COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 15.7.2016
COM(2016) 463 final
INFORME DE LA COMISIÓN
Control de la aplicación del Derecho de la Unión Europea
Informe Anual de 2015
{SWD(2016) 230 final}
{SWD(2016) 231 final}
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 15.7.2016
COM(2016) 463 final
INFORME DE LA COMISIÓN
Control de la aplicación del Derecho de la Unión Europea
Informe Anual de 2015
{SWD(2016) 230 final}
{SWD(2016) 231 final}
I. Introducción
II. La aplicación en los sectores prioritarios
1. Un nuevo impulso al empleo, el crecimiento y la inversión
2. Un «mercado único digital» conectado
3. Una Unión de la Energía resiliente con una política climática prospectiva
4. Un mercado interior más justo y profundo con una base industrial reforzada
5. Una Unión Económica y Monetaria más justa y profunda
6. Un espacio de justicia y derechos fundamentales basado en la confianza mutua
7. Hacia una nueva política de migración
8.
Colaborar con los Estados miembros para garantizar la correcta aplicación de la legislación de la UE
8.1. Planes de aplicación: estado de la cuestión
8.2. Documentos explicativos: estado de la cuestión
III. Procedimientos de infracción
IV. Antes de iniciarse un procedimiento de infracción
1. Detectar problemas
1.1. Casos de iniciativa propia de la Comisión
1.2. Denuncias y solicitudes
2. Solución de problemas
V. Fases de los procedimientos de infracción
1. Fase precontenciosa
2.
Sentencias del Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 258 y al artículo 260, apartado 2, del TFUE
VI. Transposición de directivas
1. Transposición tardía
2. Recursos ante el Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 258 y al artículo 260, apartado 3, del TFUE
VII. Conclusiones
I.Introducción
La aplicación efectiva de la legislación de la UE es esencial para ofrecer los beneficios de las políticas de la Unión Europea a los ciudadanos y las empresas. La aplicación correcta de la ley garantiza que los particulares y las empresas puedan disfrutar de sus derechos y recurrir de manera rápida y eficaz en caso de que éstos sean violados. Por lo tanto, garantizar la aplicación del Derecho de la UE es una prioridad de la Comisión Europea. Si las leyes no se aplican correctamente, los cimientos de la UE se debilitan.
Controlar y mejorar la aplicación de la legislación de la UE es una prioridad de la Comisión Juncker y una parte fundamental del paquete «Legislar mejor» 1 . Los resultados del seguimiento se integran en evaluaciones jurídicas, en evaluaciones de impacto de las nuevas iniciativas y, de forma más general, en el ciclo de vida de las leyes. El objetivo es mejorar la aplicación y el cumplimiento de la legislación vigente, así como la calidad de la nueva legislación.
Los Estados miembros son responsables de la transposición de las directivas a su Derecho interno de forma precisa y a tiempo, así como de aplicar correctamente el conjunto de la legislación de la UE (el acervo 2 ). La Comisión, en su condición de guardiana de los Tratados, supervisa las medidas de los Estados miembros y garantiza que su legislación se ajuste al Derecho de la UE 3 . El objetivo central es garantizar que los Estados miembros cumplan la legislación de la UE, trabajando en asociación y prestando apoyo y asistencia cuando sea preciso.
Si la Comisión detecta una posible infracción, el primer paso es tratar el asunto con el Estado miembro, al que se le pide que resuelva el problema de manera rápida y eficaz respetando el Derecho de la Unión. Cuando estos esfuerzos de conciliación son infructuosos, la Comisión puede incoar un procedimiento de infracción formal. Si el Estado miembro continúa sin cumplir con el Derecho de la Unión, la Comisión puede remitir el asunto al Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En última instancia, podrán proponerse sanciones pecuniarias cuando un Estado miembro no ejecute una sentencia del Tribunal o no comunique a la Comisión las medidas de transposición de una directiva legislativa 4 .
El presente Informe Anual pone de relieve las principales novedades de la política de aplicación en 2015. La estructura del Informe refleja que el foco de atención es la aplicación de los ámbitos políticos prioritarios de esta Comisión. La Comisión llevó a cabo acciones dirigidas al cumplimiento en ámbitos como la migración y el asilo, donde se dio prioridad a la aplicación plena y coherente de las normas comunes en materia de asilo y migración irregular en vista de la crisis de personas refugiadas. Otro ejemplo es el de los antiguos instrumentos del tercer pilar en el ámbito de la cooperación policial y judicial en asuntos de naturaleza penal, donde la plena transposición y aplicación de la legislación de la UE es esencial para proporcionar una respuesta europea coordinada a las amenazas a la seguridad. Además de los ámbitos prioritarios, los documentos que acompañan al Informe 5 revisan cómo se aplicó el Derecho de la UE y cuáles son los retos para cada Estado miembro y cada ámbito de actuación.
II.La aplicación en los sectores prioritarios
El requisito previo para incorporar las políticas de la UE en general, y las prioridades políticas de la Comisión Juncker en particular, es garantizar que se apliquen y ejecuten mejor los instrumentos jurídicos de la UE. La Comisión recurre a una gran variedad de herramientas, incluidos los procedimientos de infracción, para alcanzar los objetivos de las políticas de la UE. El Informe Anual de 2015 presenta una visión general de las acciones de la Comisión a este respecto.
1.Un nuevo impulso al empleo, el crecimiento y la inversión
La primera prioridad de la Comisión Juncker es reforzar la competitividad de Europa y estimular la inversión creadora de empleo. No obstante, los esfuerzos para crear un entorno normativo adecuado para apoyar a las empresas y a la creación de empleo se ven socavados si el acervo de la UE no se aplica correctamente y a tiempo. Por lo tanto, la aplicación y ejecución de la legislación de la UE también contribuyen de forma considerable a la creación de empleo, al crecimiento y a la inversión.
Las actividades de aplicación llevadas a cabo por la Comisión en 2015 se centraron en los siguientes ámbitos:
Hacer cumplir el acervo en materia de competencia
La Comisión prosiguió activamente sus esfuerzos para la aplicación de las normas antimonopolio y de ayudas estatales. Por ejemplo, se incoaron procedimientos de infracción para actuar contra los derechos de privilegio que se concedieron a una empresa de titularidad pública para las concesiones hidroeléctricas de un país. La Comisión también investigó las disposiciones legislativas que limitan las facultades de las autoridades nacionales de competencia. La Comisión siguió de forma activa los procedimientos contemplados en virtud del artículo 260, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), solicitando al Tribunal de Justicia que impusiera el pago de sumas a tanto alzado y de multas coercitivas a los Estados miembros que hubieren incumplido la obligación de recuperar las ayudas estatales ilegales e incompatibles. La aplicación coherente de las decisiones es esencial para la credibilidad de los controles de la Comisión en materia de ayudas estatales.
Hacer cumplir el acervo en materia de salud y seguridad en el trabajo
La correcta y oportuna transposición y aplicación de las directivas de la UE en materia de salud y seguridad en el trabajo resulta esencial para garantizar la protección efectiva de la salud y la seguridad de los trabajadores, así como la igualdad de condiciones de competencia en todo el mercado interior, contribuyendo al crecimiento, el empleo y la inversión en la UE.
La Comisión inició controles en relación con la transposición por parte de los Estados miembros de la Directiva 6 relativa a la armonización de las directivas en materia de salud y seguridad en el trabajo con el Reglamento sobre clasificación, etiquetado y envasado de sustancias y mezclas 7 . Al garantizar el vínculo entre las directivas sobre seguridad y salud en el trabajo y el Reglamento sobre la clasificación, el etiquetado y el envasado de sustancias y mezclas, dicha Directiva constituye una contribución importante a la protección de la salud de los trabajadores contra los riesgos derivados de la exposición a sustancias químicas peligrosas. La Comisión también está llevando a cabo controles sobre la correcta transposición en los Estados miembros de la Directiva del Consejo que aplica el Acuerdo marco de los interlocutores sociales para la prevención de las lesiones causadas por instrumentos cortantes y punzantes en el sector hospitalario y sanitario 8 .
Hacer cumplir el acervo en materia de educación
La correcta aplicación de la legislación de la UE en el ámbito de la educación tiene una gran repercusión sobre los derechos de los ciudadanos de la UE, incluidos los estudiantes que se desplazan. Las denuncias recibidas por la Comisión en este ámbito están relacionadas con el acceso a la educación y, sobre todo, con cuestiones relativas a la igualdad de trato en lo que se refiere a becas, subvenciones y préstamos, tasas académicas, requisitos lingüísticos, tarifas reducidas de transporte para estudiantes o prácticas administrativas, entre otras cosas. El objetivo principal de la Comisión es facilitar la movilidad en la formación de los ciudadanos mediante la correcta aplicación del Derecho de la UE, algo que mejora su trayectoria educativa y contribuye, por tanto, a la creación de empleo y al crecimiento.
Hacer cumplir el acervo en materia medioambiental
La Comisión dirigió sus esfuerzos relativos a la aplicación de la normativa medioambiental de la UE a alcanzar los objetivos de la Estrategia Europa 2020, así como a contribuir a una economía mayor y más «circular» que utilice los recursos de forma más sostenible. La aplicación efectiva de la legislación medioambiental no solo es parte de la defensa del Estado de Derecho y condición previa para la creación de un entorno más sano en toda la UE. También ayuda a garantizar la igualdad de condiciones de competencia para todos los Estados miembros y agentes económicos que deben cumplir los requisitos medioambientales. La aplicación estricta de la legislación también estimula el mercado para encontrar formas innovadoras de aumentar la eficiencia de los recursos y reducir la dependencia de las importaciones. Esta innovación puede dar a las empresas de la UE una ventaja competitiva y crear puestos de trabajo.
Algunos Estados miembros siguen presentando deficiencias significativas en la aplicación y el cumplimiento de la legislación medioambiental de la UE. Este es el caso, en particular, de la gestión de residuos, la infraestructura de tratamiento de aguas residuales y el cumplimiento de los valores límite de calidad del aire.
La Comisión continuó abordando estas deficiencias mediante el empleo de medios legales y, en particular, a través de procedimientos de infracción, pero también ayudando a la aplicación de la normativa. Un ejemplo es el apoyo de la Comisión para la mejora de la gestión de los residuos urbanos en las regiones con un nivel de cumplimiento escaso o medio. Se elaboran «hojas de ruta» con recomendaciones para la mejora de la gestión de los residuos urbanos en cada país a partir de una evaluación de la situación de la gestión de residuos en cada Estado miembro. Estas iniciativas ayudan a aplicar la iniciativa de «economía circular» que la Comisión publicó en diciembre de 2015 9 .
Hacer cumplir el acervo en materia agrícola
La estrategia de aplicación de la Comisión se centró en asegurar que se aplicaran aquellas medidas agrícolas que presentan mayor potencial para apoyar el crecimiento y la creación de empleo. Una de las prioridades era la correcta aplicación por parte de los Estados miembros de las disposiciones que regulan el sistema de pagos directos en virtud de la reforma de 20142020 de la política agrícola común. Los pagos directos anuales proporcionan una protección básica para la renta de los agricultores contra las perturbaciones a las que la agricultura se ve expuesta, tales como las variaciones de precios y las condiciones meteorológicas. Esto ayuda a evitar la excesiva pérdida de puestos de trabajo y producción, tanto en la agricultura como en los muchos otros sectores que dependen de ella.
La Comisión también supervisó de cerca la aplicación de los sistemas de etiquetado de calidad de la UE, que permiten a los agricultores y productores de alimentos aumentar el reconocimiento por parte de los consumidores de los productos con características particulares vinculadas a su origen (en el caso de las denominadas indicaciones geográficas). Asimismo, se realizaron controles del cumplimiento en el sector de la agricultura ecológica con el fin de prevenir, detectar y subsanar el fraude y reforzar la confianza de los consumidores.
También se han hecho esfuerzos importantes para garantizar que la ayuda al desarrollo rural establecida por los Estados miembros mediante programas de desarrollo rural se conceda de conformidad con las normas pertinentes de la UE y los criterios de los programas aprobados.
Hacer cumplir el acervo en materia de asuntos marítimos y pesca
La Comisión supervisó de cerca los ámbitos de la conservación y el control de la actividad pesquera, que son esenciales para construir una economía «circular» en la que los recursos pesqueros se utilicen de manera sostenible. Esto ayudará a garantizar el crecimiento y el empleo en el sector pesquero a largo plazo. Se ha prestado especial atención a las deficiencias sistémicas que presentan los sistemas nacionales de seguimiento de las pesquerías, que permiten que pasen desapercibidas actividades pesqueras ilegales, lo que perjudica a la sostenibilidad del sector. En consonancia con el objetivo de la UE de convertirse en un actor más fuerte a nivel mundial en el ámbito de la pesca, la Comisión también actuó en varios casos en los que no se respetó la competencia externa exclusiva de la Unión Europea.
2.Un «mercado único digital» conectado
La estrategia de aplicación de la Comisión en el ámbito de las redes de comunicación, los contenidos y la tecnología se centró en prioridades. Estas incluían, por ejemplo, los elementos estructurales de la legislación en materia de comunicaciones electrónicas: la independencia de las autoridades reguladoras nacionales, el respeto a los procedimientos de consulta y los plazos del proceso de revisión del mercado, la gestión del espectro y la libertad de establecimiento. Las actividades de aplicación de la legislación se centraron también en las disposiciones fundamentales para preservar el mercado interior de los servicios audiovisuales, como el principio del país de origen y la libertad de recepción. Asimismo, la Comisión llevó a cabo controles sobre el cumplimiento de la transposición realizada por los Estados miembros de la Directiva relativa a la reutilización de la información del sector público (la «Directiva ISP») 10 .
3.Una Unión de la Energía resiliente con una política climática prospectiva
La Comunicación de la Comisión «Estrategia Marco para una Unión de la Energía resiliente con una política climática prospectiva» 11 dispone que «para establecer la Unión de la Energía, debe concederse la máxima prioridad a la plena ejecución y al control estricto de la aplicación de legislación vigente en materia de energía y ámbitos conexos».
La Comisión supervisó de cerca la aplicación del acervo en el ámbito del clima y de la política energética. La Comisión llevó a cabo controles sistemáticos sobre la transposición por parte de los Estados miembros de la siguiente normativa, así como sobre su conformidad con la misma:
Las Directivas del tercer paquete energético 12 ;
la Directiva relativa a la seguridad mar adentro 13 ;
la Directiva relativa a la eficiencia energética 14 ;
la Directiva relativa a la eficiencia energética de los edificios 15 ;
la Directiva relativa a la energía procedente de fuentes renovables 16 ;
la Directiva relativa a las reservas de petróleo 17 ;
la Directiva relativa a los residuos radiactivos 18 ;
las directivas relativas al régimen de comercio de derechos de emisión de la UE 19 ;
la Directiva relativa a la calidad de los combustibles 20 , y
la Directiva relativa al almacenamiento geológico de dióxido de carbono 21 .
La Comisión inició quince procedimientos de infracción por transposición tardía de la Directiva relativa a la seguridad mar adentro. Asimismo, se entablaron de forma sistemática diálogos «EU Pilot» 22 y procedimientos de infracción por incumplimiento de las obligaciones de información, principalmente en virtud de las directivas relativas a la eficiencia energética y a la eficiencia energética de los edificios, así como del Reglamento sobre la seguridad del suministro de gas 23 . Esto se tradujo en un índice de cumplimiento de tales obligaciones de información cercano al 100 %.
4.Un mercado interior más justo y profundo con una base industrial reforzada
El mercado único ofrece enormes oportunidades para las empresas europeas, así como una mayor posibilidad de elección y precios más bajos para los consumidores. Permite a las personas viajar, vivir, trabajar y estudiar en el lugar que deseen. Pero estos beneficios no se materializan cuando las normas del mercado único no se aplican o se ven afectadas por otras barreras.
Hacer cumplir el acervo en materia de mercado único, industria, emprendimiento y pymes
La nueva estrategia de la Comisión sobre el mercado único 24 prevé un enfoque más global para hacer cumplir las normas del mercado interior y la aplicación de una estrategia de aplicación inteligente. Esto incluye todas las etapas del proceso de elaboración de las políticas, desde el diseño y la aplicación hasta la información, en consonancia con el enfoque «Legislar mejor». Asimismo, incorpora al diseño de las políticas una aplicación y evaluación mejor integradas, proporcionando una mejor asistencia y orientación a los Estados miembros sobre la forma de aplicar las normas del mercado interior. La estrategia también asegura una política de aplicación más coherente y eficaz, encaminada a mejorar el cumplimiento global de las normas del mercado único y de la legislación de la UE en general.
En consonancia con el nuevo enfoque, la Comisión y varios Estados miembros desarrollaron en 2015 estrategias nacionales sobre contratación pública para abordar las causas fundamentales de los problemas recurrentes y sistémicos. La Comisión mantuvo un diálogo con los Estados miembros sobre cuestiones específicas con el fin de contribuir a evitar dificultades en la ejecución. Además, la Comisión se comprometió a detectar problemas específicos de aplicación derivados de las normas de contratación en sectores tales como la sanidad, las tecnologías de la información, la energía y gestión de residuos.
La Comisión actuó también contra una serie de incumplimientos detectados en el ámbito de las normas del mercado interior respecto de la forma jurídica y la posesión de capital en virtud de la Directiva relativa a los servicios. Esto dio lugar a la incoación de diez diálogos «EU Pilot» y seis procedimientos de infracción en 2015.
Los procedimientos de infracción relacionados con la Directiva relativa a la lucha contra la morosidad 25 tienen una incidencia importante sobre los programas de ajuste económico de los Estados miembros. Los pagos atrasados a proveedores privados en virtud de la Directiva están cubiertos por el memorando de acuerdo entre el Mecanismo Europeo de Estabilidad y Grecia y por la supervisión posterior al programa de Portugal. Como estos programas establecen que todos los pagos públicos atrasados deben liquidarse en un período de tiempo determinado, esto puede tener consecuencias en lo que respecta al cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Directiva relativa a la lucha contra la morosidad.
Hacer cumplir el acervo en materia de protección de los consumidores
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha reforzado de forma continuada el principio según el cual las normas procesales de los Estados miembros deben tener en cuenta la posición, generalmente más débil, de los consumidores para que estos puedan beneficiarse de forma efectiva de la legislación de la UE en materia de protección al consumidor. En 2015, el TJUE amplió esta jurisprudencia basándose en los principios de equivalencia, efectividad y control de oficio por parte de los tribunales nacionales. Por consiguiente, la Comisión ha planteado a los Estados miembros las implicaciones de la jurisprudencia del TJUE basada en estos principios en el marco de los diálogos «EU Pilot», pero también durante los procedimientos de infracción. La Comisión encargó también un estudio sobre el impacto de la jurisprudencia del TJUE en los procedimientos de los Estados miembros.
La Comisión incoó procedimientos de infracción por la transposición tardía de la Directiva relativa a la resolución alternativa de litigios 26 , que se refiere al desarrollo de un sistema de resolución alternativa de litigios eficaz para los consumidores en combinación con una plataforma en línea. La Comisión también evaluó la calidad de las medidas nacionales de transposición de la Directiva sobre los derechos de los consumidores 27 , que se aplica a los contratos en línea, entre otras cosas. Como consecuencia de estos controles, la Comisión inició veinte diálogos «EU Pilot» por incumplimiento de la Directiva.
Muchos Estados miembros continuaron introduciendo cambios legislativos en 2015 para ajustar su legislación a lo dispuesto en la Directiva relativa a las prácticas comerciales desleales 28 . De forma paralela, la Comisión prosiguió su labor de actualización del documento de orientación de 2009 relativo a la aplicación de la Directiva 29 con el fin de mejorar su cumplimiento por parte de las empresas y su aplicación en los Estados miembros. Del mismo modo, los diálogos y los procedimientos de infracción de «EU Pilot» sobre transposición de la Directiva relativa a los viajes combinados 30 originaron cambios legislativos en varios Estados miembros. Estos cambios tienen como objetivo el cumplimiento de la exigencia de que los organizadores de viajes combinados, o los minoristas que los venden, tengan que presentar garantías para los pagos que reciben y para la repatriación de los viajeros en caso de insolvencia. En diciembre de 2015 la Comisión también presentó un informe 31 sobre la aplicación de la Directiva relativa al régimen de propiedad a tiempo compartido 32 .
Asimismo, la Comisión ha estado trabajando en estrecha colaboración con las autoridades competentes en materia de consumo para defender mejor los derechos de los consumidores. En el sector del alquiler de coches, cinco grandes empresas de alquiler de vehículos han convenido revisar de manera significativa el modo en que tratan con los consumidores. La ciudadanía se beneficiará de una mayor claridad sobre las pólizas de seguro y las opciones de repostaje, así como de una mayor transparencia en los precios
33
.
Hacer cumplir el acervo en materia de sanidad y seguridad alimentaria
En 2015, la Comisión se centró en asegurar la plena transposición de la Directiva relativa a la asistencia sanitaria transfronteriza 34 . Esto incluyó la incoación de una serie de procedimientos de infracción. En respuesta, los Estados miembros intensificaron sus esfuerzos para completar la transposición antes de que los casos fuesen remitidos al TJUE. En el sector sanitario, la Comisión inició diálogos «EU Pilot» en relación con la correcta transposición de la Directiva relativa a las células y tejidos humanos 35 . Los esfuerzos de aplicación en el sector del bienestar de los animales habían comenzado mediante la incoación de procedimientos de infracción contra una serie de Estados miembros por incumplimiento de los requisitos para las gallinas ponedoras y los sistemas de estabulación en grupo para las cerdas. En 2015, los procedimientos dieron los resultados esperados, pudiendo cerrarse la mayoría de los casos debido al cumplimiento de las directivas pertinentes 36 .
Hacer cumplir el acervo en materia de movilidad y transporte
En este ámbito, la Comisión incoó y llevó a cabo procedimientos de infracción sobre cuestiones que tienen un impacto directo sobre la consecución del mercado interior, y, en particular sobre las siguientes cuestiones:
derechos discriminatorios de uso para los turismos;
restricciones a los transportistas no residentes en el acceso a los mercados nacionales de transporte por carretera;
obstáculos a la libertad de establecimiento derivados de condiciones monopolísticas en la contratación de estibadores, y
limitaciones a la prestación de servicios de transporte y libre circulación de mercancías derivadas de la legislación nacional relativa al salario mínimo.
En 2015, los Estados miembros intensificaron sus esfuerzos para dar cumplimiento a lo establecido en la jurisprudencia del TJUE, que requiere la plena aplicación de las disposiciones del primer paquete ferroviario. Por consiguiente, la Comisión pudo cerrar los procedimientos de infracción correspondientes contra tres Estados miembros. No obstante, los Estados miembros no realizaron el mismo esfuerzo para transponer a tiempo la Directiva por la que se establece un espacio ferroviario europeo único 37 . La Comisión incoó veinte procedimientos de infracción en consecuencia.
La Comisión continuó de forma activa los esfuerzos por fomentar la utilización de tecnologías digitales, especialmente en el sector del transporte por carretera. El control de la aplicación de la legislación de la UE en este ámbito se ha intensificado, y en 2015 se incoaron varios procedimientos de infracción en relación con la aplicación de la Directiva relativa a la interoperabilidad de los sistemas de telepeaje de las carreteras 38 . Los controles de conformidad sobre la aplicación de la Directiva sobre el permiso de conducción 39 dieron lugar a la incoación de veinte procedimientos de infracción en 2015.
Hacer cumplir el acervo en materia de fiscalidad directa
La Comisión puso en marcha tres iniciativas sobre el cumplimiento de la legislación de la UE en materia de fiscalidad directa entre 2011 y 2014. Las tres han sido concebidas para beneficiar a los contribuyentes. La primera iniciativa consiste en comprobar si los Estados miembros dan el mismo tratamiento fiscal a los ciudadanos que heredan bienes en otro Estado miembro 40 . La segunda consiste en comprobar si las personas que viven en un Estado miembro y trabajan en otro (trabajadores transfronterizos) reciben el mismo tratamiento fiscal 41 . La tercera iniciativa, lanzada a finales de 2014, complementa y completa a las anteriores, puesto que comprueba el tratamiento fiscal de las personas que se han trasladado de un Estado miembro a otro (personas que se acogen a la movilidad) 42 .
5.Una Unión Económica y Monetaria más justa y profunda
El desarrollo de la unión de los mercados de capitales, la finalización de la unión bancaria y la facilitación de las inversiones transfronterizas son esenciales para la estabilidad financiera. La política de aplicación de la Comisión en este ámbito se centró en el control de la transposición oportuna y correcta de las directivas aprobadas en el marco de la reforma financiera.
Se prestó especial atención a la Directiva sobre reestructuración y resolución bancaria 43 y a la Directiva relativa a los sistemas de garantía de depósitos 44 . La transposición de estas Directivas es esencial para hacer efectivo el recién creado mecanismo único de resolución, que permitirá profundizar aun más en la unión económica y monetaria. La Comisión comprobó igualmente si se habían transpuesto al Derecho interno dentro de plazo las directivas sobre contabilidad y transparencia 45 . Asimismo, la Comisión realizó controles de conformidad y, allí donde fue preciso, incoó procedimientos de infracción por incumplimiento de:
la Directiva relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión 46 ;
la Directiva sobre conglomerados financieros 47 ;
las directivas Solvencia II y Ómnibus II 48 ;
la Directiva relativa a los gestores de fondos de inversión alternativos 49 , y
la Directiva relativa a las calificaciones crediticias 50 .
6.Un espacio de justicia y derechos fundamentales basado en la confianza mutua
Los europeos comparten los valores y son titulares de los derechos que se especifican en los Tratados y en la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE.
Una de las libertades fundamentales de la Unión Europea es la libre circulación de personas. La aplicación de la Directiva relativa a la libre circulación 51 y su acervo correspondiente por parte las administraciones nacionales a nivel local es crucial para garantizar que los europeos gocen plenamente de su derecho a la libre circulación. La falta de claridad sobre los derechos y obligaciones de los ciudadanos de la UE puede dificultar su libre circulación. La Comisión tiene, por lo tanto, un compromiso para ayudar a las administraciones nacionales a superar esta carencia informativa. Para tal fin, la Comisión está desarrollando una herramienta de aprendizaje en línea sobre los derechos de los ciudadanos de la UE a la libre circulación. Esto proporcionará a las administraciones nacionales, que tienen una incidencia directa o indirecta sobre los derechos a la libre circulación de los ciudadanos de la UE, un instrumento práctico para comprender mejor los derechos y las obligaciones inherentes a la libre circulación y, por lo tanto, permitirá mejorar su aplicación en la práctica. Se realizaron importantes avances en 2015, y la herramienta se pondrá a disposición de las autoridades de los Estados miembros en 2016.
En el ámbito del Derecho penal, en 2015 los Estados miembros debieron transponer a su legislación nacional dos Directivas clave en materia de justicia y derechos fundamentales. Una está destinada a garantizar las medidas de protección adecuadas para las víctimas de delitos (orden europea de protección 52 ). La otra establece normas mínimas sobre los derechos, el apoyo y la protección de las víctimas de delitos 53 . La Comisión incoó procedimientos de infracción contra los Estados miembros que no cumplieron con sus obligaciones. Por otro lado, también inició o finalizó controles sobre la conformidad de la legislación nacional con las Directivas sobre derechos procesales 54 , e inició diálogos «EU Pilot» en los que constató lagunas de cumplimiento.
En el ámbito de la cooperación judicial en materia civil, la Comisión dio prioridad a la promoción y protección de los derechos del menor y, en particular, a la prevención y la lucha contra la sustracción internacional de menores. La Comisión consideró que todos los aspectos de la sustracción internacional de menores (incluida la aceptación del Convenio de La Haya de 1980 sobre los aspectos civiles de la sustracción internacional de menores por parte de países recientemente adheridos), estaban cubiertos por la competencia externa exclusiva de la Unión Europea, debido a la aprobación de legislación paralela interna de la UE (Reglamento Bruselas II bis 55 ). En vista de la oposición de la mayoría de los Estados miembros, y después de la incoación de procedimientos de infracción contra varios Estados miembros por no respetar la competencia externa exclusiva de la Unión Europea en este ámbito, la Comisión recabó el dictamen del Tribunal de Justicia. El TJUE 56 confirmó que la competencia exclusiva de la UE abarca la aceptación de la adhesión de un tercer Estado al Convenio de La Haya. Tras el dictamen del Tribunal de Justicia, el Consejo reanudó las negociaciones sobre las propuestas pendientes de la Comisión relativas a esta cuestión, que la Comisión publicó en 2015.
En el ámbito de la protección de datos, en su sentencia de 6 de octubre de 2015 57 , el TJUE declaró inválida la Decisión de la Comisión sobre puerto seguro 58 . Declaró que la Decisión no contenía suficientes constataciones por parte de la Comisión de que el acceso de las autoridades públicas estadounidenses a los datos transferidos en virtud de la Decisión fuese limitado o que se diera una tutela judicial efectiva contra tal interferencia teniendo presente, en particular, los artículos 7, 8 y 47 de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea. A raíz de la sentencia, el 6 de noviembre de 2015 la Comisión publicó una Comunicación sobre la transferencia de datos personales de la UE a los EE.UU. en virtud de la Directiva sobre protección de datos 59 . Esto proporciona una visión general de los instrumentos alternativos para las transferencias transatlánticas de datos con arreglo a la Directiva en ausencia de una decisión de adecuación.
En el ámbito de la igualdad de trato y la lucha contra la discriminación, la Comisión siguió combatiendo la discriminación de los gitanos en los Estados miembros reforzando el cumplimiento de la Directiva sobre Igualdad Racial 60 . Incoó un procedimiento de infracción contra un segundo Estado miembro motivado por la discriminación de los niños gitanos en la educación y prosiguió sus diálogo EU Pilot con otros varios Estados miembros por sospechas de discriminación de los gitanos en materia de alojamiento o educación. La Comisión siguió también trabajando para reforzar los organismos nacionales de igualdad establecidos con arreglo a las directivas para luchar contra la discriminación y dar apoyo a las víctimas de discriminación.
La Agenda Europea de Seguridad aprobada en 2015 61 se propone ofrecer a los Estados miembros las herramientas para luchar contra los desafíos de seguridad a corto y a largo plazo. En este contexto, la Comisión ha iniciado diálogos «EU Pilot» con doce Estados miembros que no cumplían con sus obligaciones respecto del Reglamento sobre precursores de explosivos 62 . La Comisión ha continuado sus esfuerzos para garantizar la plena transposición y aplicación correcta de la Directiva relativa a la prevención y lucha contra la trata de seres humanos y a la protección de las víctimas 63 y la Directiva relativa a la lucha contra los abusos sexuales y la explotación sexual de los menores y la pornografía infantil 64 . Además, en el transcurso de 2015, los Estados miembros tenían que transponer la Directiva relativa a los ataques contra los sistemas de información 65 . La Comisión incoó procedimientos de infracción contra los Estados miembros que no cumplieron con sus obligaciones. Por otra parte, se está dando prioridad en la Agenda a la correcta transposición y aplicación de los instrumentos del antiguo «tercer pilar» en el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal.
El período transitorio previsto en el Protocolo (n.º 36) del Tratado de Lisboa finalizó el 1 de diciembre de 2014. Con ello, se levantaron las limitaciones al control judicial del TJUE y a las facultades de la Comisión en virtud del artículo 258 del TFUE para controlar la aplicación de la legislación de la UE en lo relativo a la cooperación policial y judicial en materia penal.
La correcta transposición y aplicación de los instrumentos del antiguo tercer pilar es esencial para el buen funcionamiento de las políticas de la UE sobre libertad, seguridad y justicia. Para obtener un panorama preciso y completo de la aplicación de esos instrumentos, y para que pueda desempeñar su papel de guardiana de los Tratados, la Comisión invitó a todos los Estados miembros a notificar sus medidas nacionales de transposición de los instrumentos que les son aplicables antes del 15 de marzo de 2015, fecha que se amplió hasta el 15 de mayo de 2015.
Aunque la Comisión recibió un gran número de notificaciones, algunos Estados miembros no notificaron medida alguna de transposición respecto de algunos de estos instrumentos. En diciembre de 2015, la Comisión se puso en contacto con aquellos que no habían comunicado las medidas completas de transposición de los siguientes instrumentos:
la Decisión Marco 2006/960/JAI del Consejo (también llamada «Iniciativa sueca»);
la Decisión marco 2003/568/JAI del Consejo relativa a la lucha contra la corrupción en el sector privado;
la Decisión marco 2008/841/JAI del Consejo relativa a la lucha contra la delincuencia organizada;
la Decisión marco 2009/315/JAI del Consejo relativa a la organización y al contenido del intercambio de información de los registros de antecedentes penales entre los Estados miembros;
la Decisión marco 2009/829/JAI del Consejo relativa a la orden europea de vigilancia;
la Decisión marco 2008/947/JAI relativa a la libertad vigilada y las penas sustitutivas, y
la Decisión marco 2008/909/JAI relativa al traslado de personas condenadas.
La Comisión también evaluó la conformidad con el Derecho de la UE de las medidas nacionales de transposición notificadas.
7.Hacia una nueva política de migración
Las directrices políticas del Presidente Juncker de julio de 2014 situaron la migración entre las prioridades políticas fundamentales de la Comisión para el período 20142019. En este contexto, en 2015 la Comisión adoptó la Agenda Europea de Migración 66 . La Agenda prevé un nuevo enfoque general que combina políticas internas y externas y está basado en la confianza y solidaridad mutuas entre los Estados miembros y las instituciones de la UE. La Agenda centra la atención en la aplicación efectiva de la legislación de la UE. La aplicación plena y coherente por parte de los Estados miembros de las normas comunes en materia de asilo y migración irregular debe garantizarse mediante un seguimiento sistemático por parte de la Comisión.
Teniendo en cuenta la Agenda, en 2015 la Comisión dio prioridad al trabajo sobre infracciones de los instrumentos jurídicos relativos al asilo, con una atención especial a la rápida tramitación de los casos de transposición tardía. A finales de año, la Comisión había abierto treinta y siete procedimientos de infracción por transposición tardía de los textos refundidos de la Directiva sobre procedimientos de asilo 67 y de la Directiva sobre las normas de acogida 68 . En dos casos de transposición tardía del texto refundido de la Directiva sobre requisitos 69 , la Comisión envió un dictamen motivado a los Estados miembros afectados.
Asimismo, la Comisión llevó a cabo procedimientos de infracción contra algunos Estados miembros por aplicación incorrecta o incumplimiento de la legislación europea en materia de asilo. Entre los ejemplos cabe citar, en particular, las deficiencias sistemáticas (abordadas en una segunda carta de emplazamiento complementaria a Grecia) y, en el caso de Hungría, la conformidad de la legislación que acababa de aprobarse con el acervo de la UE en materia de asilo y con la Carta de los Derechos Fundamentales. Asimismo, la Comisión incoó procedimientos de infracción contra cuatro Estados miembros por la incorrecta aplicación del Reglamento Eurodac 70 . Estos procedimientos se referían a la obligación de tomar las impresiones dactilares de las personas que solicitan asilo o que entran de forma irregular a través de fronteras exteriores, y de remitir tales impresiones dactilares al sistema Eurodac.
La correcta aplicación de la Directiva sobre el retorno 71 es fundamental para alcanzar los objetivos de la Agenda en materia de lucha y prevención de la migración irregular. En este ámbito, la Comisión envió escritos administrativos a los Estados miembros sobre la expedición de las decisiones de retorno y sobre su ejecución en conformidad con la Directiva relativa al retorno. La Comisión también ha incoado un procedimiento de infracción contra un Estado miembro por la aplicación incorrecta de la Directiva.
La Comisión informó periódicamente al público sobre la situación en la que se encuentra la aplicación del acervo de la UE en materia de asilo 72 .
8.Colaborar con los Estados miembros para garantizar la correcta aplicación de la legislación de la UE
Uno de los objetivos principales del paquete «Legislar mejor» es garantizar que la legislación de la UE se aplique correctamente por parte de los Estados miembros. La forma en la que vaya a aplicarse la nueva legislación debe tomarse en consideración ya durante su diseño y mucho antes de su aprobación. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia del TJUE, los Estados miembros deben informar a la Comisión de forma clara y precisa del modo como incorporan las directivas de la UE a su ordenamiento interno 73 .
Además, en casos justificados el legislador, a propuesta de la Comisión, introduce un considerando que hace referencia al compromiso de los Estados miembros de remitir documentos explicativos a la Comisión, junto con el texto sobre las medidas nacionales de transposición (véase el apartado 8.2).
Planes de aplicación: situación
En el paquete «Legislar mejor», la Comisión se comprometió a ayudar activamente a los Estados miembros a transponer y aplicar la legislación elaborando planes de aplicación para determinadas directivas y reglamentos. Aunque la responsabilidad de la aplicación del Derecho de la UE corresponde a los Estados miembros, los planes de aplicación tienen por objeto ayudarlos a aplicar la ley con eficacia y prontitud. Los planes determinan cuáles son los retos a los que se enfrentarán los Estados miembros, que deben ser tenidos en cuenta cuando se preparen para transponer y aplicar la legislación. Los planes ofrecen también una amplia gama de instrumentos para ayudar a los Estados miembros a aplicar la legislación de la UE, como, por ejemplo, documentos de orientación, grupos de expertos o sitios web especializados.
La Comisión acompañó de planes de aplicación cinco propuestas de directiva (una relativa al empleo y la inclusión social, y las cuatro restantes relativas al medio ambiente), que la Comisión publicó en 2015.
Se elaboró un plan de aplicación para la propuesta de la Comisión sobre una directiva para facilitar el acceso de los consumidores con discapacidad a una serie de productos y servicios 74 . El plan presenta de forma resumida la asistencia de la Comisión a los Estados miembros en los siguientes ámbitos principales de riesgo:
la correcta transposición de la Directiva en un plazo de dos años y su correcta aplicación a partir de los seis años siguientes a su aprobación;
la adecuada supervisión y evaluación de la Directiva, que se llevará a cabo mediante la elaboración de informes cada cinco años, y
los esfuerzos necesarios para garantizar el conocimiento de los consumidores de los productos y servicios que aborda la Directiva. Estos objetivos exigirán una estrecha colaboración con los operadores económicos, las partes interesadas y las autoridades nacionales.
Hubo otro plan de aplicación que acompañó a cuatro propuestas de directivas que forman parte del paquete «economía circular» 75 . Estas propuestas modificarían seis directivas relativas a la gestión de residuos: relativas a los residuos 76 , a los envases y residuos de envases 77 , al vertido de residuos 78 , a los vehículos al final de su vida útil 79 , las pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y acumuladores 80 , y a los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos 81 . El plan identifica los siguientes problemas de aplicación y propone las consiguientes acciones de apoyo por parte de la Comisión:
alcanzar los objetivos fijados en los plazos establecidos. Esto implica el desarrollo de infraestructuras para la recogida selectiva y el tratamiento de residuos, la actualización de los planes de gestión, ejecución y coordinación entre autoridades a todos los niveles, la reducción del uso de vertederos y la aplicación de instrumentos económicos, y
el seguimiento y la presentación de informes sobre calidad. Esto incluye la mejora de la recogida de datos y el desarrollo de sistemas de verificación de datos y sistemas de información más fiables.
La Comisión considera que estos planes ayudarán a los Estados miembros a transponer y aplicar de manera efectiva las directivas propuestas. La Comisión supervisará el uso que los Estados miembros hagan de los planes de aplicación.
Documentos explicativos: situación
Las instituciones de la UE y los Estados miembros acordaron en 2011 que los Estados miembros, a la hora de notificar las medidas nacionales de transposición a la Comisión, puedan también tener que proporcionar información sobre el modo en el que hubieran transpuesto las directivas a su legislación 82 . La Comisión puede solicitar a los Estados miembros que presenten esta información de apoyo («documentos explicativos») en casos justificados 83 .
Los documentos explicativos desempeñan un papel fundamental en la promoción de una buena comprensión de las medidas nacionales de transposición. Permiten comprender el control del cumplimiento: sin los documentos, sería necesarios un número considerable de recursos y numerosos contactos con las autoridades nacionales para hacer un seguimiento de la evolución de los métodos de transposición en todos los Estados miembros. Dado que las medidas de transposición deben fusionarse con el complejo marco jurídico vigente, el consiguiente ejercicio de transposición acarrea la necesidad de examinar cientos de medidas.
En 2015, la Comisión solicitó documentos explicativos para doce de las catorce propuestas de directiva presentadas al Parlamento Europeo y al Consejo. La Comisión solicitó documentos explicativos para siete de las treinta y ocho directivas aprobadas por el Parlamento y el Consejo a lo largo del año. En los siete casos, se mantuvo en el texto final el considerando que se refiere a la necesidad de aportar tales documentos.
Durante el año 2015, los Estados miembros hubieron que transponer cincuenta y seis directivas 84 . Se habían comprometido a presentar documentos explicativos para once de ellas 85 . El proceso de evaluación de las medidas nacionales para estas Directivas está en curso, por lo que la Comisión todavía no puede extraer conclusiones sobre la calidad de los documentos explicativos recibidos.
Dos de las once directivas para las que los Estados miembros se habían comprometido a facilitar documentos explicativos están relacionadas con el medio ambiente. La Comisión recibió doce documentos explicativos en el caso de la Directiva relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas 86 , y trece en el caso de la Directiva sobre las sustancias prioritarias en el ámbito de la política de aguas 87 . Estos documentos ayudaron a la Comisión a evaluar la transposición de estas directivas en los Estados miembros en cuestión. Un ejemplo de buena práctica fueron las tablas de correspondencia presentadas por Hungría en relación con la Directiva relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas. Las tablas de correspondencia eran de buena calidad y contenían los detalles necesarios, lo que permitió a la Comisión evaluar el carácter integral de la transposición de Hungría de esta importante directiva a su legislación nacional.
Cuatro de las once directivas corresponden al ámbito de los mercados financieros. Los Estados miembros enviaron a la Comisión once documentos explicativos sobre la Directiva relativa a la contabilidad 88 , cinco sobre la Directiva relativa a la transparencia 89 , nueve sobre la Directiva relativa a los sistemas de garantía de depósitos 90 y trece sobre la Directiva Ómnibus II 91 . En muchos casos, los documentos explicativos facilitados son tablas de correspondencia que, en general, incluyen información precisa sobre la transposición de las disposiciones de la Directiva y sobre las disposiciones nacionales pertinentes. La calidad de los documentos presentados varía. En uno de los casos, además de las disposiciones nacionales de transposición de cada una de las disposiciones de la Directiva relativa a los sistemas de garantía de depósitos, también se recogen las disposiciones que no han sido transpuestas y por qué, y las opciones y facultades discrecionales que se han ejercido. En los demás casos, los documentos explicativos presentados para la Directiva Ómnibus II, que modifica dos directivas anteriores 92 , están incompletos. Se refieren únicamente a una de las directivas modificadas y no ofrecen una visión general de la transposición de las otras partes de la Directiva modificativa.
Dos de las once directivas corresponden al ámbito del transporte. La Comisión recibió seis documentos explicativos de la Directiva por la que se establece un espacio ferroviario europeo único 93 y once para la Directiva sobre el permiso de conducción 94 . La calidad de los documentos relativos a las anteriores directivas parece satisfactoria, lo que facilita a la Comisión la información necesaria. La evaluación de los documentos explicativos relativos a la Directiva sobre el permiso de conducción acaba de comenzar, dado que el plazo de transposición finalizaba el 31 de diciembre de 2015.
Dos de las once directivas se corresponden al ámbito de la migración y los asuntos de interior. Quince Estados miembros presentaron documentos en forma de tablas de correspondencia sobre la transposición de la Directiva sobre procedimientos de asilo 95 . Trece Estados miembros presentaron documentos explicativos relativos a la Directiva sobre las normas de acogida 96 . En casi todos los casos se han presentado tablas de correspondencia detalladas.
La última de las once directivas afecta a la resolución alternativa de litigios en materia de consumo 97 . Para esta Directiva, la Comisión recibió once documentos explicativos. Su calidad parece satisfactoria. Un Estado miembro en particular incluyó comentarios sobre la jurisprudencia nacional y las medidas administrativas que arrojaban luz sobre el sistema nacional. Otro Estado miembro ofreció indicaciones sobre el modo en que se ha llevado a cabo la transposición y sobre las razones por las que no era necesario transponer determinadas medidas puesto que ya existían normas nacionales al respecto (que siempre aparecían copiadas en el documento). Un Estado miembro hizo una referencia clara a las normas transpuestas a nivel descentralizado.
En 2015, los Estados miembros no cumplieron en todos los casos su compromiso de proporcionar documentos explicativos junto con las medidas nacionales de transposición de las directivas a su ordenamiento jurídico. En el caso de los documentos explicativos que sí se presentaron, una primera valoración indica que son de calidad desigual.
La Comisión seguirá informando al Parlamento y al Consejo sobre los documentos explicativos en sus informes anuales sobre la aplicación de la legislación de la UE.
III.Procedimientos de infracción
Hay tres tipos principales de infracciones de la legislación de la UE:
a)falta de notificación: cuando un Estado miembro no notifica a tiempo a la Comisión las medidas que adopta para transponer una Directiva;
b)no conformidad o incumplimiento: cuando la Comisión considera que la legislación de un Estado miembro no se ajusta a los requisitos de la legislación de la UE,
c)aplicación incorrecta o mala aplicación: cuando las autoridades nacionales no aplican correctamente el Derecho de la Unión o no lo aplican en absoluto.
Las infracciones pueden detectarse en investigaciones de la propia Comisión o pueden ser puestas en su conocimiento a raíz de denuncias o peticiones de particulares, empresas, ONG u otras organizaciones. La Comisión asocia de forma activa a los ciudadanos durante la tramitación de sus denuncias y les informa de las decisiones adoptadas en todas las etapas del procedimiento 98 .
Si el diálogo «EU Pilot» con un Estado miembro relativo a una presunta infracción no prospera, o si la urgencia u otro interés superior requieren de una acción inmediata, la Comisión puede decidir incoar un procedimiento de infracción formal de conformidad con el artículo 258 del TFUE. El procedimiento de infracción se divide en una fase precontenciosa y una fase contenciosa.
En la fase precontenciosa, la Comisión envía primero una carta de emplazamiento al Estado miembro en la que solicita una explicación en un plazo determinado. A continuación, si la respuesta del Estado miembro es insatisfactoria o si el Estado miembro simplemente no contesta, la Comisión envía un dictamen motivado pidiendo al Estado miembro que cumpla sus obligaciones en un plazo determinado.
Si el Estado miembro no se atiene al dictamen motivado, la Comisión abre un procedimiento contencioso remitiendo el asunto al Tribunal de Justicia en virtud del artículo 258 del TFUE.
Cuando remita el asunto ante el TJUE porque un Estado miembro haya incumplido su obligación de notificar las medidas de transposición de una directiva legislativa, la Comisión podrá proponer sanciones pecuniarias de conformidad con el artículo 260, apartado 3, del TFUE.
El Tribunal podrá coincidir con la Comisión y declarar que el Estado miembro ha incumplido sus obligaciones con arreglo al Derecho de la UE. Si el Tribunal lo hace pero el Estado miembro continúa sin tomar las medidas necesarias para cumplir con el Derecho de la UE, la Comisión podrá seguir adelante con el procedimiento de infracción en virtud del artículo 260, apartado 2, del TFUE. Esto implica volver a denunciar al Estado miembro ante el Tribunal después de haber enviado una carta de emplazamiento con arreglo al artículo 260, apartado 2, del TFUE. En tales casos, la Comisión puede proponer y el Tribunal puede imponer sanciones pecuniarias en forma de suma a tanto alzado o de sanción por día u otro período especificado.
El Tribunal de Justicia podrá también abordar cuestiones relativas a la conformidad de las leyes nacionales con la legislación de la UE en sus decisiones prejudiciales, en virtud del artículo 267 del TFUE, a petición de los órganos jurisdiccionales nacionales. Aunque las decisiones prejudiciales son distintas de las sentencias por infracción, dan a la Comisión una oportunidad adicional para conseguir que se subsanen las infracciones del Derecho de la Unión derivadas de la normativa nacional o de la aplicación del Derecho. La Comisión realiza un seguimiento sistemático de las decisiones prejudiciales del Tribunal en las que se constata el incumplimiento del Derecho de la UE por parte de las legislaciones nacionales.
IV.Antes de iniciarse un procedimiento de infracción
1.Detectar problemas
Casos de iniciativa propia de la Comisión
El examen de la aplicación de la legislación de la UE lo realiza sobre todo la Comisión por propia iniciativa. Como norma general y salvo que la urgencia u otro interés superior requieran una acción inmediata, cuando la Comisión sospecha que hay un incumplimiento entabla primero una discusión bilateral con el Estado miembro en cuestión a través de «EU Pilot» a fin de encontrar una solución conforme con el Derecho de la Unión (el «EU Pilot» se explica en el punto 2). En 2015 se iniciaron 578 investigaciones «EU Pilot» (777 en 2014).
En 2015, la movilidad y el transporte, la energía y el medio ambiente fueron los tres sectores con mayor número de posibles infracciones (con 96, 84 y 77 nuevos expedientes «EU Pilot» respectivamente). Los Estados miembros más afectados fueron Italia, Portugal y Alemania (37, 30 y 28 nuevos expedientes «EU Pilot» respectivamente).
Denuncias y solicitudes
En 2015, los ciudadanos, las empresas, las ONG y otras organizaciones siguieron teniendo un papel activo en la denuncia de posibles infracciones de la legislación de la UE. No obstante, el número de nuevas denuncias disminuyó por primera vez desde 2011 (en torno a un 9 % respecto de 2014).
El siguiente gráfico recoge otros datos clave de las denuncias de los ciudadanos 99 :
Denuncias públicas abiertas a final de año
|
2963 |
> |
Denuncias abiertas a finales de 2014 |
|
3450 |
> |
Nuevas denuncias registradas en 2015 |
|
3315 |
> |
Denuncias tramitadas en 2015 |
|
= 3098 |
> |
Denuncias abiertas a finales de 2015 |
En 2015 se registraron 3 450 nuevas denuncias. Los tres Estados miembros contra los que se presentó un mayor número de denuncias fueron Italia, España y Alemania.
• Italia: 637 denuncias, la mayoría relacionadas con empleo, asuntos sociales e inclusión (286 denuncias); fiscalidad y unión aduanera (69 denuncias) y mercado interior, industria, emprendimiento y pymes (64 denuncias);
• España: 342 denuncias, especialmente en relación con empleo, asuntos sociales e inclusión (66 denuncias); justicia y consumo (65 denuncias) y mercado interior, industria, emprendimiento y pymes (59 denuncias); y
• Alemania: 274 denuncias, principalmente relacionadas con justicia y consumo (48 denuncias); fiscalidad y unión aduanera (36 denuncias) y mercado interior, industria, emprendimiento y pymes (32 denuncias).
El siguiente gráfico muestra los cinco sectores con mayor número de nuevas denuncias. Estos tres países representan el 72 % de todas las denuncias presentadas contra todos los Estados miembros en 2015.
En 2015 se tramitaron 3 315 denuncias. Una vez evaluadas las denuncias, la Comisión inició diálogos «EU Pilot» con los Estados miembros a fin de aclarar si se habían vulnerado las normas de la UE. No todas las denuncias dieron lugar a diálogos bilaterales con los Estados miembros, y ello por los motivos siguientes: no se había vulnerado la legislación de la UE (2 247), la Comisión no estaba facultada para actuar (152) o la correspondencia no podía considerarse como una denuncia (454). Por tanto, estas 2 853 denuncias se archivaron.
Las denuncias que dieron lugar a debates en el marco de «EU Pilot» se dieron con más frecuencia en relación con: mercado interior, industria, emprendimiento y pymes; fiscalidad y aduanas, y empleo, asuntos sociales e inclusión (76, 55 y 28 expedientes abiertos en virtud de «EU Pilot» respectivamente).
Estas denuncias también afectaron principalmente a Italia, España y Alemania.
• Italia: 30 nuevos expedientes «EU Pilot», la mayoría sobre denuncias relacionadas con fiscalidad y aduanas (8); mercado interior, industria, emprendimiento y pymes (5) y salud y seguridad alimentaria (4);
• España: 24 nuevos expedientes «EU Pilot», especialmente sobre denuncias relacionadas con empleo, asuntos sociales e inclusión (7) y mercado interior, industria, emprendimiento y pymes (4); y
• Alemania: 21 nuevos expedientes «EU Pilot», la mayoría relacionados con denuncias sobre mercado interior, industria, emprendimiento y pymes (10) y fiscalidad y aduanas (5).
Mediante peticiones y preguntas, en 2015 el Parlamento Europeo alertó a la Comisión sobre las deficiencias en la forma en que algunos Estados miembros estaban aplicando y ejecutando determinadas leyes de la UE. Estas incluyen:
Medio ambiente: Se envió una carta de emplazamiento a Finlandia por la transposición de la Directiva relativa al acceso del público a la información medioambiental 100 .
En otros cinco casos en materia de medio ambiente, la Comisión inició diálogos bilaterales con los Estados miembros en cuestión. Los casos estaban relacionados con el gas de esquisto, la gestión de los lobos, la aplicación incorrecta de la Directiva relativa a la evaluación medioambiental estratégica 101 y la conformidad de la legislación nacional con los requisitos de la Directiva relativa al acceso del público a la información medioambiental 102 .
Justicia: Una pregunta escrita del Parlamento hizo que la Comisión manifestara sus reservas a un Estado miembro sobre la compatibilidad de su legislación nacional sobre trabajadores del orden público con el principio de libre circulación de personas. Asimismo, a raíz de una petición, la Comisión inició un diálogo bilateral con un Estado miembro sobre sus restricciones al cambio de nombre después del matrimonio.
Fiscalidad: La Comisión inició conversaciones bilaterales con varios Estados miembros sobre los impuestos sobre bienes inmuebles y sobre el impuesto local de residencia pagado por los estudiantes.
2.Solución de problemas
«EU Pilot» es una iniciativa de la Comisión que tiene por objeto encontrar soluciones a problemas relacionados con la aplicación del Derecho de la UE. Cuenta con una base de datos en línea y una herramienta de comunicación. Frecuentemente, con el diálogo a través de «EU Pilot», los problemas pueden resolverse con mayor rapidez y se puede cumplir con las obligaciones que emanan del Derecho de la UE, lo que beneficia a ciudadanos y empresas.
El número de nuevos expedientes «EU Pilot» aumentó gradualmente entre 2011 y 2013 (véase el siguiente gráfico). No obstante, en 2015, esta cifra descendió por debajo de su nivel de 2011: se abrieron 881 nuevos expedientes (una disminución de alrededor del 30 % desde 2014).
El siguiente gráfico muestra las principales cifras de «EU Pilot» en 2015 103 :
Expedientes «EU Pilot» abiertos a final de año
|
1 348 |
> |
Expedientes «EU Pilot» abiertos a finales de 2014 |
|
881 |
> |
Nuevos expedientes «EU Pilot» registrados en 2015 |
|
969 |
> |
Expedientes «EU Pilot» tramitados en 2015 |
|
= 1 260 |
> |
Expedientes «EU Pilot» abiertos a finales de 2015 |
En 2015 se abrieron 881 nuevos expedientes «EU Pilot». De éstos, 295 fueron originados por denuncias y 578 fueron iniciados de oficio por la Comisión.
El siguiente gráfico muestra los sectores en que se abrió la mayor parte de los nuevos expedientes «EU Pilot» en 2015:
En 2015 se tramitaron 969 expedientes «EU Pilot». La Comisión cerró 726 de ellos después de haber recibido respuestas satisfactorias por parte de los Estados miembros en cuestión. Esto representa un porcentaje de resolución del 75 %, exactamente el mismo que en 2014.
En total, se cerraron 243 expedientes «EU Pilot» después de que la Comisión rechazara las respuestas presentadas por los Estados miembros. De ellos, 201 dieron lugar a procedimientos formales de infracción (en 2014 había 325 de tales expedientes). 65 de ellos se habían originado por denuncias; los 136 restantes se abrieron a iniciativa propia de la Comisión.
La mayoría de los expedientes «EU Pilot» que dieron lugar a procedimientos formales de infracción se referían a los siguientes sectores: movilidad y transportes (50 casos); medio ambiente (38); mercado interior, industria, emprendimiento y pymes (29) y fiscalidad y unión aduanera (26). Italia, Francia y España acumularon el mayor número de expedientes «EU Pilot» que dieron lugar a procedimientos de infracción (19, 17 y 16, respectivamente).
A finales de 2015 había abiertos 1 260 expedientes «EU Pilot». La mayoría de ellos correspondían a Italia (111), España (78) y Polonia (74). El medio ambiente continuó siendo el principal sector afectado, con 298 expedientes abiertos, seguido por justicia (191) y fiscalidad y aduanas (141).
El siguiente gráfico muestra la tasa de resolución de expedientes «EU Pilot» (el número de expedientes que la Comisión cerró sin abrir un procedimiento de infracción, por Estado miembro, en 2015) en relación con el número de expedientes tramitados en el mismo año.
Los Estados miembros deben proporcionar una solución al problema en un plazo de 10 semanas (70 días) a partir de la notificación del mismo por parte de la Comisión en el marco de «EU Pilot». El siguiente gráfico muestra el tiempo medio de respuesta por Estado miembro en 2015.
V.Fases de los procedimientos de infracción
1.Fase precontenciosa
En 2015, la Comisión inició 742 nuevos procedimientos mediante el envío de las correspondientes cartas de emplazamiento. El siguiente gráfico muestra la distribución por Estado miembro.
El siguiente gráfico muestra los sectores principales en los que se iniciaron nuevos procedimientos.
Asimismo, la Comisión envió 248 dictámenes motivados a los Estados miembros en 2015. Los principales sectores afectados fueron movilidad y transporte (49), medio ambiente (40), servicios financieros (40) y energía (36).
El cuadro siguiente muestra el desglose por Estado miembro
A finales de 2015, quedaban 1 368 procedimientos de infracción abiertos. Esto representa un ligero aumento con respecto al año anterior pero aun muy inferior al nivel de 2011, como muestra el siguiente gráfico.
El siguiente gráfico muestra el número total de casos de infracción abiertos por Estado miembro a finales de 2015:
El siguiente gráfico muestra el desglose de los casos de infracción abiertos a finales de 2015 por sector:
Incluso después de haber iniciado un procedimiento formal, la Comisión continúa su diálogo con el Estado miembro a fin de lograr el cumplimiento de la normativa. Las estadísticas confirman que los Estados se esfuerzan mucho por solucionar sus infracciones antes de que el Tribunal dicte su resolución 104 .
En 2015, la Comisión cerró:
•474 procedimientos de infracción tras enviar cartas de emplazamiento;
•183 casos tras el envío de dictámenes motivados, y
•12 casos tras tomar la decisión de remitir el asunto al TJUE, pero antes de presentar la solicitud. Asimismo, la Comisión retiró 13 casos del Tribunal antes de que este dictase resolución.
2.Sentencias del Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 258 y al artículo 260, apartado 2, del TFUE
En 2015, el Tribunal dictó 25 sentencias en virtud del artículo 258 del TFUE, de las cuales 18 (82 %) fueron a favor de la Comisión. La mayoría de las sentencias dictadas lo fueron contra:
Polonia (cuatro, todas a favor de la Comisión);
Bélgica (dos, ambas a favor de la Comisión);
Bulgaria (dos, ambas a favor de la Comisión);
Francia (dos, ambas a favor de la Comisión);
Alemania (dos, ambas a favor de la Comisión);
Grecia (dos, ambas a favor de la Comisión);
Luxemburgo (dos, ambas a favor de la Comisión);
Eslovaquia (dos, ambas a favor de Eslovaquia), y
Reino Unido (dos, una de ellas a favor del Reino Unido).
Fiscalidad (9), empleo (6) y medio ambiente (4) fueron los sectores en los que el Tribunal dictó más sentencias en 2015.
Con frecuencia, los Estados miembros adoptan las medidas necesarias para dar pronto cumplimiento a la sentencia del Tribunal. Sin embargo, a finales de 2015 había 85 procedimientos de infracción aún abiertos tras una sentencia del Tribunal, ya que la Comisión consideró que los Estados miembros afectados todavía no habían cumplido las sentencias con arreglo al artículo 258 del TFUE. La mayoría de estos casos afectaba a
Grecia (10), Polonia (8) y España (7) y se relacionaba con los sectores de medio ambiente (35), transporte (12), fiscalidad (9) y sanidad y protección de los consumidores (7).
De estos 85 casos, dos ya se habían remitido por segunda vez al Tribunal. Cuando el Tribunal impone sanciones pecuniarias en virtud del artículo 260, apartado 2, del TFUE, el Estado miembro infractor debe pagar inmediatamente la suma a tanto alzado y continuar pagando la multa periódica hasta que cumpla plenamente con las sentencias primera y segunda del Tribunal. En 2015, el Tribunal de Justicia dictó tres sentencias con arreglo al artículo 260, apartado 2, del TFUE. Impuso multas coercitivas contra Italia 105 y Grecia 106 . A finales de 2015, siete procedimientos de infracción seguían abiertos tras una resolución del Tribunal, de conformidad con el artículo 260, apartado 2, del TFUE.
VI.Transposición de directivas
1.Transposición tardía
La lucha contra la transposición tardía es, desde hace mucho tiempo, una prioridad para la Comisión. Por lo tanto, la Comisión propone sanciones pecuniarias cuando lleva a un Estado miembro ante el TJUE en virtud del artículo 258 y de artículo 260, apartado 3, del TFUE, por no comunicar a tiempo las medidas de transposición de una directiva legislativa (véanse los detalles en el punto VI, apartado 2).
En 2015 hubieron de transponerse 56 directivas, cifra inferior a las 67 de 2014. El número de nuevas infracciones por transposición tardía descendió también ligeramente y pasó a ser de 543 en lugar de 585.
A finales de 2015, todavía quedaban 518 procedimientos de infracción por transposición tardía abiertos, lo que suponía un incremento del 19 % en relación con los 421 casos abiertos a finales de 2014.
El siguiente gráfico muestra las cifras clave sobre procedimientos de infracción por transposición tardía (PITT) incoados por la Comisión en 2015:
Casos de infracción por transposición tardía abiertos a final de año
|
421 |
> |
PITT abiertos a finales de 2014 |
|
543 |
> |
Nuevos PITT registrados en 2015 |
|
446 |
> |
PITT cerrados en 2015 |
|
= 518 |
> |
PITT abiertos a finales de 2015 |
El siguiente gráfico muestra el número de PITT incoados a finales de 2015 por Estado miembro, independientemente del año en que se iniciaran.
El siguiente gráfico muestra los nuevos casos PITT (543 en total) que se incoaron en 2015, por Estado miembro.
Los sectores en los que en 2015 se incoaron nuevos casos figuran en el siguiente gráfico:
Se iniciaron nuevos casos contra 26 Estados miembros por transposición tardía de la Directiva por la que se establece un marco para la reestructuración y la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión 107 . Además, 23 Estados miembros fueron objeto de procedimientos por transposición tardía de la Directiva relativa a los poderes de la Autoridad Europea de Supervisión 108 . Se incoaron veintiún procedimientos por la transposición tardía de la Directiva Solvencia II 109 , la Directiva relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas 110 y la Directiva por la que se establece un espacio ferroviario europeo único 111 .
2.Recursos ante el Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 258 y al artículo 260, apartado 3, del TFUE
Con arreglo al artículo 260, apartado 3, del TFUE, la Comisión puede proponer sanciones pecuniarias incluso cuando remite por primera vez un caso al Tribunal de Justicia en virtud del artículo 258 del TFUE por falta de transposición completa de una directiva legislativa. Esta innovación, introducida en el Tratado de Lisboa, tiene como objetivo ofrecer a los Estados miembros un mayor incentivo para transponer las directivas en los plazos establecidos. La Comisión decide la cuantía de las sanciones pecuniarias que propone en consonancia con la política establecida en su Comunicación sobre la aplicación del artículo 260, apartado 3, del TFUE 112 .
En 2015, la Comisión ha seguido recurriendo ante el Tribunal de Justicia diversos procedimientos de infracción por transposición tardía con una solicitud de multas diarias con arreglo al artículo 260, apartado 3, del TFUE. Cinco Estados miembros fueron llevados ante el Tribunal de Justicia en 2015: Polonia (dos casos) 113 , Alemania 114 , Grecia 115 , Luxemburgo 116 y Eslovenia 117 (uno cada de estos Estados). La Comisión retiró su solicitud al Tribunal de Justicia en un asunto relativo al retraso en la transposición de la Directiva relativa a los residuos 118 por parte de Eslovenia. En otro caso, relativo a la transposición tardía de la Directiva relativa a la protección de los animales utilizados para fines científicos, la Comisión decidió remitir el caso al Tribunal, pero el Estado miembro adoptó las medidas de transposición necesarias antes de que la solicitud se remitiera al TJUE y, de esta forma, evitó el procedimiento judicial.
En 2015, los Estados miembros incrementaron sus esfuerzos para completar la transposición antes de que el Tribunal de Justicia dictara sentencia. No obstante, siguen abiertos cuatro asuntos con una propuesta de multas diarias: dos asuntos contra Polonia, uno contra Grecia y otro contra Luxemburgo.
En un caso, el Estado miembro en cuestión completó la transposición y la Comisión, en consecuencia, retiró el recurso por incumplimiento en una etapa muy tardía del procedimiento judicial
119
. Esta retirada especialmente tardía llevó a la Comisión a considerar la revisión de su política de aplicación del artículo 260, apartado 3, del TFUE
120
para asegurar una transposición más efectiva y puntual de las directivas europeas en los Estados miembros
121
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VII.Conclusiones
El elevado número de procedimientos de infracción iniciados en 2015 demuestra que garantizar la oportuna y correcta aplicación de la legislación de la UE en los Estados miembros sigue siendo un reto importante. La Comisión seguirá reforzando su respuesta cuando se detecten infracciones de la legislación de la UE. La aprobación del paquete «Legislar mejor» en mayo de 2015 facilitará a los Estados miembros el apoyo y la asistencia necesarios durante la fase de aplicación, lo que hará más fácil la tarea de hacer cumplir la legislación de la UE. Como parte de la agenda «Legislar mejor», la Comisión ya ha reforzado su acción preventiva para apoyar a los Estados miembros en el proceso de aplicación de la legislación de la Unión. A este respecto, la Comisión proporciona ayuda y apoyo a los Estados miembros a través de una amplia gama de instrumentos (documentos de orientación, reuniones, talleres, organismos expertos, informes de ejecución y de evaluación posterior, etc.). Al mismo tiempo, la Comisión se propone reforzar el cumplimiento de la legislación de la UE sobre la base de una transposición estructurada y sistemática y de los controles de conformidad de la legislación nacional. Sin embargo, los Estados miembros también deben redoblar sus esfuerzos por cumplir con el Derecho de la UE, en beneficio de los ciudadanos y las empresas por igual.
En consonancia con la prioridad de la Comisión Juncker sobre los expedientes prioritarios («grande en lo grande y pequeño en lo pequeño»), los enfoques actuales de la política de aplicación de la Comisión deben evolucionar con el fin de conseguir una aplicación más eficaz y oportuna. La Comisión hará un balance de esta evolución en una nueva Comunicación relativa a la aplicación del Derecho de la Unión, que tiene por objeto dar un enfoque más estratégico a la aplicación en todos los sectores.