1

Mit ihrem Rechtsmittel beantragt die Europäische Kommission die Aufhebung des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 7. März 2019, Schweden/Kommission (T‑837/16, im Folgenden: angefochtenes Urteil, EU:C:2019:144), mit dem das Gericht den Durchführungsbeschluss C(2016) 5644 final der Kommission vom 7. September 2016 über die Zulassung bestimmter Verwendungen von Bleisulfochromatgelb und Bleichromatmolybdatsulfatrot gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates (im Folgenden: streitiger Beschluss) für nichtig erklärt hat.

2

In den Erwägungsgründen 4, 12, 69, 70, 72 und 73 der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2006 zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH), zur Schaffung einer Europäischen Chemikalienagentur, zur Änderung der Richtlinie 1999/45/EG und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 793/93 des Rates, der Verordnung (EG) Nr. 1488/94 der Kommission, der Richtlinie 76/769/EWG des Rates sowie der Richtlinien 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/EG und 2000/21/EG der Kommission (ABl. 2006, L 396, S. 1, und, Berichtigung, ABl. 2007, L 136, S. 3, im Folgenden: REACH‑Verordnung) heißt es:

…

…

…

3

Art. 55 („Zweck der Zulassung und Überlegungen zur Substitution“) der REACH-Verordnung lautet:

„Zweck dieses Titels ist es, sicherzustellen, dass der Binnenmarkt reibungslos funktioniert und gleichzeitig die von besonders besorgniserregenden Stoffen ausgehenden Risiken ausreichend beherrscht werden und dass diese Stoffe schrittweise durch geeignete Alternativstoffe oder -technologien ersetzt werden, sofern diese wirtschaftlich und technisch tragfähig sind. Zu diesem Zweck prüfen alle Hersteller, Importeure und nachgeschalteten Anwender, die einen Antrag auf Zulassung stellen, die Verfügbarkeit von Alternativen und deren Risiken sowie die technische und wirtschaftliche Durchführbarkeit der Substitution.“

4

Art. 56 Abs. 1 der REACH-Verordnung bestimmt in seiner auf den Sachverhalt des Ausgangsrechtsstreits anwendbaren Fassung:

„Ein Hersteller, Importeur oder nachgeschalteter Anwender darf einen Stoff, der in Anhang XIV aufgenommen wurde, nicht zur Verwendung in Verkehr bringen und nicht selbst verwenden, es sei denn,

5

In Art. 58 Abs. 1 der REACH-Verordnung heißt es:

„Entscheidungen über die Aufnahme von Stoffen nach Artikel 57 in Anhang XIV sind nach dem in Artikel 133 Absatz 4 genannten Verfahren zu erlassen. In den Entscheidungen wird für jeden Stoff Folgendes angegeben:

…

…“

6

Art. 60 der REACH-Verordnung bestimmt:

„(1)   Entscheidungen über Zulassungsanträge nach diesem Titel trifft die Kommission.

(2)   Unbeschadet des Absatzes 3 wird eine Zulassung erteilt, wenn das Risiko für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt, das sich aus der Verwendung des Stoffes aufgrund der in Anhang XIV aufgeführten inhärenten Eigenschaften ergibt, nach Anhang I Abschnitt 6.4 und wie im Stoffsicherheitsbericht des Antragstellers dokumentiert, unter Berücksichtigung der Stellungnahme des in Artikel 64 Absatz 4 Buchstabe a genannten Ausschusses für Risikobeurteilung angemessen beherrscht wird. Bei der Erteilung der Zulassung und bei den jeweiligen dort festgelegten Bedingungen berücksichtigt die Kommission alle zum Zeitpunkt der Entscheidung bekannten Einleitungen, Emissionen und Freisetzungen einschließlich der Risiken im Zusammenhang mit einer diffusen oder weit verbreiteten Verwendung.

…

(4)   In Fällen, in denen die Zulassung nach Absatz 2 nicht erteilt werden kann, oder für die in Absatz 3 aufgeführten Stoffe kann eine Zulassung nur erteilt werden, wenn nachgewiesen wird, dass der sozioökonomische Nutzen die Risiken überwiegt, die sich aus der Verwendung des Stoffes für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt ergeben, und wenn es keine geeigneten Alternativstoffe oder ‑technologien gibt. Diese Entscheidung ist nach Berücksichtigung aller folgenden Aspekte und unter Berücksichtigung der Stellungnahmen der in Artikel 64 Absatz 4 Buchstaben a und b genannten Ausschüsse für Risikobeurteilung und für sozioökonomische Analyse zu treffen:

(5)   Bei der Beurteilung, ob geeignete alternative Stoffe oder Technologien verfügbar sind, berücksichtigt die Kommission alle maßgeblichen Aspekte einschließlich der folgenden:

…“

7

Art. 64 der REACH-Verordnung sieht vor, dass die Europäische Chemikalienagentur (ECHA) eine Konsultation der Öffentlichkeit sowie ihres Ausschusses für Risikobeurteilung und ihres Ausschusses für sozioökonomische Analyse durchführt.

8

Nach Art. 133 der REACH-Verordnung wird die Kommission von einem Ausschuss unterstützt (im Folgenden: REACH-Ausschuss).

9

Die in den Rn. 1 bis 30 des angefochtenen Urteils dargestellte Vorgeschichte des Rechtsstreits kann für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens wie folgt zusammengefasst werden.

10

Bleisulfochromatgelb und Bleichromatmolybdatsulfatrot sind Pigmente, die wegen ihrer Haltbarkeit, ihrer hellen Farbe und ihres Glanzes in Lacken und Anstrichen, u. a. für Brücken und Eisenkonstruktionen, zur Erfüllung einer Signalfunktion oder für gelbe Straßenmarkierungen, häufig verwendet werden.

11

Diese Pigmente wurden durch die Verordnung (EU) Nr. 125/2012 der Kommission vom 14. Februar 2012 zur Änderung des Anhangs XIV der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 (ABl. 2012, L 41, S. 1) wegen ihrer krebserzeugenden und fortpflanzungsgefährdenden Eigenschaften in das Verzeichnis der besonders besorgniserregenden Stoffe in diesem Anhang aufgenommen. Folglich waren ihr Inverkehrbringen und ihre Verwendung ab dem 21. Mai 2015 zulassungspflichtig.

12

Die DCC Maastricht BV stellte am 19. November 2013 einen Zulassungsantrag für das Inverkehrbringen der beiden streitigen Pigmente für sechs für diese beiden Stoffe identische Verwendungen. Dieser Antrag erwähnt folgende nicht abschließenden Beispiele für Erzeugnisse, die von den darin genannten Verwendungen betroffen sind und die nach Auffassung des Antragstellers die von den Pigmenten erbrachten technischen Leistungen erfordern: Verdeck-Abdeckungen für Kraftfahrzeuge, Warnschilder, Behälter für pharmazeutische Abfälle, Rohre für die petrochemische Industrie, Kräne, landwirtschaftliche Maschinen, Straßenausrüstungen, Stahlbrücken, Tresore und Stahlcontainer.

13

Die ECHA führte gemäß Art. 64 Abs. 2 der REACH-Verordnung eine öffentliche Konsultation durch, um interessierten Kreisen Gelegenheit zur Übermittlung von Informationen über alternative Stoffe oder Technologien zu geben. Im Rahmen dieser Konsultation äußerten sich Hersteller aus der Union, nachgeschaltete Anwender der streitigen Pigmente, Branchenorganisationen, Mitgliedstaaten und einige Nichtregierungsorganisationen. Sodann gaben der Ausschuss für Risikobeurteilung und der Ausschuss für sozioökonomische Analyse nach Art. 64 Abs. 3 ff. dieser Verordnung Stellungnahmen zu jeder der betroffenen Verwendungen ab.

14

Schließlich wurde der Zulassungsantrag vom REACH-Ausschuss geprüft. In der Diskussion, die im REACH-Ausschuss stattfand, teilten zwei Mitgliedstaaten und das Königreich Norwegen mit, in ihrem Hoheitsgebiet würden keine Bleichromate als Pigment in den Farben für gelbe Straßenmarkierungen benutzt. In einem dieser Mitgliedstaaten sei die Verwendung von Bleichromaten für die Straßenmarkierung schon vor 20 Jahren verboten worden. Die Kommission legte den Mitgliedern des REACH-Ausschusses den Entwurf ihres Beschlusses zur Abstimmung vor. 23 Mitgliedstaaten stimmten für den Entwurf, während drei Mitgliedstaaten, darunter das Königreich Schweden, dagegen stimmten. Zwei Mitgliedstaaten enthielten sich.

15

Am 7. September 2016 erließ die Kommission den streitigen Beschluss.

16

Die beantragte Zulassung wurde auf der Grundlage von Art. 60 Abs. 2 der REACH-Verordnung nicht erteilt, da das Risiko nach Ansicht der Kommission nicht angemessen beherrscht wird. Mit dem streitigen Beschluss erteilte sie hingegen den im Antrag genannten Verwendungen auf der Grundlage von Art. 60 Abs. 4 dieser Verordnung die Zulassung und knüpfte diese an Beschränkungen und Anforderungen.

17

In Art. 1 Abs. 1 und 2 des streitigen Beschlusses ließ die Kommission die im Zulassungsantrag beschriebenen Verwendungen der streitigen Bleichromate zu, unter der Voraussetzung, dass die Leistungen der die streitigen Stoffe enthaltenden Vormischungen, Anstrichfarben, Farbmischungen und Fertigerzeugnisse hinsichtlich ihrer Funktionalität, Intensität der Farbgebung, Opazität (Dissimulationsfähigkeit), Dispergierbarkeit, Witterungsbeständigkeit, Hitzebeständigkeit, Nichtauswaschbarkeit oder einer Kombination davon nur bei Verwendung dieser Stoffe technisch durchführbar sind und dass diese Leistungen für die beabsichtigte Verwendung notwendig sind.

18

Art. 1 Abs. 3 Buchst. c dieses Beschlusses beschränkt die Menge an Bleisulfochromatgelb und Bleichromatmolybdatsulfatrot auf 2100 bzw. 900 Tonnen pro Jahr, die vom Zulassungsinhaber für die zugelassenen Verwendungen in Verkehr gebracht werden dürfen.

19

Nach Art. 1 Abs. 3 Buchst. d des streitigen Beschlusses wird die Zulassung aller Verwendungen an die Auflage geknüpft, dass die dem Zulassungsinhaber nachgeschalteten Anwender der ECHA spätestens am 30. Juni 2017 Informationen über die Eignung und die Verfügbarkeit der Alternativen für die betroffenen Verwendungen zu geben hatten, wobei sie die Notwendigkeit der Verwendung der streitigen Stoffe im Einzelnen rechtfertigen mussten.

20

Nach Art. 1 Abs. 3 Buchst. e des streitigen Beschlusses wurde die Zulassung mit der Auflage erteilt, dass ihr Inhaber der Kommission spätestens am 31. Dezember 2017 einen Bericht mit den in Art. 1 Abs. 3 Buchst. d des Beschlusses genannten Angaben zu übermitteln hatte. In diesem Bericht musste er die Beschreibung der zugelassenen Verwendungen aufgrund der von den nachgeschalteten Anwendern gegebenen Informationen über die Alternativen präzisieren.

21

In Art. 1 Abs. 4 des streitigen Beschlusses heißt es in Bezug auf die Verwendung für Straßenmarkierungen im Wesentlichen, dass die Zulassung nicht in den Mitgliedstaaten gilt, nach deren Recht die Verwendung von Bleichromaten für Straßenmarkierungen verboten ist.

22

Schließlich läuft der in Art. 60 Abs. 9 Buchst. e der REACH-Verordnung genannte Überprüfungszeitraum nach Art. 2 Abs. 2 dieses Beschlusses für zwei Verwendungen der streitigen Stoffe, nämlich die professionelle Verwendung von Anstrichfarben auf metallischen Oberflächen und die professionelle Verwendung von pigmenthaltigen festen oder flüssigen farbigen Vormischungen und vorgemischten Stoffen für thermoplastische Straßenmarkierungen, am 21. Mai 2019 und für die vier anderen mit diesem Beschluss zugelassenen Verwendungen am 21. Mai 2022 ab.

23

Mit am 28. November 2016 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangener Klageschrift erhob das Königreich Schweden Klage auf Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses.

24

Mit dem angefochtenen Urteil erklärte das Gericht diesen Beschluss für nichtig, da die Kommission einen Rechtsfehler bei der Prüfung der Nichtverfügbarkeit von Alternativen begangen habe.

25

Die Kommission beantragt, das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache an das Gericht zurückzuverweisen und hilfsweise, im Fall der Zurückweisung des Rechtsmittels, die Aufrechterhaltung der Wirkungen des für nichtig erklärten Beschlusses anzuordnen. Die ECHA ist dem Rechtsstreit als Streithelferin der Kommission beigetreten.

26

Das Königreich Schweden beantragt, das Rechtsmittel in vollem Umfang zurückzuweisen und die Wirkungen des für nichtig erklärten Beschlusses aufrechtzuerhalten. Das Königreich Dänemark, die Republik Finnland und das Europäische Parlament sind dem Rechtsstreit als Streithelfer des Königreichs Schweden beigetreten.

27

Zur Begründung dieses Antrags macht die Kommission drei Rechtsmittelgründe geltend.

28

Die Kommission wendet sich zwar nicht gegen den vom Gericht in dem angefochtenen Urteil eingenommenen Standpunkt, dass es Sache des Antragstellers sei, das Nichtvorliegen einer technisch und wirtschaftlich tragfähigen Alternative für die genannten Verwendungen nachzuweisen, sie beanstandet allerdings das vom Gericht geforderte Beweismaß. Das Gericht habe unerfüllbare Beweisanforderungen gestellt, als es in Rn. 79 des angefochtenen Urteils entschieden habe, dass, wenn „weiterhin Ungewissheiten hinsichtlich des Tatbestandsmerkmals der Nichtverfügbarkeit von Alternativen [bestünden], ... im Ergebnis zu entscheiden [sei], dass der Antragsteller der Beweislast nicht genügt [habe]“. Jede technische und wissenschaftliche Beurteilung sei nämlich naturgemäß schon allein deshalb mit Unsicherheit behaftet, weil sie durch Informationen widerlegt werden könne, die bei ihrer Durchführung nicht verfügbar gewesen seien. Derselbe Rechtsfehler sei in den Rn. 81, 85, 86, 90 und 101 des angefochtenen Urteils wiederholt worden.

29

Die Kommission räumt ein, dass es auf dem Markt Alternativen für die genannten Verwendungen gebe, weist aber darauf hin, dass diese nicht dieselben Leistungen wie der in Rede stehende Stoff erbrächten. Da eine Nullschwelle für den Leistungsverlust der Alternativen angewandt worden sei und die in Betracht gezogenen Alternativen nicht das gewünschte Niveau an technischer Leistung erreicht hätten, ist die Kommission der Ansicht, dass sie zu Recht angenommen habe, dass es keine technisch tragfähige Alternative gebe.

30

Das Königreich Schweden, das Königreich Dänemark und das Parlament beantragen, diesen Rechtsmittelgrund als unzulässig zurückzuweisen. Wie die Republik Finnland sind sie zudem der Ansicht, dass er unbegründet sei.

31

Mit ihrem ersten Rechtsmittelgrund macht die Kommission geltend, dass das Gericht an den Antragsteller unerfüllbare Beweisanforderungen gestellt habe, indem es von ihm verlangt habe, die Nichtverfügbarkeit von technisch und wirtschaftlich tragfähigen Alternativen für die genannten Verwendungen in einer Art und Weise nachzuweisen, die keine Unsicherheit fortbestehen lasse. Ein solches Erfordernis, das in den Rn. 79, 81, 85, 86, 90 und 101 des angefochtenen Urteils wiederholt werde, sei rechtsfehlerhaft.

32

Diese Passagen des angefochtenen Urteils können jedoch in ihrem Kontext nicht so verstanden werden, dass sie dem Antragsteller oder der Kommission die Verpflichtung auferlegen, die Nichtverfügbarkeit von technisch und wirtschaftlich tragfähigen Alternativen zu einem bestimmten Stoff für eine bestimmte Verwendung mit absoluter Sicherheit nachzuweisen.

33

Es ist nämlich darauf hinzuweisen, dass sich Rn. 79 des angefochtenen Urteils aus nicht bestrittenen Feststellungen des Gerichts in den beiden vorstehenden Randnummern dieses Urteils ergibt. In Rn. 77 dieses Urteils hat das Gericht aus einem Vergleich von Art. 60 Abs. 4 und dem 69. Erwägungsgrund der REACH-Verordnung zu Recht abgeleitet, dass es Sache des Antragstellers sei, nachzuweisen, dass keine geeignete Alternative verfügbar sei. In der folgenden Randnummer des genannten Urteils hat es zu Recht entschieden, dass die Kommission nach Art. 60 Abs. 4 und 5 der REACH-Verordnung verpflichtet sei, zu prüfen, ob die Voraussetzungen nach Art. 60 Abs. 4 tatsächlich erfüllt seien. In Rn. 79 des angefochtenen Urteils hat das Gericht aus den beiden vorstehenden Randnummern dieses Urteils im Wesentlichen den Schluss gezogen, dass, wenn die Kommission nach Abschluss ihrer Prüfung und in Anbetracht der vom Antragsteller und von anderen Personen insgesamt beigebrachten oder von ihr zusammengetragenen Beweise der Ansicht sei, dass der Antragsteller den von ihm zu führenden Nachweis nicht erbracht habe, die beantragte Zulassung verweigern müsse. Entgegen dem Vorbringen der Rechtsmittelführerin enthält Rn. 79 des angefochtenen Urteils somit keine Beurteilung des „Beweismaßes“, das vom Antragsteller gefordert wird bzw. von der Kommission zugrunde gelegt werden kann.

34

Im Übrigen hat das Gericht in den Rn. 81 und 85 des angefochtenen Urteils, die zusammen zu lesen sind, darauf hingewiesen, dass die Zulassungsentscheidung der Kommission nicht allein auf Vermutungen gestützt werden dürfe, die durch die der Kommission zur Verfügung stehenden Informationen weder bestätigt noch widerlegt würden (vgl. entsprechend Urteil vom 17. September 2009, Kommission/MTU Friedrichshafen, C‑520/07 P, EU:C:2009:557, Rn. 52 und 53). Diese beiden Randnummern des angefochtenen Urteils dürfen daher nicht so verstanden werden, dass sie die Kommission verpflichten, vom Antragsteller ein unzumutbares Beweismaß zu verlangen.

35

Zudem hat das Gericht in Rn. 86 des angefochtenen Urteils anerkannt, dass die Kommission die beantragte Zulassung erteilen könne, wenn die insoweit fortbestehenden Unsicherheiten unerheblich seien, sofern sich die Kommission äußere, nachdem sie eine genauere Prüfung vorgenommen und eine ausreichende Zahl relevanter und verlässlicher Informationen geprüft habe, was nach Ansicht des Gerichts vorliegend nicht der Fall war. Somit ist es nicht davon ausgegangen, dass die Kommission keinerlei Unsicherheit über die Nichtverfügbarkeit von Alternativen fortbestehen lassen dürfe.

36

Schließlich betreffen Rn. 90 des angefochtenen Urteils, in dem bestimmte der Kommission im öffentlichen Konsultationsverfahren vorgelegte Dokumente wiedergegeben werden, und Rn. 101 dieses Urteils, in dem das Gericht darauf hingewiesen hat, dass die Kommission die Gründe nicht erläutert habe, aus denen die vom Königreich Schweden angeführten Alternativen nicht hätten verwendet werden können, nicht das Beweismaß, das die Kommission verlangen muss. Insbesondere bringt Rn. 101 vielmehr die fehlende Begründung des streitigen Beschlusses im Hinblick auf die Nichtverfügbarkeit von Alternativen für Bleichromate zum Ausdruck.

37

Nach alledem ist der erste Rechtsmittelgrund als unbegründet zurückzuweisen, ohne dass seine Zulässigkeit geprüft zu werden braucht.

38

Mit ihrem dritten Rechtsmittelgrund, der vor dem zweiten zu prüfen ist, macht die Kommission in einem ersten Teil geltend, dass das Gericht in seiner Begründung durchgehend und insbesondere in den Rn. 86, 97 und 98 des angefochtenen Urteils die Tatsache verkannt habe, dass der streitige Beschluss eine Teilzulassung für bestimmte Verwendungen von Bleichromaten darstelle, für die festgestellt worden sei, dass es keine tragfähigen Alternativen gebe, und keine Zulassung für alle in dem Antrag genannten Verwendungen. Mit dem streitigen Beschluss sei nur eine Zulassung in Bezug auf die Verwendungen, für die es keine Alternativen gegeben habe, erteilt worden.

39

Mit dem zweiten Teil des dritten Rechtsmittelgrundes trägt die Kommission vor, dass das Gericht einen Rechtsfehler begangen habe, als es angenommen habe, dass die in dem streitigen Beschluss angeführten Auflagen zeigten, dass die Nichtverfügbarkeit von Alternativen nicht ordnungsgemäß festgestellt worden sei. Es müsse möglich sein, den Umfang der Zulassung mittels objektiver Kriterien zu begrenzen und die zugelassenen Verwendungen anhand der beantragten Funktionen zu definieren, wie dies in Art. 1 Abs. 3 Buchst. d und e des streitigen Beschlusses geschehen sei. Sie habe die mit einem Ermessensspielraum verbundene Aufgabe der Beurteilung von Alternativen nicht auf die zuständigen Behörden übertragen, und keine Passage des Beschlusses könne in diesem Sinne verstanden werden. Die in der REACH-Verordnung vorgesehene Zuständigkeitsverteilung würde missachtet, und es könnte nachteilige Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt haben, wenn die Beschränkung des Anwendungsbereichs einer Zulassung mit der Nichtdurchführung der Beurteilung von Alternativen verwechselt werde oder es nicht gestattet werde, dass die Mitgliedstaaten Aufgaben im Bereich der Überwachung der Einhaltung der Anforderungen und der Prüfung im Kontext der Zulassung eines bestimmten Stoffs wahrnähmen.

40

Das Königreich Schweden, das Königreich Dänemark, die Republik Finnland und das Parlament beantragen, den dritten Rechtsmittelgrund als unbegründet zurückzuweisen, wobei das Königreich Dänemark überdies geltend macht, dass er unzulässig sei.

41

Mit ihrem dritten Rechtsmittelgrund wirft die Kommission dem Gericht vor, den streitigen Beschluss falsch ausgelegt zu haben, indem es in den Rn. 86, 97 und 98 des angefochtenen Urteils zum einen davon ausgegangen sei, dass sie alle in dem Antrag genannten Verwendungen zugelassen habe, während sie nur eine Teilzulassung erteilt habe, und zum anderen angenommen habe, dass sie ihre Beurteilung der Nichtverfügbarkeit von Alternativen nach Art. 60 Abs. 4 der REACH-Verordnung nicht abgeschlossen habe.

42

Erstens ist darauf hinzuweisen, dass das Gericht entgegen dem Vorbringen der Kommission in keiner der angeführten Randnummern davon ausgegangen ist, dass durch den streitigen Beschluss alle in dem Antrag genannten Verwendungen zugelassen würden. In Auslegung von Art. 1 Abs. 1 und 2 dieses Beschlusses hat das Gericht in Rn. 97 des angefochtenen Urteils vielmehr festgestellt, dass „der Hinweis darauf, dass die Verwendung der streitigen Bleichromate auf die Fälle beschränkt wird, in denen die Leistungen der diese Bleichromate enthaltenden Stoffzusammensetzungen wirklich notwendig sind,... darauf hinaus[läuft], zu erklären, dass der nachgeschaltete Anwender immer dann, wenn er eine Alternative findet, die streitigen Bleichromate nicht mehr verwenden darf“. Folglich geht der erste Teil des dritten Rechtsmittelgrundes in tatsächlicher Hinsicht fehl.

43

Zweitens ist es richtig, dass das Gericht angenommen hat, dass die Kommission keine hinreichende Prüfung von Alternativen durchgeführt habe. Um zu diesem Ergebnis zu gelangen, hat das Gericht in Rn. 81 des angefochtenen Urteils festgestellt, dass Art. 60 Abs. 4 der REACH-Verordnung es der Kommission nicht gestatte, eine Zulassung auf der Grundlage bloßer Vermutungen zu erteilen, was von der Kommission im Rahmen des vorliegenden Rechtsmittelverfahrens nicht bestritten wird. Sodann hat es insbesondere in den von der Kommission genannten Rn. 97 und 98 die Erwägungen dargelegt, die es zu dem Ergebnis kommen ließen, dass die Kommission aus dem Zustand der Unsicherheit nicht herausgekommen sei, in dem sie sich hinsichtlich der Verfügbarkeit von Alternativen befunden habe.

44

In diesem Zusammenhang ist erstens darauf hinzuweisen, dass das Gericht in Rn. 97 des angefochtenen Urteils den Umstand, dass die Kommission in Art. 1 Abs. 1 und 2 des streitigen Beschlusses die Zulassung der Verwendung der in Rede stehenden Bleichromate formell auf die Fälle beschränkt hat, in denen diese Verwendung notwendig ist, in diesem Sinne ausgelegt hat. Wenn die Kommission diese Auslegung kritisiert und vorträgt, dass sie nur eine auf bestimmte Verwendungen beschränkte Zulassung erteilt habe, ist jedoch darauf hinzuweisen, dass die in Art. 1 Abs. 1 und 2 dieses Beschlusses enthaltene Einschränkung in Wirklichkeit keine ist, da sie lediglich auf eine allgemeine Voraussetzung für die Zulassung eines besonders besorgniserregenden Stoffs nach Art. 60 Abs. 4 der REACH-Verordnung verweist und es daher nicht möglich ist, den Umfang dieser Einschränkung festzulegen.

45

Zweitens ist das Gericht in Rn. 98 des angefochtenen Urteils zu dem Ergebnis gelangt, dass Art. 1 Abs. 3 Buchst. d des streitigen Beschlusses dieselbe Unsicherheit der Kommission wiedergebe, da er die dem Zulassungsinhaber nachgeschalteten Anwender verpflichtet habe, der ECHA spätestens am 30. Juni 2017 Informationen über die Eignung und die Verfügbarkeit der Alternativen zu geben, wobei sie die Notwendigkeit der Verwendung der streitigen Stoffe im Einzelnen hätten rechtfertigen müssen. Tatsächlich läuft diese Vorschrift darauf hinaus, von den nachgeschalteten Anwendern zusätzliche Informationen zu verlangen, die dazu bestimmt sind, die Voraussetzung der Nichtverfügbarkeit von Alternativen für die in Betracht kommenden Verwendungen zu beurteilen, nachdem diese von der Kommission zugelassen wurden. Art. 60 Abs. 4 der REACH-Verordnung gestattet es der Kommission jedoch nicht, die Verwendung eines besonders besorgniserregenden Stoffs zuzulassen, wenn ihn ein anderer geeigneter Stoff ersetzen kann. Daher kann die Kommission eine solche Zulassung nicht erteilen, bevor sie das Nichtvorliegen einer Alternative ordnungsgemäß festgestellt hat.

46

Aus alledem folgt, dass das Gericht zu Recht entschieden hat, dass die Kommission gegen ihre Verpflichtung, die Nichtverfügbarkeit von Alternativen für die verschiedenen in Betracht kommenden Verwendungen von Bleichromaten zu prüfen, verstoßen hat. Der zweite Teil des dritten Rechtsmittelgrundes ist daher zurückzuweisen.

47

Folglich ist der dritte Rechtsmittelgrund als unbegründet zurückzuweisen, ohne dass seine Zulässigkeit geprüft zu werden braucht.

48

Die Kommission trägt vor, das Gericht habe sich insbesondere in den Rn. 86, 90 und 96 des angefochtenen Urteils hinsichtlich des Umfangs der Kontrolle, die es in Bezug auf die Beurteilung der technischen und wirtschaftlichen Durchführbarkeit der Alternativen ausüben müsse, geirrt. Das Gericht habe sich bei der Abwägung der einschlägigen sozialen, wirtschaftlichen und technischen Aspekte an die Stelle der Kommission gesetzt und dabei ihren Ermessensspielraum außer Acht gelassen.

49

Das Gericht habe in den Rn. 86 und 90 angenommen, dass für die Kommission weiterhin Unsicherheit hinsichtlich des Nichtvorliegens von Alternativen bestehe und dass sie infolgedessen gegen ihre Sorgfaltspflicht verstoßen habe. Eine solche Unsicherheit ergebe sich aber nicht aus dem streitigen Beschluss, der im Gegenteil eindeutig darauf hinweise, dass die Kommission ihr Ermessen dahin ausgeübt habe, eine Schwelle anzuwenden, die voraussetze, dass die Ersatzstoffe keine schlechtere technische Leistung aufwiesen, und sodann zu dem Schluss gelangt sei, dass keine Alternative diese Schwelle erreiche. Das Gericht habe geglaubt, eine Unsicherheit erkennen zu können, und der Kommission daher mangelnde Sorgfalt vorgeworfen, da es nicht zwischen diesen beiden Phasen unterschieden habe. Es sei jedoch unmöglich, die technische Durchführbarkeit einer Alternative zu beurteilen, ohne zuvor unter Ermessensausübung darüber zu befinden, inwieweit eine Minderung der Leistung akzeptabel sein könne.

50

Deshalb unterliege die Beurteilung der Alternativen einer Überprüfung auf offensichtliche Fehler, wie das Gericht im Übrigen in den Rn. 246 und 248 seines Urteils vom 4. April 2019, ClientEarth (T‑108/17, EU:T:2019:215), zu Recht entschieden habe. In dem angefochtenen Urteil habe das Gericht jedoch keineswegs festgestellt, dass die Kommission bei der Festlegung, inwieweit eine Minderung der technischen Leistung akzeptabel sei, oder bei der Beurteilung der verfügbaren Alternativen anhand dieser Schwelle einen solchen offensichtlichen Fehler begangen habe.

51

Das Königreich Schweden, das Königreich Dänemark und das Parlament beantragen, den zweiten Rechtsmittelgrund als unzulässig zurückzuweisen. Jedenfalls sind sie, wie auch die Republik Finnland, der Auffassung, dass dieser Rechtsmittelgrund unbegründet sei.

52

Mit ihrem zweiten Rechtsmittelgrund macht die Kommission geltend, dass sich das Gericht insbesondere in den Rn. 86, 90 und 96 in Bezug auf ihren Ermessensspielraum nach Art. 60 Abs. 4 der REACH-Verordnung bei der Festsetzung eines Schwellenwerts für den Verlust an technischer Leistung und daher in Bezug auf die Intensität der ihm obliegenden gerichtlichen Nachprüfung ihrer nach dieser Bestimmung getroffenen Entscheidungen geirrt habe.

53

Erstens ist festzustellen, dass Rn. 86 des angefochtenen Urteils keine allgemeine Feststellung zum Ermessensspielraum der Kommission bei der Festsetzung eines Schwellenwerts für den Verlust an technischer Leistung enthält. Das Gericht hat hingegen die Beurteilung des Tatbestandsmerkmals der Nichtverfügbarkeit von Alternativen durch die Kommission kritisiert. Die Kommission habe die Zulassung zu früh erteilt, bevor sie die Prüfung dieser Voraussetzung ordnungsgemäß abgeschlossen habe. Rn. 86 enthält somit lediglich eine Tatsachenwürdigung, die der Gerichtshof im Rahmen eines Rechtsmittels grundsätzlich nicht zu überprüfen hat.

54

Eine solche Feststellung geht auch nicht aus den Rn. 90 und 96 des angefochtenen Urteils hervor. In Rn. 90 des angefochtenen Urteils hat das Gericht lediglich darauf Bezug genommen, dass einem der Beteiligten des öffentlichen Konsultationsverfahrens zufolge der Schluss gezogen werden könne, dass unter bestimmten Voraussetzungen Alternativen für alle im Zulassungsantrag genannten Verwendungen auf dem Markt der Union verfügbar seien. Ebenso hat das Gericht in Rn. 96 des angefochtenen Urteils lediglich dargelegt, dass aus den Erwägungsgründen 8, 9 und 12 des streitigen Beschlusses hervorgehe, dass die Kommission zum Zeitpunkt dieses Beschlusses in Bezug auf die Nichtverfügbarkeit technisch durchführbarer Alternativen für alle in dem Antrag genannten Verwendungen noch Zweifel gehabt habe. Folglich ist keine dieser beiden Randnummern des angefochtenen Urteils mit dem gerügten Rechtsfehler behaftet.

55

Wenn man davon ausgeht, dass die Kommission eine Verfälschung der Tatsachen durch das Gericht rügen möchte, geht aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten eindeutig hervor, dass eine solche Rüge nicht begründet ist. Diese Rüge steht nämlich in Widerspruch zu den Akten und insbesondere zu dem streitigen Beschluss selbst. Insoweit offenbart dieser Beschluss, wie in den Rn. 44 und 45 des vorliegenden Urteils ausgeführt worden ist, offensichtlich den Zustand anhaltender Unsicherheit, in dem sich die Kommission in Bezug auf die Nichtverfügbarkeit von Alternativen befand.

56

Geht man schließlich davon aus, dass der streitige Beschluss als auf die Anwendung einer Nullschwelle für die Minderung der technischen Leistung durch die Kommission gestützt angesehen werden kann, so würde diese zur Rechtswidrigkeit des Beschlusses führen, da sie auf einer Auslegung von Art. 60 der REACH-Verordnung beruhte, die deren Zielsetzung völlig widerspricht. Wie insbesondere aus den Erwägungsgründen 4, 12, 70 und 73 sowie aus Art. 55 dieser Verordnung hervorgeht, soll mit ihr die Ersetzung von besonders besorgniserregenden Stoffen durch geeignete Alternativstoffe gefördert werden. Die grundsätzliche Entscheidung, dass die Ersetzung ohne jede Leistungsminderung erfolgen muss, liefe aber nicht nur darauf hinaus, eine in dieser Verordnung nicht vorgesehene Voraussetzung hinzuzufügen, sondern würde ein Hindernis für diese Ersetzung darstellen und dieser Verordnung daher einen großen Teil ihrer praktischen Wirksamkeit nehmen.

57

Zweitens ist darauf hinzuweisen, dass das Gericht festgestellt hat, dass die Kommission die Prüfung der Nichtverfügbarkeit von Alternativen nicht erfolgreich abgeschlossen habe und dass die Zulassung daher nicht wirksam habe erteilt werden können. Dem Gericht kann nicht vorgeworfen werden, sich zur Beurteilung der Alternativen an die Stelle der Kommission gesetzt zu haben, da es sich vielmehr auf die von der Kommission vorgenommene Beurteilung dieser Alternativen, wie sie aus dem streitigen Beschluss hervorgeht, und auf die anhaltende Unsicherheit in Bezug auf die Nichtverfügbarkeit von Alternativen, die aus dem Beschluss selbst hervorgeht, gestützt hat.

58

Daher ist der zweite Rechtsmittelgrund zurückzuweisen, ohne dass seine Zulässigkeit geprüft zu werden braucht.

59

Nach alledem ist der Rechtsmittelantrag auf Aufhebung des angefochtenen Urteils zurückzuweisen.

60

Die Kommission räumt ein, dass sie vor dem Gericht eine falsche Ansicht hinsichtlich der Rechtswirkungen der Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses vertreten habe, indem sie geltend gemacht habe, dass die Nichtigerklärung dieses Beschlusses ein Verbot des Inverkehrbringens der in Rede stehenden Stoffe zur Folge habe. Diese Argumentation sei vom Gericht und den anderen Parteien des Rechtsstreits übernommen worden.

61

Art. 56 Abs. 1 der REACH-Verordnung sehe jedoch Übergangsvorschriften vor, wonach ein Antragsteller den Stoff, dessen Zulassung er beantrage, in Verkehr bringen könne, bis die Kommission einen Beschluss über seinen Zulassungsantrag erlasse. Somit habe die Nichtigerklärung dieses Beschlusses zur Folge, dass die vor seinem Erlass bestehende Rechtslage wiederhergestellt werde, d. h. die Übergangsregelung, wonach das Inverkehrbringen des Stoffs zulässig sei. Die Nichtigerklärung dieses Beschlusses mit sofortiger Wirkung laufe daher dem Zweck zuwider, aus dem das Gericht die vorläufige Aufrechterhaltung der Wirkungen des für nichtig erklärten Beschlusses abgelehnt habe, nämlich dem Schutz der menschlichen Gesundheit.

62

Aus diesem Grund beantragt die Kommission, Nr. 2 des Tenors des angefochtenen Urteils aufzuheben und die Wirkungen des streitigen Beschlusses im Interesse der Rechtssicherheit und zum Schutz der menschlichen Gesundheit aufrechtzuerhalten.

63

Die ECHA erklärt, den Antrag der Kommission zu unterstützen.

64

Das Königreich Schweden, das Königreich Dänemark und die Republik Finnland beantragen, den Antrag zurückzuweisen.

65

Mit dem einzigen zur Stützung des Hilfsantrags vorgebrachten Rechtsmittelgrund wird ein Rechtsfehler geltend gemacht, den das Gericht in Rn. 112 des angefochtenen Urteils in Bezug auf die Wirkungen der von ihm ausgesprochenen Nichtigerklärung begangen habe.

66

Das Gericht hat insoweit entschieden, dass die Nichtigerklärung der Zulassungsentscheidung den Antragsteller, DCC Maastricht, mit sofortiger Wirkung daran hindere, die in Rede stehenden Pigmente weiterhin zu vertreiben, und dass eine solche Nichtigerklärung zwar schwerwiegende negative Folgen für diese Gesellschaft haben könne, aber durch das Bestreben gerechtfertigt sei, die menschliche Gesundheit vor den Auswirkungen dieser gefährlichen Stoffe zu schützen.

67

Jedoch hat die schlichte Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses unter den Umständen des vorliegenden Falls ganz im Gegenteil bewirkt, es DCC Maastricht zu erlauben, die in Rede stehenden Pigmente weiterhin zu vertreiben, bis die Kommission einen neuen Beschluss erlassen hat, wie die Vizepräsidentin des Gerichtshofs in ihrem im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ergangenen Beschluss vom 21. November 2019, Kommission/Schweden (C‑389/19 P‑R, nicht veröffentlicht, EU:C:2019:1007, Rn. 60), in Erwägung gezogen hat. Denn die in Rede stehenden Zulassungen waren gemäß einer früheren Verordnung, nämlich der Verordnung Nr. 125/2012, bis zum 21. Mai 2015 erteilt worden.

68

Nach Art. 56 Abs. 1 Buchst. d in Verbindung mit Art. 58 Abs. 1 Buchst. c der REACH-Verordnung ist jedoch die Fortsetzung bereits zugelassener Verwendungen nach dem Ablauftermin ihrer Zulassung erlaubt, bis über den neuen Zulassungsantrag entschieden wird, sofern dieser neue Antrag zumindest 18 Monate vor dem Ablauftermin der Zulassung gestellt worden ist. Zugunsten von DCC Maastricht, die innerhalb der vorgeschriebenen Frist eine neue Zulassung beantragt hat, fand diese Übergangsregelung bis zum Erlass des streitigen Beschlusses Anwendung; nach dessen Nichtigerklärung kam DCC Maastricht daher mit sofortiger Wirkung wieder in ihren Genuss.

69

Folglich hat das Gericht in Rn. 112 des angefochtenen Urteils einen Rechtsfehler begangen, soweit es die Übergangsregelung in Art. 56 Abs. 1 Buchst. d und Art. 58 Abs. 1 Buchst. c der REACH-Verordnung außer Acht gelassen hat. Da der Hilfsantrag der Kommission begründet ist, ist Nr. 2 des Tenors des angefochtenen Urteils aufzuheben.

70

Nach Art. 61 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union kann der Gerichtshof im Fall der Aufhebung der Entscheidung des Gerichts den Rechtsstreit selbst endgültig entscheiden, wenn er zur Entscheidung reif ist.

71

Dies ist vorliegend der Fall. Daher ist der Antrag auf Aufrechterhaltung der Wirkungen des für nichtig erklärten Beschlusses, den die Kommission vor dem Gericht gestellt und vor dem Gerichtshof erneuert hat, zu prüfen.

72

Der Gerichtshof kann nach Art. 264 Abs. 2 AEUV, falls er dies für notwendig hält, diejenigen Wirkungen einer für nichtig erklärten Handlung bezeichnen, die als fortgeltend zu betrachten sind. Um von der ihm durch diesen Artikel eingeräumten Befugnis Gebrauch zu machen, berücksichtigt der Gerichtshof die Wahrung des Grundsatzes der Rechtssicherheit und anderer öffentlicher oder privater Interessen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 6. September 2012, Parlament/Rat, C‑490/10, EU:C:2012:525, Rn. 91, vom 22. Oktober 2013, Kommission/Rat, C‑137/12, EU:C:2013:675, Rn. 81, vom 24. Juni 2014, Parlament/Rat, C‑658/11, EU:C:2014:2025, Rn. 90 und 91, sowie vom 7. September 2016, Deutschland/Parlament und Rat, C‑113/14, EU:C:2016:635, Rn. 83).

73

Wie in Rn. 67 des vorliegenden Urteils ausgeführt, hat die Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses die Wirkung, die Dauer der Zulassung der in Rede stehenden Pigmente über den 21. Mai 2015 hinaus zu verlängern. Der streitige Beschluss hat jedoch in gewisser Hinsicht die Verwendung dieser besonders besorgniserregenden Stoffe beschränkt. So hat dessen Art. 1 Abs. 3 Buchst. c die Menge an Bleisulfochromatgelb auf 2100 Tonnen pro Jahr und an Bleichromatmolybdatsulfatrot auf 900 Tonnen pro Jahr begrenzt, die vom Zulassungsinhaber für die zugelassenen Verwendungen in Verkehr gebracht werden können. Ebenso wäre nach Art. 2 Abs. 2 dieses Beschlusses der Überprüfungszeitraum nach Art. 60 Abs. 9 Buchst. e der REACH-Verordnung in Bezug auf zwei besondere Verwendungen zweier Bleichromatpigmente, nämlich die professionelle Verwendung von Anstrichfarben auf metallischen Oberflächen bzw. die professionelle Verwendung von pigmenthaltigen festen oder flüssigen farbigen Vormischungen und vorgemischten Stoffen für thermoplastische Straßenmarkierungen, am 21. Mai 2019 abgelaufen, wenn der streitige Beschluss nicht für nichtig erklärt worden wäre oder wenn seine Wirkungen aufrechterhalten worden wären. Der Zulassungsinhaber hat nämlich die Anträge auf Überprüfung für diese besonderen Verwendungen nicht fristgerecht gestellt.

74

Nach alledem würde die Zurückweisung des Antrags auf Aufrechterhaltung der Wirkungen des streitigen Beschlusses die Gefahr des Eintritts eines schweren und irreparablen Schadens für die menschliche Gesundheit und die Umwelt erhöhen. Daher ist die Aufrechterhaltung der Wirkungen dieses Beschlusses anzuordnen, bis die Kommission erneut über den Zulassungsantrag von DCC Maastricht entschieden hat.

75

Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs, der nach deren Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Zwar ist die Kommission die im vorliegenden Verfahren im Wesentlichen unterliegende Partei, doch haben weder das Königreich Schweden noch einer der es unterstützenden Streithelfer beantragt, die Kommission oder die sie unterstützende ECHA zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Folglich ist zu entscheiden, dass jede Partei und jeder Streithelfer ihre bzw. seine eigenen Kosten im Zusammenhang mit dem Rechtsmittelverfahren trägt.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt und entschieden: