EUROPÄISCHE KOMMISSION
Brüssel, den 24.4.2019
COM(2019) 192 final
2019/0096(CNS)
Vorschlag für eine
RICHTLINIE DES RATES
zur Änderung der Richtlinie 2006/112/EG über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem und der Richtlinie 2008/118/EG über das allgemeine Verbrauchsteuersystem in Bezug auf Verteidigungsanstrengungen im Rahmen der Union
BEGRÜNDUNG
(1)KONTEXT DES VORSCHLAGS
•Gründe und Ziele des Vorschlags
Die Mehrwertsteuer ist eine allgemeine Verbrauchsteuer, die letztlich vom Endverbraucher getragen, jedoch bei den Unternehmen, die Gegenstände liefern oder Dienstleistungen erbringen, erhoben wird. Der Anwendungsbereich der Mehrwertsteuer ist gemäß Artikel 2 der MwSt-Richtlinie 1 sehr weit gefasst; Mehrwertsteuer wird auf jede Lieferung von Gegenständen und jede Erbringung von Dienstleistungen gegen Entgelt durch einen Steuerpflichtigen im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats und jede Einfuhr von Gegenständen in die Europäische Union (EU) erhoben. Ein Ziel der MwSt-Richtlinie bestand darin, im Hinblick auf eine gleichmäßige Erhebung der EU-Eigenmittel in allen Mitgliedstaaten ein gemeinsames Verzeichnis der MwSt-Befreiungen aufzustellen 2 . Jede Befreiung eines Umsatzes von der Mehrwertsteuer muss daher auf eine spezifische Bestimmung der MwSt-Richtlinie gegründet sein.
Die MwSt-Richtlinie sieht keine allgemeine Steuerbefreiung für Lieferungen von Gegenständen oder Dienstleistungen für Sicherheits- und Verteidigungszwecke vor. Die Lieferung von Gegenständen oder die Erbringung von Dienstleistungen an Streitkräfte oder die Einfuhr von Gegenständen durch diese unterliegen daher grundsätzlich der Mehrwertsteuer 3 . Die Aufwendungen für die Mehrwertsteuer führen zu Mehreinnahmen für die Finanzämter (da den Streitkräften als öffentlichen Einrichtungen die entrichtete Mehrwertsteuer nicht erstattet werden kann); diese wiederum fließen in den Staatshaushalt ein, aus dem Tätigkeiten in Bereichen wie dem der nationalen Verteidigung finanziert werden.
Die Richtlinie sieht vor, dass Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen, die für die Streitkräfte von Staaten bestimmt sind, die Vertragsparteien des Nordatlantikvertrags sind, von der Steuer befreit werden, wenn diese einer gemeinsamen Verteidigungsanstrengung außerhalb des eigenen Hoheitsgebiets dienen. Mit der Einführung dieser Steuerbefreiung sollten Situationen erfasst werden, in denen der oben beschriebene Kreislauf von Einnahmen und Ausgaben durchbrochen wird, da die auf die betreffenden Umsätze erhobene Mehrwertsteuer normalerweise dem Staat zufließt, in dem sich die Streitkräfte aufhalten, nicht aber dem entsendenden Staat.
Die Verbrauchsteuerrichtlinie 4 sieht eine ähnliche Steuerbefreiung für verbrauchsteuerpflichtige Waren 5 vor, die zur Verwendung durch die Streitkräfte der Staaten, die Vertragsparteien des Nordatlantikvertrags sind, bestimmt sind.
Während die Verteidigungsanstrengung im Rahmen der NATO seit 1977 6 in der MwSt-Richtlinie und seit 1993 in der Verbrauchsteuerrichtlinie berücksichtigt ist, gilt keine der beiden Befreiungen für Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen im Zusammenhang mit der gemeinsamen Verteidigungsanstrengung im Rahmen der Union, da es eine gemeinsame Verteidigungspolitik der Union bisher nicht gibt. Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP), die im Jahr 2000 als Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) konstituiert wurde 7 ‚ ist jedoch ein Schlüsselinstrument für das auswärtige Handeln und umfasst die schrittweise Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik der Union 8 .
Der Vertrag von Lissabon, der im Dezember 2009 in Kraft trat, war ein Meilenstein auf dem Weg der Entwicklung der GSVP. Der Vertrag über die Europäische Union (EUV) enthält in seiner durch den Vertrag von Lissabon geänderten Fassung eine Beistandsklausel 9 und ermöglicht es den Mitgliedstaaten, ihre Zusammenarbeit in militärischen Angelegenheiten durch eine „Ständige Strukturierte Zusammenarbeit“ (SSZ) zu stärken 10 . Mit dem Vertrag von Lissabon wurde auch der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) eingerichtet, der den Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik bei all seinen Aufgaben, einschließlich der GSVP, unterstützt. Die Tatsache, dass der Hohe Vertreter zugleich einer der Vizepräsidenten der Kommission ist, erleichtert die Bündelung aller notwendigen Ressourcen der EU und die Anwendung eines integrierten EU-Krisenbewältigungskonzepts.
Der EU-Militärausschuss (EUMC), der 2001 eingesetzt wurde 11 ‚ ist das höchste militärische Gremium des Rates. Es leitet alle militärischen Aktivitäten im Rahmen der Union und hat in Bezug auf die Planung und Durchführung militärischer Missionen und Operationen im Rahmen der GSVP sowie die Entwicklung militärischer Fähigkeiten beratende Funktion.
Der ebenfalls 2001 eingesetzte 12 und unter der militärischen Leitung der EUMC tätige Militärstab der Europäischen Union (EUMS) dient der Union als Quelle für militärisches Fachwissen 13 . Er befasst sich mit Frühwarnung, Lagebeurteilung und strategischer Planung in Bezug auf die in Artikel 42 Absatz 1 und Artikel 43 Absatz 1 EUV genannten Missionen. Zudem trägt er zur Ausarbeitung, Bewertung und Überprüfung der Fähigkeitsziele bei.
Im Juni 2016 wurde mit der Globalen Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union 14 der Weiterentwicklung der GSVP in Richtung auf drei Kernprioritäten der Weg geebnet: Reaktion auf externe Konflikte und Krisen, Aufbau der Fähigkeiten der Partner sowie Schutz der Union und ihrer Bürgerinnen und Bürger. Im Dezember 2017 15 forderte der Europäische Rat die Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, die Kommission und die Mitgliedstaaten auf, sowohl im Rahmen der SSZ als auch im Rahmen der Zusammenarbeit EU-NATO Fortschritte im Bereich der militärischen Mobilität zu erzielen.
Im März 2018 legten die Kommission und die Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik im Nachgang zu ihrer gemeinsamen Mitteilung zur Verbesserung der militärischen Mobilität in der EU 16 (November 2017) eine gemeinsame Mitteilung über den Aktionsplan zur militärischen Mobilität 17 vor. Im Aktionsplan wird anerkannt, dass eine Gleichbehandlung der Anstrengungen im Verteidigungsbereich sichergestellt werden muss, um den Verwaltungsaufwand zu verringern und so Verzögerungen und zusätzliche Kosten in Bezug auf die militärische Mobilität zu vermeiden und den Mitgliedstaaten einen Anreiz zur Zusammenarbeit zu bieten 18 . Die Kommission wurde aufgefordert, die Durchführbarkeit einer Angleichung der mehrwertsteuerlichen Behandlung der im Rahmen der EU und der NATO unternommenen Anstrengungen im Verteidigungsbereich zu prüfen.
Am 19. November 2018 gelangte der Rat zu Schlussfolgerungen zu Sicherheit und Verteidigung im Kontext der Globalen Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der EU 19 . Der Rat begrüßte die bedeutenden Fortschritte, die in den vorangegangenen beiden Jahren im Bereich der Sicherheit und Verteidigung erzielt wurden, und betonte, wie wichtig es sei, die Dynamik durch das fortgesetzte Engagement der Mitgliedstaaten und der Institutionen der EU beizubehalten. Insbesondere begrüßte der Rat die Fortschritte bei der Umsetzung der SSZ und die gegenwärtigen Bemühungen zur Verbesserung der Mobilität von Streitkräften, militärischem Material und militärischer Ausrüstung für routinemäßige Aktivitäten und in Krisen und Konflikten in- und außerhalb der EU.
Im Sinne des Aktionsplans und der Schlussfolgerungen des Rates zielt der vorliegende Vorschlag darauf ab, die mehrwertsteuerliche Behandlung der im Rahmen der EU und der NATO unternommenen Anstrengungen im Verteidigungsbereich so weit wie möglich anzugleichen. Dabei ist der Tatsache gerecht zu werden, dass es im Rahmen des Nordatlantikvertrags eine kollektive Verteidigungsanstrengung gibt, eine gemeinsame Verteidigungspolitik der Union bisher jedoch nicht existiert.
Die Regelungen der Verbrauchsteuerrichtlinie für Verbrauchsteuerbefreiungen sollten in vergleichbarer Weise angeglichen werden.
•Kohärenz mit den bestehenden Vorschriften in diesem Bereich
Der Vorschlag ergänzt den MwSt-Aktionsplan 20 von 2016, in dem Möglichkeiten dargelegt wurden, wie das Mehrwertsteuersystem modernisiert, d. h. einfacher, betrugssicherer und unternehmensfreundlicher gemacht werden kann.
Um Kohärenz mit Titel IX Kapitel 8 der MwSt-Richtlinie (Steuerbefreiungen bei bestimmten, Ausfuhren gleichgestellten Umsätzen), insbesondere mit Artikel 151 Absatz 1 Buchstabe c (sowie Buchstabe d) der MwSt-Richtlinie und deren Auslegung durch den Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) 21 , sowie mit Artikel 12 Absatz 1 Buchstabe c der Verbrauchsteuerrichtlinie zu gewährleisten, werden Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen, die für die Streitkräfte des Mitgliedstaats bestimmt sind, in dem die Gegenstände geliefert bzw. die Dienstleistungen erbracht werden, von der Steuerbefreiung ausgeschlossen.
Indem der Anwendungsbereich des Vorschlags auf Situationen, in denen der Kreislauf von Einnahmen und Ausgaben durchbrochen wird, begrenzt wird, ist zudem die Übereinstimmung mit Artikel 151 Absatz 1 Buchstabe aa (und Buchstabe b) der MwSt-Richtlinie sichergestellt. Inländische Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen können nur dann von der Steuer befreit werden, wenn sie für die EU, von der EU geschaffene Einrichtungen oder internationale Einrichtungen bestimmt sind. Ähnlich wie der NATO als anerkannter internationaler Einrichtung und der Europäischen Verteidigungsagentur (European Defence Agency – EDA) als Einrichtung der EU, auf die das Protokoll über die Vorrechte und Immunitäten – in den Grenzen und unter den Bedingungen, die in diesem Protokoll festgelegt sind – anwendbar ist, könnte einem operativen Hauptquartier und anderen im Rahmen der GSVP geschaffenen Einrichtungen eine Steuerbefreiung – in den Grenzen und unter den Bedingungen, die der Aufnahmemitgliedstaat festlegt – gewährt werden, sofern sie die Anforderungen des Artikels 151 Absatz 1 Buchstabe aa (oder Buchstabe b) der MwSt-Richtlinie erfüllen. Der Vorschlag sieht keine Möglichkeit vor, diese Anforderungen zu umgehen oder dem Aufnahmemitgliedstaat die Befugnis zur Festlegung von Grenzen und Bedingungen zu entziehen 22 .
Schließlich können in Übereinstimmung mit dem Wortlaut des Artikels 151 Absatz 1 Buchstabe c (und Buchstabe d) der MwSt-Richtlinie Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen, die für die Streitkräfte und ihr ziviles Begleitpersonal bestimmt sind, nur dann von der Steuer befreit werden, wenn diese Streitkräfte einer Verteidigungsanstrengung dienen, die zur Durchführung einer Tätigkeit der Union im Rahmen der GSVP unternommen wird. Daher gilt die Steuerbefreiung nicht, wenn die Streitkräfte lediglich für Sicherungszwecke, für humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze oder dann entsandt werden, wenn die Solidaritätsklausel nach Artikel 222 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union Anwendung findet, ohne dass dies jedoch einen verteidigungspolitischen Hintergrund hätte. In Anbetracht der Tatsache, dass die MwSt-Richtlinie keine Steuerbefreiung für Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen, die für andere öffentliche Einrichtungen als Streitkräfte bestimmt sind, vorsieht, muss gemäß dem Grundsatz der Steuerneutralität, auf dem das gemeinsame MwSt-System beruht, und Artikel 20 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union der Anwendungsbereich der Steuerbefreiung auf Verteidigungsanstrengungen und damit Tätigkeiten begrenzt sein, die im Allgemeinen ausschließlich von Streitkräften ausgeübt werden. Grundsätzlich wäre es nach EU-Recht ausgeschlossen, dass Streitkräfte für MwSt-Zwecke anders behandelt werden als andere staatliche Einrichtungen, z. B. Polizeikräfte, oder gemeinnützige Organisationen, sofern diese ähnliche Aufgaben wahrnehmen.
•Kohärenz mit der Politik der Union in anderen Bereichen
Der Vorschlag steht im Einklang mit der Globalen Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der EU und dem Plan für ihre Umsetzung im Bereich der Sicherheit und Verteidigung 23 ‚ in dem Vorschläge zur Umsetzung der Globalen Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der EU im Bereich Sicherheit und Verteidigung dargelegt sind.
Die Kommission kommt mit dem Vorschlag ihrer Zusage im Aktionsplan zur militärischen Mobilität nach, die Durchführbarkeit einer Angleichung der mehrwertsteuerlichen Behandlung der im Rahmen der EU und der NATO unternommenen Anstrengungen im Verteidigungsbereich zu prüfen.
Der Vorschlag steht zudem im Einklang mit dem Europäischen Verteidigungs-Aktionsplan 24 ‚ der die Einrichtung eines Europäischen Verteidigungsfonds 25 einschließt‚ und dem Athena-Mechanismus 26 zur Verwaltung der Finanzierung der gemeinsamen Kosten der militärischen Missionen und Operationen der EU im Rahmen der GSVP (gemäß Artikel 41 Absatz 2 EUV).
(2)RECHTSGRUNDLAGE, SUBSIDIARITÄT UND VERHÄLTNISMÄẞIGKEIT
•Rechtsgrundlage
Mit der vorgeschlagenen Richtlinie werden die MwSt-Richtlinie und die Verbrauchersteuerrichtlinie auf der Grundlage des Artikels 113 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union geändert. Laut diesem Artikel erlässt der Rat gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des Europäischen Parlaments und des Wirtschafts- und Sozialausschusses einstimmig die Bestimmungen zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten im Bereich der indirekten Steuern.
•Subsidiarität (bei nicht ausschließlicher Zuständigkeit)
Grund dafür, dass die mehrwertsteuerliche und die verbrauchsteuerliche Behandlung der Verteidigungsanstrengungen im Rahmen der Union und der NATO nicht angeglichen ist, sind die geltende MwSt-Richtlinie und die geltende Verbrauchsteuerrichtlinie. Die Mitgliedstaaten könnten das Problem nicht lösen, wenn sie alleine handelten. Zur Angleichung bedarf es eines Vorschlags der Kommission zur Änderung der beiden Richtlinien.
•Verhältnismäßigkeit
Der Vorschlag ist mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar, d. h. er geht nicht über das zum Erreichen der Vertragsziele im Zusammenhang mit dem reibungslosen Funktionieren des Binnenmarkts und der schrittweisen Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik im Rahmen der GSVP erforderliche Maß hinaus. Die derzeitigen Steuerbefreiungen für NATO-Verteidigungstätigkeiten – die definiert sind und einen begrenzten Anwendungsbereich haben – werden nicht ausgeweitet. Der Vorschlag sorgt dafür, dass die Steuerbefreiungen für die Verteidigungsanstrengungen im Rahmen der Union und der NATO einen ähnlichen Anwendungsbereich haben. Zwar hat jede Steuerbefreiung Auswirkungen auf die Steuereinnahmen, die Ausweitung des Anwendungsbereichs der derzeitigen Steuerbefreiungen auf die Verteidigungsanstrengung im Rahmen der Union wird jedoch nur minimale Auswirkungen auf die Steuerbemessungsgrundlage haben.
•Wahl des Instruments
Zur Änderung der MwSt-Richtlinie und der Verbrauchsteuerrichtlinie wird eine Richtlinie vorgeschlagen.
(3)ERGEBNISSE DER EX-POST-BEWERTUNG, DER KONSULTATION DER INTERESSENTRÄGER UND DER FOLGENABSCHÄTZUNG
•Ex-post-Bewertung/Eignungsprüfungen bestehender Rechtsvorschriften
Derzeit gibt es keine Rechtsvorschriften für die mehrwertsteuerliche oder die verbrauchsteuerliche Behandlung von Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen im Zusammenhang mit der Verteidigungsanstrengung im Rahmen der Union. Über die entsprechenden Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen im Zusammenhang mit der Verteidigungsanstrengung im Rahmen der NATO liegen keine Daten vor.
•Konsultation der Interessenträger
Die Mitgliedstaaten, die im Rahmen der Gruppe „Zukunft der Mehrwertsteuer“ 27 konsultiert wurden, bestätigten im Tenor, dass auf EU-Ebene gehandelt werden müsse, indem eine MwSt-Befreiung für Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen im Zusammenhang mit einer Verteidigungsanstrengung im Rahmen der EU eingeführt werde, die der MwSt-Befreiung für Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen im Zusammenhang mit der Verteidigungsanstrengung im Rahmen der NATO in Artikel 151 Absatz 1 Buchstaben c und d der MwSt-Richtlinie vergleichbar ist. Mit dem vorliegenden Vorschlag wird dieses Ziel verwirklicht und die Kohärenz zwischen Mehrwertsteuer und Verbrauchsteuern gewahrt.
•Einholung und Nutzung von Expertenwissen
Das Expertenwissen, das in Konsultationen mit Vertretern des EAD, der EDA und Verteidigungsexperten, die die Mitglieder der Gruppe „Zukunft der Mehrwertsteuer“ unterstützten, eingeholt werden konnte, war für den vorliegenden Vorschlag ausreichend.
•Folgenabschätzung
Dieser Vorschlag ist von keiner Folgenabschätzung begleitet, da sich aus dem Ziel selbst die Politikoption ergibt. Außerdem hat die vorgeschlagene Steuerbefreiung angesichts ihres begrenzten Anwendungsbereichs keine sozialen, wirtschaftlichen oder ökologischen Auswirkungen.
Im vorliegenden Abschnitt wird analysiert, wie sich die Maßnahme auf die MwSt-Einnahmen auswirkt; zum Vergleich dient als Basisszenario die Beibehaltung des Status Quo. Da ausführliche Daten zu Militärausgaben entweder vertraulich oder nicht verfügbar sind, stützt sich die Analyse auf grobe Schätzungen.
Für folgende Tätigkeiten im Rahmen der GSVP würde die Steuerbefreiung gelten:
(1)Militärische Missionen und Operationen
Im Rahmen der GSVP hat die EU seit 2003 militärische Missionen und Operationen gemäß der (derzeitigen) Rechtsgrundlage des Artikels 42 Absatz 4 und des Artikels 43 Absatz 2 EUV durchgeführt. Derzeit werden sechs militärische Missionen bzw. Operationen in der Nachbarschaft der Union und in Afrika durchgeführt 28 . Militärische Missionen und Operationen im Rahmen der GSVP können nur außerhalb der Union durchgeführt werden; die Steuerbefreiungen würden jedoch für Tätigkeiten innerhalb der Union im Rahmen dieser Einsätze gelten (Einsatz im operativen Hauptquartier, Transit, Beförderung, Einsatzvorbereitung, Übungen, Sitzungen usw.).
(2)Gefechtsverbände
Was EU-Gefechtsverbände 29 gemäß Artikel 42 Absatz 1 EUV angeht, hätte die Ausweitung der Steuerbefreiungen einstweilen keine Auswirkungen auf die MwSt- und Verbrauchsteuereinnahmen, da bisher keine Gefechtsverbände entsandt wurden. Im Falle des Einsatzes (zu dem es außerhalb der Union käme) 30 würden die Steuerbefreiungen für damit zusammenhängende GSVP-Tätigkeiten innerhalb der Union gelten.
(3)Gegenseitiger Beistand
Welche Auswirkungen die Steuerbefreiungen für den gegenseitigen Beistand gemäß Artikel 42 Absatz 7 EUV im Falle eines bewaffneten Angriffs auf das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats auf die MwSt- und Verbrauchsteuereinnahmen haben werden, lässt sich nicht voraussagen. Nach den Terroranschlägen vom 13. November 2015 in Paris hatte Frankreich die anderen Mitgliedstaaten um derartigen Beistand ersucht. Neben bilateraler Hilfe hatten daraufhin einige Mitgliedstaaten beschlossen, ihre Beteiligung an der militärischen Ausbildungsmission in Mali im Rahmen der GSVP aufzustocken.
(4)Ständige Strukturierte Zusammenarbeit
Die unlängst gemäß Artikel 46 EUV begründete Ständige Strukturierte Zusammenarbeit (SSZ) 31 , an der 25 Mitgliedstaaten beteiligt sind 32 , wird voraussichtlich zu einem Verlust an MwSt- und Verbrauchsteuereinnahmen führen. Im Rahmen der SSZ können die Mitgliedstaaten ihre Zusammenarbeit im Verteidigungsbereich vertiefen, kooperative Fähigkeitsvorhaben gemeinsam planen, entwickeln und finanzieren sowie die Einsatzbereitschaft und den Beitrag ihrer Streitkräfte stärken – sofern sie dazu willens und in der Lage sind 33 .
(5)Tätigkeiten der EDA
Derzeit würden sich Mindereinnahmen im Zusammenhang mit Tätigkeiten der EDA nur bei den in Artikel 42 Absatz 3 und Artikel 45 EUV genannten Tätigkeiten ergeben 34 , die regelmäßige Bildungsmaßnahmen und operative Schulungen einschließen 35 . Um für eine Steuerbefreiung in Betracht zu kommen, müssten die betreffenden Projekte mit der Entsendung von Streitkräften eines Mitgliedstaats in einen anderen im Zusammenhang stehen. Die Steuerbefreiungen würden nicht für Streitkräfte anderer Länder gelten, die Verwaltungsvereinbarungen mit der EDA 36 unterzeichnet haben. NATO-Mitglieder, die nicht der EU angehören, können die bestehenden Steuerbefreiungen jedoch in Anspruch nehmen.
Informationen über die Verteidigungsausgaben der EDA-Mitglieder werden auf dem „Datenportal für Verteidigung“ der EDA veröffentlicht. Die Ausgaben aller Mitgliedstaaten (außer Dänemark) für ausgelagerte Operationen und Wartung beliefen sich im Jahr 2014 auf 5,3 Mrd. EUR (jüngste verfügbare Daten). Bei diesen Daten wird jedoch nicht unterschieden zwischen
–inländischen Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen, die nicht unter die Steuerbefreiung fallen, und
–Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat, die im Allgemeinen mit Tätigkeiten im Rahmen der GSVP oder der NATO in Zusammenhang stehen dürften.
Es kann davon ausgegangen werden, dass der Großteil des Betrags (mindestens 80 %) die erstgenannten Umsätze betrifft und nur ein kleiner Teil (höchstens 20 %) die letztgenannten Umsätze. Zudem dürften rund die Hälfte der in einem anderen Mitgliedstaat bewirkten Umsätze mit der Überlassung von Unterkünften für die entsandten Streitkräfte in Zusammenhang stehen, die nach Artikel 135 Absatz 1 Buchstabe l der MwSt-Richtlinie normalerweise von der Steuer befreit sind.
Es kann daher angenommen werden, dass höchstens 10 % des Gesamtbetrags (530 Mio. EUR) entweder nach den neuen Vorschriften von der Steuer befreit würden oder bereits unter die Steuerbefreiung für Tätigkeiten im Rahmen der NATO fallen. Hierbei geht es sowohl um Lieferungen von Gegenständen (z. B. Lebensmittel, Kraftstoff, Spezialflüssigkeiten, Ausrüstung, pharmazeutische Erzeugnisse, elektrischer Strom, Wasser, Gas) als auch Dienstleistungen (z. B. in den Bereichen Verpflegung, Kommunikation, Wartung, Reparatur, Beförderung, Maut). Während in der Schätzung nicht berücksichtigt ist, dass die Militärausgaben der Mitgliedstaaten infolge der zunehmenden Bedeutung der GSVP künftig möglicherweise steigen, sind die Beträge im Zusammenhang mit der bestehenden NATO-Steuerbefreiung berücksichtigt.
Die veranschlagten 530 Mio. EUR dürften daher ein Annäherungswert für die Größenordnung der Ausgaben für ausgelagerte Tätigkeiten sein, woraus sich für alle Mitgliedstaaten zusammen MwSt-Mindereinnahmen in Höhe von etwa 80 Mio. EUR ergeben würden (bei Zugrundelegung eines durchschnittlichen MwSt-Satzes von 18 % 37 ).
Was die Verbrauchsteuern angeht, dürften Lieferungen von Energieerzeugnissen (z. B. Kraftstoff oder elektrischer Strom) die wichtigste Kategorie der unter die Steuerbefreiung fallenden Umsätze sein. Wie im Falle der Mehrwertsteuer kann davon ausgegangen werden, dass künftig etwa 10 % der betreffenden Beträge von der Verbrauchsteuer befreit würden. Es liegen jedoch keine Daten vor, auf deren Grundlage sich die Auswirkungen quantifizieren ließen.
•Effizienz der Rechtsetzung und Vereinfachung
Der Vorschlag steht nicht mit dem Programm zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung (REFIT) in Zusammenhang und hat keine besonderen Auswirkungen auf Kleinstunternehmen und KMU.
(4)AUSWIRKUNGEN AUF DEN HAUSHALT
Dadurch, dass der Anwendungsbereich der MwSt-Befreiungen ausgeweitet wird, könnte der Vorschlag zu einer Verminderung der MwSt-Einnahmen der Mitgliedstaaten und damit der MwSt-Eigenmittel führen. Es würden sich zwar keine negativen Auswirkungen auf den EU-Haushalt ergeben, da alle Ausgaben, die nicht durch die traditionellen Eigenmittel und die MwSt-Eigenmittel abgedeckt sind, durch die Eigenmittel auf der Grundlage des Bruttonationaleinkommens (BNE-Eigenmittel) ausgeglichen werden; allerdings müssten die von einigen Mitgliedstaaten nicht erhobenen MwSt-Eigenmittel von allen Mitgliedstaaten (über die BNE-Eigenmittel) ausgeglichen werden.
Die Verbrauchsteuer zählt nicht zu den Eigenmitteln. Der Vorschlag hat somit keine Auswirkungen auf den Unionshaushalt.
(5)WEITERE ANGABEN
•Durchführungspläne sowie Monitoring-, Bewertungs- und Berichterstattungsmodalitäten
Die Kommission wird die Umsetzung der vorgeschlagenen Maßnahmen im Rahmen ihrer Verantwortung für die Gewährleistung der ordnungsgemäßen Anwendung der MwSt- und Verbrauchsteuervorschriften der EU überwachen.
•Erläuterung einzelner Bestimmungen des Vorschlags
Durch Artikel 1 des Vorschlags wird die MwSt-Richtlinie wie folgt geändert:
–In Artikel 22 wird ein Absatz eingefügt, der dem bestehenden Absatz betreffend die Streitkräfte von NATO-Staaten entspricht 38 .
Mit der neuen Bestimmung wird sichergestellt, dass die Verwendung von Gegenständen durch die Streitkräfte eines Mitgliedstaats, die einer Verteidigungsanstrengung dienen, die zur Durchführung einer Tätigkeit der Union im Rahmen der GSVP unternommen wird, als EU-interner Erwerb gegen Entgelt behandelt wird, wenn die Gegenstände, die nicht gemäß den inländischen MwSt-Vorschriften des Mitgliedstaats gekauft wurden, in dem die Streitkräfte stationiert sind, zurückverbracht und für den Bedarf dieser Streitkräfte oder ihres zivilen Begleitpersonals im eigenen Mitgliedstaat in Anspruch genommen werden. Diese Bestimmung findet Anwendung, wenn für die Einfuhr der Gegenstände nicht die Steuerbefreiung nach Artikel 143 Absatz 1 Buchstabe ga in Anspruch genommen werden kann.
–In Artikel 143 Absatz 1 wird Buchstabe ga eingefügt, der der Steuerbefreiung für die Einfuhr von Gegenständen durch NATO-Mitglieder in Buchstabe h entspricht 39 .
Mit der neuen Bestimmung wird sichergestellt, dass die Einfuhr von Gegenständen in den Mitgliedstaaten durch die Streitkräfte anderer Mitgliedstaaten, die einer Verteidigungsanstrengung dienen, die zur Durchführung einer Tätigkeit der Union im Rahmen der GSVP unternommen wird, von der Steuer befreit wird, sofern die Gegenstände für den Gebrauch oder Verbrauch durch diese Streitkräfte oder ihr ziviles Begleitpersonal oder für die Versorgung ihrer Kasinos oder Kantinen bestimmt sind.
–In Artikel 151 Absatz 1 werden die Buchstaben ba und bb eingefügt, die den Steuerbefreiungen nach den Buchstaben c und d für die Verteidigungsanstrengung im Rahmen der NATO entsprechen 40 .
Die Steuerbefreiung in Artikel 151 Absatz 1 Buchstabe ba gilt für Lieferungen von Gegenständen oder Dienstleistungen, die in einem Mitgliedstaat für die Streitkräfte anderer Mitgliedstaaten bewirkt werden, wenn diese Umsätze für den Gebrauch oder Verbrauch durch diese Streitkräfte oder ihr ziviles Begleitpersonal oder für die Versorgung ihrer Kasinos oder Kantinen bestimmt sind und wenn diese Streitkräfte einer Verteidigungsanstrengung dienen, die zur Durchführung einer Tätigkeit der Union im Rahmen der GSVP unternommen wird.
Die Steuerbefreiung in Artikel 151 Absatz 1 Buchstabe bb gilt für Lieferungen von Gegenständen oder Dienstleistungen, deren Bestimmungsort in einem anderen Mitgliedstaat liegt und die für die Streitkräfte eines anderen Mitgliedstaats als des Bestimmungsmitgliedstaats bestimmt sind, wenn diese Umsätze für den Gebrauch oder Verbrauch durch diese Streitkräfte oder ihr ziviles Begleitpersonal oder für die Versorgung ihrer Kasinos oder Kantinen bestimmt sind und wenn diese Streitkräfte einer Verteidigungsanstrengung dienen, die zur Durchführung einer Tätigkeit der Union im Rahmen der GSVP unternommen wird.
Ebenso wie die Steuerbefreiung für die Verteidigungsanstrengung im Rahmen der NATO gilt diese Befreiung nicht für inländische Lieferungen von Gegenständen wie Ersatzteilen für militärische Ausrüstungsgegenstände oder Dienstleistungen wie Reparatur- oder Beförderungsleistungen, die für die eigenen Streitkräfte der Mitgliedstaaten bestimmt sind.
Mit Artikel 2 wird eine Verbrauchsteuerbefreiung für Verteidigungsanstrengungen eingeführt, die zur Durchführung einer Tätigkeit der Union im Rahmen der GSVP unternommen werden 41 . Die Steuerbefreiung gilt für Lieferungen verbrauchsteuerpflichtiger Waren an die Streitkräfte eines anderen Mitgliedstaats mit Ausnahme des Mitgliedstaats, in dessen Hoheitsgebiet der Verbrauchsteueranspruch entsteht, und zwar für den Gebrauch oder Verbrauch durch diese Streitkräfte oder ihr ziviles Begleitpersonal oder für die Versorgung ihrer Kasinos oder Kantinen, wenn diese Streitkräfte einer Verteidigungsanstrengung dienen, die zur Durchführung einer Tätigkeit der Union im Rahmen der GSVP unternommen wird.
2019/0096 (CNS)
Vorschlag für eine
RICHTLINIE DES RATES
zur Änderung der Richtlinie 2006/112/EG über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem und der Richtlinie 2008/118/EG über das allgemeine Verbrauchsteuersystem in Bezug auf Verteidigungsanstrengungen im Rahmen der Union
DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION –
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 113,
auf Vorschlag der Europäischen Kommission,
nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente,
nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments 42 ,
nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses 43 ,
gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren,
in Erwägung nachstehender Gründe:
(1)Die Richtlinie 2006/112/EG des Rates 44 sieht unter bestimmten Voraussetzungen eine MwSt-Befreiung für Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen vor, die an die Streitkräfte eines Vertragsstaats des Nordatlantikvertrags geliefert bzw. erbracht werden, wenn diese Streitkräfte der gemeinsamen Verteidigungsanstrengung außerhalb des Hoheitsgebiets ihres Staates dienen.
(2)Die Richtlinie 2008/118/EG des Rates 45 sieht eine Verbrauchsteuerbefreiung für verbrauchsteuerpflichtige Waren vor, die zur Verwendung durch die Streitkräfte der Vertragsparteien des Nordatlantikvertrags mit Ausnahme des Mitgliedstaats, in dessen Hoheitsgebiet der Steueranspruch entsteht, bestimmt sind, und zwar für den Gebrauch oder Verbrauch durch diese Streitkräfte oder ihr ziviles Begleitpersonal oder für die Versorgung ihrer Kasinos oder Kantinen sowie in den Grenzen und unter den Bedingungen, die der Aufnahmemitgliedstaat festlegt.
(3)Diese Steuerbefreiungen können nicht gewährt werden, wenn die Streitkräfte eines Mitgliedstaats an Maßnahmen im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) gemäß Titel V Kapitel 2 Abschnitt 2 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) beteiligt sind. Vorrang sollte der Verbesserung der europäischen Fähigkeiten in den Bereichen Verteidigung und Krisenbewältigung sowie der Stärkung der Sicherheit und der Verteidigung der Union eingeräumt werden. Die Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und die Kommission haben in ihrer Gemeinsamen Mitteilung vom 28. März 2018 über den Aktionsplan zur militärischen Mobilität 46 anerkannt, dass es einer Angleichung der mehrwertsteuerlichen Behandlung der im Rahmen der EU und der NATO unternommenen Anstrengungen im Verteidigungsbereich bedarf.
(4)Unter Verteidigungsanstrengungen, die zur Durchführung einer Tätigkeit der Union im Rahmen der GSVP unternommen werden, fallen militärische Missionen und Operationen, Tätigkeiten von Gefechtsverbänden, der gegenseitige Beistand, Projekte im Rahmen der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (SSZ) sowie Tätigkeiten der Europäischen Verteidigungsagentur (European Defence Agency – EDA). Nicht darunter fallen sollten jedoch Tätigkeiten im Rahmen der Solidaritätsklausel nach Artikel 222 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union oder andere bilaterale oder multilaterale Tätigkeiten der Mitgliedstaaten, die nicht mit Verteidigungsanstrengungen, die zur Durchführung einer Tätigkeit der Union im Rahmen der GSVP unternommen werden, in Zusammenhang stehen.
(5)Eine MwSt-Befreiung sollte daher für Lieferungen von Gegenständen oder Dienstleistungen eingeführt werden, die für den Gebrauch oder Verbrauch durch die Streitkräfte eines Mitgliedstaats oder ihr ziviles Begleitpersonal oder für die Versorgung ihrer Kasinos oder Kantinen bestimmt sind, wenn diese Streitkräfte einer Verteidigungsanstrengung außerhalb des Hoheitsgebiets ihres Mitgliedstaats dienen, die zur Durchführung einer Tätigkeit der Union im Rahmen der GSVP unternommen wird. Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen für die Streitkräfte des Mitgliedstaats, in dem die Gegenstände geliefert bzw. die Dienstleistungen erbracht werden, sollten von der MwSt-Befreiung ausgeschlossen sein.
(6)Zudem sollte eine Verbrauchsteuerbefreiung für verbrauchsteuerpflichtige Waren eingeführt werden, die für den Gebrauch oder Verbrauch durch die Streitkräfte eines anderen Mitgliedstaats als des Mitgliedstaats, in dessen Hoheitsgebiet der Steueranspruch entsteht, bestimmt sind, wenn diese Streitkräfte einer Verteidigungsanstrengung außerhalb des Hoheitsgebiets ihres Mitgliedstaats dienen, die zur Durchführung einer Tätigkeit der Union im Rahmen der GSVP unternommen wird.
(7)Darüber hinaus ist eine MwSt-Befreiung für die Einfuhr von Gegenständen durch die Streitkräfte eines Mitgliedstaats vorzusehen, wenn die Gegenstände für den Gebrauch oder Verbrauch durch diese Streitkräfte oder ihr ziviles Begleitpersonal oder für die Versorgung ihrer Kasinos oder Kantinen bestimmt sind und wenn diese Streitkräfte einer Verteidigungsanstrengung außerhalb des Hoheitsgebiets ihres Mitgliedstaats dienen, die zur Durchführung einer Tätigkeit der Union im Rahmen der GSVP unternommen wird.
(8)Ähnlich wie die Steuerbefreiung für Verteidigungsanstrengungen im Rahmen der NATO sollte die Befreiung für Verteidigungsanstrengungen, die zur Durchführung einer Tätigkeit der Union im Rahmen der GSVP unternommen werden, einen begrenzten Anwendungsbereich haben. Für die Steuerbefreiung sollten nur Ausgaben im Zusammenhang mit Aufgaben in Betracht kommen, die unmittelbar mit einer Verteidigungsanstrengung verbunden sind. Aufgaben, zu deren Erfüllung ausschließlich Zivilpersonal oder zivile Fähigkeiten eingesetzt werden, sollten nicht unter die Steuerbefreiung fallen. Ebenso wenig sollte die Steuerbefreiung für Umsätze wie Lieferungen von Ersatzteilen für militärische Ausrüstungsgegenstände oder Beförderungsleistungen, die die Streitkräfte eines Mitgliedstaats zur Verwendung in diesem Mitgliedstaat erwerben bzw. in diesem Mitgliedstaat in Anspruch nehmen, oder Leistungen im Zusammenhang mit der Errichtung von Infrastrukturen in den Bereichen Verkehr oder Kommunikations- und Informationssysteme gelten.
(9)Da das Ziel dieser Richtlinie – die Angleichung der mehrwertsteuerlichen und verbrauchsteuerlichen Behandlung der Verteidigungsanstrengungen im Rahmen der Union und der NATO – auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden kann und auf Unionsebene besser zu verwirklichen ist, kann die Union im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip gemäß Artikel 5 des Vertrags über die Europäische Union tätig werden. Gemäß dem in demselben Artikel genannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geht diese Richtlinie nicht über das zum Erreichen des Ziels erforderliche Maß hinaus.
(10)Gemäß der Gemeinsamen Politischen Erklärung vom 28. September 2011 der Mitgliedstaaten und der Kommission zu erläuternden Dokumenten 47 haben sich die Mitgliedstaaten verpflichtet, in begründeten Fällen zusätzlich zur Mitteilung ihrer Umsetzungsmaßnahmen ein oder mehrere Dokumente zu übermitteln, in denen der Zusammenhang zwischen den Bestandteilen einer Richtlinie und den entsprechenden Teilen nationaler Umsetzungsinstrumente erläutert wird. In Bezug auf diese Richtlinie hält der Gesetzgeber die Übermittlung derartiger Dokumente für gerechtfertigt.
(11)Die Richtlinien 2006/112/EG und 2008/118/EG sollten daher entsprechend geändert werden —
HAT FOLGENDE RICHTLINIE ERLASSEN:
Artikel 1
Änderung der Richtlinie 2006/112/EG
Die Richtlinie 2006/112/EG wird wie folgt geändert:
(1) In Artikel 22 wird folgender Absatz 1 eingefügt:
„Einem innergemeinschaftlichen Erwerb von Gegenständen gegen Entgelt gleichgestellt ist die Verwendung von Gegenständen, die nicht gemäß den allgemeinen Besteuerungsbedingungen des Binnenmarkts eines Mitgliedstaats gekauft wurden, durch die Streitkräfte von Mitgliedstaaten, die einer Verteidigungsanstrengung dienen, die zur Durchführung einer Tätigkeit der Union im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) unternommen wird, zum Gebrauch oder Verbrauch durch diese Streitkräfte oder ihr ziviles Begleitpersonal, sofern für die Einfuhr dieser Gegenstände nicht die Steuerbefreiung nach Artikel 143 Absatz 1 Buchstabe ga in Anspruch genommen werden kann.“
(2) In Artikel 143 Absatz 1 wird folgender Buchstabe ga eingefügt:
„ga)die Einfuhr von Gegenständen in den Mitgliedstaaten durch die Streitkräfte anderer Mitgliedstaaten für den Gebrauch oder Verbrauch durch diese Streitkräfte oder ihr ziviles Begleitpersonal oder für die Versorgung ihrer Kasinos oder Kantinen, wenn diese Streitkräfte einer Verteidigungsanstrengung dienen, die zur Durchführung einer Tätigkeit der Union im Rahmen der GSVP unternommen wird;“
(3) In Artikel 151 Absatz 1 werden die folgenden Buchstaben ba und bb eingefügt:
„ba)Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen, die in einem Mitgliedstaat für die Streitkräfte anderer Mitgliedstaaten bewirkt werden, wenn diese Umsätze für den Gebrauch oder Verbrauch durch diese Streitkräfte oder ihr ziviles Begleitpersonal oder für die Versorgung ihrer Kasinos oder Kantinen bestimmt sind und wenn diese Streitkräfte einer Verteidigungsanstrengung dienen, die zur Durchführung einer Tätigkeit der Union im Rahmen der GSVP unternommen wird;
bb)Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen, deren Bestimmungsort in einem anderen Mitgliedstaat liegt und die für die Streitkräfte eines anderen Mitgliedstaats als des Bestimmungsmitgliedstaats selbst bestimmt sind, wenn diese Umsätze für den Gebrauch oder Verbrauch durch diese Streitkräfte oder ihr ziviles Begleitpersonal oder für die Versorgung ihrer Kasinos oder Kantinen bestimmt sind und wenn diese Streitkräfte einer Verteidigungsanstrengung dienen, die zur Durchführung einer Tätigkeit der Union im Rahmen der GSVP unternommen wird;“
Artikel 2
Änderung der Richtlinie 2008/118/EG
In Artikel 12 Absatz 1 der Richtlinie 2008/118/EG wird folgender Buchstabe ba eingefügt:
„ba)durch die Streitkräfte eines anderen Mitgliedstaats mit Ausnahme des Mitgliedstaats, in dessen Hoheitsgebiet der Verbrauchsteueranspruch entsteht, und zwar für den Gebrauch oder Verbrauch durch diese Streitkräfte oder ihr ziviles Begleitpersonal oder für die Versorgung ihrer Kasinos oder Kantinen, wenn diese Streitkräfte einer Verteidigungsanstrengung dienen, die zur Durchführung einer Tätigkeit der Union im Rahmen der GSVP unternommen wird;“
Artikel 3
Umsetzung
(1)Die Mitgliedstaaten erlassen und veröffentlichen spätestens am 30. Juni 2022 die Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie nachzukommen. Sie teilen der Kommission unverzüglich den Wortlaut dieser Vorschriften mit.
Sie wenden diese Vorschriften ab dem 1. Juli 2022 an.
Bei Erlass dieser Vorschriften nehmen die Mitgliedstaaten in den Vorschriften selbst oder durch einen Hinweis bei der amtlichen Veröffentlichung auf die vorliegende Richtlinie Bezug. Die Mitgliedstaaten regeln die Einzelheiten der Bezugnahme.
(2)Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission den Wortlaut der wichtigsten innerstaatlichen Rechtsvorschriften mit, die sie auf dem unter diese Richtlinie fallenden Gebiet erlassen.
Artikel 4
Inkrafttreten
Diese Richtlinie tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.
Artikel 5
Adressaten
Diese Richtlinie ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.
Geschehen zu Brüssel am […]
Im Namen des Rates
Der Präsident