largo plazo, 3) ausencia de barreras jurídicas a la firma de contratos directos entre los proveedores y los consumidores y 4) licitaciones públicas que sean complementarias a los contratos corporativos de compra de energía o que los propicien.
La Directiva sobre el mercado interior de la electricidad de 2019, el Reglamento sobre la electricidad y la Directiva sobre fuentes de energía renovables ya abordan algunas de las barreras reglamentarias y en materia de políticas. Por ejemplo, la Directiva sobre el mercado interior de la electricidad requiere que, en todos los Estados miembros, los productores y los compradores puedan celebrar contratos entre sí de manera directa y que los consumidores puedan celebrar varios contratos de suministro. Según lo previsto en la Directiva sobre fuentes de energía renovables, los Estados miembros deben proporcionar calendarios a largo plazo en los que se recojan sus licitaciones públicas, definir las barreras a los contratos corporativos de compra de energía en sus planes nacionales integrados de energía y clima y adoptar medidas para facilitar su aceptación. Solamente ocho Estados miembros han notificado la existencia de barreras y medidas para respaldar la aceptación de los contratos de compra de electricidad renovable. Sin embargo, en la mayoría de los países no existe ningún marco claro para los promotores de proyectos de energías renovables ni para los consumidores corporativos en lo relativo al establecimiento de contratos de compra de electricidad directos.
A pesar de las barreras existentes, el mercado de los contratos corporativos de compra de energía sigue creciendo. Desde 2020, España es el mayor mercado de la UE para los contratos de compra de electricidad (CCE), ya que representa el 23 % de la capacidad total contratada y las transacciones financieras de gran valor conexas representan casi el 1 % del PIB del país. En algunos Estados miembros, como por ejemplo Rumanía, no era posible la firma de contratos corporativos de compra de energía hasta hace poco, puesto que toda la electricidad debía venderse en un mercado centralizado. Sin embargo, debido a que en Rumanía un nuevo decreto ha abierto las posibilidades para los CCE, la cartera de energías renovables podría ser el doble de lo previsto en el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima.
Es probable que los CCE adquieran un mayor atractivo como «modelos empresariales» para las instalaciones de energías renovables una vez finalizado el período durante el que reciben apoyo. En 2021, en el segundo informe del Consejo de Reguladores Europeos de la Energía (CEER) sobre las energías renovables que no reciben apoyo se concluyó que los contratos de compra de energías renovables son alternativas viables para la energía eólica en tierra y para las instalaciones solares, de biomasa e hidroeléctricas. Este es un elemento importante debido a que, en los países observados (miembros del CEER), el 40 % (114 GW) de las fuentes de energía renovables que actualmente reciben apoyo llegarán al final del período de apoyo en 2030 y, o bien pasarán a encontrarse en condiciones de mercado, o bien seguirán recibiendo apoyo.
Los Estados miembros pueden facilitar el desarrollo de los CCE a través de las siguientes medidas:
A.Utilizando el Instrumento de Apoyo Técnico de la UE o cualquier otra vía de asistencia técnica o en materia de asesoramiento para llevar a cabo una evaluación detallada que respalde los contratos corporativos de compra de electricidad renovable. Esto ya se ha hecho, por ejemplo, en Italia. Los demás Estados miembros podrían llevar a cabo estudios similares o replicar las conclusiones de los estudios que ya se han realizado.
B.Anunciando un volumen indicativo del despliegue de energías renovables que se prevé que se financie a través de contratos de compra de electricidad. De esta manera, se proporciona visibilidad a los promotores de proyectos de energías renovables sobre la velocidad y las posibilidades previstas para el desarrollo de proyectos. Esta medida ya se ha adoptado en Irlanda.
C.Considerando la opción de celebrar licitaciones competitivas que den a los promotores de proyectos de energías renovables la oportunidad de tomarse «vacaciones» del sistema de apoyo público y de vender su electricidad a través de CCE. Esta medida innovadora fue adoptada por Polonia, lo que contribuyó a hacer de este país el segundo mercado de mayor tamaño para los CCE de 2021.
D.Permitiendo la emisión de garantías de origen dentro de los sistemas de apoyo público, con el fin de que los ingresos derivados de las garantías de origen reduzcan la necesidad de financiación pública.
3.Ampliar la disponibilidad de contratos corporativos de compra de energías renovables a las pequeñas y medianas empresas
En los mercados europeos de CCE predominan los compradores corporativos de gran tamaño. Un gran número de estas empresas forman parte de la iniciativa empresarial RE100, cuyo objetivo es adquirir un 100 % de energía renovable y que incluye a cincuenta y ocho empresas con sede en la UE. La mayoría de estas empresas tienen un consumo de electricidad previsible e importante durante largos períodos de tiempo y una buena calificación crediticia. Además, suelen realizar actividades dirigidas a los consumidores y utilizan los contratos de compra de energías renovables como instrumento importante a fin de crear una imagen para sus productos y respaldar la responsabilidad sostenible de las empresas, lo que incluye reducir las emisiones de gases de efecto invernadero derivadas de su consumo de energía en toda la cadena de valor. En este sentido, el suministro de información con arreglo a las orientaciones elaboradas por CDP permite a las empresas informar sobre la energía renovable generada en las instalaciones in situ, en instalaciones externas conectadas mediante líneas directas y a través de CCE.
Las grandes industrias de elevado consumo eléctrico también son un segmento importante para los contratos corporativos de compra de energías renovables. Tradicionalmente, los grandes fundidores de aluminio de Noruega han adquirido su electricidad a través de contratos de compra de energía hidroeléctrica. Más recientemente, también han firmado CCE de energía eólica a largo plazo. Sin embargo, en los Estados miembros de la UE, la aceptación entre este tipo de compradores hasta la fecha ha sido limitada.
Uno de los obstáculos detectados es la falta de previsibilidad en lo relativo al componente regulado de los precios de la electricidad (tarifas de red e impuestos). Dado que estos componentes regulados son una parte importante del precio de la electricidad asumido por el comprador, reducen el atractivo de los CCE en tanto que herramienta de cobertura a largo plazo para la volatilidad de precios de la electricidad. La Agencia de la Unión Europea para la Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER) ha publicado un informe de evaluación sobre la estructura del mercado mayorista que incluye una sección específica sobre cómo mejorar la futura liquidez en los mercados mayoristas de la electricidad a fin de garantizar la disponibilidad de productos de cobertura eficaces.
Sin embargo, las pequeñas y medianas empresas siguen enfrentándose a importantes barreras a la hora de participar en contratos corporativos de compra de energía. Las pymes representan el 99 % de las empresas europeas, el 54 % del valor añadido de la UE y entre el 9 y el 18 % del consumo interior bruto de los Estados miembros
. Son precisamente las pequeñas y medianas empresas quienes suelen recibir unas facturas eléctricas elevadas debido al reducido consumo de electricidad de las instalaciones y quienes más podrían beneficiarse de los contratos de compra de electricidad renovable. Esto se aplica especialmente al período que dio comienzo en octubre de 2021, momento desde el que se ha observado una subida de los precios de la electricidad en el mercado mayorista.
Además, las pymes tienen una visibilidad limitada en lo relativo a su futura demanda de electricidad, unas calificaciones crediticias más bajas y un menor consumo de electricidad, lo que complica la gestión de los desequilibrios. Esto hace que las pymes sean más reticentes a firmar contratos a largo plazo, especialmente si no existe claridad sobre los posibles efectos en el caso de que fuera necesario rescindirlos. No siempre están claros los efectos que tiene para el balance de la empresa la firma de CCE a largo plazo, tanto físicos como virtuales, con arreglo al marco contable para los derivados incluido en las Normas Internacionales de Información Financiera. La falta de conocimiento sobre los contratos corporativos de compra de energías renovables es otra barrera importante para su aceptación entre las pequeñas y medianas empresas, y la complejidad que conlleva negociar CCE supone un obstáculo en términos de competencias para los compradores que no tienen experiencia o recursos suficientes para llevar a cabo negociaciones de contratos. Hasta la fecha, la legislación europea se ha limitado a las auditorías energéticas y a los sistemas de gestión de la energía que abordan la eficiencia energética (Directiva de eficiencia energética, 2018). Por último, es frecuente que el espacio del que disponen in situ para el despliegue de soluciones de energías renovables sea limitado.
En la mayoría de los sectores, la capacidad crediticia del comprador es otra barrera importante (y un factor de riesgo). Los proveedores de fondos para proyectos de energías renovables siguen requiriendo una calificación crediticia sólida para considerar un CCE financiable. Sin embargo, la mayoría de las pequeñas y medianas empresas no han sido evaluadas por ninguna agencia de calificación crediticia importante. Además, la capacidad y la solvencia crediticias también son un problema para algunas de las empresas que pertenecen a la industria pesada y a la fabricación, así como en las economías europeas cuyos mercados financieros están relativamente menos desarrollados.
En lo relativo al suministro, existen barreras similares. El mercado está dominado por los grandes promotores de proyectos de energías renovables, como Vattenfall, Eneco, Orsted e Iberdrola, debido al hecho de que disponen de grandes carteras de proyectos y pueden proporcionar CCE más personalizados a los consumidores. Dentro de este segmento, los proyectos de energías renovables a gran escala, como los parques eólicos marinos, en ocasiones se enfrentan al reto de encontrar volúmenes de CCE suficientes antes de adoptar las decisiones de inversión finales. Por el contrario, los proyectos de energías renovables a pequeña escala se enfrentan a otros retos a la hora de entrar en el mercado de los contratos corporativos de compra de energía, lo que se debe a lo limitado de su visibilidad, su cartera de proyectos y su cualificación técnica y jurídica para negociar y firmar CCE. Asimismo, las comunidades de energías renovables y las comunidades ciudadanas de energía suelen ser demasiado pequeñas como para firmar CCE atractivos desde un punto de vista económico con compradores de gran tamaño.
Un sector pequeño pero en aumento de empresas de asesoría ha empezado a ofrecer soluciones para pequeñas y medianas empresas, entre las que se incluye la posibilidad de agregar la demanda de varios consumidores. La propia industria también está estudiando mecanismos para agregar la demanda con miras a reducir los riesgos y los costes. Por ejemplo, en Grecia, un grupo de sectores de elevado consumo eléctrico está trabajando en un concepto de «consorcio verde» a través del que múltiples empresas agrupan su demanda de electricidad. Posteriormente, cada socio industrial firma uno o varios CCE para responder a su demanda a nivel agregado. Para determinar y afianzar la demanda de electricidad restante, se negocia un contrato independiente con el fin de reducir los costes generales para los participantes. Sin embargo, la agregación de proyectos también genera unos costes y una complejidad adicionales para la conclusión de CCE. Asimismo, algunas empresas que ofrecen auditorías energéticas —tal como requiere la Directiva de eficiencia energética— ya están ampliando sus servicios para incluir la evaluación de los contratos de compra de energías renovables in situ, cerca del cliente o en remoto. Ampliar los servicios de auditoría energética para incluir los contratos de compra de energías renovables es relativamente barato, dado que se basan en datos similares que ya se recaban a través de sistemas de gestión de la energía (ISO 50001).
El informe elaborado recientemente por la ACER sobre la estructura del mercado mayorista de la electricidad de la UE pone de relieve la necesidad de estimular los CCE y de mejorar el acceso para los participantes en el mercado más pequeños. Con miras a hacer frente a las barreras económicas, la Comisión y el Grupo BEI estudiarán la posibilidad de crear mecanismos de financiación y asesoramiento específicos para respaldar los contratos de compra de energías renovables. Entre ellos podrían incluirse mecanismos para facilitar un mejor acceso a los contratos de compra de energías renovables para los nuevos compradores, como por ejemplo las pymes. El Programa InvestEU ya puede respaldar la financiación para inversiones en CCE. Los Estados miembros podrían introducir garantías similares con el fin de ayudar a los bancos locales en sus esfuerzos por respaldar contratos de compra de energías renovables.
Además, el marco para la financiación sostenible de la UE incentivará los contratos de compra de energías renovables y aumentará el conocimiento de este tipo de contratos y el interés por ellos entre las empresas financieras y no financieras, contribuyendo de este modo a reorientar el capital hacia inversiones sostenibles. Algunos de sus elementos más importantes son el Reglamento sobre la taxonomía de la UE, el primer acto delegado de taxonomía climática de la UE y la propuesta de Directiva sobre información corporativa en materia de sostenibilidad, que contribuyen a aumentar la transparencia en lo relativo a la sostenibilidad en los mercados financieros y no financieros. La taxonomía de la UE establece un marco para definir las actividades económicas medioambientalmente sostenibles y prevé requisitos de suministro de información para determinados indicadores de rendimiento clave aplicables a las empresas financieras y no financieras. La propuesta de Directiva sobre información corporativa en materia de sostenibilidad conexa amplía el alcance de los requisitos de suministro de información aplicables a las empresas no financieras para incluir a todas las grandes empresas (tanto cotizadas como no) y a las pymes cotizadas
. El uso de contratos de compra de energías renovables será una herramienta importante para demostrar el cumplimiento de los criterios técnicos de selección definidos en el acto delegado de taxonomía climática de la UE y, en su caso, podría reflejarse a través de los indicadores clave de resultados previstos en el Reglamento sobre la taxonomía de la UE.
Por otra parte, el Pacto Corporativo de la Unión Europea recientemente creado puede ser otra vía para concienciar sobre las oportunidades que tienen a su disposición las empresas que firman contratos de compra de energías renovables.
Los Estados miembros pueden facilitar el desarrollo de los contratos de compra de energías renovables, especialmente para las pymes, a través de las siguientes medidas:
A.Creando una plataforma pública para aumentar la transparencia sobre el precio, el volumen, los tipos y las partes implicadas en la firma de contratos de compra de energías renovables.
B.Garantizando la implementación del Reglamento sobre la taxonomía de la UE y de sus actos delegados y fomentando su aplicación voluntaria más allá de los requisitos legislativos.
C.Ofreciendo una contratación flexible para las pymes, lo que incluye orientación específica sobre las penalizaciones por resolución del contrato aplicables a las pequeñas empresas (artículo 12 de la Directiva sobre el mercado interior de la electricidad).
D.Permitiendo la existencia de múltiples contratos de suministro, de modo que los proveedores y los compradores puedan celebrar contratos directamente entre sí (artículo 4 de la Directiva sobre el mercado interior de la electricidad).
E.Permitiendo el desarrollo de proyectos de energías renovables in situ o cerca del cliente ejecutados en el marco de contratos de compra de energía, especialmente si se llevan a cabo «detrás del contador» o a través de «conductores privados».
F.Eliminando los riesgos que presentan los contratos de compra de energías renovables a través de garantías o seguros de crédito respaldados por recursos financieros públicos, en línea con las directrices sobre la ayuda estatal.
G.Alentando a los bancos y las instituciones nacionales de fomento a que ofrezcan productos de deuda para los proyectos de energías renovables a gran escala, en especial para la energía eólica marina, en aquellos mercados en los que resulte complicado concluir un volumen suficiente de contratos de compra de energías renovables antes de tomar decisiones de inversión debido al tamaño de los activos y al largo proceso de construcción.
H.Estableciendo requisitos reglamentarios para que las comunidades de energía puedan vender el exceso de energía a través de contratos de compra de energías renovables.
I.Permitiendo que los parques de actividades económicas o las agrupaciones industriales de pequeño tamaño compren energía renovable de manera colectiva a través de contratos de compra a largo plazo.
4.Promover los contratos de compra de electricidad renovable transfronterizos
En 2020, la generación de energía renovable representó el 37 % del consumo total de electricidad y el 21,2 % del consumo total de energía. Sin embargo, existen diferencias importantes entre Estados miembros en lo relativo al porcentaje que representan las energías renovables dentro del sector de la electricidad, que va desde el 9 % hasta el 78 %. De manera similar, el porcentaje de las energías renovables como parte del consumo final de energía es de entre el 10 y el 60 %.
Para transformar el sistema energético en un suministro de energía basado en fuentes renovables será necesario utilizar los mejores recursos renovables de la UE y transportar la energía allí donde esté la demanda. El mercado único europeo permite a las empresas comprar electricidad renovable en cualquier lugar de la UE y al mismo tiempo garantiza el apoyo para la conexión a la red de proyectos de energías renovables adicionales.
Los usuarios corporativos ya están haciendo uso de las fuentes de energía renovables mediante la firma de los siguientes tipos de contratos:
1.CCE transfronterizos físicos; y
2.CCE transfronterizos virtuales.
En un CCE transfronterizo físico, el comprador celebra un contrato con un activo de generación de energía renovable situado en otro país y adquiere derechos de capacidad física o financiera respecto de los interconectores pertinentes para garantizar una conexión de red física. Esto conlleva riesgos y costes asociados a las transferencias transfronterizas. En un CCE transfronterizo virtual, el productor de energía vende la electricidad en el mercado mayorista local y el comprador adquiere la electricidad en un mercado mayorista local distinto. El contrato entre el productor de energía, situado a un lado de la frontera, y el comprador, situado al otro, consiste en un acuerdo financiero a través del que el productor recibe un pago en el mercado mayorista de la electricidad local y una liquidación neta con arreglo al precio del CCE fijado con el comprador corporativo.
Las ventajas para los compradores son un mayor acceso a proyectos de energías renovables de bajo coste dentro de la UE y la capacidad para agregar cargas en diferentes lugares y para responder a una mayor parte de sus necesidades de electricidad. En cuanto a los promotores de proyectos de energías renovables, los CCE transfronterizos les permiten acceder a mercados con unos precios de la electricidad más elevados y, por lo tanto, con una mayor predisposición a pagar por la energía renovable.
Además de los CCE transfronterizos dentro del mercado único de la electricidad europeo, también existen oportunidades para ampliar los CCE transfronterizos a terceros países. Un ejemplo concreto es la colaboración entre Francia, Alemania, Portugal, España y Marruecos con el objetivo de analizar las opciones para concluir un CCE transfronterizo entre Marruecos y los Estados miembros de la UE en el marco de la Hoja de Ruta para un Comercio Sostenible de Electricidad. Un requisito clave en este sentido será el establecimiento de un sistema de garantías de origen fiable, preciso y resistente al fraude en los terceros países cuyos organismos emisores sean independientes de las actividades de producción, comercio y suministro.
A pesar de las diferencias relativamente marcadas que existen entre los precios de la electricidad en el mercado mayorista y entre los costes de generación de energías renovables dentro de la UE, el número de CCE transfronterizos sigue siendo limitado. Una de las principales barreras son los riesgos económicos conexos derivados del hecho de que los proveedores y los consumidores operen en diferentes mercados con diferentes evoluciones de los precios y distintos regímenes fiscales, así como la necesidad de gestionar el riesgo de los precios del transporte transfronterizo. Otra barrera es la complejidad de los contratos, especialmente si estos deben adherirse a normativas locales que son incompatibles. También existen barreras administrativas asociadas a las garantías de origen en aquellos casos en que las normas sobre la emisión, el uso y la cancelación de las garantías de origen no están plenamente armonizadas entre todos los Estados miembros. Este aspecto es especialmente importante en el caso de los CCE transfronterizos con países que no han establecido ningún marco para la emisión de garantías de origen respecto de la generación de electricidad renovable respaldada. Por último, resulta más difícil explicar la contribución de los CCE transfronterizos a fines de responsabilidad social de las empresas.
A pesar de estas barreras, se están llevando a cabo actividades para respaldar los CCE transfronterizos, ya que ofrecen una oportunidad única y representan una herramienta de gran valor para cubrir un porcentaje importante o incluso la totalidad del consumo de electricidad de un comprador individual a través de instalaciones de generación de energías renovables. La Directiva sobre el mercado interior de la electricidad y el Reglamento sobre la electricidad de 2019 han incrementado la flexibilidad del mercado de la electricidad y el nivel de detalle de la formación de los precios, lo que puede ayudar a que sea posible concluir CCE transfronterizos, y la red transeuropea de energía respalda el desarrollo de una infraestructura de transporte transfronteriza para abrir los flujos de electricidad transfronterizos y hacerlos posibles.
Con miras a abordar el riesgo financiero de los CCE transfronterizos, pueden utilizarse los mecanismos de financiación de las energías renovables para facilitar un despliegue más rentable de las energías renovables dentro de la UE. La financiación se utilizará para celebrar licitaciones competitivas en todos los países de la UE que estén dispuestos a acoger este tipo de proyectos. Los inversores privados, entre los que se incluyen las empresas, pueden contribuir a financiar estas licitaciones y solicitar garantías de origen para la producción de energía que corresponda a su contribución.
Además, la Directiva sobre fuentes de energía renovables requiere a los Estados miembros abordar las barreras jurídicas locales que obstaculizan los CCE y harmonizar las garantías de origen en función de la norma CEN-CENELEC 16325 revisada, lo que permitirá que los CCE vayan acompañados de contratos corporativos de compra de electricidad con las garantías de origen transfronterizas apropiadas. Por último, puede alentarse a nuevos actores a entrar en el mercado con el fin de que proporcionen soluciones innovadoras para respaldar el suministro y la celebración de CCE transfronterizos en Europa, así como nuevas soluciones para mitigar el riesgo y los retos de gestión asociados a los contratos corporativos de compra de electricidad.
Los Estados miembros pueden facilitar el desarrollo de los CCE transfronterizos a través de las siguientes medidas:
A.Cuando proceda y en línea con el Reglamento RTE-E, reforzando la capacidad de interconexión entre los Estados miembros de la UE, así como con terceros países.
B.Abriendo las redes existentes para una mayor asignación de la capacidad de transporte.
C.Eliminando las barreras reglamentarias que afectan a la transferencia de garantías de origen a los compradores y armonizando en mayor medida las normas sobre el uso de las garantías de origen entre países.
D.Respaldando el desarrollo de sistemas de garantías de origen fiables, precisos y resistentes al fraude en terceros países.