COMISIÓN EUROPEA
Estrasburgo, 3.10.2017
COM(2017) 572 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
Conseguir que la contratación pública funcione en Europa y para Europa
Introducción
En tiempos de cambio fundamental para la UE y de renovado debate sobre su futura orientación, resulta evidente que los europeos merecen y demandan cada vez más una UE que obtenga resultados concretos. Las acciones adoptadas a escala europea deberían traducirse en crecimiento económico y competitividad, sostenibilidad, solidaridad y seguridad. Tal como se detalla en el Plan de Inversión para Europa 1 , estimular la inversión es fundamental para obtener esos resultados facilitando la creación de más empleo y un crecimiento sostenible en el mercado único.
Una parte sustancial de la inversión pública en nuestra economía se destina a la contratación pública, que supone el 14 % del PIB de la UE, convirtiéndola en un elemento fundamental del ecosistema inversor. Las autoridades públicas pueden utilizar esta palanca de una manera más estratégica, para obtener una mayor rentabilidad por cada euro de dinero público gastado y contribuir a una economía más innovadora, sostenible 2 , inclusiva y competitiva. Además, mejorar la contratación forma parte del mercado único más fuerte invocado por el presidente Juncker en el discurso sobre el estado de la Unión de 2017.
Esta Comunicación presenta una estrategia de contratación pública que establece el marco político general y define prioridades claras para mejorar la contratación en la práctica y apoyar las inversiones en el seno de la UE. Junto con esta estrategia se presentan tres iniciativas concretas. La Comisión presenta una Comunicación relativa a un mecanismo para grandes proyectos de infraestructura a fin de proporcionar claridad y orientación a las autoridades públicas sobre la contratación pública. Además presenta una Recomendación para profesionalizar a los compradores del sector público porque, para una aplicación eficaz, es esencial una mano de obra cualificada. Al mismo tiempo, se lanza una consulta específica sobre un proyecto de orientaciones en materia de contratación pública de innovación, con el fin de apoyar el avance de soluciones nuevas y más sostenibles para nuestras sociedades.
1.La contratación pública tiene más importancia que nunca
Los ciudadanos europeos esperan una justa compensación por sus impuestos en forma de servicios públicos de alta calidad. Los padres querrían que sus hijos recibieran alimentos saludables en las escuelas; los habitantes de las ciudades esperan mayores inversiones en ciudades inteligentes y sostenibles para disfrutar de una vida mejor con carriles para bicicletas seguros, plazas y parques construidos con materiales seguros e innovadores; los usuarios de las carreteras esperan construcciones de infraestructuras seguras y de alta calidad; los pacientes precisan un mejor acceso a una atención sanitaria de mejor calidad y esperan disponer de equipos médicos y herramientas de diagnóstico basados en las últimas innovaciones. Para garantizar la prestación de servicios públicos de alta calidad, se precisa un planteamiento estratégico de la contratación. Esto depende en gran medida de procesos de contratación pública modernos y eficientes.
Para las autoridades públicas, la contratación es una potente herramienta para gastar el dinero público de una manera eficiente, sostenible y estratégica, especialmente en tiempos en los que los presupuestos nacionales están muy ajustados. Una mejor gestión de la contratación, que asciende a 2 billones EUR cada año 3 , puede dar lugar a ahorros significativos en los presupuestos públicos y a más inversión. Por ejemplo, un aumento de la eficiencia del 10 % podría generar importantes ahorros de 200 000 millones EUR al año, sin que haya que recortar el nivel de servicio prestado a los europeos. La contratación tiene también un importante impacto en los fondos estructurales y de inversión de la UE, donde casi la mitad de estos fondos se gasta a través de contratos públicos. Una buena contratación permite obtener la mejor relación calidad-precio para estos fondos europeos.
La contratación también es importante para las empresas europeas que se benefician del mercado único a la hora de licitar por contratos públicos en sus propios países y en otros Estados miembros de la UE. La aceleración tecnológica y la digitalización, los cambios demográficos y los mercados cada vez más interconectados afectan en gran medida a nuestras sociedades y economías. En un mundo globalizado, la integración económica facilitada por el mercado único continúa siendo un impulsor clave para la creación de riqueza y competitividad y, por consiguiente, nuestra mejor protección.
La contratación pública es un instrumento estratégico en el conjunto de medidas económicas de cada Estado miembro. La Estrategia para el Mercado Único de 2015 4 abogaba por sistemas de contratación pública más transparentes, eficientes y responsables. Esto exige pasar de un enfoque puramente administrativo a un enfoque con una perspectiva estratégica y basado en las necesidades, que respete completamente las normas. Con un gasto anual de aproximadamente el 14 % del PIB de la UE, la contratación pública puede contribuir a afrontar muchos de los principales retos de Europa, especialmente la consecución de un crecimiento sostenible y la creación de empleo 5 . Puede permitir inversiones en la economía real y estimular la demanda para aumentar la competitividad basada en la innovación y en la digitalización, tal como destacaba la Comunicación sobre la industria 6 . También puede promover la transición a una economía circular, eficiente en el uso de recursos y en el uso de la energía 7 , y fomentar el desarrollo económico sostenible y sociedades más equitativas e inclusivas.
La nueva generación de directivas sobre contratación pública 8 , adoptadas en 2014, proporciona un marco más flexible para la contratación. Simplifican los procedimientos de contratación pública y mejoran el acceso de las pymes a la contratación. El objetivo global es obtener una mejor relación calidad-precio para el dinero público, proporcionar mejores resultados para los objetivos sociales y de otras políticas públicas, al tiempo que se aumenta la eficiencia del gasto público. Por último, las disposiciones más estrictas en materia de integridad y transparencia de las directivas tienen como finalidad la lucha contra la corrupción y el fraude.
Aunque la transposición de las directivas al Derecho nacional ha sido lenta 9 , este marco jurídico modernizado se aplica actualmente en una gran mayoría de los Estados miembros. No obstante, el proceso del Semestre Europeo 10 ha identificado numerosas áreas específicas en las que la mejora de la contratación pública nacional podría contribuir de forma decisiva a una mayor competitividad y eficiencia. Además, los Estados miembros no están utilizando plenamente las posibilidades de la contratación pública como herramienta estratégica para fomentar objetivos de política social sostenibles y la innovación. Ha llegado por tanto el momento de centrarnos en la aplicación inteligente de las nuevas normas en la práctica.
Mediante esta Comunicación, la Comisión identifica áreas específicas en las que el cambio pueden marcar la diferencia en la forma en que se gasta el dinero público en los Estados miembros, contribuyendo así de manera concreta al crecimiento y al empleo en la UE. Expone la visión de la Comisión de lo que la contratación pública en Europa podría y debería ser en un futuro cercano. Aunque la Comisión reconoce plenamente las competencias de los Estados miembros y de sus autoridades públicas, se compromete a apoyar decididamente un cambio de la cultura de la contratación pública en los Estados miembros. Esto precisa un firme compromiso político en todos los niveles de gobierno y un cambio significativo en la manera en la que se lleva a cabo la contratación pública. La Comisión hace por tanto un llamamiento para la creación de una amplia asociación con las autoridades de los Estados miembros en todos los niveles de gobierno y otras partes interesadas, y entre ellas, con compromisos mutuos claros.
2.La contratación en la actualidad: el cambio se está produciendo, los retos permanecen
En el ámbito de la UE, las diversas iniciativas lanzadas durante los últimos años están comenzando a dar fruto. El marco jurídico en vigor ha ayudado a mejorar e integrar más mercados de contratación de los Estados miembros. La creación de un mercado único de la UE en el ámbito de la contratación pública es un gran logro en comparación con otras regiones del mundo. Los datos muestran que la contratación pública transfronteriza total (directa e indirecta) ha aumentado en los últimos años, hasta aproximadamente el 23 % 11 del valor total de la contratación en la UE, aunque todavía hay margen de mejora. Tal como se anunció en la Comunicación «Mejorar la gobernanza del mercado único 12 », la Comisión proporcionó una amplia ayuda a los Estados miembros durante el proceso de transposición de las nuevas directivas al Derecho nacional. En el contexto de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (FEIE), los Estados miembros deben cumplir las condiciones previas en materia de contratación, las cuales deberán garantizar que se cumplen las condiciones del marco básico para la realización de inversiones eficientes y eficaces cofinanciadas por los fondos. Los procesos de reforma deberán continuar en los Estados miembros, con el pleno apoyo de la Comisión.
En diversos Estados miembros se han adoptado medidas alentadoras durante los últimos años con el fin de reformar radicalmente las prácticas o estructuras de contratación. En Francia, por ejemplo, en marzo de 2016 se creó la Direction des achats de l'État (Dirección de compras del Estado) para definir la política de compras del Estado y ofrecer formación a los compradores públicos. En Irlanda, se estableció en 2014 un organismo central de compras 13 con el mandato claro de mejorar la gestión del gasto público a través del uso extensivo de datos de mercado y otros datos relacionadas con la contratación. En Italia se logró un ahorro promedio de un 23 % mediante la creación de un sistema coordinado de identificación de necesidades y un procedimiento para la contratación cooperativa. En el proyecto HAPPI 14 , los poderes adjudicadores de diversos Estados miembros han conseguido de forma conjunta aportar soluciones innovadoras para el envejecimiento saludable 15 . Eslovaquia ha puesto en marcha un registro de contratos que ofrece acceso público a todos los contratos celebrados por las autoridades públicas en el país, mejorando así la transparencia al permitir el control público. Cuarenta autoridades públicas de ocho países de la UE calcularon que las más de 100 licitaciones lanzadas en el marco del proyecto de contratación pública ecológica (CPE) 2020 16 financiado por la UE, generaron un ahorro de más de 900 000 toneladas equivalentes de CO2.
El cambio puede producirse también de forma ascendente. El «Pacto de Ámsterdam 17 », una extensa asociación acordada en mayo de 2016 entre un amplio número de partes interesadas e instituciones, incluidas autoridades urbanas, tiene por objeto un enfoque equilibrado, sostenible e integrado para afrontar los retos de las ciudades. La contratación pública es uno de los medios clave para conseguir este fin, incluso mediante contratación pública innovadora, ecológica y responsable. Estos ejemplos pueden inspirar a otros a seguir caminos similares, teniendo en cuenta sus especificidades.
No obstante, estos avances positivos a menudo se quedan tan solo en buenas prácticas aisladas y deben integrarse en un movimiento más amplio, que anime a otros a unirse y a aprender de estas experiencias. Varios indicadores muestran que existe mucho margen de mejora.
Las posibilidades de contratación estratégica no se utilizan suficientemente. El 55 % de los procedimientos de contratación siguen utilizando el precio más bajo como único criterio de adjudicación. Las directivas sobre contratación pública dan completa libertad a los compradores públicos para optar por compras basadas en criterios cualitativos de coste-eficacia 18 . Sin embargo, la mayoría de las licitaciones económicamente ventajosas sobre la base de un enfoque de relación coste-eficacia que puede incluir criterios sociales, medioambientales, innovadores, de accesibilidad y otros criterios cualitativos, siguen estando infrautilizadas 19 .
Con respecto a la innovación, los análisis muestran que la contratación de innovación se enfrenta a diversos obstáculos 20 . Una manera de mejorar la situación podría consistir en un uso más amplio del procedimiento de asociaciones para la innovación. Esta herramienta, mediante la cual se invita a los agentes del mercado a aportar soluciones innovadoras, se ha establecido mediante las directivas de 2014 para cubrir las especificidades de la contratación en el ámbito de la innovación, además de para incrementar la seguridad jurídica y reducir los riesgos inherentes a la innovación. Hasta la fecha se han iniciado 17 procedimientos de asociación para la innovación.
La contratación pública depende de la competencia abierta para ofrecer la mejor relación calidad-precio para el erario público. Este proceso competitivo bien no existe o está perdiendo intensidad. El 5 % de los contratos públicos publicados en TED se adjudican después de negociación, sin la publicación de una licitación. Entre 2006 y 2016, el número de licitaciones con una única oferta ha crecido del 17 % al 30 %. El número medio de ofertas por licitación cayó de cinco a tres durante el mismo periodo. Esto muestra que las empresas tienen mayores dificultades para acceder a los mercados de contratación, especialmente transfronterizos. Las pymes logran solamente el 45 % del valor de los contratos públicos por encima de los umbrales de la UE, claramente por debajo de su peso en la economía.
La contratación pública se considera aún a menudo un mero procedimiento administrativo mediante el cual las autoridades públicas adquieren los productos, servicios u obras básicos que precisan para sus operaciones. Esto se demuestra por el hecho de que a menudo no están disponibles datos claros y consolidados relativos a la contratación. No existe un consenso a escala de la UE con respecto a qué datos deben recogerse y con qué finalidad. En muchos Estados miembros, las autoridades centrales no son capaces de indicar el tamaño exacto del gasto en contrataciones públicas de sus países, a pesar de la enorme cantidad de dinero que implican. En dichos casos, el control público es casi inexistente y no existe la posibilidad de elaborar políticas basadas en datos e incluso el control presupuestario resulta difícil.
De igual modo, la transformación digital de la contratación pública es lenta. En una encuesta de 2016, solamente cuatro Estados miembros recurrían a tecnologías digitales para todas las fases principales del proceso de contratación 21 . Los Estados miembros no están utilizando aún la llegada de nuevas tecnologías como una oportunidad para simplificar y acelerar sus procedimientos de contratación.
Son raras las ocasiones en las que los poderes adjudicadores realizan compras conjuntas y solamente el 11 % de los procedimientos se llevan a cabo mediante contratación cooperativa. La compra en grandes cantidades a menudo da lugar a mejores precios y además ofrece una oportunidad para intercambiar conocimientos técnicos y obtener mejor calidad. Aunque no todos los tipos de adquisiciones son aptas para la agregación, las bajas tasas generales de agregación sugieren una pérdida de oportunidades.
Se afirma que los procedimientos de contratación son demasiado complejos y adolecen de una excesiva carga administrativa, incluso tras la gran reforma y simplificación de las normas de la UE que se llevó a cabo en 2014, anteriormente mencionada. Todavía más complejidades presentan los proyectos de infraestructura transnacionales que, por su propia naturaleza, no son los habituales ya que implican diversas acciones que deben aplicarse en varios Estados miembros. El grado real de complejidad depende también de cómo se aplican las normas en la práctica y de en qué medida se utilizan las nuevas herramientas. La contratación puede simplificarse aún más mediante la normalización de procesos, el intercambio de mejores prácticas entre autoridades y la profesionalización de la contratación pública.
3.Próximos pasos: una amplia asociación para el éxito común
Para mejorar el reconocimiento de la dimensión estratégica de la contratación pública y mejorar la contratación pública en la práctica, se precisa una decidida y amplia responsabilización política en todos los niveles de gobierno. Existe un potencial de mejora importante si las autoridades se comprometen a hacerse cargo seriamente de esta cuestión. En lugar de considerar la contratación como una obligación administrativa, un enfoque político proactivo podría aportar muchos beneficios.
La Comisión, con una cooperación jurídica y asistencia bien establecidas, está dispuesta a interactuar con los Estados miembros y las partes interesadas en las cuestiones a las que se enfrentan y donde las acciones a escala de la UE y el apoyo pueden aportar un claro valor añadido. Con el fin de llevar a cabo las mejoras necesarias, la Comisión propone una amplia asociación colaborativa que conduzca a un sistema de contratación pública efectivo, transparente, digital e inteligente que responda plenamente a los retos del entorno cambiante actual. Cada socio desempeñará su propio papel, pero los compromisos deberían reforzarse mutuamente. Diversas mejoras simultáneas y coordinadas podrían dar lugar a beneficios globales superiores a la simple suma de todos los esfuerzos individuales, al aprovecharse de efectos multiplicadores.
La asociación podría incluir a las partes interesadas y los aspectos siguientes:
-Las autoridades nacionales podrían mejorar la organización de la contratación, formulando estrategias de contratación nacionales claras, garantizando una coordinación más eficiente a escala nacional y regional y proporcionando normas nacionales y directrices prácticas claras, intercambiar buenas prácticas, establecer centros de apoyo de la competencia y órganos de adquisición centralizados, que mejoren la transparencia y proporcionen procedimientos de revisión rápidos, independientes y equitativos.
-Las autoridades regionales y locales podrían cooperar más y utilizar la contratación agregada, fomentar la contratación estratégica y digital y profesionalizar a sus compradores públicos.
-La Comisión se comprometería a trabajar de forma colaborativa y a desarrollar una gama de herramientas de apoyo, incluidas directrices y mejores prácticas en múltiples áreas clave con el fin de lograr que la contratación resulte lo más simple y efectiva posible. Al mismo tiempo, proseguirá su política de control del cumplimiento y seguirá utilizando su poder discrecional de manera estratégica para centrarse en las violaciones más importantes del Derecho de la UE que afecten a los intereses de los ciudadanos y las empresas.
-Las empresas y asociaciones industriales y empresariales podrían, por ejemplo, fomentar una mayor participación en mercados de contratación, también más allá de sus fronteras nacionales, mediante la elaboración de modelos de evaluación para comparar diferentes soluciones con una base objetiva. Los procedimientos de revisión deberían utilizarse de forma responsable. Las consultas del mercado previas son una fase importante para mejorar los conocimientos técnicos en materia de contratación y deberían implicar también a las pymes.
-Partes interesadas: Existe una creciente atención al planteamiento presupuestario participativo en numerosas ciudades y comunidades que podría permitir una mayor atención a criterios estratégicos fomentados por grupos locales. Los periodistas y el público deberán utilizar los datos disponibles para ejercer el control público de la contratación y exigir responsabilidades a los compradores públicos. Los científicos y académicos desempeñan también un papel importante en el desarrollo de análisis y modelos de datos.
A nivel de la UE, los comités pertinentes del Parlamento Europeo y el Consejo de Competitividad podrían convertirse en un foro de debate político continuo en materia de contratación pública en los Estados miembros. La asociación también podría materializarse a través de diálogos estructurados voluntarios sobre contratación, que, cuando fuera pertinente, estarían totalmente en consonancia con el proceso del Semestre Europeo. Estos diálogos se llevarían a cabo de modo colaborativo entre la Comisión y los Estados miembros. Esto también permite un planteamiento diferenciado, que se centra en la provisión de reformas estructurales y cumplimiento donde sea necesario y un apoyo más avanzado para terceros. También pueden establecerse procesos similares a escala nacional, que impliquen a las partes interesadas pertinentes en un proceso colaborativo genuino. Dado que en la actualidad el 70 % de la población de la UE se concentra en las áreas urbanas, la agenda urbana propuesta por la Comisión para proporcionar una plataforma paneuropea para una participación multinivel de las partes interesadas desempeña un papel importante.
La aplicación de sistemas de contratación pública inteligentes adecuados para el siglo XXI requiere compromiso y determinación para modernizar, digitalizar y profesionalizar. Se precisa un acuerdo claro con respecto a cómo debe medirse el éxito, acompañado de hitos claras y de una supervisión del progreso. Las autoridades a todos los niveles y las partes interesadas (dados los sistemas heterogéneos de contratación pública y el nivel divergente de madurez y avance en los Estados miembros individuales) son quienes están en mejor situación de determinar el contenido y el nivel de sus compromisos.
La Comisión está preparada para facilitar dichos esfuerzos y fomentar el intercambio de información, conocimientos y experiencia, también a escala nacional y regional. También se compromete con un número de acciones de apoyo enumeradas en el apéndice. Espera un amplio diálogo político, cooperación y colaboración con autoridades nacionales y locales y con otras partes interesadas para establecer compromisos voluntarios, pero firmes. La Comisión está trabajando también en la mejora de sus prácticas de contratación para aprovechar mejor los criterios estratégicos 22 .
4.Mejoras necesarias: seis prioridades estratégicas
La Comisión ha identificado seis áreas prioritarias en las que una acción clara y concreta puede transformar la contratación pública en un poderoso instrumento de la cartera de políticas económicas de cada Estado miembro, dando lugar a beneficios sustanciales en los resultados de los contratos.
a.Garantizar una mayor aceptación de la contratación pública estratégica
La contratación pública estratégica deberá desempeñar un papel mayor para que las administraciones centrales y locales den respuesta a los objetivos sociales, medioambientales y económicos, tales como la economía circular. La incorporación de criterios innovadores, medioambientales y sociales 23 , un uso más extenso de consultas o evaluaciones cualitativas previas a la introducción en el mercado (MEAT 24 ) así como la contratación de soluciones innovadoras en la etapa previa a la comercialización requiere no solamente un conjunto muy competente de contratistas públicos, sino sobre todo visión estratégica y compromiso político. Algunos Estados miembros realizaron MEAT, e incluyeron criterios ecológicos obligatorios en sus procedimientos de contratación. Otros podrían considerar establecer objetivos voluntarios para supervisar la adopción. En cualquier caso, para lograr resultados óptimos en la contratación pública, los criterios estratégicos deben aplicarse de forma sistemática. Esto puede lograrse mediante un apoyo práctico amplio, tal como la divulgación de normas, metodologías para establecer parámetros de referencia, actualizaciones regulares de etiquetas 25 y criterios de evaluación, y disponibilidad de una biblioteca de buenas prácticas.
Por ejemplo, para la contratación medioambiental, la Comisión realizará una propuesta para modificar la Directiva 2009/33/CE relativa a los vehículos limpios 26 , emitirá una versión actualizada del «Kit de formación sobre CPE» y tiene previsto desarrollar instrumentos de uso voluntario para calcular los costes del ciclo de vida de determinados productos. Se actualizarán las orientaciones existentes en materia de contratación pública social. Para dicha actualización se adoptará un planteamiento colaborativo; comenzará con una consulta a las partes interesadas para recopilar sugerencias sobre el alcance de la orientación y las cuestiones que deba abordar, incluido el modo de integrar mejor la función relativa a la demanda para la innovación y el emprendimiento sociales. El Acta de Accesibilidad Europea propuesta 27 tiene por objeto establecer requisitos de accesibilidad funcional comunes para las personas con discapacidad y las personas de edad avanzada. En materia de innovación, se está preparando una visión de conjunto del marco de actuación y ejecución propicio y un documento de orientación relativo a los procedimientos de contratación pública favorables a la innovación.
Aunque la mayor aceptación de la contratación estratégica es una prioridad, la Comisión reconoce que en muchos Estados miembros sigue habiendo deficiencias con respecto al funcionamiento correcto del sistema de contratación pública. La Comisión seguirá ofreciendo apoyo y orientación para lograr sistemas de contratación pública plenamente operativos en esos países, antes de profundizar más en la integración de criterios ecológicos, sociales e innovadores.
Un enfoque específico se hace necesario en sectores prioritarios, tales como la construcción, la atención sanitaria y el sector de las TI, debido a su efecto impulsor, sus especificidades y sus retos particulares, incluida la rápida evolución de la tecnología y del mercado. La iniciativa de la Comisión con respecto a un mecanismo de evaluación voluntaria ex-ante para grandes proyectos de infraestructura 28 puede verse en este contexto. Existen ya iniciativas e instrumentos tales como la promoción de la contratación en materia de asistencia sanitaria basada en valores, el modelado de información para la edificación 29 y enfoques basados en el concepto de ciclo de vida para apoyar la contratación de edificios públicos sostenibles 30 o el catálogo europeo de normas en el ámbito de las TIC para la contratación pública, para mejorar la interoperabilidad y evitar la dependencia de un único proveedor.
Además, deben abordarse específicamente los sectores de la defensa y la seguridad, incluida la ciberseguridad 31 . El trabajo ya está bastante avanzado en el contexto del Plan de Acción Europeo de la Defensa. El interés del Plan de Acción se centra en la aplicación eficaz de la Directiva sobre la contratación pública en el ámbito de la defensa, con vistas a proporcionar oportunidades a las empresas europeas independientemente de su tamaño y localización. Esto implica:
·proporcionar orientación sobre determinados aspectos de la Directiva;
·elaborar informes periódicos (cuadros de indicadores) sobre la aplicación por parte de los Estados miembros;
·discutir con los Estados miembros su cumplimiento; y
·fomentar iniciativas para mejorar el acceso transfronterizo a los mercados para las pymes y los subcontratistas (recomendación a los Estados miembros y compromiso con la industria).
b.Profesionalización de los compradores públicos
Se precisan personas con el conjunto de competencias correcto para impulsar el cambio. El bajo nivel de profesionalización de los compradores públicos 32 constituye un problema sistémico en muchos Estados miembros. Es de vital importancia la mejora de las competencias en materia de contratación en todas las etapas del proceso de contratación, incluidas las competencias electrónicas. La cultura cambiante y el uso mayor de la contratación pública estratégica requieren un uso más amplio de prácticas flexibles, conocimiento de los mercados y herramientas innovadoras. El sector público necesita establecer una estrategia integral para compensar la aversión al riesgo y atraer, formar y desarrollar talentos y capacidades en todo el ámbito de la contratación pública.
Los Estados miembros se encuentran en diferentes etapas de su viaje hacia la profesionalización, pero es importante que todos se comprometan a realizarlo. Compartir experiencias les permitirá mejorar sus prácticas de contratación y aumentará el impacto y la reputación de la contratación en la consecución de objetivos de política pública. Las estrategias de profesionalización a largo plazo a nivel nacional son esenciales para disponer de las personas adecuadas con las competencias y herramientas adecuadas en el lugar adecuado y en el momento adecuado para lograr los mejores resultados.
La Comisión se compromete a ayudar a los Estados miembros en sus esfuerzos para elaborar y aplicar dichas estrategias mediante una Recomendación sobre la profesionalización adoptada con la presente Comunicación, creando un marco europeo de competencias, estableciendo el centro de competencia electrónica para conocimiento de información y el intercambio de buenas prácticas y a través de asistencia específica para la generación de capacidades y formación ofrecida mediante instrumentos de apoyo relacionados con el país disponibles en los diferentes programas de la Comisión 33 .
c.Mejorar el acceso a los mercados de contratación
Las pymes resultan fundamentales para la creación de empleo, el crecimiento y la innovación, pero se enfrentan a dificultades a la hora de encontrar acceso a la contratación pública, tanto en el seno de la UE como en los mercados internacionales. En la actualidad, las pymes logran un 45 % del valor acumulado de los contratos por encima de los umbrales de la UE, directamente o como licitadores conjuntos o subcontratistas. Las directivas de 2014 incluyen medidas 34 que deberían facilitar el acceso de las empresas, incluidas las pymes, a la contratación pública, también transfronteriza. Estas oportunidades de contratación mejoradas para las pymes deben ser comunicadas con mayor énfasis al público general, las empresas y los poderes adjudicadores. Esto es particularmente importante para promover la contratación transfronteriza. El objetivo es incrementar la cuota de las pymes en la contratación pública en consonancia con su peso total en la economía. La Comisión también ha iniciado acciones específicas para facilitar el acceso de las pymes a la contratación, por ejemplo proyectos financiados por el programa COSME. Además, específicamente en el sector de la defensa, se han puesto en marcha acciones para facilitar el acceso de las pymes a los mercados transfronterizos, tal como se presenta en el Plan de Acción Europeo de la Defensa 35 .
Otra manera de mejorar el acceso es generar confianza entre los agentes del mercado, incluidas las pymes, para participar en procedimientos de contratación. Esto puede lograrse ofreciendo posibilidades justas y eficientes para la resolución de problemas y una revisión independiente de las decisiones de contratación pública. Las Directivas sobre procedimientos de recurso 36 se han evaluado recientemente 37 y, en marzo de 2017, se estableció una red de órganos de recurso en primera instancia. La Comisión continuará supervisando la situación en este ámbito, proporcionará orientaciones y fomentará de forma activa la cooperación y los intercambios de mejores prácticas entre los Estados miembros, incluidos los organismos de revisión y de apelación, con el fin de mejorar la eficiencia y la calidad de los sistemas de revisión en toda la UE.
La UE constituye el mercado más abierto del mundo en cuanto a la contratación pública, pero nuestras empresas no siempre gozan de acceso recíproco a los mercados correspondientes en otros países. Los principales socios comerciales de la UE siguen aplicando medidas discriminatorias que afectan a las empresas de la UE, al conceder trato preferente a los licitadores nacionales 38 . El documento de reflexión de la Comisión sobre el encauzamiento de la globalización subrayaba que el objetivo de restablecer unas condiciones de competencia equitativas es más necesario que nunca, e instaba a una rápida adopción de un instrumento de contratación pública internacional 39 . Esto aumentaría la fuerza de la Unión Europea en sus negociaciones con socios comerciales. Existe la urgente necesidad de salir rápidamente del punto muerto en el Consejo con respecto a este instrumento.
La Comisión continuará dirigiendo los esfuerzos para fomentar el acceso a los mercados de contratación, para ayudar a las empresas de la UE a vender en el extranjero. En este contexto, la Comisión insta a los países no pertenecientes a la UE a sumarse al acuerdo de la OMC sobre contratación pública y aspira a cerrar ambiciosos capítulos relacionados con la contratación en los acuerdos de libre comercio. Estos tienen como objetivo garantizar que las empresas de la UE dispongan de derecho legal para participar en licitaciones en terceros países, incluidos los países candidatos a la adhesión y los países socios de la política de vecindad de la UE, en pie de igualdad con las empresas nacionales.
La Comisión también promueve un entorno normativo favorable en los países no pertenecientes a la UE 40 fomentando el desarrollo de normas globales y convergentes en materia de contratación pública.
d.Aumento de la transparencia, integridad y mejores datos
Para preparar respuestas políticas adecuadas es esencial disponer de datos fiables. La transformación digital, la creciente abundancia de datos en general y la disponibilidad de normas de datos abiertos ofrecen oportunidades para establecer mejores análisis con objeto de elaborar políticas basadas en las necesidades y sistemas de alerta para señalar y combatir la corrupción 41 en la contratación pública. Deben ponerse a disposición datos mejores y más accesibles en materia de contratación 42 , ya que ello abre un amplio abanico de oportunidades para evaluar mejor el rendimiento de las políticas relativas a la contratación, optimizar la interacción entre los sistemas de contratación pública y conformar las decisiones estratégicas futuras. Los sistemas de contratación electrónicos deben producir datos de buena calidad, pero es aún más importante que los responsables políticos deban utilizar estos datos y compartirlos con otras partes interesadas. También proporcionan un medio para detectar irregularidades. A escala de la UE, la Comisión propondrá nuevos formularios electrónicos 43 para mejorar la recopilación de datos.
El acceso a datos sobre contratación pública debería permitir el diálogo con la sociedad civil y exige más responsabilidad a los gobiernos. Las autoridades públicas estarán, por tanto, mejor capacitadas para luchar contra el fraude y la corrupción 44 . Con este fin, se recomienda especialmente el establecimiento de registros 45 de contratos de acceso público, que proporcionen transparencia en relación con los contratos adjudicados y sus modificaciones.
Permitir la notificación de corrupción mediante el establecimiento de mecanismos de notificación eficaces y la protección de los denunciantes contra represalias también puede contribuir a mejorar la transparencia de la contratación pública y ahorrar dinero público 46 . La Comisión está actualmente evaluando la necesidad, viabilidad jurídica y alcance de una acción horizontal o más sectorial a escala de la UE para fortalecer la protección de los denunciantes.
Las directivas sobre contratación ofrecen amplias oportunidades para avanzar hacia procedimientos de contratación pública exentos de corrupción y plenamente transparentes, es decir, mediante la introducción de la contratación pública electrónica obligatoria en 2018 y el fortalecimiento de las disposiciones sobre los conflictos de intereses 47 o la ampliación de los motivos de exclusión con respecto a los licitadores. El conocimiento de estas posibilidades debe plantearse en todos los niveles de gobierno.
La colusión es una característica recurrente en algunos mercados de contratación pública. Puede añadir hasta un 20 % al precio pagado de otro modo en mercados competitivos 48 . Se ha encomendado a las autoridades encargadas de la competencia la investigación y poderes coercitivos para castigar prácticas de colusión, pero solamente cuando se sospecha que esta ya ha ocurrido. La Comisión desarrollará, por tanto, herramientas e iniciativas destinadas a esta cuestión y a la concienciación con el fin de minimizar los riesgos de comportamientos colusorios en los mercados de contratación. Esto incluirá acciones para mejorar el conocimiento del mercado por parte de los poderes adjudicadores, apoyar a estos en la planificación y el diseño minucioso de procesos de contratación y mejorar la cooperación e intercambio de información entre los órganos de contratación y las autoridades encargadas de la competencia. La Comisión preparará también directrices relativas a la aplicación de las nuevas directivas de la UE sobre contratación en relación con los motivos de exclusión por colusión.
e.Impulso de la transformación digital de la contratación pública
Las nuevas tecnologías digitales ofrecen grandes oportunidades para simplificar el procedimiento de contratación mediante la implantación de la contratación pública electrónica. Las directivas sobre contratación disponen que el envío electrónico de las ofertas será obligatorio a partir de octubre de 2018. No obstante, todos los beneficios de la contratación pública electrónica solo podrán lograrse cuando el proceso de contratación pública en su totalidad se someta a la transformación digital. Esto incluye numerosas etapas, desde la planificación, notificación y presentación hasta la facturación, pago y archivado.
Las nuevas tecnologías proporcionan la posibilidad de replantear fundamentalmente la manera en la que se organizan la contratación pública y las partes pertinentes de las administraciones públicas. Existe una oportunidad única para reconfigurar los sistemas pertinentes y lograr una transformación digital.
La Comisión mejorará aún más y fomentará las herramientas y normas 49 que ha desarrollado para permitir esta transformación digital de la contratación a escala nacional, así como herramientas de aplicación en áreas complementarias, tales como el portal digital único 50 y las tarjetas electrónicas europeas de servicios 51 . Continuará respaldando a los Estados miembros de manera bilateral mediante la identificación de áreas de interés en la transformación digital de la contratación pública. Esto incluye cuestiones relacionadas con la interoperabilidad de las soluciones o definiciones 52 , el establecimiento de arquitecturas políticas adecuadas, las competencias y la movilización de las partes interesadas necesarias para implementar las reformas de una manera eficiente.
f.Cooperación para contratar de forma conjunta
La agregación de la compra pública ha comenzado a asentarse en toda la UE 53 . Como agregadores, las centrales de compras gestionan las crecientes cuotas de los mercados de contratación pública. Se están convirtiendo en importantes agentes en la promoción de la reforma de la contratación pública, incluida la aplicación de un enfoque estratégico. Crean la posibilidad de aumentar la influencia de los compradores públicos, que es indispensable en determinados mercados dominados por un número pequeño de operadores comerciales. Dependiendo de la situación, las centrales de compras pueden establecerse con un mandato general a nivel nacional, dirigirse a sectores específicos (tales como la salud o las TI) o especializarse en la contratación regional/municipal.
Los grandes volúmenes de contratación de las centrales de compras podrían utilizarse para potenciar la contratación estratégica, por ejemplo, estableciendo objetivos de contratación. Su papel en la normalización de los procesos de contratación pública y el entendimiento del mercado también representan un elemento clave para la profesionalización de las administraciones públicas y permite procedimientos favorables para las pymes. La agregación de conocimiento y experiencia crea efectos colaterales, puesto que las centrales de compras a menudo prestan servicios de soporte y consultoría a otros poderes adjudicadores.
Una mayor cooperación entre los poderes adjudicadores puede aportar también muchos beneficios 54 . La contratación transfronteriza conjunta, en la que los poderes adjudicadores de diferentes países organizan de manera conjunta sus procedimientos de contratación, se facilita en gran medida mediante las nuevas normas de la UE. Varios ejemplos recientes demuestran la viabilidad de dichas asociaciones. Además, la contratación de grandes proyectos de infraestructura que cruzan las fronteras nacionales requiere una fuerte cooperación entre las entidades de contratación y la capacidad de hablar un «lenguaje común». En determinadas áreas, principalmente los proyectos de infraestructura en la red transeuropea de transporte, se realizará un análisis más profundo de las causas de la limitada contratación transfronteriza y pueden considerarse medidas específicas 55 .
En este contexto, la Comisión creará mayor conciencia y fomentará las buenas prácticas para la contratación transfronteriza conjunta.
5.CONCLUSIÓN
Las autoridades públicas se están esforzando en general en crear una sociedad más justa basada en la igualdad de oportunidades, el crecimiento económico sostenible y una amplia participación en el mercado, garantizando la sostenibilidad de las finanzas públicas. La contratación pública seguirá siendo un instrumento crucial de aplicación de las políticas. Dada su magnitud en cuanto a gasto público, puede facultar a los gobiernos a lograr resultados políticos clave, si se utiliza como una herramienta estratégica.
Un uso inteligente de la contratación pública puede ayudar a abordar retos globales tales como el cambio climático y la escasez de recursos o la sociedad en envejecimiento. Apoya las políticas sociales y acelera la transición a cadenas de suministro y modelos empresariales más sostenibles. Puede mejorar la competitividad y permite a las pymes acceder a oportunidades de contratación pública. Unos compradores públicos transparentes y profesionales serán capaces de gastar de forma eficiente y luchar contra la corrupción.
Varios Estados miembros ya han comenzado a desarrollar un planteamiento estratégico de las políticas de contratación, complementado por prometedoras iniciativas locales. Trabajando conjuntamente e inspirándose unos de otros se puede conseguir más. La Comisión desea desempeñar un papel propiciador en este proceso de transformación hacia sistemas de contratación modernos, innovadores y sostenibles, adecuados para el siglo XXI e impulsados por una asociación en la UE inclusiva y comprometida a favor de una contratación pública inteligente.
APÉNDICE: Resumen de las iniciativas de aplicación de contratación de la UE a finales de 2018
Esta Comunicación insta a la creación de una amplia asociación para mejorar el funcionamiento de la práctica de la contratación pública en la UE. La Comisión invita a los Estados miembros, a otras autoridades y partes interesadas en la contratación pública a comprometerse con acciones voluntarias, aunque concretas, a este respecto. Por su parte, la Comisión indica su compromiso de cumplir lo prometido desde ahora y hasta finales de 2018 con respecto a las siguientes acciones específicas:
1. Garantizar una mayor aceptación de la contratación pública estratégica
-Establecer un mecanismo voluntario de evaluación ex-ante de los grandes proyectos de infraestructura;
-Actualizar las orientaciones sobre la contratación ecológica y social y ofrecer orientaciones sobre la contratación de innovación; e
-Intercambiar buenas prácticas con respecto a la contratación estratégica, incluidos sectores clave (construcción, asistencia sanitaria, TI).
2. Profesionalización de los compradores públicos
-Adoptar una recomendación con respecto a la profesionalización de los compradores públicos;
-Desarrollar un marco europeo de competencias para la contratación pública con las capacidades y competencias esenciales que necesitan los contratantes;
-Crear un centro de competencias electrónicas, como un portal central de información y una biblioteca electrónica de buenas prácticas en materia de contratación; y
-Establecer a escala de la UE una red de centros nacionales de contratación en el ámbito de la innovación.
3. Mejorar el acceso a los mercados de contratación
-Mejorar más el acceso a los mercados de contratación de fuera de la UE a través de acuerdos comerciales;
-Fortalecer el sistema de vías de recurso profundizando en el desarrollo de la red de órganos de recurso en primera instancia y notas orientativas sobre las vías de recurso; y
-Lanzar proyectos piloto para fomentar la participación de las pymes a través de intermediarios empresariales y agentes de innovación.
4. Aumento de la transparencia, integridad y mejores datos
-Publicar nuevos formularios normalizados de contratación para mejorar la recopilación de datos;
-Fomentar el establecimiento de registros de contratos de acceso público; y
-Proporcionar directrices sobre la aplicación práctica de las nuevas disposiciones sobre integridad y sobre los motivos de exclusión relacionados con la colusión, y establecer una base de datos sobre las irregularidades.
5. Impulso de la transformación digital de la contratación pública
-Extender el alcance de la herramienta e-Certis y mejorar más los sistemas de TI; y
-Respaldar la aplicación del documento europeo único de contratación, el principio de «sólo una vez» y la facturación electrónica en los Estados miembros.
6. Cooperación para comprar de forma conjunta
-Fomentar la contratación pública transfronteriza conjunta, incluida la innovación por parte de grandes compradores;
-Lanzar una formación piloto sobre «Políticas favorables para las pymes en las centrales de compras».
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Banco Central Europeo, al Comité Económico y Social Europeo, al Comité de las Regiones y al Banco Europeo de Inversiones: Un Plan de Inversiones para Europa [COM (2014) 0903].
Integrar las consideraciones económicas y en materia de utilización eficiente de los recursos y de eficiencia energética.
Estimación del gasto total de las administraciones públicas en obras, productos y servicios, basada en Eurostat.
COM(2015) 550 final «Mejorar el mercado único: más oportunidades para los ciudadanos y las empresas».
https://ec.europa.eu/commission/priorities/jobs-growth-and-investment/investment-plan_es .
COM(2017) 479 final.
Como parte de la reforma de 2014, se adoptaron las Directivas 2014/23/UE (concesiones), 2014/24/UE (general) y 2014/25/UE (servicios públicos).
Varios Estados miembros aún no han transpuesto al menos una de las tres directivas.
En 2017, siete Estados miembros recibieron recomendaciones específicas por país en relación con la contratación pública.
Un estudio reciente de la Comisión mostró que la contratación transfronteriza directa supuso el 3,5 % del valor total de los contratos durante el periodo 2009-2015. La contratación transfronteriza indirecta (a través de filiales extranjeras) supuso más del 20 %. Estos datos no tienen en cuenta el creciente comercio internacional dentro de las cadenas de suministro.
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012DC0259&rid=1
La «Office of Government Procurement» (Oficina de Contratación del Gobierno) ogp.gov.ie/
«Healthy Ageing Public Procurement of Innovations» (Contratación pública de innovaciones para el envejecimiento saludable). http://www.happi-project.eu/
Más de 20 organizaciones de asistencia sanitaria de Francia, Italia, Luxemburgo, Bélgica o los Países Bajos adquirieron soluciones HAPPI.
http://www.gpp2020.eu/home/ CPE 2020 destinada a integrar la contratación hipocarbónica en Europa para apoyar los objetivos climáticos de la UE.
Las directivas de 2014 en materia de contratación pública permiten explícitamente a los Estados miembros restringir el uso del precio o el coste solamente como criterio de adjudicación.
Dicho enfoque podría incluir también la evaluación de costes externos durante todo el ciclo de vida de un proyecto.
Véase el «Study on "Strategic use of public procurement in promoting green, social and innovation policies"» (Estudio sobre el «Uso estratégico de la contratación pública en la promoción de políticas ecológicas, sociales y de innovación» https://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/studies-networks_en
Notificación electrónica; acceso electrónico a los documentos de la licitación; presentación electrónica; evaluación electrónica; adjudicación electrónica; pedido electrónico; facturación electrónica; pago electrónico.
Por ejemplo, de acuerdo con el Plan de Acción para la Economía Circular, la Comisión dará ejemplo, asegurándose de que se aplica al máximo la contratación pública ecológica en sus propias contrataciones y reforzándola en la financiación por parte de la UE. A este respecto, se están realizando esfuerzos en la Comisión en una serie de ámbitos tales como la reducción de los plásticos desechables.
Debería incluir también la obligación de accesibilidad para las personas con discapacidad.
Oferta económicamente más ventajosa que permite conceder más relevancia a la calidad.
Como etiquetas ecológicas, etiquetas energéticas o etiquetas de comercio justo.
Como se anunció en el programa de trabajo de la Comisión de 2017.
COM(2015) 615 final.
Que acompaña la presente Comunicación.
El modelado de información para la edificación es una forma digital de operaciones de construcción y activos. La Comisión Europea ha cofinanciado la elaboración de un manual para la introducción del modelado de información para la edificación en la contratación pública (véase http://www.eubim.eu/handbook/).
Tal como Level(s): http://ec.europa.eu/environment/eussd/buildings.htm
Tal como se establece en la reciente Estrategia de Ciberseguridad - JOIN(2017) 450 final
Según un estudio (Bandiera, Prat, Valletti, 2008), la falta de competencias profesionales en el ámbito de la contratación es un problema incluso más importante que la corrupción: el 83 % de los recursos malgastados en adquisiciones públicas es consecuencia de la falta de profesionalización y de incentivos y solamente el 17 % se debe a la corrupción.
Por ejemplo, SRSS, el programa TAIEX_REGIO Peer 2 Peer en el marco del FEDER y el FC, etc.
Las medidas para mejorar el acceso de las pymes a los mercados de contratación pública incluyen favorecer la división de los contratos en lotes, limitar el volumen de negocios requerido para participar en un procedimiento de licitación y reducir los requisitos de documentación.
COM(2016) 950.
Directiva 92/13/CEE y Directiva 89/665/CEE, modificadas por la Directiva 2007/66/CE.
COM(2017) 028 final.
Como las políticas «Buy American» (compra productos americanos), «Make in India» (fabrica en India) o «Buy Chinese» (compra productos chinos).
COM(2016) 34 final.
Se desarrollarán diálogos en materia de regulación y políticas y programas de cooperación en mercados de contratación como la India, Brasil y China.
Como se refleja en algunas de las recomendaciones específicas por país en el proceso del Semestre Europeo.
Respetando los derechos fundamentales y, en particular, el derecho a la protección de los datos personales, en la medida que sea aplicable.
Los formularios electrónicos son una iniciativa anunciada en la estrategia para el mercado único, para revisar los formularios normalizados utilizados en los procedimientos de contratación pública.
Según el Informe Anticorrupción de 2014 de la Comisión, la corrupción le cuesta a la sociedad de la UE alrededor de 120 000 millones EUR al año. Según un estudio realizado en 2013 (PWC y Ecorys para la Comisión Europea), los costes directos totales de la corrupción en la contratación pública de solo cinco sectores (carreteras y ferrocarriles, agua y residuos, construcción urbana y de servicios públicos, formación e investigación y desarrollo) en ocho Estados miembros oscilaron entre 1 400 millones EUR y 2 200 millones EUR.
En la medida en la que dicho registro contenga datos personales, deberá cumplir con los requisitos de la legislación sobre la protección de datos personales.
Según el estudio de 2017, «la estimación de los beneficios económicos de proteger a los denunciantes en la contratación pública (Milieu Ltd, preparado para la Comisión Europea), los beneficios potenciales de una protección eficaz de los denunciantes para la EU en su totalidad en el ámbito de la contratación pública oscilan entre 5 800 y 9 600 millones EUR cada año.
Unas normas mínimas en la definición de conflictos de intereses y la obligación de que los países de la UE adopten medidas adecuadas para detectar, prevenir y abordar conflictos de intereses.
Véase Anderson y Kovacic, «Competition Policy and International Trade Liberalisation: Essential Complements to Ensure Good Performance in Public Procurement Markets», PPLR, 18 (2009): 67.
Como eCertis, el documento europeo único de contratación (DEUC), la norma europea para la facturación electrónica
COM(2017) 256 final.
Una propuesta [COM(2016) 823 y COM (2016) 824], adoptada por la Comisión en enero de 2017, que se está debatiendo actualmente en el Parlamento Europeo y en el Consejo y que introduce un procedimiento armonizado a escala de la UE para la expansión transfronteriza de servicios de construcción y empresariales en el mercado interno que incluye la aprobación de operadores económicos incluidos en las listas oficiales mencionadas en el artículo 64 de la Directiva 2014/24/UE.
que se benefician de las soluciones de interoperabilidad existentes acordadas frecuentemente a escala de la UE tales como la identidad electrónica (eIdentity), la firma electrónica (eSignature), la entrega electrónica de documentos (eDelivery) y la facturación electrónica (eInvoicing).
La agregación de la demanda se refiere a poderes adjudicadores u otros agentes que operan a través de centrales de compras que actúan como mayoristas o intermediarios.
Por ejemplo, la contratación conjunta de vehículos limpios para el transporte público por parte de muchas autoridades locales.
Véase la consulta pública en curso «Racionalizar la implantación de la red transeuropea de transporte (RTE-T)»: https://ec.europa.eu/transport/themes/infrastructure/consultations/2017-ten-t-implementation_en